固原市用水權(quán)改革實(shí)踐與思考

馮靜華

(寧夏回族自治區(qū)固原市水務(wù)局,寧夏 固原 756000)

1 固原市水資源概況

固原市地處黃土高原西北部暖溫半干旱氣候區(qū),全域?qū)冱S河流域上游下段,無過境客水。 地表徑流以清水河、涇河、葫蘆河、祖厲河四大水系為主,主要地貌類型包括黃土丘陵溝壑區(qū)、河谷川道區(qū)和土石山區(qū)。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展完全依賴于境內(nèi)天然降水和揚(yáng)黃工程所引的黃河水。 全市多年平均年降水量為472mm,多年平均水資源總量為5.826 億m3,人均水資源量399m3,為全國人均水資源量的19.4%,寧夏人均水資源量的64.4%。 全市現(xiàn)有中小型水庫197 座,總庫容9.30億m3,其中興利庫容1.432 億m3。 全市耕地面積495萬畝,建成灌區(qū)56 處,現(xiàn)有高效節(jié)水灌溉面積78.36萬畝。 2022 年全市人均用水量116m3;萬元GDP 用水量41m3;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.749,為全區(qū)最高。

2 用水權(quán)改革實(shí)踐

a.建立制度體系,深化用水權(quán)改革。 按照寧夏回族自治區(qū)年度用水權(quán)改革工作部署,固原市將用水權(quán)改革作為“六權(quán)改革”之首和加快先行區(qū)建設(shè)的主要抓手全力推進(jìn),市委、市政府多次以專題會議、推進(jìn)會、觀摩會的形式,謀劃部署推進(jìn)用水權(quán)改革工作。 水行政主管部門主動(dòng)作為,配強(qiáng)改革工作專班,發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部委按照任務(wù)清單聯(lián)合推進(jìn),使用水權(quán)改革制度扎根落地。 制定印發(fā)《落實(shí)水資源“四定”原則、深入推進(jìn)用水權(quán)改革的實(shí)施方案》《2022 年用水權(quán)改革重點(diǎn)任務(wù)清單》《固原市行業(yè)用水量調(diào)查測算導(dǎo)則》《固原市引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持用水權(quán)改革的貫徹意見》等政策文件,固原市各縣(區(qū))、相關(guān)部門嚴(yán)格按照《寧夏“十四五”用水權(quán)管控指標(biāo)方案》等文件,制定出臺了《水權(quán)交易管理辦法》《工業(yè)企業(yè)節(jié)約用水管理辦法》《用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)及精準(zhǔn)補(bǔ)貼辦法》等26 項(xiàng)配套政策文件和制度[1],水價(jià)改革和水資源稅改革配套推進(jìn),為深化用水權(quán)改革工作提供了支撐。

b.建立分配體系,完成確權(quán)登記。 圍繞用水權(quán)確權(quán)、賦能、定價(jià)、入市等環(huán)節(jié)[2],固原市制定印發(fā)了《固原市水量分配及調(diào)度計(jì)劃》,建立了市縣(區(qū))水權(quán)分配體系。 以水務(wù)部門為主導(dǎo),完成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)用水量調(diào)查摸底、建立臺賬、審核公示和確權(quán)頒證[3]。 全市共頒發(fā)用水權(quán)證及取水許可證1924 本,確權(quán)水量19524 萬m3。 一是農(nóng)業(yè)用水權(quán)做到應(yīng)確盡確。 農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)涉及79 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、458 個(gè)村組,完成灌溉耕地確權(quán)面積112.29 萬畝,農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)水量17962 萬m3,頒發(fā)水權(quán)證591 本,與用水戶簽訂委托代管協(xié)議28577 份。 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)灌溉用水戶的用水權(quán)管理與土地權(quán)“三權(quán)”分置的有效銜接,解決了灌區(qū)水權(quán)“一分到底”,影響用水秩序、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)的問題。 二是工業(yè)用水權(quán)確權(quán)全面覆蓋。 共確權(quán)工業(yè)企業(yè)272 家,其中管網(wǎng)內(nèi)167 家、管網(wǎng)外105 家,確權(quán)水量1332 萬m3,頒證72 本,完成率為100%。 同步進(jìn)行工業(yè)用水水資源有償使用費(fèi)征繳,倒逼用水企業(yè)精準(zhǔn)確權(quán)和節(jié)約用水。 三是規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場定額確權(quán)。 514 家規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場確權(quán)到戶,建立臺賬,確權(quán)水量230 萬m3,頒證390 本。 用水權(quán)改革堅(jiān)持總量控制、定額管理、豐增枯減的原則,打破了固原市沿用十多年的“按需分配”用水格局[4]。

