安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的制度實(shí)踐與理論反思

劉 娉,趙明武,劉 思

(1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105;2.中石油東方地球物理公司,河北 保定 072751;3.湘潭理工學(xué)院 法學(xué)系,湖南 湘潭 411104)

從法律層面來看,安全生產(chǎn)公益訴訟是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分,其意義在于強(qiáng)化對企業(yè)安全生產(chǎn)行為的監(jiān)督和制約,實(shí)現(xiàn)對國家安全生產(chǎn)事故的有效防控。從2020-2022年我國安全生產(chǎn)檢察公益訴訟相繼展開的實(shí)踐看,檢察機(jī)關(guān)在處理安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件中表現(xiàn)比較突出,安全公益在司法上受到空前重視,取得推進(jìn)了國家安全監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新,促進(jìn)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、保障勞動(dòng)者權(quán)益的良好社會(huì)效果。但因安全生產(chǎn)公益訴訟的實(shí)踐時(shí)間稍短,在檢察工作的落實(shí)上尚有需要完善之處,尤其是對安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行模式等方面。因此,需要在已有安全生產(chǎn)檢察公益訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)研究,從理論上促進(jìn)安全治理體系與能力建設(shè)實(shí)踐。

一、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的價(jià)值所向

安全生產(chǎn)是保障人民福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要手段。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)積極履行檢察職能,維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定,筑牢安全生產(chǎn)防線,提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

(一)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部分

安全生產(chǎn)檢察公益訴訟是法治國家建設(shè)中加強(qiáng)社會(huì)治理的一項(xiàng)重要制度,并非孤立無援,但卻處于多元主體參與之中。[1]在具體案件中,檢察機(jī)關(guān)還可以通過提起公益訴訟對有關(guān)單位進(jìn)行有效制約,使其自覺承擔(dān)起安全生產(chǎn)的政治責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任。一方面,公益訴訟是安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的法治保障,檢察機(jī)關(guān)可以作為監(jiān)督者,促使有關(guān)部門能動(dòng)地依法履行職責(zé),推動(dòng)有關(guān)主體嚴(yán)格按照安全生產(chǎn)規(guī)范辦事,把安全生產(chǎn)事故的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。另一方面,檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人參加訴訟、行使法律監(jiān)督職責(zé),能有效破解公益保護(hù)這一民生難題,為公眾生命健康、財(cái)產(chǎn)安全護(hù)航,為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供檢察力量。

(二)安全生產(chǎn)事故防患于未然的集中體現(xiàn)

防之于未萌,治之于未亂?！栋踩a(chǎn)法》第三條第二款(1)《安全生產(chǎn)法》第三條第二款:“……堅(jiān)持安全第一,預(yù)防為主,綜合治理的方針,從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)?！睂㈩A(yù)防性理念貫徹至安全生產(chǎn)領(lǐng)域,深化了預(yù)防性司法的內(nèi)涵與底色,是前移預(yù)防關(guān)口、牢牢把握安全生產(chǎn)司法主動(dòng)權(quán)的重要舉措,也是對預(yù)防性安全生產(chǎn)作出更深層次的立法回應(yīng)。諸如“4·29長沙自建房倒塌事故”等重大安全事故,使生產(chǎn)繃緊安全弦,將常態(tài)化排查取代專項(xiàng)行動(dòng),將安全生產(chǎn)事故扼殺在搖籃,并通過司法救濟(jì)的渠道,以最大限度地預(yù)防或者減少事故的發(fā)生。

