檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的完善

黃佳妮,郭蘭英,張建萍

(1.華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院,上海 201620;2.山西省政法管理干部學(xué)院,山西 太原 030012)

黨的二十大報(bào)告作出了“完善公益訴訟制度”的重要部署,讓公益訴訟再次走進(jìn)我們的視野,而在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件中環(huán)境公益訴訟案件占比最為突出。自2017年7月至2022年6月30日,檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件67.4萬(wàn)余件,其中生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件近34.4萬(wàn)件,在全部檢察公益訴訟案件中的占比超過(guò)50%。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度是解決環(huán)境問(wèn)題糾紛的一種有益手段,國(guó)外也有許多有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。(1)如英國(guó)法律明確規(guī)定,為了公共利益,檢察院可提起公益訴訟。為防止重復(fù)起訴的情況發(fā)生,英國(guó)一般由檢察長(zhǎng)作為提起公益訴訟的代表,檢察長(zhǎng)可以應(yīng)告發(fā)人的請(qǐng)求決定是否提起環(huán)境侵?jǐn)_訴訟,也可以為保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)依自身職權(quán)直接提起訴訟;法國(guó)規(guī)定當(dāng)事人只需在敗訴時(shí)再繳納訴訟費(fèi)用,進(jìn)一步降低了當(dāng)事人的訴訟成本,除此之外,法國(guó)環(huán)境訴訟制度也承認(rèn)集體訴訟的資格地位,在《環(huán)境法》中還對(duì)集體訴訟資格的批準(zhǔn)制度做出了明確的要求規(guī)定;巴西檢察機(jī)關(guān)在并沒(méi)有局限在“訴訟”這一手段上,而是采取了諸多“非訴”手段參與環(huán)境治理,諸如:合法肉制品計(jì)劃、ADPF訴訟等項(xiàng)目。這也體現(xiàn)了在行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的情況下,檢察機(jī)關(guān)以更強(qiáng)的敏銳性和更靈活的解決手法處理環(huán)境污染行為的能力。但目前理論界對(duì)其研究仍存在不足:第一,學(xué)者對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的研究以理論層面的研究為主,缺乏對(duì)該制度實(shí)踐運(yùn)行狀況的考察研究;[1]第二,學(xué)者的研究方向側(cè)重于國(guó)家試點(diǎn)地區(qū),[2]對(duì)非國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)的關(guān)注度低。針對(duì)以上問(wèn)題,此次調(diào)研活動(dòng)將對(duì)比各調(diào)研地現(xiàn)狀,側(cè)重于對(duì)非國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行考察研究,以期全面把握我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)證分析

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在2017年正式立法之后,案件迅速增多,目前已經(jīng)形成了以訴前程序?yàn)橹?、訴訟為輔的民事與行政公益訴訟并存的發(fā)展模式。[3]筆者通過(guò)查閱無(wú)訟案例、北大法寶、威科先行法律信息庫(kù)和中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng),以時(shí)間為索引,以“檢察院”和“環(huán)境公益訴訟”為關(guān)鍵詞,隨機(jī)抽樣,整理出了361個(gè)案例,以此為分析對(duì)象,對(duì)2017年后我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展情況進(jìn)行了分析。

(一)被告范圍的擴(kuò)展

通過(guò)對(duì)2017—2022年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的被告類型主要有公民(241例)、行政機(jī)關(guān)(65例)、公司(18例)、組合(15例)(2)筆者在此所用“組合”指代公司和公民共同作為被告的分類情形。、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)(4例)和其他(18例)。行政機(jī)關(guān)能夠成為第二大類型被告,與兩個(gè)因素有關(guān):一是2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)的修正完善使得檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力法定化,大大降低了阻礙。二是2019年以來(lái)檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)開(kāi)展了“回頭看”活動(dòng),對(duì)行政機(jī)關(guān)在檢察建議后的工作情況進(jìn)行考察,嚴(yán)格監(jiān)督行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力或者不作為現(xiàn)象。