c.建立分類定價(jià)機(jī)制,落實(shí)水權(quán)有償使用。 農(nóng)業(yè)用水結(jié)合基層水利服務(wù)組織建設(shè),建立全成本水價(jià)、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和管理管護(hù)四項(xiàng)機(jī)制,全面推行超定額累進(jìn)加價(jià)制度和農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。 原州區(qū)率先探索并推行井灌區(qū)、庫灌區(qū)和揚(yáng)黃灌區(qū)“完全成本+合理利潤”的統(tǒng)一水源水價(jià)改革,實(shí)行不同作物灌溉分類水價(jià)。 2022 年底,全市各縣(區(qū))末級渠系全部執(zhí)行新批復(fù)水價(jià),水費(fèi)納入縣級財(cái)政水費(fèi)專戶,以“收支兩條線”的原則,強(qiáng)化水費(fèi)收繳管理,徹底解決了“費(fèi)價(jià)兩張皮”的問題。 城鄉(xiāng)居民生活和非居民生活用水實(shí)行階梯式水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度,實(shí)現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用。 工業(yè)用水按照寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn),落實(shí)水資源有償使用,征收工業(yè)用水權(quán)有償使用費(fèi)208.61 萬元[5],征收水資源稅1361 萬元。節(jié)約用水的激勵(lì)機(jī)制和避免浪費(fèi)水的約束機(jī)制有效形成。

d.培育用水權(quán)交易市場,推進(jìn)水權(quán)金融產(chǎn)品創(chuàng)新。 各縣(區(qū))依托公共資源交易平臺,推進(jìn)水權(quán)交易二級市場平臺建設(shè)。 依托自治區(qū)用水權(quán)交易一級市場,盤活未能利用的水權(quán)指標(biāo),通過政府參與指導(dǎo),將原州區(qū)、西吉縣暫時(shí)不能配置的2302 萬m3農(nóng)業(yè)用水權(quán)在自治區(qū)公共資源交易平臺公開競價(jià)交易,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。 同時(shí)推行非常規(guī)水有償使用,拓展水權(quán)交易種類,發(fā)揮水資源的金融屬性,實(shí)現(xiàn)水資源向水資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。 彭陽縣依托自治區(qū)公共資源交易平臺,將縣域內(nèi)工業(yè)企業(yè)節(jié)約的1.84 萬m3用水權(quán)通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓,交易金額13.94 萬元;原州區(qū)將再生水開發(fā)利用,發(fā)展非常規(guī)水灌區(qū),支持雪川農(nóng)業(yè)建設(shè)高效節(jié)水灌溉面積0.50 萬畝,跨區(qū)域、跨行業(yè)及灌區(qū)間水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易規(guī)模逐步擴(kuò)大;涇源縣、彭陽縣、西吉縣、隆德縣與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合探索用水權(quán)綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)模式,通過“用水權(quán)”質(zhì)押授信貸款1530 萬元,解決了企業(yè)融資、籌資難題,打通了涉農(nóng)綠色金融服務(wù)的通道。

e.完善水資源監(jiān)測監(jiān)管體系,不斷強(qiáng)化水資源管理。 各縣(區(qū))結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+城鄉(xiāng)供水”項(xiàng)目,建立健全水資源管理信息化平臺,結(jié)合清水河、葫蘆河、渝河現(xiàn)代化灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目實(shí)施,推廣用水智能化、自動(dòng)化、規(guī)范化和精準(zhǔn)化計(jì)量監(jiān)測。 農(nóng)業(yè)灌溉加快末級渠道用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)配套提升改造,庫井灌區(qū)推進(jìn)計(jì)量設(shè)施安裝,完善“以電折水”管理模式。 全市先后落實(shí)資金2400 萬元,安裝農(nóng)業(yè)計(jì)量監(jiān)測設(shè)施2803 套,計(jì)量安裝率達(dá)到57.26%;工業(yè)企業(yè)安裝、改造計(jì)量設(shè)施率達(dá)100%,提升了水資源監(jiān)管能力。 同步開展取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)“回頭看”,寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)環(huán)境警示片舉一反三自查涉水4 個(gè)問題得到整改、銷號,依法處罰追繳水資源稅972 萬元;完成4865 個(gè)取水口“一戶一檔”的整改銷號工作,完成率達(dá)100%;關(guān)停六盤山、云霧山及月亮山“三山”區(qū)域地下水取水井222 眼,辦理結(jié)案水事違法案件16 件;探索推進(jìn)“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機(jī)制,將用水權(quán)改革納入最嚴(yán)格水資源管理和節(jié)水型社會考核,讓“四水四定”成為政府決策和指引的硬約束[6],確保水權(quán)市場的高質(zhì)量穩(wěn)步推進(jìn)。