(三)形成各主體同監(jiān)督、共參與的協(xié)作格局

由于安全生產(chǎn)隱患具備次生性和再次性,使安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟需要持續(xù)性的監(jiān)督。不僅要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督作用,還要爭取各地方黨委和人大的支持。安全生產(chǎn)檢察公益訴訟主要涉及應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公安等部門以及市縣鄉(xiāng)政府。為順利推行安全生產(chǎn)公益訴訟,促進(jìn)多元主體共同協(xié)作,全國已有多個(gè)省(區(qū)、市)展開地方探索:一是地方政府組織牽頭的協(xié)作。比如浙江省安委辦與省檢察院聯(lián)手出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟工作協(xié)作的意見》,促進(jìn)了地方各級(jí)政府部門和具有監(jiān)督職責(zé)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域之間開展的能動(dòng)協(xié)作。二是地方檢察院與其他機(jī)構(gòu)開展的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。目前諸多檢察院和應(yīng)急管理部門已建立起協(xié)作機(jī)制,積極推動(dòng)安全生產(chǎn)工作形成共同參與、共同責(zé)任、共同管理的格局。比如福建省高級(jí)人民檢察院與應(yīng)急管理廳會(huì)簽《關(guān)于建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域協(xié)作配合工作機(jī)制的意見》,鄂倫春旗檢察院與旗應(yīng)急管理局、旗公安局等六個(gè)部門聯(lián)合制定《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟工作協(xié)作的意見》。這些探索為安全生產(chǎn)公益訴訟的開展提供了具體協(xié)作配合的方案和機(jī)制。

二、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的制度實(shí)踐

(一)依法發(fā)布訴前檢察建議

由于安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟處于起步階段,最高人民檢察院也未專門公布安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟訴前程序的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),但根據(jù)近三年最高人民檢察院發(fā)布的工作報(bào)告和指導(dǎo)案例來看,仍有一些規(guī)律可循:

1.檢察公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的雛型已基本形成。最高人民檢察院2020年對安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟受案件范圍進(jìn)行持續(xù)探索,首次公布鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域典型公益訴訟案例,為2021年我國將安全生產(chǎn)領(lǐng)域列入檢察公益訴訟這一法定領(lǐng)域打下扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí),各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合自身實(shí)際積極探索適合本地特點(diǎn)的檢察公益訴訟模式,具體表現(xiàn)在最高人民檢察院最新發(fā)布的10例典型案例中,即運(yùn)用“檢察建議”促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行職責(zé)。

2.訴前程序已經(jīng)成為我國檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案時(shí)常用的方法和手段之一。雖然全國檢察機(jī)關(guān)2021年訴前程序的有關(guān)數(shù)據(jù)尚未披露,但年度報(bào)告中提及“以訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的為最佳司法狀態(tài),梯次以磋商、訴前檢察建議促進(jìn)源頭治理,絕大多數(shù)案件在訴前解決了公益損害問題?！蓖瑫r(shí),2021年3月最高人民檢察院和應(yīng)急管理部首次聯(lián)合公布安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)公益訴訟案件,其中,除一例安全生產(chǎn)領(lǐng)域涉民事公益訴訟案件,其余八例均以利用制發(fā)的檢察建議,實(shí)現(xiàn)了對安全生產(chǎn)公共利益保護(hù)。

3.采用制發(fā)檢察建議的前置程序?qū)Π踩a(chǎn)領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。2022年1月-10月,全國檢察機(jī)關(guān)針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟共發(fā)出訴前檢察建議14878件。(2)參見最高檢發(fā)布安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟典型案例——強(qiáng)化法律監(jiān)督守住安全底線:https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202212/t20221216_595705.shtml#1。

綜合來看,制發(fā)檢察建議在安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟的運(yùn)用較多,是檢察機(jī)關(guān)依法行使訴前程序監(jiān)督職責(zé)、參與社會(huì)治理工作、保障國家利益與社會(huì)公共利益的一個(gè)重要途徑。

(二)依法審理安全生產(chǎn)公益訴訟案件

最高人民檢察院與國家鐵路集團(tuán)有限公司聯(lián)合發(fā)布的2020年度鐵路安全生產(chǎn)公益訴訟典型案例,不僅為地方檢察機(jī)關(guān)規(guī)范辦案提供指導(dǎo),還率先埋下將安全生產(chǎn)領(lǐng)域列入檢察公益訴訟法定受理范圍的伏筆。而后,新修訂的《安全生產(chǎn)法》于2021年9月份正式施行,規(guī)定將安全生產(chǎn)領(lǐng)域作為檢察公益訴訟法定辦案領(lǐng)域。至此,安全生產(chǎn)領(lǐng)域不再以一般刑事案件處理,法律制度上已將其列入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的受案范圍。