(二)環(huán)境被破壞類型突出

案例實(shí)證中,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)境被破壞類型有生態(tài)破壞(178例)、水污染(48例)、危險(xiǎn)廢物污染(46例)、土壤污染(42例)、固體廢棄物污染(32例)、大氣污染(15例)。不同于環(huán)境污染的“排放”,生態(tài)破壞是一種“索取”。常見(jiàn)的生態(tài)破壞現(xiàn)象包括非法開(kāi)采樹(shù)木、捕獵野生動(dòng)物、非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源等。在2017-2022年的案件中,生態(tài)破壞案件遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境污染案件,這說(shuō)明我國(guó)給予了生態(tài)環(huán)境高度的關(guān)注。但案件數(shù)量的增長(zhǎng)尚不能證明生態(tài)破壞得到有效治理。

目前,大氣和水資源仍然是我國(guó)的重點(diǎn)污染現(xiàn)象,然而在司法實(shí)踐中,由于大氣污染和水污染刑事案件數(shù)量較少,檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)獲得相關(guān)線索,提起環(huán)境公益訴訟。土壤污染、危險(xiǎn)廢物污染、固體廢棄物污染案件數(shù)量較往年數(shù)據(jù)并沒(méi)有明顯變化。但是在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下,檢察機(jī)關(guān)仍然需要加大這三類案件的執(zhí)法力度。

(三)訴訟請(qǐng)求類型尚需精確

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求類型依被告主體的不同,可以分為兩類:(1)行政機(jī)關(guān)為被起訴主體,訴訟請(qǐng)求可分為“確認(rèn)違法型”“繼續(xù)履職型”和“處理補(bǔ)救型”。(2)非行政機(jī)關(guān)為被起訴主體,訴訟請(qǐng)求可分為“停止型”“修復(fù)型”和“賠償型”。從361個(gè)案件分析,目前環(huán)境公益訴訟主要存在四個(gè)問(wèn)題。

1.預(yù)防性訴求欠缺。設(shè)計(jì)環(huán)境公益訴訟制度的目的不僅在于保護(hù)受損的環(huán)境公共利益,更應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境免受侵害。通過(guò)實(shí)證研究,我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件對(duì)于保護(hù)環(huán)境具有滯后性。在已經(jīng)產(chǎn)生嚴(yán)重污染或者實(shí)際損害公共利益較長(zhǎng)時(shí)間后,才提起訴訟會(huì)使得生態(tài)環(huán)境修復(fù)難度加大。如在2017年山東的一起環(huán)境公益訴訟案件中,(3)參見(jiàn)山東省煙臺(tái)市人民檢察院訴王振殿、馬群凱環(huán)境民事公益訴訟案,山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院(2017)魯06民初8號(hào)民事判決書(shū)。被告常年將廢酸液儲(chǔ)存在有滲漏問(wèn)題的廢水池中并進(jìn)行違法排放,對(duì)周邊土壤、地下水等造成極為嚴(yán)重的污染,經(jīng)評(píng)估鑒定,其不僅需要高達(dá)72萬(wàn)元的生態(tài)損害修復(fù)費(fèi)用,而且因?yàn)殚L(zhǎng)期且大面積的污染,修復(fù)需要很長(zhǎng)的周期。