3 用水權(quán)改革存在的問題及成因

a.水網(wǎng)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。 固原市受自然條件、水資源時(shí)空分布不均和水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善、水網(wǎng)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱等因素限制,各縣(區(qū))均存在水利設(shè)施供水能力低,縣與縣之間基礎(chǔ)水網(wǎng)不具備相互流動(dòng)性,跨縣(區(qū))水權(quán)交易難度大等問題。 部分灌區(qū)受降水和種植結(jié)構(gòu)布局的影響,農(nóng)業(yè)用水權(quán)交易成本較大,影響水權(quán)入市交易。

b.水權(quán)市場發(fā)育緩慢。 目前固原市雖在用水權(quán)確權(quán)、水價(jià)確定、市場化交易機(jī)制構(gòu)建和監(jiān)測監(jiān)管體系建立方面取得了突破,但水權(quán)交易也只是在落實(shí)行政分配的總量控制下融合了市場機(jī)制,用水權(quán)交易動(dòng)力不強(qiáng),進(jìn)展低于預(yù)期。 有效運(yùn)作的用水權(quán)市場受縣(區(qū))用水權(quán)二級交易平臺不健全、水銀行未設(shè)立、農(nóng)業(yè)用水管理不規(guī)范、用水計(jì)量設(shè)施安裝率低等因素的限制,跨縣(區(qū))、跨灌域、跨行業(yè)用水權(quán)交易難度大、不活躍[7]。

c.確權(quán)成果銜接不暢。 農(nóng)業(yè)確權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整銜接不緊密,統(tǒng)一種植達(dá)不到要求,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)確權(quán)水量均衡度不高。 取水許可制度與用水權(quán)成果缺乏有效銜接,個(gè)別縣(區(qū))在確權(quán)過程中按照取水許可證許可水量確權(quán),存在確權(quán)不精準(zhǔn)、“大證套小證”“大權(quán)套小權(quán)”的問題。 如寧夏某飲料有限公司地下水用水權(quán)確權(quán)1.8 萬m3,而取水許可證許可水量為4.0 萬m3,確權(quán)水量不精準(zhǔn);在農(nóng)業(yè)確權(quán)過程中個(gè)別村組確權(quán)水量與已辦理的地下水取水井許可水量重復(fù)。

4 對策建議

聚焦節(jié)水增效和集約高效目標(biāo),嚴(yán)格落實(shí)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”要求,按照年度用水權(quán)改革工作要點(diǎn),錨定改革目標(biāo)、細(xì)化責(zé)任分工、狠抓工作落實(shí),全力持續(xù)推進(jìn)用水權(quán)改革工作,確保用水權(quán)改革往深里走、往實(shí)里落。

a.加快構(gòu)建固原現(xiàn)代水網(wǎng)體系。 加快固海擴(kuò)灌揚(yáng)水更新改造、清水河流域城鄉(xiāng)供水等大水網(wǎng)工程建設(shè)進(jìn)度,加大庫壩連通、高效節(jié)水灌溉配水和水庫除險(xiǎn)加固工程力度,緊盯引黃入彭和非常規(guī)水利用工程前期工作進(jìn)程,補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板,完善水網(wǎng)建設(shè),實(shí)現(xiàn)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉用水統(tǒng)籌優(yōu)化調(diào)配,打通供用水“腸梗阻”和“最后一公里”的問題[8],為活躍水權(quán)交易、擴(kuò)大市場規(guī)模奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

b.多措并舉培育水市場。 建立用水權(quán)收儲調(diào)控制度和二級交易平臺,投資設(shè)立“水銀行”,開展水權(quán)回購、收儲,為用水大戶與農(nóng)戶間、灌域間、行業(yè)間用水權(quán)交易提供支撐。 開發(fā)用水權(quán)抵(質(zhì))押貸款等金融產(chǎn)品,鼓勵(lì)社會資本參與高效節(jié)水項(xiàng)目、工業(yè)節(jié)水改造、城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)運(yùn)營[9]。 加快計(jì)量監(jiān)測體系建設(shè),多方籌集資金,結(jié)合灌區(qū)改造,加大干渠直開口和末級渠系計(jì)量設(shè)施改造力度。 強(qiáng)化水資源用途管控,嚴(yán)格水資源論證、取水許可審批和事中事后的監(jiān)管,用水權(quán)交易評估,規(guī)范交易行為[10]。

c.強(qiáng)化確權(quán)成果應(yīng)用。 做好用水權(quán)確權(quán)成果與計(jì)劃用水管理、用水權(quán)交易、實(shí)際用水核算等工作的銜接,做好用水權(quán)證和取水許可證的有效銜接,制定年度水量分配和用水計(jì)劃,將萬立方米以上的用水戶全部納入用水計(jì)劃管理,建立萬立方米以下工業(yè)企業(yè)用水管理臺賬名錄,嚴(yán)禁超確權(quán)指標(biāo)審批取水許可和用水權(quán)交易,將用水權(quán)改革成果更好地運(yùn)用到水資源優(yōu)化配置和用水監(jiān)管的全過程,實(shí)現(xiàn)干旱山區(qū)水資源集約節(jié)約利用,推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)。