《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》全面修訂的思考

楊曉紅 張瑞剛 馮亦佳 張偉

摘 要：《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》是水利行業(yè)實(shí)施質(zhì)量管理的最重要的制度保障，條款修訂是新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。結(jié)合新階段水利工作質(zhì)量管理面臨的新情況、新要求，簡(jiǎn)述了對(duì)該規(guī)定進(jìn)行修訂的必要性。從框架結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大規(guī)定適用范圍、進(jìn)一步完善質(zhì)量管理制度體系、強(qiáng)調(diào)終身責(zé)任制、鼓勵(lì)創(chuàng)新打造品質(zhì)工程、規(guī)范檢測(cè)單位質(zhì)量管理、豐富質(zhì)量監(jiān)督管理內(nèi)容、實(shí)施驗(yàn)評(píng)分離、強(qiáng)化人員管理、強(qiáng)化過(guò)程控制、豐富追責(zé)手段等11個(gè)方面，對(duì)比分析了新老規(guī)定之間的內(nèi)容調(diào)整，論述了2023版《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》的制度保障作用。

關(guān)鍵詞：《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》；高質(zhì)量發(fā)展；質(zhì)量監(jiān)督；修訂；質(zhì)量提升

中圖分類(lèi)號(hào)：TV512 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

質(zhì)量發(fā)展是興國(guó)之道、強(qiáng)國(guó)之策。規(guī)范水利工程質(zhì)量管理，落實(shí)質(zhì)量管理責(zé)任，不斷提升質(zhì)量管理水平，意義重大。近年來(lái)，國(guó)家把水利擺在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之首，著力推進(jìn)重大水利工程和災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來(lái)了前所未有的歷史機(jī)遇期，進(jìn)入加速發(fā)展的黃金期[1-2]。

面對(duì)新形勢(shì)新要求，水利部于2023年1月發(fā)布了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），對(duì)1997年頒布的《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“原《規(guī)定》”）進(jìn)行了全面修訂，《規(guī)定》進(jìn)一步健全了質(zhì)量管理制度，為提升水利工程質(zhì)量，推動(dòng)水利工程建設(shè)管理水平邁上新臺(tái)階奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 當(dāng)前質(zhì)量管理工作面臨的新形勢(shì)

1.1 任務(wù)重

近年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將加快水利建設(shè)作為調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的重要舉措。重大水利工程陸續(xù)實(shí)施，水利建設(shè)投資得到了前所未有的快速增長(zhǎng)。水利工程建設(shè)任務(wù)日益繁重，許多工程涉及復(fù)雜地質(zhì)條件、高地震區(qū)、深埋長(zhǎng)隧洞、4 000 m以上高海拔等施工技術(shù)難題，質(zhì)量控制難度大，任務(wù)重。

1.2 要求高

水利工程涉及公共利益和公眾安全。隨著水利工程質(zhì)量的重要性越來(lái)越突出，全社會(huì)對(duì)水利工程質(zhì)量的關(guān)注和要求也越來(lái)越高。新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的要求為工程建設(shè)賦予了更多內(nèi)涵，2023年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出了“質(zhì)量整體水平進(jìn)一步全面提高”“先進(jìn)質(zhì)量文化蔚然成風(fēng)”“打造中國(guó)建造升級(jí)版”等新要求。

1.3 監(jiān)管?chē)?yán)

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。《加強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《水利監(jiān)督規(guī)定》等文件陸續(xù)印發(fā)，各級(jí)水行政主管部門(mén)更加注重強(qiáng)化監(jiān)督管理，重視水利監(jiān)管的良好氛圍逐漸形成，正在從“重建輕管”向“以管促建、建管統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變，從行業(yè)監(jiān)管整體弱向逐步強(qiáng)轉(zhuǎn)變[3]。

1.4 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，學(xué)科交叉融合態(tài)勢(shì)更加明顯。水利行業(yè)一直重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，鼓勵(lì)加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，推動(dòng)組織管理模式創(chuàng)新。