據(jù)統(tǒng)計(jì),2021年檢察機(jī)關(guān)經(jīng)辦的危險(xiǎn)作業(yè)、重大責(zé)任事故等危害安全生產(chǎn)犯罪起訴4135人(同比上升26.4%),其中辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟共計(jì)1.4萬件,(3)截止2022年3月,在過去的一年,檢察院全年批準(zhǔn)逮捕各類犯罪嫌疑人共計(jì)868445人,提起公訴1748962人,同比分別上升12.7%和11.2%。立案辦理公益訴訟16.9萬件,其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件,比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%。參見:最高人民檢察院工作報(bào)告(第十三屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議):https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml。平均每季度辦理3500件。同時(shí),根據(jù)2022年度檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)顯示,第一季度辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件高達(dá)4329件。該項(xiàng)數(shù)據(jù)表明,2022年第一季度安全生產(chǎn)公益訴訟的案件數(shù)量比2021年季度平均辦理3500件的案件數(shù)量還要多。并且,檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)還顯示2022年1月-10月,全國檢察機(jī)關(guān)立案辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件共計(jì)20356件,其中行政公益訴訟案件19997件,民事公益訴訟案件359件,行政公益訴訟32件。(4)參見最高檢發(fā)布安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟典型案例:強(qiáng)化法律監(jiān)督 守住安全底線,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202212/t20221216_595705.shtml#1。側(cè)面反映出新領(lǐng)域立案數(shù)量及占比大幅上漲,安全生產(chǎn)領(lǐng)域的社會(huì)保護(hù)意識(shí)得到大幅提升。

(三)依規(guī)發(fā)布指導(dǎo)案例

近年來,最高人民檢察院根據(jù)起訴條件、制發(fā)檢察建議的對象、安全生產(chǎn)公益訴訟的類型、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的執(zhí)行程序四個(gè)方面,相繼發(fā)布了若干批官方指導(dǎo)案例,對全國檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)公益訴訟案件起到了積極的指導(dǎo)示范作用。

1.按照安全生產(chǎn)案件是否滿足起訴條件劃分,分為符合起訴條件與不符合起訴條件兩種情形。一是對于符合起訴條件的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法起訴,也要對適用罪名和刑事責(zé)任作出準(zhǔn)確認(rèn)定。比如,最高人民檢察院發(fā)布的第二十五批指導(dǎo)性案例(檢例第97號(hào))(5)夏某某等人重大責(zé)任事故案。;二是對于不符合起訴條件的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴處理。比如,最高人民檢察院發(fā)布的第二十五批指導(dǎo)性案例(檢例第95號(hào))(6)宋某某等人重大責(zé)任事故案:由于該案件不符合起訴條件,檢察機(jī)關(guān)作出不予起訴的決定。。

2.按照制發(fā)檢察建議的對象劃分,可以分為對跨區(qū)域政府或部門、法院或行政機(jī)關(guān)兩類主體制發(fā)的檢察建議。一是對跨區(qū)域的政府及其職能部門提出的檢察建議。涉及不同層級(jí)、多地政府及其職能部門職責(zé)的,檢察院可以向具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的上級(jí)人民政府提檢察建議。比如最高人民檢察院發(fā)布的第二十九批指導(dǎo)性案例(檢例第113號(hào))(7)河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院督促整治違建塘壩危害高鐵運(yùn)營安全行政公益訴訟案。。二是對法院或行政機(jī)關(guān)提出的檢察建議。檢察院應(yīng)就法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的行政裁定,查明事實(shí)清楚與否、對適用法律的正確性進(jìn)行審查。對于法院的執(zhí)行活動(dòng)有悖法律規(guī)定、行政機(jī)關(guān)非法行使職權(quán)或不予行使職權(quán)的,應(yīng)向有關(guān)法院、行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議。比如最高人民檢察院發(fā)布的第三十批指導(dǎo)性案例(檢例第119號(hào))(8)山東省某包裝公司及魏某安全生產(chǎn)違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案。。

