檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解機制立法研究

陳建強,陳爍輿

(天津市紅橋區(qū)人民檢察院,天津 300130)

行政爭議實質(zhì)性化解是指通過不同手段對行政爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決,實現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實有效保護。[1]雖然我國針對行政爭議有多條解決渠道,如行政訴訟、行政復(fù)議、信訪等,但仍存在大量經(jīng)過行政爭議處理的案件未得到實質(zhì)化解,變成群眾“跑斷腿”還辦不成的煩心事。

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),對行政訴訟依法履行監(jiān)督職責(zé)。既要督促人民法院的公正司法,又要促進行政機關(guān)依法行政,因此承擔(dān)著辦理行政檢察案件、推進行政爭議化解的任務(wù)。2019年10月,最高人民檢察院開展關(guān)于促進行政爭議實質(zhì)性化解的專項活動,提出“檢察機關(guān)推進行政爭議實質(zhì)性化解”的重要使命和要求;2020年最高人民檢察院工作報告中提出,“深入推進行政爭議實質(zhì)性化解,維護司法公正、促進依法行政”的要求;2021年結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育常態(tài)化開展,把實質(zhì)性化解行政爭議納入辦理行政訴訟監(jiān)督案件的必要環(huán)節(jié);2022年在多個重點民生領(lǐng)域持續(xù)強化該項工作。從2019年到2022年,全國檢察機關(guān)共使3.3萬余件行政爭議得到實質(zhì)性化解,開展公開聽證6400余件,領(lǐng)導(dǎo)包案1.2萬余件,化解10年以上的行政爭議1600余件,20年以上的行政爭議400余件。[2]在辦案量上升的背后,仍存在相關(guān)法律規(guī)定比較宏觀、缺少具體操作程序規(guī)范,導(dǎo)致檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解陷入等待狀態(tài)的困境。如何推動檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解的相關(guān)立法和指導(dǎo)性規(guī)則出臺,避免檢察資源浪費,成為突破行政檢察面臨困境的關(guān)鍵性抓手。

一、審視現(xiàn)實:開展檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議立法必要性分析

(一)踐行以人民為中心的法治思想

以人民為中心是中國特色社會主義法治的根本立場,我國《憲法》明確規(guī)定,一切權(quán)力屬于人民,憲法保證了人民當(dāng)家做主的主體地位,也保證了人民在推進全面依法治國中的主體地位。[3]習(xí)近平總書記鮮明提出:“要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待,堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向,樹立辯證思維和全局觀念,系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題,不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居樂業(yè)。”[4]當(dāng)前,人民群眾對行政法治的需求日益提高,檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議,有利于人民群眾合法權(quán)益的保障,展現(xiàn)出了以人為本的檢察理念,而檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議的相關(guān)立法是真正實現(xiàn)行政爭議化解的有效指導(dǎo)依據(jù)。檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議工作的相關(guān)法律,是行政相對人受侵害時爭取合法權(quán)益的有效保障,也成為行政相對人主張權(quán)利救濟的根本依據(jù),更是解決糾紛、保障人民群眾利益的司法基礎(chǔ)?？梢哉f,開展檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議的相關(guān)立法工作,回應(yīng)了以人民為中心的發(fā)展思想,保護了群眾的利益。

(二)保障檢察職權(quán)充分發(fā)揮作用

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第二條規(guī)定了“推動行政爭議實質(zhì)性化解”,賦予了檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解的法律依據(jù),但是通常行政爭議實質(zhì)性化解涉及多個主體單位,如涉案行政單位、司法局、法院等,如何把握檢察機關(guān)與其他主體間的關(guān)系,目前并無規(guī)范性文件加以規(guī)定。從制度角度詮釋檢察機關(guān)在行政爭議實質(zhì)性化解中的角色定位,對于檢察機關(guān)相關(guān)工作的開展具有關(guān)鍵作用。

最高人民檢察院開展的行政爭議實質(zhì)性化解專項活動中,確定案件化解的范圍包括行政申請監(jiān)督相關(guān)案件兩類,以及需要實質(zhì)性化解的行政爭議的類型包括涉及民營企業(yè)合法權(quán)益保護等六類,[5]專項活動中劃定的案件類型對實質(zhì)性化解行政爭議工作的開展起到了極大的指導(dǎo)作用,但是將短期的專項活動演化為常態(tài)化檢察監(jiān)督工作時,如果只把專項活動中給出的案件范圍作為依據(jù),既不能適用于復(fù)雜多變的社會實踐,又導(dǎo)致檢察機關(guān)開展工作缺乏法律依據(jù)。

行政檢察監(jiān)督倡導(dǎo)穿透式監(jiān)督理念,檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議將權(quán)利救濟貫穿始終,化解行政爭議的方法多樣,但是規(guī)定的原則性較強,可操作性有待進一步提升。完善的法律規(guī)范是檢察機關(guān)依法開展工作的基礎(chǔ)保障,在檢察機關(guān)開展實質(zhì)化解行政爭議的工作中,制定完善有效的規(guī)范性文件是重要環(huán)節(jié)。[6]因此,將檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的法律依據(jù)、工作模式上升為法律制度,是保障檢察職權(quán)能夠充分發(fā)揮其作用的內(nèi)在要求。