2.懲罰性訴求不足。懲罰性賠償,顧名思義,要讓被告承擔(dān)遠(yuǎn)超其危害行為自身所造成的實(shí)際損失的法律責(zé)任。雖然檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求也包括被告支付生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)的內(nèi)容,但是該訴求所要求的損害賠償均以對(duì)環(huán)境造成的實(shí)際損害作為賠償?shù)膬?nèi)容,這是“填平式”的補(bǔ)償而非懲罰性的賠償。如在2019年重慶的一起環(huán)境公益訴訟案件中,(4)參見(jiàn)重慶市人民檢察院第三分院訴劉云貴、劉曉等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案,重慶市第三中級(jí)人民法院(2019)渝03民初86號(hào)民事判決書(shū)。被告最終承擔(dān)的環(huán)境損害費(fèi)數(shù)額為186598.33元,該賠償數(shù)額包含的內(nèi)容如公式所示:186598.33元=財(cái)產(chǎn)損害431.25元+生態(tài)環(huán)境損害53760元+應(yīng)急處置費(fèi)用105982.08元+應(yīng)急監(jiān)測(cè)費(fèi)用26425元。懲罰性生態(tài)損害賠償,會(huì)給可能造成環(huán)境污染的主體以更大的警示,從而減少他們危害環(huán)境的犯意。

3.訴訟請(qǐng)求定式化。在對(duì)環(huán)境行政公益訴訟案件進(jìn)行實(shí)證分析之后,筆者發(fā)現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提出的眾多訴訟請(qǐng)求中“確認(rèn)違法”和“繼續(xù)履職”占比最多,而其他的訴訟請(qǐng)求只在少量案件中出現(xiàn)。原因在于若檢察機(jī)關(guān)只要求行政機(jī)關(guān)履職,行政機(jī)關(guān)為了避免責(zé)任會(huì)在訴訟期間積極履職,消除違法現(xiàn)象,那法院也將會(huì)因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)無(wú)法支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。為了提高訴訟成功率,檢察機(jī)關(guān)往往注重同時(shí)提起“確認(rèn)違法”和“繼續(xù)履職”的訴求,與此相對(duì),其他的訴訟請(qǐng)求便不會(huì)得到重視。

4.“照單全收”率高。在檢察機(jī)關(guān)基于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的提出訴訟請(qǐng)求后,一般法院都會(huì)予以支持。但在實(shí)際的環(huán)境損害案件中,由于各地檢察機(jī)關(guān)表達(dá)訴訟請(qǐng)求的能力存在差別,可能導(dǎo)致所提出的訴訟請(qǐng)求并不能完全解決環(huán)境受損問(wèn)題。因此,法院直接判決支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求并不能有效解決問(wèn)題。如2019年重慶市某檢察機(jī)關(guān)要求該縣林業(yè)局督促盜伐行為人補(bǔ)植樹(shù)木,法院支持該訴求判決被告補(bǔ)種樹(shù)木,而簡(jiǎn)單的補(bǔ)種其實(shí)并不一定是最好的環(huán)境修復(fù)方法。

(四)高效的舉證方式仍需發(fā)掘

環(huán)境公益訴訟舉證方式多種多樣,多采用低成本、易獲取的方式。以現(xiàn)場(chǎng)圖片為例,一般而言,有現(xiàn)場(chǎng)平面圖、現(xiàn)場(chǎng)拍攝照片等,隨著科技的發(fā)展,出現(xiàn)了GPS示意圖(位置面積)、衛(wèi)星圖片以及利用無(wú)人機(jī)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行航拍等方式,極大地豐富了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的舉證方式。當(dāng)涉及較為復(fù)雜的環(huán)境損害時(shí),則通常需要制作環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)報(bào)告,出具由委托機(jī)構(gòu)鑒定的意見(jiàn)書(shū)等。在對(duì)案例進(jìn)行相關(guān)研究之后,筆者發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用較為昂貴,大多為5000元及以上,使得舉證成本增加。而專家咨詢的方式雖然成本較低,且專家咨詢意見(jiàn)影響力也較大,但不屬于我國(guó)法定證據(jù)種類。更多低成本、高效率的舉證方式還有待挖掘,從而提高訴訟效率。

在舉證程序上,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前作出公告是法定程序的要求。(5)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第13條規(guī)定:“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的行為,擬提起公益訴訟的,應(yīng)當(dāng)依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”反思公告期的設(shè)置使得檢察機(jī)關(guān)必須經(jīng)過(guò)30天的公告期才能對(duì)環(huán)境受損案件提起訴訟,且以法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)和相關(guān)組織起訴為優(yōu)先。這種程序上的設(shè)置很有可能導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)最佳取證時(shí)間或者給環(huán)境造成更大的破壞。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問(wèn)題

