高校國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面研究

丁建萍,孟若菡

(1.商丘師范學(xué)院,河南 商丘 476000; 2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 大連 116025)

高校國(guó)有資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)”職能必要的基礎(chǔ)保障,是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的主要對(duì)象之一。規(guī)范高校國(guó)有資產(chǎn)管理體制,健全高校等行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制機(jī)制,是促進(jìn)高?？焖侔l(fā)展,加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)的重要保障。近年來(lái),在國(guó)家治理層面,各種新思想的提出與新政策的頒布體現(xiàn)了決策層對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題的新思考、新舉措。2014年,教育部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)高等學(xué)校懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的意見(jiàn)》[1]明確指出,高等學(xué)校在管理過(guò)程中要加強(qiáng)體制建設(shè),特別是要做好高等學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理工作,加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管,完善內(nèi)部控制機(jī)制,規(guī)范采購(gòu)流程,對(duì)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)程序?qū)嵤﹦?dòng)態(tài)管控。2015年12月,財(cái)政部頒發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》[2]進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)管理職責(zé),在完善資產(chǎn)管理制度體系、加強(qiáng)資產(chǎn)配置管理、加強(qiáng)資產(chǎn)使用管理、加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理等方面,提出了改進(jìn)和強(qiáng)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的目標(biāo)及具體舉措。2020年5月,財(cái)政部?jī)?nèi)部控制建設(shè)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議并指出,只有加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控建設(shè)才能進(jìn)一步提升財(cái)政治理效能,才能實(shí)現(xiàn)黨中央決策部署全面落地并取得實(shí)效。要保證各項(xiàng)政策和措施精準(zhǔn),各項(xiàng)資金要管理規(guī)范,所有工作要高效運(yùn)行,首要的是把財(cái)政內(nèi)控建設(shè)工作做扎實(shí)。

由以上可知,國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)非常重視,并且相關(guān)研究也取得了很大進(jìn)展,在制度層面已經(jīng)做了相當(dāng)詳細(xì)的規(guī)定。但是,高校在實(shí)際操作中還存在一些問(wèn)題,主要表現(xiàn)為理論與實(shí)踐在一定程度上相脫節(jié),特別是在國(guó)有資產(chǎn)管理中還存在一些不容忽視的問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了高校國(guó)有資產(chǎn)使用效益的提升。

一、 高校國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問(wèn)題

(一)預(yù)算配置不合理

1.預(yù)算編制的前提條件和依據(jù)是存量資產(chǎn)信息

目前,由于受各種條件的制約,學(xué)校資產(chǎn)的存量信息不準(zhǔn)確,不完備,在編制新增資產(chǎn)的預(yù)算以及新增資產(chǎn)的預(yù)算批復(fù)都沒(méi)有準(zhǔn)確的依據(jù)。如果仍然按照每年增加一定比例來(lái)編制預(yù)算,會(huì)導(dǎo)致預(yù)算數(shù)與實(shí)際需求數(shù)相差很大,甚至導(dǎo)致資產(chǎn)配置嚴(yán)重失衡,不能滿足學(xué)校資產(chǎn)正常需求。

2.在采購(gòu)管理中沒(méi)有按照“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”的原則

學(xué)?；旧细鶕?jù)當(dāng)年財(cái)政收入量來(lái)批復(fù)預(yù)算,操作起來(lái)簡(jiǎn)單但是預(yù)算資金的分配缺少公平性和科學(xué)性。

3.審核采購(gòu)經(jīng)費(fèi)考慮不周

財(cái)務(wù)處在審核當(dāng)年資產(chǎn)采購(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)往往參考往年撥付金額給予適當(dāng)增減,而不考慮增量資產(chǎn)配置與存量資產(chǎn)的匹配關(guān)系[3]。

4.國(guó)有資產(chǎn)配置與預(yù)算管理不能有效地銜接

資產(chǎn)配置與預(yù)算管理工作嚴(yán)重脫節(jié)。預(yù)算管理和資產(chǎn)配置隸屬兩個(gè)部門(mén),兩個(gè)部門(mén)按照各自的分工與職責(zé)進(jìn)行管理,在業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域不能進(jìn)行更好地溝通和配合,部門(mén)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)弱。資產(chǎn)管理部門(mén)雖掌握學(xué)校存量資產(chǎn)的分布狀態(tài)、總體數(shù)量和使用情況以及定額配置標(biāo)準(zhǔn)和信息等,卻不愿主動(dòng)參與學(xué)校部門(mén)預(yù)算的編制工作,僅僅配合學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)提供一些數(shù)據(jù),認(rèn)為撥付的預(yù)算多就采購(gòu)的多,撥付的少就采購(gòu)的少。由于部門(mén)職能的分工不能相互配合,資產(chǎn)預(yù)算與實(shí)際需求不一致,影響了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理工作。

5.資產(chǎn)購(gòu)置缺乏統(tǒng)籌性

各學(xué)院和各科研平臺(tái),常常出于使用方便等因素,重復(fù)購(gòu)置大量設(shè)備。大型設(shè)備沒(méi)有共享,嚴(yán)重影響了大型儀器設(shè)備的使用效率。

(二)采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,缺乏專業(yè)人才

大多數(shù)高校招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上與國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)組成高度重合,學(xué)校的具體招標(biāo)采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬資產(chǎn)管理處下設(shè)的招標(biāo)管理科,不具有獨(dú)立性。不相容崗位分離的原則不能得到有效的落實(shí),從而直接影響采購(gòu)管理工作的客觀公正。

缺乏專業(yè)人才,采購(gòu)權(quán)限沒(méi)有下放。由于受學(xué)校編制的影響,缺少專業(yè)的采購(gòu)人員。這導(dǎo)致采購(gòu)人員不能滿足采購(gòu)項(xiàng)目管理需求,出現(xiàn)人員混用現(xiàn)象,比如采購(gòu)人員還監(jiān)管采購(gòu)合同簽訂,從而導(dǎo)致采購(gòu)工作缺乏獨(dú)立性。

由于學(xué)校的資產(chǎn)采購(gòu)復(fù)雜,特別是二級(jí)學(xué)院的資產(chǎn)采購(gòu),專業(yè)性強(qiáng)。沒(méi)有將一定的采購(gòu)額度下放,沒(méi)有采用“誰(shuí)需要,誰(shuí)采購(gòu)”,造成采購(gòu)的專業(yè)適合度不高。

(三)未進(jìn)行分類 ,缺乏驗(yàn)收制度

據(jù)統(tǒng)計(jì),約60%的高校沒(méi)有配套資產(chǎn)驗(yàn)收制度,特別是大型儀器設(shè)備的驗(yàn)收。資產(chǎn)驗(yàn)收僅在資產(chǎn)管理辦法中提到一點(diǎn),沒(méi)有詳細(xì)陳述,缺乏可操作性,沒(méi)有具體的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。部分高校因?yàn)閮?nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不同,對(duì)資產(chǎn)管理人員的分工和管理要求也有所不同,從而導(dǎo)致學(xué)校各部門(mén)對(duì)相同類別的資產(chǎn)的驗(yàn)收要求也有所不同。由于缺少相應(yīng)的制度支撐,導(dǎo)致資產(chǎn)驗(yàn)收只是走過(guò)場(chǎng),好多隱患和問(wèn)題都沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)。大型儀器的驗(yàn)收不規(guī)范,會(huì)造成后期的維修成本加大,從而造成學(xué)校資源浪費(fèi)。

(四)缺乏儀器設(shè)備維修意識(shí),維修制度不完善

1.重使用輕維修,維護(hù)意識(shí)不強(qiáng)

使用部門(mén)只管申請(qǐng)購(gòu)置,經(jīng)費(fèi)由學(xué)校負(fù)責(zé),教師只管使用,出現(xiàn)問(wèn)題就無(wú)人過(guò)問(wèn)和維修,造成儀器設(shè)備損毀嚴(yán)重,使用效率低。這嚴(yán)重影響學(xué)校的教學(xué)科研活動(dòng)的開(kāi)展,對(duì)學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)不利影響。

實(shí)驗(yàn)員擔(dān)負(fù)著實(shí)驗(yàn)教學(xué)任務(wù),更多關(guān)注的是儀器設(shè)備的功能和正常運(yùn)行情況。學(xué)校沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)章制度要求儀器的日常維修保養(yǎng)由實(shí)驗(yàn)員來(lái)負(fù)責(zé),認(rèn)為只要該設(shè)備還能運(yùn)行,常規(guī)的保養(yǎng)和檢查就完全沒(méi)有必要。有的大型儀器設(shè)備疏于保養(yǎng)或有小問(wèn)題而不能及時(shí)發(fā)現(xiàn),等大的故障出現(xiàn)后再去報(bào)修,再加上報(bào)修流程較為復(fù)雜,就耽誤了學(xué)校的教學(xué)科研工作,所以儀器設(shè)備的定期檢查和定期保養(yǎng)是非常重要的。

2.維修制度不完善,或執(zhí)行力不夠

由于維修經(jīng)費(fèi)不足,維修管理制度不完善缺乏可操作性,申請(qǐng)維修程序復(fù)雜,多頭管理等,造成設(shè)備不能及時(shí)維修。據(jù)統(tǒng)計(jì),高校大約有20%的大型精密儀器處于閑置狀態(tài)或不能正常運(yùn)行。

3.專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)不足,職責(zé)不明

高校的教學(xué)科研活動(dòng)不夠重視實(shí)驗(yàn)人員和維修人員,對(duì)他們?nèi)狈Ρ匾呐嘤?xùn)和激勵(lì)機(jī)制。所以他們工作不積極,缺乏主動(dòng)性。由于大型儀器設(shè)備逐年增多,對(duì)儀器設(shè)備的管理人員的培養(yǎng)也應(yīng)向?qū)I(yè)化發(fā)展,從而大幅度提升管理人員的技術(shù)水平和素養(yǎng)。

(五)處置標(biāo)準(zhǔn)模糊,程序不規(guī)范

隨著國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的日益增大,資產(chǎn)的更新、報(bào)廢、處置工作更加嚴(yán)峻,面臨諸多需要解決的問(wèn)題。

1.重購(gòu)置,輕處置

目前,資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)資產(chǎn)處置的監(jiān)管不重視,隨意處置報(bào)廢資產(chǎn),對(duì)資產(chǎn)的管理往往采取粗放式管理。

2.處置周期長(zhǎng),標(biāo)準(zhǔn)模糊

由于資產(chǎn)處置的流程和處置標(biāo)準(zhǔn)不確定,處置周期長(zhǎng)短不一,因此處置要進(jìn)行分層逐級(jí)審批。達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的需要按照規(guī)定經(jīng)過(guò)專家審核。在資產(chǎn)處置中,由于沒(méi)有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致資產(chǎn)處置比較隨意。有的單位僅憑部門(mén)經(jīng)費(fèi)是否充足來(lái)決定是否處置舊的資產(chǎn)。另外,由于沒(méi)有出臺(tái)報(bào)廢資產(chǎn)殘值標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有建立資產(chǎn)殘值的評(píng)估機(jī)制,在處置時(shí)很可能存在人為壓低的現(xiàn)象。

有的學(xué)校雖然已經(jīng)建立了資產(chǎn)處置流程,但未完全按照流程來(lái)執(zhí)行。資產(chǎn)是否可以處置,并沒(méi)有進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)勘查等環(huán)節(jié),僅憑使用單位的報(bào)告就進(jìn)行處置。有的老師為了能獲批購(gòu)置更高大上的資產(chǎn),把還有利用價(jià)值的資產(chǎn)直接給報(bào)廢了。

3.待處置資產(chǎn)信息不流通

沒(méi)有建立資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái),有關(guān)資產(chǎn)處置的信息也僅僅是通過(guò)資產(chǎn)管理部門(mén)在網(wǎng)頁(yè)上發(fā)布。學(xué)校的資產(chǎn)調(diào)撥和共享如同虛設(shè),信息不暢,導(dǎo)致許多還有使用價(jià)值的資產(chǎn)被當(dāng)作無(wú)用的給處置了。資產(chǎn)沒(méi)有物盡其用,造成巨大浪費(fèi)。

二、高校國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面優(yōu)化方案

(一)加強(qiáng)預(yù)算和購(gòu)置的匹配

要加強(qiáng)資產(chǎn)管理部門(mén)和預(yù)算部門(mén)的密切配合。加強(qiáng)資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行過(guò)程,要具備完善的運(yùn)行機(jī)制,明確各級(jí)管理部門(mén)的責(zé)任,合理劃分財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和單位資產(chǎn)配置部門(mén)的管理責(zé)任。將資產(chǎn)配置的內(nèi)部控制體系建設(shè)和預(yù)算管理的內(nèi)部控制體系建設(shè)做好有效對(duì)接,提升內(nèi)部控制體系對(duì)資產(chǎn)配置和預(yù)算管理的制約作用。

