我國地方債發(fā)行現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策研究

盧宗貝

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、引言

地方政府債券是指某一國家的地方政府或者地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。在我國，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，地方政府是不可以發(fā)行地方政府債券的。根據(jù)我國《預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。[1]地方政府只有在相關(guān)法律或國務(wù)院的特殊規(guī)定的情況下才可以發(fā)行地方政府債。然而在現(xiàn)實(shí)情況下，繞過現(xiàn)有法律規(guī)定發(fā)行地方債的情形大量存在。根據(jù)審計(jì)署公布公布的數(shù)據(jù)，截止2010年年末，我國地方性政府債務(wù)余額為107175億元人民幣，包括了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67110億元人民幣，占到63%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元人民幣，占到15.58%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元人民幣，占21.80%。另外財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)也顯示，2011年末省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額和地方政府綜合財(cái)力的比率，也就是負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，達(dá)到了52.25%。如果將地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)悉數(shù)調(diào)整為政府償債責(zé)任計(jì)算的話，債務(wù)將占到70.45%。由此可見巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)擺在地方債面前，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范實(shí)在必行。

二、我國地方政府債的發(fā)行現(xiàn)狀

地方債的發(fā)行，可以有利于加大政府性投資，從而引導(dǎo)社會(huì)投資，以提振全社會(huì)的信心。地方政府拿到籌集來的資金后可下?lián)艿绞?、縣，緩和市、縣政府性投資配套的困難。但是如果地方債發(fā)行機(jī)制不健全，地方政府向社會(huì)發(fā)行債券就會(huì)存在較突出的問題和一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）過度發(fā)債，規(guī)模巨大

據(jù)審計(jì)署公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截止2010年年末，我國地方性政府債務(wù)余額107175億元人民幣?？h鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政債務(wù)問題在我國地方各級(jí)財(cái)政中尤為顯著。其原因在于我國縣、鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政收入來源比較單一，存在較大波動(dòng)性，但財(cái)政支出卻很多，面臨很大壓力，赤字問題作為一個(gè)老大難一直難以改善。需要特別提及的是，相當(dāng)一部分大縣的財(cái)政收入在實(shí)行農(nóng)業(yè)稅改后其財(cái)政收入出現(xiàn)了大幅減少，財(cái)政更加吃緊。同時(shí)，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，省、市、縣級(jí)政府債券到期后如果面臨兌付難題，中央財(cái)政會(huì)統(tǒng)一代行償付，意即經(jīng)過上級(jí)批準(zhǔn)，省、市、縣級(jí)政府如果確實(shí)存在還款難題，可以按照一定比例發(fā)行1-5年不等的新債券，分年償付給中央。這看似緩解地方債務(wù)危機(jī)的規(guī)定卻也在一定程度上助長了借新債還舊債現(xiàn)象的滋長。

（二）間接舉債，難于統(tǒng)計(jì)

我國《預(yù)算法》明文規(guī)定稱地方政府禁止舉債，使得地方政府很多都采取間接舉債的方式，在規(guī)避法律的同時(shí)實(shí)現(xiàn)融資的目標(biāo)。這一情況使得統(tǒng)計(jì)成為難題，因?yàn)榈胤絺枚鄬?shí)際上是隱性債。而實(shí)際上，以金融機(jī)構(gòu)的貸款以及通過企業(yè)債形式進(jìn)行的市政項(xiàng)目融資等為代表的地方政府融資體系早已形成。一種較為普遍的模式是以進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為由建立諸如城市建設(shè)發(fā)展公司等來實(shí)現(xiàn)籌集資金的目的。此類城市建設(shè)發(fā)展公司發(fā)展到一定規(guī)模還可以申請(qǐng)上市，進(jìn)而籌集更多資金，做大規(guī)模，但是城市建設(shè)發(fā)展公司的負(fù)債卻要由政府財(cái)政來承擔(dān)償還責(zé)任。