基于前文所述的361份判決書(shū)實(shí)證分析結(jié)果,結(jié)合在山西省人民檢察院調(diào)研考察的情況,(6)2020年12月,筆者赴山西省人民檢察院進(jìn)行調(diào)研,省檢院為調(diào)研組提供了2020年山西省檢察公益訴訟工作白皮書(shū)、本省26個(gè)典型案例等公益訴訟案件資料,同時(shí)受訪人員也提出了諸多問(wèn)題,對(duì)課題研究具有重要參考價(jià)值。筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題與困境如下:

(一)案件線索來(lái)源有限

目前,不同地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)都遇到了線索來(lái)源少、線索轉(zhuǎn)化難、成案難這一系列棘手的問(wèn)題。此處筆者主要就案件線索來(lái)源予以探討。從內(nèi)部來(lái)看,由于檢察機(jī)關(guān)要保持一定的謙抑性,因此在辦理環(huán)境公益訴訟時(shí),案件來(lái)源限定于在“履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)”,這實(shí)際上限制了檢察機(jī)關(guān)為發(fā)現(xiàn)線索而“主動(dòng)出擊”的可能性。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第四條規(guī)定(7)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第4條:“人民檢察院各業(yè)務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)中,發(fā)現(xiàn)可能屬于民事公益訴訟案件范圍的案件線索,應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送民事行政檢察部門(mén)?！笨梢钥闯?在司法實(shí)踐中,檢察院提起環(huán)境公益訴訟案件的線索主要來(lái)源于檢察院各部門(mén)在偵查、批捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督刑事案件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉及環(huán)境公共利益受侵害的案件。這種模式不僅會(huì)造成刑事附帶民事公益訴訟占比高從而使得環(huán)境公益訴訟的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡,還會(huì)由于檢察機(jī)關(guān)從事刑事案件的相關(guān)部門(mén)、工作人員對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟案件所需要的證據(jù)、程序等要求不明確,在移送線索時(shí)會(huì)出現(xiàn)遺漏,最終會(huì)降低刑事案件轉(zhuǎn)化為環(huán)境公益訴訟案件的可能性。

從外部來(lái)看,首先隨著我國(guó)監(jiān)察體制的改革,原屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污、反瀆職部門(mén)并入監(jiān)察機(jī)關(guān),這就意味著檢察機(jī)關(guān)獲取案件線索由原先的同機(jī)關(guān)不同部門(mén)間的內(nèi)部獲取轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌瑱C(jī)關(guān)之間的外部移送;其次檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)委會(huì)、公安機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)等相關(guān)外部機(jī)構(gòu)缺乏溝通,信息移送機(jī)制不健全,這在很大程度上也限制了檢察機(jī)關(guān)的信息源;此外還會(huì)存在行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)的情況,例如行政機(jī)關(guān)可以利用其掌握“兩法銜接平臺(tái)”(行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái))的信息錄入權(quán),將部分不利于自身的信息經(jīng)過(guò)加工再行錄入,即檢察院真正接觸到的可能是“二手信息”或“不實(shí)信息”;此外社會(huì)公眾和社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)溝通不暢,或者即使獲得了溝通機(jī)會(huì)也可能由于個(gè)人、環(huán)保組織的主觀認(rèn)識(shí)能力不足而無(wú)法向檢察機(jī)關(guān)提供針對(duì)性線索。[4]