2 修訂的必要性

近年來(lái)，國(guó)家高度重視質(zhì)量工作，先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列規(guī)定。黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。當(dāng)前，水利工程建設(shè)規(guī)模持續(xù)處于高位，質(zhì)量管理工作也面臨著新的形勢(shì)，出現(xiàn)了一些新的情況，原《規(guī)定》中的質(zhì)量責(zé)任界定、質(zhì)量管理內(nèi)容、質(zhì)量監(jiān)管方式等已不能滿(mǎn)足新階段水利建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的工作需求[4]。近年來(lái)在開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)督管理工作中，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些“常見(jiàn)病”“典型問(wèn)題”，水利部制定了一系列質(zhì)量管理措施，實(shí)踐中取得了較好成效，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，上升為法律規(guī)范。為使水利工程質(zhì)量管理體系更趨完備，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，有必要對(duì)原《規(guī)定》進(jìn)行修訂。

3 修訂過(guò)程

2019年開(kāi)始，水利部組織對(duì)原《規(guī)定》進(jìn)行修訂，長(zhǎng)江水利委員會(huì)河湖保護(hù)與建設(shè)運(yùn)行安全中心承擔(dān)了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》修訂關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題研究工作。經(jīng)過(guò)課題研究、多個(gè)省份專(zhuān)題調(diào)研和專(zhuān)家討論，2020年底編制完成了《水利工程建設(shè)質(zhì)量管理規(guī)定（修訂初稿）》，2021年1月，向有關(guān)單位廣泛征求意見(jiàn)。經(jīng)修改和完善后，形成了《水利工程建設(shè)質(zhì)量管理規(guī)定（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，并于2021年8—9月再次面向社會(huì)各界廣泛征求意見(jiàn)。其后，對(duì)反饋意見(jiàn)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)梳理與充分吸納，經(jīng)修改完善，于2023年1月以水利部令第52號(hào)發(fā)布《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》。

4 主要修訂內(nèi)容

4.1 框架結(jié)構(gòu)調(diào)整

本次修訂涉及內(nèi)容多，調(diào)整幅度較大。將原《規(guī)定》的總則、罰則、附則等3章保留，取消建筑材料、設(shè)備采購(gòu)的質(zhì)量管理和工程保修章節(jié)，相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了合并與刪減。新增了“其他單位的質(zhì)量責(zé)任”章節(jié)，主要包含質(zhì)量檢測(cè)、監(jiān)測(cè)以及原材料、中間產(chǎn)品和設(shè)備供應(yīng)商等單位質(zhì)量責(zé)任。工程質(zhì)量監(jiān)督管理章節(jié)中關(guān)于監(jiān)督管理、監(jiān)管責(zé)任等內(nèi)容及章節(jié)順序進(jìn)行了調(diào)整。原《規(guī)定》共47條，修訂后的《規(guī)定》共76條。修訂前后對(duì)比見(jiàn)表1。

4.2 擴(kuò)大質(zhì)量管理規(guī)定適用范圍

原《規(guī)定》適用于由國(guó)家投資、中央和地方合資、地方投資以及其他投資方式興建的防洪、除澇、灌溉、水力發(fā)電、供水、圍墾等（包括配套與附屬工程）各類(lèi)水利工程[5]。

由于近年來(lái)政府投資方式的多樣化和社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)的增多，且不同投資來(lái)源的水利工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理的要求總體上是一致的，在質(zhì)量管理中均需強(qiáng)化項(xiàng)目法人的質(zhì)量責(zé)任，因此，在《規(guī)定》中區(qū)分投資模式已無(wú)重要意義。在原《規(guī)定》中采用枚舉法說(shuō)明水利工程包含防洪、除澇、灌溉等各類(lèi)工程，始終無(wú)法窮盡，且易造成《規(guī)定》只適用這些項(xiàng)目的歧義。

修訂后，明確《規(guī)定》適用于全部水利工程（包括新建、擴(kuò)建、改建、除險(xiǎn)加固等項(xiàng)目）建設(shè)項(xiàng)目，適用范圍更廣、更全面。

4.3 進(jìn)一步完善質(zhì)量管理制度體系

原《規(guī)定》關(guān)于質(zhì)量管理體制，存在部分市場(chǎng)主體責(zé)任不明確、社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)缺位、政府監(jiān)管職能不明晰等問(wèn)題。本次修訂有四處顯著變化。

（1）強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目法人對(duì)水利工程質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任，勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位承擔(dān)主體責(zé)任，檢測(cè)、監(jiān)測(cè)等其他單位依據(jù)有關(guān)規(guī)定和合同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。本次修訂遵循《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》[6]及《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》[7]文件精神，明確了項(xiàng)目法人負(fù)首要責(zé)任。項(xiàng)目法人作為水利工程建設(shè)活動(dòng)的總牽頭單位，承擔(dān)著重要的質(zhì)量管理職責(zé)，對(duì)保障工程質(zhì)量具有主導(dǎo)作用。本次修訂明確提出：項(xiàng)目法人應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)全過(guò)程的質(zhì)量管理，嚴(yán)格履行法定程序和質(zhì)量責(zé)任；不得任意壓縮合理工期和造價(jià)；建立工程質(zhì)量信息公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督。設(shè)置相關(guān)條款，提出“加大政府監(jiān)管力度”“強(qiáng)化信用監(jiān)管”和“強(qiáng)化責(zé)任追究”等手段，以切實(shí)激發(fā)項(xiàng)目法人主動(dòng)關(guān)心質(zhì)量、追求質(zhì)量、創(chuàng)造質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力，確保項(xiàng)目法人首要責(zé)任落到實(shí)處。

（2）在明確“施工、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位負(fù)主體責(zé)任”的前提下，補(bǔ)充完善了勘察單位質(zhì)量保證責(zé)任，填補(bǔ)了原《規(guī)定》勘察單位質(zhì)量責(zé)任的空白。工程勘察設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的先導(dǎo)和靈魂，地質(zhì)勘測(cè)粗糙，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量文件可參考性差等問(wèn)題會(huì)為工程質(zhì)量埋下極大隱患。正確認(rèn)識(shí)工程勘察設(shè)計(jì)行業(yè)在工程建設(shè)中的主導(dǎo)地位、充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用，對(duì)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要[8]。

（3）引入社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)，更好地落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》文件精神，支持社會(huì)公眾參與監(jiān)督、合理表達(dá)質(zhì)量訴求[6]。同時(shí)，本次修訂中工程施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量責(zé)任公示制度與水利部《水利工程責(zé)任單位責(zé)任人質(zhì)量終身責(zé)任追究管理辦法（試行）》中竣工后永久性標(biāo)識(shí)制度相互補(bǔ)充。

（4）將原《規(guī)定》中“政府質(zhì)量管理”變?yōu)椤罢O(jiān)督管理”。根據(jù)原《規(guī)定》第五條，水行政主管部門(mén)被賦予開(kāi)展質(zhì)量管理的職能。長(zhǎng)期以來(lái)，水行政主管部門(mén)在建設(shè)管理過(guò)程中，存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式，雖然形式上做到主管部門(mén)與建設(shè)單位分家，但實(shí)際上建設(shè)單位往往由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)組建或充當(dāng)；或另行成立形式上獨(dú)立的項(xiàng)目法人，卻依舊由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)的工作人員進(jìn)行管理?！笆袌?chǎng)主體自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管”[9]的建設(shè)管理體系未能正常啟用。本次修訂強(qiáng)調(diào)了政府的監(jiān)管職能，工程質(zhì)量更多應(yīng)當(dāng)依靠市場(chǎng)主體自治。由管理向監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)變，使政府獨(dú)立于市場(chǎng)主體，避免了政府過(guò)度干預(yù)，從而提高監(jiān)督工作的公正性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

4.4 強(qiáng)調(diào)終身責(zé)任制

原《規(guī)定》中，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)，雖然在罰則中明確對(duì)責(zé)任單位違規(guī)行為予以通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)處罰等處罰手段，具有一定的震懾力，然而實(shí)施中對(duì)企業(yè)生命周期較短、企業(yè)頻繁更名、出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)對(duì)質(zhì)量管理責(zé)任互相推諉等情況，卻束手無(wú)策。

百年大計(jì)，質(zhì)量第一。針對(duì)上述問(wèn)題，修訂時(shí)引入終身責(zé)任制，責(zé)任到人，失責(zé)必究，終身負(fù)責(zé)，可有效避免參建單位破產(chǎn)倒閉而無(wú)人承擔(dān)工程質(zhì)量責(zé)任的問(wèn)題。這既是法治國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，又是水利行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，與水利部印發(fā)的《水利工程責(zé)任單位責(zé)任人質(zhì)量終身責(zé)任追究管理辦法（試行）》中強(qiáng)調(diào)落實(shí)水利工程質(zhì)量終身責(zé)任相吻合，能夠不斷規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)秩序。

4.5 鼓勵(lì)創(chuàng)新，打造品質(zhì)工程

著眼推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展需要，本次修訂中提出鼓勵(lì)參建單位采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，提升工程質(zhì)量水平，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了建立激勵(lì)機(jī)制，提出對(duì)提升工程質(zhì)量做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，在制度層面營(yíng)造了良好的提升工程質(zhì)量環(huán)境。

4.6 規(guī)范檢測(cè)單位質(zhì)量管理

原《規(guī)定》中，對(duì)檢測(cè)單位的質(zhì)量管理規(guī)定較少，僅在罰則部分有一條關(guān)于偽造檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的處罰辦法。工程建設(shè)中，檢測(cè)工作是質(zhì)量管理過(guò)程中十分重要的環(huán)節(jié)。檢測(cè)雖不直接影響工程實(shí)體質(zhì)量，但卻能通過(guò)檢測(cè)數(shù)據(jù)反映實(shí)體的質(zhì)量水平，為其他參建單位質(zhì)量管理提供參考依據(jù)。從近年來(lái)水利部稽察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)分析看，檢測(cè)單位無(wú)資質(zhì)或超資質(zhì)承攬檢測(cè)項(xiàng)目、檢測(cè)單位檢測(cè)行為不規(guī)范、工程中未開(kāi)展平行檢測(cè)或跟蹤檢測(cè)、未開(kāi)展相關(guān)的質(zhì)量檢測(cè)工作或質(zhì)量檢測(cè)工作粗糙、數(shù)據(jù)不可信等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在原《規(guī)定》中，僅用一條罰則來(lái)約束，已不能滿(mǎn)足當(dāng)前的質(zhì)量管理要求。

完善的檢驗(yàn)制度是質(zhì)量控制的重要組成部分，檢測(cè)項(xiàng)目、頻次和檢測(cè)方法滿(mǎn)足要求，以及檢測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確是保證結(jié)構(gòu)安全的重要前提[10]。因此，在本次修訂中明確了工程建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格開(kāi)展施工單位自檢、監(jiān)理單位平檢和見(jiàn)證取樣以及質(zhì)量監(jiān)督的抽樣檢測(cè)，強(qiáng)調(diào)了自檢、平檢以及質(zhì)量監(jiān)督抽檢的法定地位和責(zé)任。

修訂中還對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、機(jī)構(gòu)及人員獨(dú)立性、檢測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性、檢測(cè)數(shù)據(jù)反饋的及時(shí)性等內(nèi)容進(jìn)行了明確，對(duì)確保工程質(zhì)量有著積極意義。

4.7 豐富質(zhì)量監(jiān)督管理內(nèi)容

（1）本次修訂充分考慮了機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的變化。部分省市水行政主管部門(mén)已不再授權(quán)設(shè)立水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因此，修訂中明確了“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)可以委托水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督工作”，即質(zhì)量監(jiān)督工作可以自己承擔(dān)也可以委托開(kāi)展，確保了質(zhì)量監(jiān)督工作不能缺位。

同時(shí)，第五十二條明確了縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)，凸顯了其宏觀調(diào)控職能，強(qiáng)化了行業(yè)監(jiān)督屬性。監(jiān)督管理不僅針對(duì)工程而言，亦包含了宏觀管理等內(nèi)容，監(jiān)督管理的內(nèi)涵和外延得到進(jìn)一步豐富。

（2）本次修訂明確了質(zhì)量監(jiān)督的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。隨著體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的全面推進(jìn)，政府大包大攬公共服務(wù)的模式，逐漸凸顯諸多問(wèn)題[11]。大量實(shí)踐證明，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，有助于使群眾的公共利益得到更多便利和保障[12]。修訂時(shí)，考慮到技術(shù)力量不足的縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)督工作時(shí)面臨的困難，按照“讓專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事”原則，明確了在遵守政府采購(gòu)有關(guān)法律法規(guī)的要求前提下，政府可委托采取購(gòu)買(mǎi)技術(shù)服務(wù)的方式對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督。這與《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》中“加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，探索推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式委托社會(huì)力量輔助工程質(zhì)量監(jiān)督檢查”[7]要求吻合，有利于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力。

4.8 實(shí)施驗(yàn)評(píng)分離

原《規(guī)定》以及現(xiàn)行的質(zhì)量驗(yàn)收和管理制度中，關(guān)于質(zhì)量驗(yàn)收和評(píng)定工作主要存在以下問(wèn)題：先評(píng)定后驗(yàn)收的工作程序造成參建單位在施工過(guò)程中，過(guò)分倚重質(zhì)量評(píng)定，形成驗(yàn)收工作走過(guò)場(chǎng)的不利局面；當(dāng)前的水利工程施工定額中沒(méi)有區(qū)分優(yōu)良和合格標(biāo)準(zhǔn)；政府驗(yàn)收只有合格一個(gè)等級(jí)，不能與大禹獎(jiǎng)、魯班獎(jiǎng)評(píng)審條件相適應(yīng)。

此外，從政府依法監(jiān)管的角度，對(duì)工程質(zhì)量合格的驗(yàn)收，不合格的不驗(yàn)收，并沒(méi)有對(duì)施工質(zhì)量評(píng)優(yōu)的要求。驗(yàn)評(píng)分離符合《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的要求，也符合國(guó)際慣例。本次修訂遵循“驗(yàn)評(píng)分離”原則，政府監(jiān)管更加關(guān)注驗(yàn)收環(huán)節(jié)，全文涉及“驗(yàn)收”22處；涉及“評(píng)定”0處。對(duì)工程質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為“合格標(biāo)準(zhǔn)”的質(zhì)量管理工作進(jìn)行規(guī)定，“評(píng)定優(yōu)良等級(jí)”不再納入各單位的質(zhì)量責(zé)任中，逐步引導(dǎo)水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系向國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)靠攏。

同時(shí)，在本次修訂中，區(qū)分了“驗(yàn)收通過(guò)”與“驗(yàn)收合格”概念。驗(yàn)收通過(guò)不僅需要工程實(shí)體質(zhì)量合格，還需要滿(mǎn)足程序性要求。修訂中強(qiáng)調(diào)了“未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不通過(guò)的，不得進(jìn)行后續(xù)工程施工、投入運(yùn)用或者交付使用”，意味著“實(shí)體質(zhì)量合格”和“程序滿(mǎn)足要求”是后續(xù)工程施工、投入運(yùn)用或者交付使用的前提條件，缺一不可。

4.9 強(qiáng)化人員管理

原《規(guī)定》中關(guān)于人員管理較為模糊，例如提出施工單位須依法依規(guī)并按設(shè)計(jì)和施工合同要求施工，監(jiān)理單位應(yīng)向施工現(xiàn)場(chǎng)派出監(jiān)理機(jī)構(gòu)，人員配備滿(mǎn)足項(xiàng)目要求、監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)持證上崗。施工單位的質(zhì)量管理中對(duì)人員沒(méi)有相應(yīng)要求，監(jiān)理單位對(duì)人員要求相對(duì)較粗。但近年來(lái)實(shí)踐表明，人員管理亟待加強(qiáng)。

本次修訂，明確項(xiàng)目法人應(yīng)根據(jù)工程的規(guī)模和技術(shù)復(fù)雜程度建立質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任制；設(shè)計(jì)單位應(yīng)在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立設(shè)計(jì)代表機(jī)構(gòu)或者派駐具備相應(yīng)技術(shù)能力的人員擔(dān)任設(shè)計(jì)代表；施工單位應(yīng)配備滿(mǎn)足施工需要的管理人員、派駐工程現(xiàn)場(chǎng)的項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人未報(bào)法人審批，不得更換；監(jiān)理單位應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置監(jiān)理機(jī)構(gòu)，配備滿(mǎn)足需要的監(jiān)理人員、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定持證上崗、更換總監(jiān)理工程師和監(jiān)理工程師需經(jīng)項(xiàng)目法人審批同意等要求[4]。對(duì)市場(chǎng)主體的人員管理進(jìn)行了規(guī)定、約束，體現(xiàn)了新階段推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的決心。

4.10 強(qiáng)化過(guò)程控制

工序和單元工程驗(yàn)收是關(guān)鍵的過(guò)程控制環(huán)節(jié)。原《規(guī)定》中關(guān)于單元（工序）的過(guò)程控制規(guī)定較少。僅在“建筑材料、設(shè)備采購(gòu)的質(zhì)量管理和工程保修”章節(jié)及罰則中提出進(jìn)行原材料控制，對(duì)單元（工序）未做要求。

（1）本次修訂強(qiáng)化了過(guò)程控制，增加了相應(yīng)的施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量管理和質(zhì)量控制的內(nèi)容。修訂中提出要嚴(yán)格工序和實(shí)體質(zhì)量合格控制。同時(shí)要求在合同中包括工程質(zhì)量條款，明確工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者質(zhì)量要求。

（2）本次修訂補(bǔ)充了可追溯性要求。要求“施工單位必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件、有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定，對(duì)原材料、中間產(chǎn)品、設(shè)備以及單元工程（工序）等進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有檢查記錄或者檢測(cè)報(bào)告，并有專(zhuān)人簽字”“做好隱蔽工程的質(zhì)量檢查和記錄”“在項(xiàng)目法人或者監(jiān)理單位監(jiān)督下現(xiàn)場(chǎng)取樣”等內(nèi)容。通過(guò)設(shè)置這些質(zhì)量責(zé)任條款，保證工序質(zhì)量形成全過(guò)程的每一項(xiàng)作業(yè)都有明確的責(zé)任人，工作與記錄同步形成，同步留下履行質(zhì)量責(zé)任的痕跡（記錄），使工程質(zhì)量的標(biāo)識(shí)更加完整、真實(shí)，為今后工程施工質(zhì)量驗(yàn)收、工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收工作增加考量依據(jù)及記錄支撐。

4.11 豐富追責(zé)手段

根據(jù)《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》，對(duì)違反水利工程建設(shè)質(zhì)量管理的行為，作出援引性處罰規(guī)定，明確了嚴(yán)格的法律責(zé)任。同時(shí)增加了較簡(jiǎn)便的處罰手段，如借力工程建設(shè)市場(chǎng)信用體系建設(shè)，推行“守信激勵(lì)，失信懲戒”，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行。加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體違規(guī)行為的責(zé)任追究，及時(shí)記入水利工程建設(shè)信用檔案；質(zhì)量監(jiān)督管理單位可充分利用全國(guó)水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)主體依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，營(yíng)造誠(chéng)信社會(huì)環(huán)境[13]。

5 結(jié)束語(yǔ)

建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由大向強(qiáng)轉(zhuǎn)變的重要舉措?；趯?duì)新階段水利工程質(zhì)量管理任務(wù)重、要求高、監(jiān)管?chē)?yán)、重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等新情況、新要求，簡(jiǎn)述了對(duì)原《規(guī)定》進(jìn)行修訂的必要性。

針對(duì)原《規(guī)定》中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從框架結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大規(guī)定適用范圍、進(jìn)一步完善質(zhì)量管理制度體系、強(qiáng)調(diào)終身責(zé)任制、鼓勵(lì)創(chuàng)新打造品質(zhì)工程、規(guī)范檢測(cè)單位質(zhì)量管理、豐富質(zhì)量監(jiān)督管理內(nèi)容、實(shí)施驗(yàn)評(píng)分離、強(qiáng)化人員管理、強(qiáng)化過(guò)程控制、豐富追責(zé)手段等11個(gè)方面論述了新頒布《規(guī)定》的制度保障作用。下一步，應(yīng)加快完善水利工程建設(shè)法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌做好制度銜接等后續(xù)工作。

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Reflections on the Comprehensive Revision of Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects

YANG Xiaohong，ZHANG Ruigang，F(xiàn)ENG Yijia，ZHANG Wei

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects is the most important institutional guarantee for quality management in the water conservancy industry. Its revision serves as a guiding principle for the high-quality development of water conservancy in the new development stage. To address the emerging challenges and demands of hydraulic engineering quality management，we briefly justify the necessity of revising the regulations. We further analyze the role of institutional safeguards in the 2023 version of the Regulation and compare the adjustments to the old and new regulations from 11 aspects. Such aspects include：adjusting the framework structure，expanding the scope of application of the regulations，enhancing the quality management system，highlighting the lifelong responsibility system，promoting innovation for quality projects development，standardizing the quality management of testing units，enriching the content of quality supervision and management，implementing the separation of inspection and evaluation，improving personnel management，strengthening process control，and enriching measures for addressing responsibility violations.

Key words：Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects；high-quality development；quality supervision；revision；quality improvement

收稿日期：2023-05-23

基金項(xiàng)目：水利部重大科技項(xiàng)目（SKS-2022122）

作者簡(jiǎn)介：楊曉紅，女，高級(jí)工程師，主要從事質(zhì)量監(jiān)督管理工作。E-mail：583547234@qq.com

通信作者：張瑞剛，男，高級(jí)工程師，博士研究生，主要從事水利工程建設(shè)管理與質(zhì)量監(jiān)督工作。E-mail：453134163@qq.com