（三）監(jiān)管不力，資金濫用

常規(guī)來講地方政府募集的資金應(yīng)該將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和保障性安居工程、農(nóng)村民生工程等社會(huì)需要基礎(chǔ)設(shè)施等作為投資重點(diǎn)。但是實(shí)際上在目前的地方債務(wù)監(jiān)管體系中，對(duì)資金的具體使用缺乏明確而嚴(yán)格的約束，很大原因在于缺乏有效健全的監(jiān)管機(jī)制和體系。地方政府根據(jù)種種渠道募集的資金究竟是用于經(jīng)常性支出還是真正用于建設(shè)無從查證；以多大比重來彌補(bǔ)赤字，又以多大比例用于投資建設(shè)完全取決于地方政府，有效的財(cái)政監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。[2]“上有政策下有對(duì)策”，很多縣、市級(jí)政府在財(cái)政困難的情況下為了一己私利或者維持相關(guān)投資或機(jī)構(gòu)的繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，往往置有關(guān)國家規(guī)定于不顧，私下將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的債務(wù)資金用于其他用途，民生功能大打折扣。

三、西方發(fā)達(dá)國家地方債的發(fā)行與管理

（一）美國地方政府債的發(fā)行與管理

美國作為世界經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，其地方政府債的發(fā)行也有長的歷史。在美國，地方政府融資的主要平臺(tái)是市政債券市場。市政債券指的是由州和州以下地方政府以及下設(shè)機(jī)構(gòu)比如“委員會(huì)”和特別行政區(qū)發(fā)行的證券。美國已形成比較成熟和發(fā)達(dá)的市政債券市場，地位已經(jīng)和企業(yè)債券市場、國債市場以及股票市場相當(dāng)。

美國市政債券的管理機(jī)制有以下三個(gè)特點(diǎn)：

1.透明度強(qiáng)。債務(wù)信息被州政府強(qiáng)制要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的披露，州以及州以下地方政府參與規(guī)定相關(guān)債務(wù)信息的預(yù)測(cè)、報(bào)告、時(shí)效以及專業(yè)審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化和透明度。

2.審批嚴(yán)苛。審批的形式包括顯性審批和隱性審批兩種，顯性審批是指通過全民參與直接投票決定稅收立法和債券融資決策，隱性審批則是指由地方議會(huì)或者立法部門的專門機(jī)構(gòu)審批資金項(xiàng)目的融資。比如北卡羅來納州對(duì)所有的地方債券的發(fā)行要求更高層次的審批。州財(cái)政辦公室“地方政府委員會(huì)”在進(jìn)行全民投票之前必須審批政府所有的資本籌資項(xiàng)目。委員會(huì)首先對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，然后還要分析主要收入和債務(wù)指標(biāo)。[2]北卡羅萊納州有一個(gè)債務(wù)管理局，該局代州政府舉借市政債務(wù)，但并不提供擔(dān)保，出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，州政府會(huì)提供援助，如有必要，可以對(duì)地方政府進(jìn)行直接管理。

3.預(yù)警可控。每個(gè)州的審計(jì)部門會(huì)一直對(duì)市政債務(wù)保持監(jiān)控狀態(tài)，債務(wù)情況惡化時(shí)審計(jì)部門也會(huì)提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)支持。監(jiān)控的一個(gè)重要質(zhì)保是赤字規(guī)模，當(dāng)赤字規(guī)模超過當(dāng)期收入的某一個(gè)比率時(shí)，比如1/10，審計(jì)部門會(huì)預(yù)警，必要時(shí)會(huì)提供援助，當(dāng)出現(xiàn)緊急財(cái)政困難時(shí)，州政府會(huì)成立委員來監(jiān)督地方政府消除赤字，并可以必要時(shí)執(zhí)行平衡預(yù)算政策，來幫助地方政府度過財(cái)政難關(guān)。