(二)調(diào)查方式不足且無(wú)專業(yè)保證

實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)如何進(jìn)行調(diào)查取證,我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范尚未對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定,因而目前的情況是檢察機(jī)關(guān)要提起公益訴訟一般需要借助于民事行政監(jiān)察部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作,但由于這些部門(mén)并未被法律賦予相關(guān)取證權(quán)限,因此常會(huì)遇到被調(diào)查部門(mén)不積極配合抑或是消極懈怠的情況,這對(duì)于調(diào)查取證而言是極為不利的。即使檢察機(jī)關(guān)也往往受其職權(quán)所限無(wú)法進(jìn)行調(diào)查取證?！秾?shí)施辦法》第三十三條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)無(wú)權(quán)采取如限制人身自由或是查封、扣押、凍結(jié)相關(guān)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性措施,這一規(guī)定對(duì)于調(diào)查取證本就困難的檢察機(jī)關(guān)而言更是難上加難,此類規(guī)定在很大程度上會(huì)降低檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的可能性。[5]

(三)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部配置存在問(wèn)題

當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境公益訴訟主要由檢察機(jī)關(guān)的民行部門(mén)負(fù)責(zé),相較于檢察機(jī)關(guān)常規(guī)公訴業(yè)務(wù)來(lái)講,該部門(mén)人員配置普遍不足。與此同時(shí),民行部門(mén)在提起環(huán)境公益訴訟之外,還要負(fù)責(zé)其他業(yè)務(wù),這也加劇了民行部門(mén)人力資源不足與處理復(fù)雜案件之間的矛盾。在試點(diǎn)階段,各地檢察機(jī)關(guān)為完成任務(wù),多采用從其他部門(mén)抽調(diào)精干人員成立專班的方式開(kāi)展工作,但這種做法不具有長(zhǎng)期可持續(xù)性。[6]同時(shí)作為公訴方的檢察機(jī)關(guān)由于缺少對(duì)環(huán)境法領(lǐng)域人才的培養(yǎng)與接收,因此無(wú)法滿足由環(huán)境法專業(yè)人才負(fù)責(zé)公益訴訟案件的調(diào)查取證與起訴的需求,這就導(dǎo)致基層甚至是市級(jí)人民檢察院無(wú)法及時(shí)對(duì)環(huán)境破壞的行為予以司法救濟(jì),更難以滿足對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。

(四)環(huán)境修復(fù)存在資金難題

生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是極其復(fù)雜與艱難的,根據(jù)損害承擔(dān)責(zé)任原則,在司法實(shí)踐中環(huán)境修復(fù)工作必然由被告執(zhí)行,但是由于被告的觀念和經(jīng)濟(jì)能力參差不齊,存在被告人無(wú)法支付足額賠償金、無(wú)法開(kāi)展環(huán)境修復(fù)工作,以至于錯(cuò)失恢復(fù)生態(tài)環(huán)境時(shí)機(jī)的情形。在選取的案例中,公民為被告的共有241例,大部分公民的文化水平偏低,經(jīng)濟(jì)能力較弱,如果強(qiáng)制執(zhí)行,會(huì)使得被執(zhí)行人最基本的生活費(fèi)用都無(wú)法保障。還有一些公司會(huì)假借內(nèi)部虧損、資金不足等理由,來(lái)搪塞法院判決的執(zhí)行。即使被告人有能力交付賠償金,在向法院支付修復(fù)資金后各地法院對(duì)于修復(fù)資金的管理也不一致,這對(duì)環(huán)境公益訴訟的有效發(fā)揮也存在制約。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的完善對(duì)策

(一)拓寬案件線索來(lái)源渠道

當(dāng)前線索來(lái)源主要途徑有公民、法人以及其他組織行使監(jiān)督權(quán),向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉控告;檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中自己發(fā)現(xiàn)以及經(jīng)檢察機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān),如監(jiān)察機(jī)關(guān)移交等。表面看案件線索來(lái)源較廣,提供主體包括個(gè)人、企業(yè)、組織甚至國(guó)家機(jī)關(guān),然而由于前述主體對(duì)公益訴訟缺乏一定的了解,提供的線索往往可采用的可能性較低,甚至還會(huì)造成關(guān)鍵線索的遺漏。