3.按照安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的類型劃分,可以分為民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟三種類型的訴前程序。一是民事公益訴訟的訴前程序。針對事故中暴露出相關(guān)單位的安全管理漏洞和監(jiān)管問題,及時(shí)制發(fā)檢察建議,降低安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。比如最高人民檢察院發(fā)布的第二十五批指導(dǎo)性案例(檢例第94號(hào))(9)余某某等人重大勞動(dòng)安全事故重大責(zé)任事故案。https://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202101/t20210127_507779.shtml。二是刑事附帶民事公益訴訟的訴前程序,行為人既得到應(yīng)有的刑事懲罰,又依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,切實(shí)維護(hù)了國家利益和社會(huì)公共利益。如“河北省邢臺(tái)市非法采砂危害高鐵大橋運(yùn)輸安全公益訴訟系列案”。三是行政公益訴訟的訴前程序。通過制發(fā)檢察建議、舉行圓桌會(huì)議,公開聽證和現(xiàn)場調(diào)查、移送違法線索及其他訴前程序,從點(diǎn)到面展開系列專項(xiàng)行動(dòng),促進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域類似問題聯(lián)動(dòng)整治。[2]比如,最高人民檢察院2020年發(fā)布的10個(gè)關(guān)于鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例中有9個(gè)案例涉及行政公益訴訟訴前程序;(10)最高人民檢察院2020年12月24日公布的“鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例”:廣西壯族自治區(qū)永?？h公路上跨鐵路立交橋危害鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案;湖北省孝感市違規(guī)建設(shè)工程規(guī)劃許可危害高鐵運(yùn)行安全行政公益訴訟案;寧夏回族自治區(qū)中寧縣禁牧區(qū)違規(guī)放養(yǎng)馬匹危害沙漠鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案;江蘇省南京市小區(qū)樹木侵入架空電力線路安全保護(hù)區(qū)危害鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案;浙江省杭州市砂石料場違章作業(yè)侵入架空電力線路安全保護(hù)區(qū)危害鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案;重慶市墊江縣天然氣管道違規(guī)下穿鐵路危害高鐵運(yùn)行安全行政公益訴訟案;山西省大西高鐵沿線地下水禁采區(qū)違法取水危害高鐵運(yùn)行安全行政公益訴訟系列案;湖北省陽新縣違規(guī)養(yǎng)殖畜禽危害鐵路運(yùn)行安全行政公益訴訟案;內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市違法建設(shè)堵塞河道危害鐵路泄洪橋運(yùn)輸安全行政公益訴訟案。https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201224_492720.shtml#2。2021年發(fā)布的9個(gè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟典型案例中也有8個(gè)案例通過行政公益訴訟的訴前程序消除安全生產(chǎn)的隱患。(11)參見案例:陜西省略陽縣人民檢察院督促整治尾礦庫安全隱患行政公益訴訟案;浙江省衢州市衢江區(qū)人民檢察院督促整治自備儲(chǔ)油加油設(shè)施安全隱患行政公益訴訟案”;黑龍江省七臺(tái)河市檢察機(jī)關(guān)督促整治燃?xì)獍踩[患行政公益訴訟系列案”;江蘇省泰州市人民檢察院督促整治違法建設(shè)安全隱患行政公益訴訟案”;浙江省海寧市人民檢察院督促整治加油站掃碼支付安全隱患行政公益訴訟案;山西省晉中市榆次區(qū)人民檢察院督促整治違法施工安全隱患行政公益訴訟案;江西省貴溪市人民檢察院督促整治危險(xiǎn)化學(xué)品安全隱患行政公益訴訟案;黑龍江省檢察機(jī)關(guān)督促整治小煤礦安全隱患行政公益訴訟系列案。https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210323_513617.shtml#2。2022年發(fā)布的11個(gè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟典型案例中有9個(gè)案例通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)迅速整改,從源頭上切斷了安全隱患。