（二）德國地方政府公債的發(fā)行和管理

德國地方債可由地方政府及地方性公共機(jī)構(gòu)依據(jù)州憲法、州法發(fā)行而不受聯(lián)邦政府干預(yù)。德國地方債原則上只能用于籌集投資性資金，特殊情況下也可以用于籌集經(jīng)常性資金。地方債通常以地方政府的稅收收入為擔(dān)保，且未清償?shù)胤絺仨氂泄矀鶆?wù)貸款的保險(xiǎn)。抵押銀行也可以發(fā)行地方債，但必須服從銀行業(yè)的一般監(jiān)管規(guī)定以及政府和抵押銀行法的特別監(jiān)督。債券期限為二至十五年不等，大多數(shù)州政府發(fā)行的地方債可免繳證券交易稅。[2]

通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國家以及日本等地方政府債務(wù)管理的研究可以看出，一個(gè)成熟完善的機(jī)制是改善地方政府債務(wù)管理的核心，只有從制度上不斷推敲斟酌，在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題從而完善制度，才能真正解決地方債務(wù)的管理問題。

四、改進(jìn)我國地方政府債務(wù)問題的政策建議

歐債危機(jī)的爆發(fā)和持續(xù)吸引了全球的關(guān)注，人們開始反思債務(wù)危機(jī)給金融乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)所帶來的巨大沖擊。我國經(jīng)濟(jì)在歐債危機(jī)蔓延期間也受到很大影響，地方債務(wù)問題也越發(fā)引人關(guān)注。實(shí)際上，我國的地方債務(wù)問題很多，不論是制度層面還是施行層面，都存在種種漏洞，如何面對(duì)這些問題并作出針對(duì)性的改進(jìn)，是政府財(cái)政工作的重中之重。筆者通過對(duì)相關(guān)理論的研究，在了解我國地方債務(wù)問題現(xiàn)狀以及對(duì)比發(fā)達(dá)國家地方債務(wù)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出以下政策建議。

（一）合理有效的控制和監(jiān)督是地方債發(fā)行的前提

對(duì)地方債的發(fā)行實(shí)行合理的計(jì)劃和管理，可以助力地方債規(guī)模的確定和控制，如何把握好地方債發(fā)行的度至關(guān)重要。中央按照社會(huì)發(fā)展以及國民經(jīng)濟(jì)的客觀需要，制定包括國債和地方債在內(nèi)的年度債務(wù)發(fā)行計(jì)劃，并編制地方債計(jì)劃。

中央編制的地方債計(jì)劃即中央政府審批地方政府發(fā)行申報(bào)的依據(jù)。建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，直接反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)包括有債務(wù)負(fù)擔(dān)率、借債率、償債率、債務(wù)依存度等。地方債計(jì)劃對(duì)全國的地方債規(guī)模、發(fā)行方式、債務(wù)資金的使用等作出明確的規(guī)定。按照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，債務(wù)負(fù)擔(dān)率一般要控制在15%以內(nèi)，借債率控制在2%以內(nèi)，債務(wù)依存度臨界點(diǎn)為10%，償債率控制在5%以內(nèi)。各地區(qū)可以根據(jù)自身的需要，在綜合考慮中央規(guī)定的地方債務(wù)發(fā)行限額以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的情況下來確定債務(wù)的發(fā)行。地方政府提交地方債的發(fā)行規(guī)模和方式、地方債資金的運(yùn)用等，由同級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行審批，并最終上報(bào)財(cái)政部進(jìn)行審查。在我國建立起規(guī)范的中央、省、市、縣等多級(jí)架構(gòu)的分級(jí)財(cái)政體系時(shí)，省、市、縣等地方級(jí)別政府便可以成為合法的舉債主體。[4]

（二）將資金使用環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)控作為改革重點(diǎn)

募集到的資金怎么用是最關(guān)鍵的問題。地方債可以在彌補(bǔ)財(cái)政赤字，為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資等方面發(fā)揮重要作用。地方政府在確定債務(wù)資金投向時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先考慮本地區(qū)的資源優(yōu)化配置，可行性分析和論證是對(duì)每一項(xiàng)投資項(xiàng)目進(jìn)行投資決策的前提，必須在源頭上避免盲目投資導(dǎo)致的無謂損失。此外，在地方政府提交本級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行審批的復(fù)式預(yù)算時(shí)，必須明確資金的投向和數(shù)量，以保證和提高債務(wù)資金使用的效益，同時(shí)應(yīng)建立起地方債投資項(xiàng)目的預(yù)算制度，并有效集合財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)務(wù)監(jiān)督，同時(shí)應(yīng)引入輿論監(jiān)督，輿論監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，形成一個(gè)持續(xù)有效的監(jiān)督體系。這樣，監(jiān)督體系的建立將使得用地方債務(wù)籌集到的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)把好質(zhì)量關(guān)，更加嚴(yán)格的執(zhí)行工程質(zhì)量管理的相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)健全項(xiàng)目招投標(biāo)制、合同管理制、法人責(zé)任制、工程監(jiān)督制以及基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量終身制，確保良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

（三）合理劃分地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)

中央政府與地方政府權(quán)責(zé)不清，是滋生中國地方債風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。一方面，中央政府強(qiáng)制地方政府進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)政配套，模糊了兩者之間的責(zé)任范圍；另一方面，中央政府為地方政府的信用融資提供某種意義上的隱性擔(dān)保，產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，增加了地方政府的融資沖動(dòng)。對(duì)于各級(jí)政府的支付責(zé)任，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性進(jìn)行劃分，尤其是對(duì)于交叉領(lǐng)域的責(zé)任界定，更需要通過立法予以明確。[3]在分稅制情況下，保證中央與地方有穩(wěn)定的稅基，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。同時(shí)要建立明確的轉(zhuǎn)移支付制度，用法律形式確定中央與地方，以及地方與地方之間的轉(zhuǎn)移支付方式。

（四）加快地方金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革

一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰的市場，可以對(duì)地方政府融資提供必要的約束，有效監(jiān)督地方政府的融資行為。但是現(xiàn)有的地方金融機(jī)構(gòu)，尤其是各大城市商業(yè)銀行，與當(dāng)?shù)卣嬖谥T多源于所有制方面的聯(lián)系，導(dǎo)致地方性金融機(jī)構(gòu)不能完全以市場化的方式進(jìn)行決策。需要逐步切斷地方政府對(duì)于地方性金融機(jī)構(gòu)的行政化影響，加強(qiáng)金融監(jiān)管，完善市場機(jī)制。

（五）提高地方財(cái)務(wù)狀況的透明度

編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，準(zhǔn)確把握地方政府債務(wù)鏈及債務(wù)融資的總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)，特別是或有負(fù)債和隱性負(fù)債的規(guī)模；建立健全或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)與核算體系，細(xì)化預(yù)算編制，提高透明度；建立地方債信息公開披露制度，通過法律明確規(guī)定地方政府必須對(duì)其財(cái)政、債務(wù)等方面的信息進(jìn)行披露。[5]

（六）建立地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理系統(tǒng)

地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理系統(tǒng)在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)日臻成熟，但是在我國仍處于初始階段，各地區(qū)往往根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃制定出簡單的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，缺乏最基本的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。定量分析方法更是少之又少，難以順應(yīng)經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。地方政府應(yīng)在地方財(cái)務(wù)體系透明化努力的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理系統(tǒng)向更加規(guī)范的方向發(fā)展，逐步建立起完善的制度，形成專門的法律法規(guī)。同時(shí)，借鑒西方的預(yù)警機(jī)制，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)不同預(yù)警結(jié)果制定不同的對(duì)策呼應(yīng)，提前做好防范債務(wù)危機(jī)的預(yù)案，達(dá)到預(yù)防和化解地方債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的目的。

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