結(jié)合以上大氣污染和水污染案件,檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)獲得相關(guān)線索的現(xiàn)狀,因此,筆者建議檢察機(jī)關(guān)對(duì)于一些較為緊迫的案件,可以享有優(yōu)先的公益訴訟訴權(quán),同時(shí)訴權(quán)的來(lái)源也需要進(jìn)一步明確,避免訴訟主體混亂,保障公益訴訟的有效性。筆者認(rèn)為,賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟先訴權(quán),具有其法權(quán)基礎(chǔ):(1)公權(quán)保障理論。檢察機(jī)關(guān)是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的國(guó)家主體,代表國(guó)家行使檢察權(quán)。我國(guó)的檢察權(quán)經(jīng)歷了從單一的公訴權(quán)向復(fù)合的公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)和公益訴權(quán)的轉(zhuǎn)變。[7](2)公益訴訟代表理論。公益訴訟屬于代表訴訟。根據(jù)社會(huì)契約理論,社會(huì)公民基于社會(huì)契約讓渡自己的權(quán)力、財(cái)富和自由,從而形成了國(guó)家,國(guó)家代表行使公共事務(wù)管理權(quán)力,履行公共服務(wù)職能。國(guó)家形成即為公益的代表,而后才有社會(huì)公益組織、公民公益代表。(3)社會(huì)環(huán)境權(quán)理論。在底層邏輯上,有西方學(xué)者指出環(huán)境是公民所有財(cái)產(chǎn),由政府托管并履行職責(zé)。我國(guó)學(xué)者在分析環(huán)境公益訴訟制度時(shí),更多選擇以環(huán)境權(quán)來(lái)闡述制度的設(shè)立。其中認(rèn)為環(huán)境權(quán)有“公民環(huán)境權(quán)”和“社會(huì)環(huán)境權(quán)”之分。[8]2017年檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)被法律賦予了正當(dāng)性表明立法機(jī)關(guān)支持“社會(huì)環(huán)境權(quán)”,認(rèn)為環(huán)境屬于社會(huì)公共利益從而當(dāng)然歸屬于檢察機(jī)關(guān)的檢察范圍。(4)司法效益理論。作為程序性權(quán)利的環(huán)境公益訴訟訴權(quán),面對(duì)環(huán)境這一特殊客體,在司法救濟(jì)時(shí),不僅要追求程序公平與公正,還需秉持及時(shí)保護(hù)受損環(huán)境的環(huán)境公益權(quán)利理念。在投入成本方面,檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān),在環(huán)境取證方面,可以更好地開(kāi)展和政府合作,在環(huán)境修復(fù)資金上,也能夠獲取更多的渠道;在訴訟效果方面,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟更具優(yōu)勢(shì),國(guó)家代表機(jī)關(guān)的出擊,能夠更快收集證據(jù),適時(shí)保護(hù)環(huán)境。

(二)補(bǔ)足調(diào)查方式并賦予專業(yè)化保障

針對(duì)被調(diào)查機(jī)關(guān)不配合、調(diào)查方式不足的問(wèn)題,可以借鑒最高人民檢察院所設(shè)立的衛(wèi)星遙感實(shí)驗(yàn)室,其全天候、遠(yuǎn)程監(jiān)控的特點(diǎn)增強(qiáng)了監(jiān)管力度,解決了取證難的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但目前衛(wèi)星遙感系統(tǒng)成本較高,基層檢察機(jī)關(guān)取證方面,推廣使用成本相對(duì)較低的無(wú)人機(jī),達(dá)到一定范圍內(nèi)精準(zhǔn)取證的目的。最高人民檢察院設(shè)立專門(mén)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室的做法也值得推廣,該實(shí)驗(yàn)室可以解決污染物性質(zhì)鑒定,損害范圍以及程度鑒定等相關(guān)鑒定問(wèn)題。專門(mén)實(shí)驗(yàn)室的設(shè)立能極大程度地緩解檢察機(jī)關(guān)訴訟所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力。鑒于設(shè)立實(shí)驗(yàn)室成本較高的問(wèn)題,筆者建議環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較少地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)可以選擇與配備檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室的政府機(jī)關(guān)合作以降低其檢測(cè)成本。