4.按照安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的執(zhí)行程序,可將其劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督。一是民事公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督。比如最高人民檢察院發(fā)布的“安徽省蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民檢察院訴安徽省裕翔礦業(yè)商貿(mào)有限責(zé)任公司違規(guī)采礦民事公益訴訟案”(12)檢察機(jī)關(guān)針對違規(guī)采礦破壞生態(tài)環(huán)境資源并具有嚴(yán)重安全隱患等問題,發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢,推動(dòng)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法,及時(shí)介入事故調(diào)查處理,聘請專家勘查評估,并依法提起民事公益訴訟,推動(dòng)涉案企業(yè)接受調(diào)解,并自愿開展治理修復(fù)工作,消除地質(zhì)災(zāi)害隱患。。二是行政公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督。目前檢察機(jī)關(guān)還未發(fā)布相關(guān)的典型實(shí)例。

(四)安全生產(chǎn)公益訴訟的辦案特征

由最高人民檢察院發(fā)布的一系列指導(dǎo)案例可以看出,安全生產(chǎn)公益訴訟具有以下顯著特征:

1.安全生產(chǎn)領(lǐng)域訴訟愈趨公益化。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快,由安全生產(chǎn)刑事案件轉(zhuǎn)化為安全生產(chǎn)公益訴訟,特別是安全生產(chǎn)領(lǐng)域檢察公益訴訟制度的確立,安全生產(chǎn)公益性的特點(diǎn)日益顯現(xiàn)。

2.安全生產(chǎn)公益訴訟輻射范圍、監(jiān)督主體的多元化。在安全生產(chǎn)公益訴訟的輻射范圍上,既有鐵路、煤礦及加油站、違法建設(shè)等其他生產(chǎn)領(lǐng)域,還涉及易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)用品和其他對安全有害的領(lǐng)域。在安全生產(chǎn)公益訴訟監(jiān)督主體上,以應(yīng)急管理部門為主,其次是檢察機(jī)關(guān)、公安部門、市場監(jiān)管部門、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。

3.安全生產(chǎn)領(lǐng)域鮮明的預(yù)防性。從立法方面看,《安全生產(chǎn)法》第三條、《山東省安全生產(chǎn)條例》第三條、《北京市安全生產(chǎn)條例》第三條等條款,皆明確圍繞安全生產(chǎn)領(lǐng)域“預(yù)防性”問題作出規(guī)定。從實(shí)踐層面看,檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)揮安全生產(chǎn)公益訴訟的制度價(jià)值,深挖源頭治理、一案雙查的辦案模式等,從“治己病”到“治未病”,把安全生產(chǎn)預(yù)防理念落到實(shí)處。[3]

4.訴前程序的關(guān)鍵作用更為凸顯。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)案例,檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用訴前程序辦理安全生產(chǎn)公益訴訟案件占比在一半以上。特別是訴前磋商、制發(fā)檢察建議的兩種方式,使許多安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件在訴前階段獲得有效化解。

5.其他部門的協(xié)作與配合。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域提起檢察公益訴訟,離不開檢察機(jī)關(guān)與其他部門的高度協(xié)作。主體方面,不僅表現(xiàn)于檢察機(jī)關(guān)與法院、檢察機(jī)關(guān)與行政監(jiān)管部門之間的合作,還表現(xiàn)于上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的交流與協(xié)調(diào)。內(nèi)容方面,既體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)與其他部門實(shí)現(xiàn)了訴訟辦案機(jī)制的合作(比如線索移送、信息共享等),又體現(xiàn)為采取有效措施對執(zhí)行程序進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤和監(jiān)督。