加強(qiáng)資產(chǎn)配置論證的系統(tǒng)性和科學(xué)性,應(yīng)當(dāng)按照學(xué)校發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃設(shè)置資產(chǎn)配置計(jì)劃,并以動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期發(fā)展的視角安排資產(chǎn)配置,提高資金配置的可持續(xù)性。通過(guò)校內(nèi)專家和校外專家的論證,分析存量資產(chǎn)的情況,資產(chǎn)配置成本效益,避免重復(fù)配置,浪費(fèi)資源。

(二)規(guī)范招標(biāo)機(jī)構(gòu)設(shè)置,加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

優(yōu)化招投標(biāo)部門(mén)結(jié)構(gòu),設(shè)置獨(dú)立的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)——招標(biāo)管理委員會(huì)。招標(biāo)管理委員會(huì)獨(dú)立于國(guó)有資產(chǎn)管理處,是一個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)。同時(shí),還應(yīng)設(shè)立對(duì)招投標(biāo)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。對(duì)于重大項(xiàng)目招標(biāo)、評(píng)標(biāo)除了有評(píng)標(biāo)專家參與,還要有紀(jì)委監(jiān)督部門(mén)全程參與,以對(duì)招投標(biāo)實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管,規(guī)避招投標(biāo)過(guò)程產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

建立一支素質(zhì)優(yōu)良專業(yè)化的采購(gòu)隊(duì)伍是采購(gòu)中的重中之重。采購(gòu)專業(yè)性強(qiáng)的儀器設(shè)備要讓使用部門(mén)的人員參與,以提高采購(gòu)的適合度,更好地發(fā)揮資產(chǎn)的使用價(jià)值。充分利用大數(shù)據(jù),發(fā)揮電子化的優(yōu)勢(shì)提高采購(gòu)效率。建成功能齊全的招投標(biāo)服務(wù)和監(jiān)管平臺(tái),實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的采購(gòu)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控和服務(wù)。同時(shí),主動(dòng)為學(xué)校的監(jiān)管部門(mén)開(kāi)通管理賬號(hào),分配權(quán)限,對(duì)投標(biāo)過(guò)程進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控,從而避免腐敗產(chǎn)生。

(三)構(gòu)建驗(yàn)收制度體系,規(guī)范驗(yàn)收流程

為規(guī)范驗(yàn)收管理,明確資產(chǎn)驗(yàn)收管理層次、權(quán)責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等關(guān)鍵內(nèi)容,建議出臺(tái)“資產(chǎn)驗(yàn)收管理辦法”。具體思路為:

1.根據(jù)采購(gòu)合同金額、項(xiàng)目用途,實(shí)行分類分級(jí)驗(yàn)收方式

根據(jù)合同金額劃分,合同價(jià)小于20萬(wàn)元的貨物由使用單位驗(yàn)收;合同價(jià)大于20萬(wàn)元(含20萬(wàn)元)小于200萬(wàn)元的貨物或工程類,由歸口管理部門(mén)、使用部門(mén)等組成7人以上驗(yàn)收小組,會(huì)同監(jiān)理單位,按照合同或協(xié)議一起組織驗(yàn)收;對(duì)于合同價(jià)大于200萬(wàn)元(含200萬(wàn)元)的貨物或工程項(xiàng)目,由歸口管理部門(mén)、使用部門(mén)、學(xué)校審計(jì)部門(mén)、資產(chǎn)處、第三方技術(shù)專家、監(jiān)理單位等組成7人以上驗(yàn)收小組,其中教學(xué)儀器設(shè)備需要聘請(qǐng)不少于3名第三方技術(shù)專家,按照合同或協(xié)議組織驗(yàn)收。分級(jí)驗(yàn)收方法,針對(duì)性地強(qiáng)化了監(jiān)督管理,創(chuàng)新了資產(chǎn)驗(yàn)收機(jī)制,便于驗(yàn)收工作的開(kāi)展。

2.規(guī)范驗(yàn)收程序和流程,明確責(zé)任

首先,資產(chǎn)使用部門(mén)的負(fù)責(zé)人和保管人根據(jù)合同、招標(biāo)文件等對(duì)商品的進(jìn)行檢驗(yàn),以確保沒(méi)有收錯(cuò)或提錯(cuò)。其次,對(duì)相關(guān)文件審核,查看商品的配置、技術(shù)指標(biāo)是否與合同一致,如果變更是否有變更審批手續(xù)。最后,進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收。按照合同對(duì)商品的數(shù)量、型號(hào)、功能性進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn),并做好記錄,由驗(yàn)收小組對(duì)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告給予準(zhǔn)確的結(jié)論,并在一定范圍內(nèi)公示驗(yàn)收結(jié)果。

(四)建立維修績(jī)效考核制度,加強(qiáng)科學(xué)論證

將國(guó)有資產(chǎn)管理的績(jī)效考核納入綜合評(píng)價(jià)體系,獎(jiǎng)勵(lì)資產(chǎn)利用效益較好的部門(mén),宣傳推廣其經(jīng)驗(yàn),追責(zé)資產(chǎn)利用效益較差的部門(mén)分析找出相關(guān)原因,把績(jī)效考核結(jié)果納入年終考評(píng)體系,將其作為職稱晉升、干部提拔的一項(xiàng)指標(biāo)來(lái)激勵(lì)資產(chǎn)管理人員。

加強(qiáng)維修制度建設(shè)。一是出臺(tái)維修經(jīng)費(fèi)的管理細(xì)則,約束和激勵(lì)儀器設(shè)備的管理者。大型儀器的維修經(jīng)費(fèi)可以由學(xué)校和二級(jí)學(xué)院按照維修經(jīng)費(fèi)的比例來(lái)劃分,比如,常規(guī)儀器的維修經(jīng)費(fèi)由二級(jí)學(xué)院負(fù)擔(dān)30%,大型儀器的維修經(jīng)費(fèi)由學(xué)院負(fù)擔(dān)20%,其余維修經(jīng)費(fèi)由學(xué)校來(lái)負(fù)擔(dān)。這樣可以壓實(shí)資產(chǎn)使用部門(mén)的責(zé)任。因管理不善導(dǎo)致的損壞需要有責(zé)任人來(lái)賠償,從而增加相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)。二是通過(guò)信息化平臺(tái)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)掌握資產(chǎn)動(dòng)態(tài),隨時(shí)抓取數(shù)據(jù)為編制資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算提供全面、實(shí)時(shí)信息,有效增加資金使用效益。

(五)充分利用信息化平臺(tái),規(guī)范處置流程

高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),充分利用資產(chǎn)管理的信息化平臺(tái),建立資產(chǎn)管理共享平臺(tái)。資產(chǎn)處置信息在該網(wǎng)上公示,以便在全校范圍內(nèi)調(diào)配資產(chǎn),最大限度發(fā)揮資產(chǎn)的使用效益。

學(xué)校各二級(jí)單位需要強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)處置的審核把關(guān),進(jìn)一步細(xì)化部門(mén)的處置流程,把問(wèn)題解決在初始環(huán)節(jié)。健全資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)制。批量或大額資產(chǎn)的處置還需要引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估,以免資產(chǎn)的處置價(jià)值過(guò)低。

嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)處置程序。學(xué)校的資產(chǎn)處置應(yīng)按照先調(diào)劑到是否有需要的部門(mén)使用,確實(shí)沒(méi)有后再走報(bào)廢手續(xù)。先由相關(guān)部門(mén)按照流程審核批準(zhǔn)后再處置。不能先處置再審批流程,要切實(shí)把資產(chǎn)處置流程的規(guī)范化落實(shí)到各個(gè)環(huán)節(jié)中。

三、結(jié)語(yǔ)

高校國(guó)有資產(chǎn)在預(yù)算配置、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)驗(yàn)收、設(shè)備維修、資產(chǎn)處置等五大類業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制流程的優(yōu)化,使得高校國(guó)有資產(chǎn)管理向著規(guī)范化和科學(xué)化的方向發(fā)展。高校內(nèi)部控制的建設(shè)與完善能夠極大程度強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)方面的有效管理,避免出現(xiàn)國(guó)有資源浪費(fèi)與流失的情況。