補(bǔ)足調(diào)查方式的同時(shí),還應(yīng)該注重賦予調(diào)查方式剛性保證。在研究過(guò)程中,筆者發(fā)現(xiàn)有些被告在答辯中會(huì)多次提到對(duì)環(huán)境損害出具的鑒定意見(jiàn)或者報(bào)告等不予認(rèn)可,認(rèn)為鑒定有誤。因此,需要提高相關(guān)鑒定技術(shù),擴(kuò)大被認(rèn)可的鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量,如此才可對(duì)環(huán)境的損害做出專業(yè)化的評(píng)估和判斷。

(三)完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部配置

建議建設(shè)專門(mén)“環(huán)境+司法”復(fù)合型環(huán)境公益訴訟團(tuán)隊(duì)。可以定期舉辦相關(guān)的學(xué)術(shù)研討活動(dòng),加強(qiáng)與環(huán)境公益組織以及相關(guān)的環(huán)保部門(mén)的交流合作,吸收相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)辦法,同時(shí),可以讓“檢察藍(lán)”深入環(huán)境保護(hù)基層,與基層環(huán)境保護(hù)人員(如河長(zhǎng)等)合作,取長(zhǎng)補(bǔ)短,將環(huán)境保護(hù)工作精細(xì)化,專門(mén)化。深入基層、具體問(wèn)題具體分析,依據(jù)現(xiàn)有法律,有針對(duì)性地解決案件,在環(huán)境造成破壞之前,將污染扼殺于搖籃之中。[9]

效仿巡回法院,設(shè)置環(huán)境公益訴訟巡回檢察組,為解決跨區(qū)域環(huán)境污染治理提供新的思路。[10]同時(shí),在環(huán)境公益訴訟過(guò)程中,評(píng)估機(jī)構(gòu)取證、檢測(cè)、鑒定費(fèi)用較高,非環(huán)保組織或者檢察機(jī)關(guān)所能承擔(dān)。建議提起環(huán)境公益訴訟時(shí)的訴訟費(fèi)可以適當(dāng)減少,同時(shí)建議政府財(cái)政部門(mén)設(shè)立專門(mén)的財(cái)政板塊以負(fù)擔(dān)取證、檢測(cè)等費(fèi)用。

(四)探索修復(fù)環(huán)境新思路

解決環(huán)境修復(fù)資金難題主要從兩個(gè)角度出發(fā),一是從根源遏制環(huán)境侵權(quán)主體的違法行為,二是拓寬籌集資金的來(lái)源。

從根源遏制違法主體的環(huán)境侵權(quán)行為,可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第一千二百三十二條的規(guī)定,準(zhǔn)確適用懲罰性賠償,不再使其空置。立法也可以進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟中“懲罰性賠償”的法律規(guī)定,形成法律威懾力,震懾公民以及其他污染環(huán)境主體使其不敢再犯。[11]

拓寬籌集資金來(lái)源,針對(duì)污染范圍小的環(huán)境污染,政府可以通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+競(jìng)標(biāo)”的方式,在網(wǎng)上進(jìn)行招標(biāo),吸引公司參與環(huán)境治理,同時(shí)通過(guò)給中標(biāo)者免除環(huán)境稅等優(yōu)惠政策,提高社會(huì)對(duì)環(huán)境污染的廣泛關(guān)注,互惠共贏,形成良好的社會(huì)環(huán)保氛圍。在執(zhí)行難時(shí)可以推進(jìn)環(huán)保責(zé)任險(xiǎn),通過(guò)保險(xiǎn)降低環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),可以考慮設(shè)置“基金會(huì)”,規(guī)范組織的資金籌集和使用制度,獲得更多修復(fù)資金。