(三)法治現(xiàn)代化的必然要求

黨的二十大報告系統(tǒng)闡述了中國式現(xiàn)代化的中國特色、本質(zhì)要求和重大原則,提出在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大論斷。習(xí)近平總書記指出:“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家。”[7]現(xiàn)代化進程不斷對法治提出需求,完善的法治才能有效保障現(xiàn)代化進程。法治的完善是一個動態(tài)的變化過程,不僅要在法律的廣度上進行延展,更要在深度上探索,要事事有法可依。我國社會主義法律體系框架已經(jīng)形成,但是在某些領(lǐng)域內(nèi)法律規(guī)定依然不夠精細,要想更深切地推進法治現(xiàn)代化建設(shè),就要用更加細致、全面的法律規(guī)定指導(dǎo)行政機關(guān)執(zhí)法和司法機關(guān)司法。

檢察機關(guān)秉持客觀、公正立場,以監(jiān)督角色開展實質(zhì)性化解行政爭議活動,相較于人民法院和司法行政機關(guān),不管是專業(yè)性還是中立性均具有更高的公信力,是強化行政爭議實質(zhì)性解決流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),可以推進行政爭議解決體系逐步完善。[8]檢察機關(guān)作為司法機關(guān)推進行政爭議實質(zhì)性化解,引導(dǎo)社會治理在法治的軌道上進行,維護了法律的權(quán)威,既履行了檢察職責(zé)的應(yīng)有之義,又保證了法治體系的宏觀優(yōu)化效果。因此,檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議相關(guān)法律法規(guī)的制定,有利于我國完善行政爭議化解體系多元化建設(shè),極大地推動了國家法治體系現(xiàn)代化發(fā)展。

二、法律論證:檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解立法路徑

(一)立法路徑證成

檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解立法旨在通過立法模式解決兩個問題,一是賦予檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解的法定權(quán)力,即解決權(quán)力來源問題;二是完善檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解的工作方式,即解決細化規(guī)定問題。由上述兩個問題展開,對立法路徑展開分析論證。

1.立法賦權(quán)。將該制度經(jīng)立法嵌入現(xiàn)行行政爭議實質(zhì)性化解的制度框架中,以實現(xiàn)賦權(quán)的目的,有兩種立法路徑,一是將該制度分別加入《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等程序法中;二是制定一部整合各種行政糾紛解決機制的單行立法,將其命名為“多元化糾紛解決機制促進法”,在構(gòu)建行政爭議化解體系時,將檢察機關(guān)參與的規(guī)定一并納入其中。

筆者認為,行政爭議實質(zhì)性化解立法宜采取單行立法的模式,并在單行法中規(guī)范包括檢察機關(guān)在內(nèi)的多元主體的權(quán)力與工作方式,原因在于:首先,單行法模式可以節(jié)約立法資源,減少立法成本?，F(xiàn)行規(guī)范行政爭議解決程序的《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》僅將化解行政爭議作為原則性規(guī)定,如果將檢察機關(guān)參與規(guī)定于其中,所需要修改的法律數(shù)量大,將產(chǎn)生高昂的立法成本。此外,多位全國人大代表以及學(xué)者均在倡導(dǎo)推進單行立法,且地方立法實踐中對行政爭議化解制度的探索較為充分,具有從地方到中央的借鑒價值。其次,單行法模式可以避免既有制度和條文之間產(chǎn)生沖突。在分別修法時為滿足立法目的、保障法律體系的一致性,容易導(dǎo)致對檢察機關(guān)權(quán)力界定存在矛盾和沖突,可采取修法的方式將檢察機關(guān)參與該項機制納入現(xiàn)行法律中,避免這一沖突。再次,爭議化解作為特殊的解紛機制,與復(fù)議程序、審判程序具有明顯的界限,程序上具有可分性,單獨立法具備客觀可能性。最后,進行多元化糾紛解決機制單獨立法是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,踐行“楓橋經(jīng)驗”的必然選擇。分別修法模式不利于構(gòu)建起統(tǒng)一的解決體系,可以通過立法明確多元化糾紛解決機制在法治體系中的重要地位,實現(xiàn)各機關(guān)積極參與、多元共治、各取所長、各盡其能的目標(biāo),構(gòu)建分工配合的社會治理體系。

2.規(guī)定工作模式。鑒于立法的原則性和模糊性,以單行法模式賦權(quán)于檢察機關(guān)后,檢察機關(guān)還需要通過制定司法解釋和內(nèi)部規(guī)范性文件不斷細化和完善行政爭議實質(zhì)性化解工作方式,為實際工作的開展提供有力支撐?！度嗣駲z察院組織法》第二十三條第一款規(guī)定:“最高人民檢察院可以對屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進行解釋?！笨梢?制定司法解釋是法律賦予最高檢的重要職責(zé)之一,最高檢應(yīng)立足于檢察工作實踐將法律規(guī)定予以細化。同時,應(yīng)注意與最高法的司法解釋做好銜接工作,避免職權(quán)劃分上的重復(fù)或空白。

此外,檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的方式也需要以司法解釋的方式確定,案件受理范圍、化解方式等細化規(guī)定必須涵蓋于其中。最高檢為了更好地規(guī)范、指導(dