數(shù)字政府標準體系構(gòu)建研究

黎東初，羅雪蓮，劉長財

（廣東省標準化研究院，廣州 510220）

1 引言

加快數(shù)字政府建設(shè)是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國和數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐，也是引領(lǐng)我國經(jīng)濟、社會、生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。2022 年6 月出臺的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，發(fā)揮數(shù)字政府建設(shè)驅(qū)動引領(lǐng)作用，要著力深化數(shù)字政府全面賦能，以數(shù)字技術(shù)服務(wù)黨政機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新、流程優(yōu)化，將數(shù)字化理念思維和技能素養(yǎng)融入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職全過程[1]。2023 年2 月印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》要求，加快制度規(guī)則創(chuàng)新，完善與數(shù)字政務(wù)建設(shè)相適應(yīng)的規(guī)章制度，促進信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)按需共享、業(yè)務(wù)高效協(xié)同[2]。而標準是引領(lǐng)和支撐數(shù)字政府規(guī)劃、建設(shè)、運營、評估升級的重要抓手，構(gòu)建數(shù)字政府標準體系對推動我國數(shù)字政府健康發(fā)展意義重大。

2 我國數(shù)字政府標準化現(xiàn)狀

2.1 發(fā)展歷程

隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進，標準化工作已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)支撐。我國數(shù)字政府的發(fā)展歷程可總結(jié)為三個階段，如圖1 所示。

圖1 我國數(shù)字政府的發(fā)展歷程[4]

第一階段：電子政府階段（1992 年—2001 年）。隨著我國改革開放的不斷深入，我國電子政府正式啟動建設(shè)并逐漸加快步伐，從1992 年開始推行辦公自動化改革到陸續(xù)施行“三金工程”“政府上網(wǎng)工程”，但整體而言還處于初級階段，相關(guān)標準化工作也才剛剛起步。

第二階段：網(wǎng)絡(luò)政府階段（2002 年—2014 年）。國家先后發(fā)布《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》《國家電子政務(wù)總體框架》《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》等指導(dǎo)性文件，引導(dǎo)電子政務(wù)深化發(fā)展，推動網(wǎng)絡(luò)時代政府治理轉(zhuǎn)型，但在網(wǎng)絡(luò)政府標準化工作方面尚缺乏具體的標準化管理方法和標準體系。

第三階段：數(shù)字政府階段（2015 年至今）。各級政府在“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”與“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”上不斷探索，十九大以來，“建設(shè)數(shù)字中國”“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”使我國數(shù)字政府建設(shè)更上一層樓[3]，而數(shù)字政府標準化工作也在穩(wěn)步推進中。

2.2 存在問題

近些年來，各地圍繞電子政務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)中心等建設(shè)，已開展了一系列標準化行動，取得了豐碩成果，為我國數(shù)字政府標準化工作奠定了堅實基礎(chǔ)。[5]但隨著數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進和深入，我國數(shù)字政府標準化工作中的不足逐漸凸顯。

（1）缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計。各地對數(shù)字政府建設(shè)的理解帶有地方色彩，對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等不同領(lǐng)域也有所偏重，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和頂層設(shè)計，未能形成整體化的數(shù)字政府標準體系，造成不同領(lǐng)域相關(guān)標準不協(xié)調(diào)、不一致。

（2）標準交叉重疊或矛盾沖突。數(shù)字政府建設(shè)要求推動政務(wù)跨部門跨層級互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，但由于數(shù)字政府建設(shè)的各級各領(lǐng)域牽頭部門或承建方不同，且缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致出現(xiàn)資源碎片化、業(yè)務(wù)應(yīng)用條塊化、政務(wù)服務(wù)隔離化等“散而亂”現(xiàn)象，而多頭研制也使得包括基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、支撐平臺、安全與管理等在內(nèi)的通用及公共標準之間存在交叉重疊或矛盾沖突。

3 數(shù)字政府標準體系構(gòu)建

3.1 數(shù)字政府建設(shè)特征

《指導(dǎo)意見》提出了數(shù)字政府建設(shè)的六大基本原則，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、改革引領(lǐng)、數(shù)據(jù)賦能、整體協(xié)同、安全可控，為全國各地加強數(shù)字政府建設(shè)提供了根本遵循；規(guī)劃了數(shù)字政府建設(shè)的五大體系，即履職能力、安全保障、制度規(guī)則、數(shù)據(jù)資源、平臺支撐，為構(gòu)建數(shù)字政府體系框架指明了方向；明確了數(shù)字政府建設(shè)的兩大主要目標，即政府治理能力現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化，為開啟我國數(shù)字政府建設(shè)新篇章指明了方向。歸納起來，數(shù)字政府建設(shè)的主要特征為整體性、安全性、賦能化、平臺化。

（1）整體性。數(shù)字政府指的是政府整體，而不是某一個領(lǐng)域、行業(yè)或部門，數(shù)字政府建設(shè)是一項系統(tǒng)性、整體性改革。這就要求強化系統(tǒng)觀念，全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平，加快形成整體型數(shù)字政府，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同聯(lián)動，提升政府運行效率。

（2）安全性。由于政府治理覆蓋經(jīng)濟社會各領(lǐng)域，數(shù)字政府的安全就顯得尤為重要。安全是數(shù)字政府建設(shè)的底線也是紅線，必須穩(wěn)固筑牢、堅決恪守。因此，要堅持發(fā)展和依法管理相統(tǒng)一，安全可控和開放創(chuàng)新并重，要加快構(gòu)建數(shù)字政府全方位安全保障體系，切實為數(shù)字政府建設(shè)保駕護航。

（3）賦能化。數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，成為決定各國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平和競爭力的核心資源。這意味著政府?dāng)?shù)據(jù)（如政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)等）不僅可以支撐政府履行職能，賦能政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，還可以作為公共資源或新型生產(chǎn)要素，催生經(jīng)濟社會發(fā)展新動能。

（4）平臺化。數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難是數(shù)字政府建設(shè)中亟待突破的問題。堅持“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”一張藍圖繪到底，則是有效破解這一問題的“良方妙藥”。因此，要加快推進全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，消除數(shù)據(jù)孤島，打破部門壁壘，要構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、智能集約的平臺支撐體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、系統(tǒng)互聯(lián)、職能優(yōu)化、決策協(xié)同。

3.2 數(shù)字政府標準體系構(gòu)建思路

數(shù)字政府標準體系應(yīng)聚焦數(shù)字政府建設(shè)一體化、集約化、全方位要求，運用系統(tǒng)思維、標準化理念和方法，強化政府?dāng)?shù)字化頂層設(shè)計，規(guī)范數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑，破解數(shù)字化轉(zhuǎn)型焦點、難點和堵點。重點在于：

（1）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)謀劃。圍繞“全國一體、全域聯(lián)動、全要素整合”，堅持基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)基座一體化、集約化建設(shè)，深入梳理和整合各部門業(yè)務(wù)內(nèi)容及業(yè)務(wù)流程，推進數(shù)據(jù)開發(fā)利用、系統(tǒng)整合共享、關(guān)鍵政務(wù)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全防護等標準制修訂，統(tǒng)籌推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，全面提升數(shù)字政府建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，打造高質(zhì)量發(fā)展新引擎。

（2）需求導(dǎo)向，有序推進。緊扣群眾、企業(yè)和基層的高頻事項，加快推出一批數(shù)字政府建設(shè)的亟需標準，促進基本公共服務(wù)標準化、規(guī)范化、便利化水平持續(xù)提升。要根據(jù)廣域通用、局域通用標準優(yōu)先以及重點領(lǐng)域適用的原則，以成熟一批制定一批為導(dǎo)向，逐步完善標準體系建設(shè)。[6]

（3）迭代提升，注重實效。以應(yīng)用場景為牽引，以數(shù)據(jù)治理為關(guān)鍵，通過重組、再造、優(yōu)化等推進社會治理、政務(wù)服務(wù)精細化、規(guī)范化、智能化，并在數(shù)字政府建設(shè)中持續(xù)迭代完善，不斷提升標準化建設(shè)實效。

（4）層次清晰，結(jié)構(gòu)合理。數(shù)字政府標準體系的構(gòu)建要堅持系統(tǒng)觀念，按照數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計要求，結(jié)合政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實際需求，遵循層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、完整配套、相互協(xié)調(diào)等原則，避免標準之間出現(xiàn)交叉、重復(fù)、不協(xié)調(diào)或矛盾等問題。

3.3 數(shù)字政府標準體系總體框架

基于上述構(gòu)建思路和原則，充分考慮數(shù)字政府建設(shè)的基本特征和規(guī)范對象，構(gòu)建數(shù)字政府標準體系，如圖2 所示。

圖2 數(shù)字政府標準體系總體框架

數(shù)字政府標準體系的整體框架分為三層，分別是基礎(chǔ)層、通用層和專用層。

（1）基礎(chǔ)層：該層標準是指適用于各類數(shù)字政府標準化活動的基礎(chǔ)性標準，能夠厘清數(shù)字政府的概念、邊界、內(nèi)涵及其標準化范圍，具有廣泛的指導(dǎo)意義。主要包括術(shù)語、指南、應(yīng)用架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)和參考模型等標準。

（2）通用層：該層標準是指聚焦設(shè)施一體化、數(shù)據(jù)共享化和應(yīng)用集約化等數(shù)字政府建設(shè)要求，以及貫穿數(shù)字政府建設(shè)全過程、全方位的安全保障、技術(shù)支撐、管理和評估等方面的通用性標準。按照標準類別分為強基類標準、安全保障類標準、管理和評估類標準。其中，強基類標準依據(jù)數(shù)字政府強基工程還可細分為基礎(chǔ)設(shè)施類標準（如政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等標準）、數(shù)據(jù)底座類標準（如政務(wù)數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、專題數(shù)據(jù)庫等標準）、支撐平臺類標準（如統(tǒng)一認證平臺、電子證照平臺、數(shù)據(jù)資源開放平臺等標準）。

（3）專用層：該層標準是指圍繞經(jīng)濟、社會、民生等領(lǐng)域，面向政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、社會治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”等需求的專用性標準。主要包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等方面的標準。

4 結(jié)語

標準化是數(shù)字政府建設(shè)中不可或缺的軟性基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)其高效性、集約性、協(xié)同性發(fā)展的重要抓手。[7]建立健全數(shù)字政府標準體系，強化標準應(yīng)用實施，充分發(fā)揮標準化的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用，可加快推進政府治理流程優(yōu)化、治理方式變革和治理能力提升，有效推動數(shù)字政府應(yīng)用創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，進而助力服務(wù)型政府建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。