三、安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的理論反思

(一)優(yōu)化案件管轄與啟動(dòng)程序

1.加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的良法善治離不開較為完備的頂層制度設(shè)計(jì)。從司法實(shí)踐出發(fā),長期以來在檢察公益訴訟的立法技術(shù)上一直存在“等內(nèi)”與“等外”之爭。梳理我國現(xiàn)行有效法律可知,立法機(jī)關(guān)越來越多地采用“等外”的方式總結(jié)無法詳細(xì)列舉的行為。關(guān)于安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的程序問題,建議在《安全生產(chǎn)法》的司法解釋中增加一些程序性規(guī)定,進(jìn)一步界定安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的適用范圍,將更多與安全生產(chǎn)領(lǐng)域有關(guān)的行為納入專法的保護(hù)。鑒于《安全生產(chǎn)法》第二條對特殊領(lǐng)域的適用規(guī)則作出了規(guī)定,建議完善《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》《礦山安全法》《煤礦安全條例》等安全生產(chǎn)領(lǐng)域的配套立法。

2.明晰管轄邊界。管轄是訴權(quán)的客觀維度與邊界標(biāo)識(shí)。由于安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的受案范圍受到《安全生產(chǎn)法》第七十四條第二款(13)《安全生產(chǎn)法》第七十四條第二款規(guī)定:“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故,致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟?！钡南拗?且根據(jù)最高人民檢察院在實(shí)施安全生產(chǎn)公益訴訟制度以來發(fā)布的典型案例,案件類型不僅限于鐵路安全,還包括消防安全、交通安全、危險(xiǎn)化學(xué)品、易燃易爆物品、采礦安全以及加油站等領(lǐng)域。那么,安全生產(chǎn)公益訴訟的管轄邊界應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定,就需分情況對安全生產(chǎn)違法行為的“重大隱患”進(jìn)行討論。即安全生產(chǎn)的隱患等級(jí)不同,將會(huì)產(chǎn)生不同的辦案效果,宜將安全生產(chǎn)“重大隱患”按照等級(jí)劃分成特別重大、一般重大、普通三種類別:對與安全生產(chǎn)相關(guān)的特別重大隱患公益訴訟案件,如有需要直接立案偵查,加速控制隱患繼續(xù)擴(kuò)散,或采用提辦、交辦、督辦等方式處理,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)一體化案件辦理優(yōu)勢;對于涉及安全生產(chǎn)一般重大隱患的民事和行政公訴案件,由檢察院單獨(dú)立案偵查或委托有關(guān)部門調(diào)查取證,在查清事實(shí)真相之后予以起訴并移送審查逮捕機(jī)關(guān)審判;對普通隱患公益訴訟案件,在檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下開展確認(rèn)和核查,經(jīng)認(rèn)定屬于普通隱患的按常規(guī)的程序處理。

3.優(yōu)化啟動(dòng)程序。發(fā)現(xiàn)安全隱患是開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟的前提,但《安全生產(chǎn)法》未授予社會(huì)組織的安全生產(chǎn)公益訴訟權(quán),只規(guī)定了人民檢察機(jī)關(guān)可提起民事、行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起訴訟主體的責(zé)任,但安全生產(chǎn)涉及的行業(yè)眾多、范圍廣闊、專業(yè)性要求較高,檢察機(jī)關(guān)工作人員很難在短時(shí)間內(nèi)充分了解不同行業(yè)的安全生產(chǎn)特點(diǎn),僅憑個(gè)人力量難以發(fā)現(xiàn)案件線索。因此,優(yōu)化安全生產(chǎn)檢察公益訴訟啟動(dòng)流程,賦予工會(huì)組織在安全生產(chǎn)公益訴訟中提起訴訟的主體地位,并探索檢察機(jī)關(guān)對起訴制度的支持,就顯得必要。賦予工會(huì)組織起訴主體地位,是彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)作為唯一主體提起安全生產(chǎn)公益訴訟的不足,發(fā)揮工會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢和獲取信息優(yōu)勢,為安全生產(chǎn)公益訴訟提供有益的補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)可以擔(dān)當(dāng)支持工會(huì)發(fā)起公益訴訟的角色。[4]

(二)革新安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的體制機(jī)制

充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督地位作用,需要通過建立檢察建議效果評估機(jī)制、建立多元化的監(jiān)督檢察機(jī)制、建立“檢察+”的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、推動(dòng)智能化與智慧化建設(shè)等體制機(jī)制的新舉措來實(shí)現(xiàn)。

1.建立檢察建議效果評估機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件中,其成效存在著不能定量的現(xiàn)象,安全隱患能否完全消除,有必要在第三方的幫助下進(jìn)行評價(jià)和判斷。具體來說,可以從如下兩個(gè)方面來考慮:一是通過對安全生產(chǎn)落實(shí)主體整改前與整改后實(shí)際狀況進(jìn)行比較,分析是否仍存在損害公共利益或影響社會(huì)風(fēng)氣的可能性,并進(jìn)行綜合性考量,得出制發(fā)檢察建議之后的評價(jià)結(jié)果。必要時(shí),也可以引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)化評價(jià)。對于涉及國家利益、社會(huì)穩(wěn)定及公眾健康等重大問題制發(fā)的檢察建議,可以采取專家咨詢方式進(jìn)行評估。二是制作一套覆蓋加分和減分項(xiàng)目評分規(guī)則作為參考標(biāo)準(zhǔn)。通過對照評分標(biāo)準(zhǔn),給予評價(jià)分?jǐn)?shù),該分?jǐn)?shù)能夠客觀反映被監(jiān)督對象對所提問題處理的態(tài)度,體現(xiàn)制發(fā)措施實(shí)施后是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo),為下一步檢察工作的開展指明方向。同時(shí),對于案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的制度漏洞和治理短板,在磋商程序中已經(jīng)制定了整改方案但尚未啟動(dòng),或者已經(jīng)啟動(dòng)尚未完成的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)運(yùn)用“檢察建議”這一特定職能,將“檢察建議”以“會(huì)議紀(jì)要”的形式送至對應(yīng)的主體,指導(dǎo)地方政府或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。總之,檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議應(yīng)當(dāng)采取“事前+事后”對比評價(jià)模式。

2.建立多元化的檢察監(jiān)督機(jī)制。具體可從以下兩個(gè)方面展開:一是建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件的線索研判制度?？赏ㄟ^成立安全生產(chǎn)案件研判專項(xiàng)小組,將已辦的安全生產(chǎn)刑事案件、民事案件,通過一案雙查的手段對安全生產(chǎn)公益訴訟作出趨勢性研判,為地方政府把好“預(yù)防”與“質(zhì)量”的雙重關(guān)口。[5]同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極發(fā)揮法律保障職能,通過開展專項(xiàng)調(diào)研、建立案卷檔案及案例指導(dǎo)工作等方式,及時(shí)掌握各地落實(shí)國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)情況。在安全生產(chǎn)隱患排查、事故溯源追蹤等制度中加入檢察力量,即檢察監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋安全生產(chǎn)有關(guān)制度的落實(shí)情況。二是提高“回頭看”專項(xiàng)行動(dòng)的開展頻率。“回頭看”是一種有效的事前預(yù)防機(jī)制和事后糾正措施。安全生產(chǎn)案件具有破壞性和不可挽回性等特點(diǎn),使檢察機(jī)關(guān)在處理安全生產(chǎn)案件時(shí),需充分發(fā)揮“回頭看”這一優(yōu)勢,挖掘潛在的安全隱患,確保設(shè)立安全生產(chǎn)檢察公益訴訟制度的初衷。

3.建立“檢察+”的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。安全生產(chǎn)檢察公益訴訟并不依賴檢察機(jī)關(guān)這一單一的主體,而是應(yīng)樹立自上而下的原則,從內(nèi)部與外部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),建立常態(tài)化協(xié)作機(jī)制。一是推進(jìn)“人民監(jiān)管員+檢察官”協(xié)作機(jī)制。安全生產(chǎn)方面的監(jiān)督,以應(yīng)急管理部門為主,該部門設(shè)有專門的人民監(jiān)管室、配備人民監(jiān)管員,其配合檢察官對轄區(qū)安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督,可以切實(shí)保障這項(xiàng)民生工程在安全生產(chǎn)領(lǐng)域得到強(qiáng)有力的監(jiān)督。二是鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)組織開展安全生產(chǎn)責(zé)任單位的聯(lián)席會(huì)議。開展聯(lián)席會(huì)議的目的,是為了集合各責(zé)任單位形成安全生產(chǎn)領(lǐng)域的綜合管理共識(shí),從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面加強(qiáng)責(zé)任單位之間的溝通與聯(lián)系。對內(nèi)要增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、刑事檢察部門和技術(shù)部門的協(xié)作配合;對外要鼓勵(lì)“地方政府+行政機(jī)關(guān)”與“檢察官”的聯(lián)合執(zhí)法,形成凝聚執(zhí)法主體之間的合力,并加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與各部門在線索移送、信息共享、專家咨詢等方面的協(xié)作,[6]達(dá)到“檢察”和“行政”雙重監(jiān)督的效果。

4.推動(dòng)智能化與智慧化建設(shè)。一方面,推進(jìn)安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的智能化建設(shè)。具體而言:一是推進(jìn)安全生產(chǎn)檢察公益訴訟技術(shù)支持體系進(jìn)一步擴(kuò)大“智能檢務(wù)”范圍,借助大數(shù)據(jù)、無人機(jī)、衛(wèi)星遙感和其他智能技術(shù),賦能檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦案和科技應(yīng)用的深度結(jié)合。例如,通過大數(shù)據(jù)的匹配和分析,增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的準(zhǔn)確能力、提高檢察辦案效率、提升辦案風(fēng)險(xiǎn)防控水平等,為安全生產(chǎn)公益訴訟提供技術(shù)支撐。二是在安全生產(chǎn)檢察公益訴訟中滲透智能化手段?；诖髷?shù)據(jù)應(yīng)用,踐行最高人民檢察院倡導(dǎo)“案件處理—監(jiān)督—落實(shí)”一體化智能的整體理念,充分運(yùn)用信息化、科技化手段,全力推進(jìn)檢察隊(duì)伍智能化建設(shè),加快推進(jìn)辦理期限的智能化建設(shè)。另一方面,加快安全生產(chǎn)檢察公益訴訟智慧化建設(shè)。安全生產(chǎn)檢察公益訴訟智慧化建設(shè)應(yīng)當(dāng)借助智慧法院的思路:一是建立安全生產(chǎn)案件重大線索信息共享機(jī)制。以智慧檢察院為核心,進(jìn)行“智慧檢察,網(wǎng)絡(luò)檢察,融合檢察”的信息化建設(shè),將智慧化手段應(yīng)用至安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的辦案過程。主要表現(xiàn)為構(gòu)建線上線索舉報(bào)與評估、專業(yè)建言等平臺(tái),以及建立配套的線索舉報(bào)激勵(lì)制度。二是建立追責(zé)體系,實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)案件信息數(shù)據(jù)共享。強(qiáng)化對安全生產(chǎn)信息數(shù)據(jù)的常態(tài)化監(jiān)測,形成異常數(shù)據(jù)“發(fā)現(xiàn)—審查—更正”的階段串,保證共享平臺(tái)收集安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性,并及時(shí)針對不合格的資料進(jìn)行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)捏造數(shù)據(jù)、隱瞞數(shù)據(jù)等非法違法行為,進(jìn)行依法追責(zé)。三是以安全生產(chǎn)公益訴訟作為載體建立安全生產(chǎn)法治教育基地。定期更新安全生產(chǎn)領(lǐng)域的宣傳內(nèi)容,加強(qiáng)安全生產(chǎn)公益訴訟的普法宣傳,進(jìn)一步提高社會(huì)各界對檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)公益訴訟的認(rèn)知度,促進(jìn)安全生產(chǎn)檢察公益訴訟工作。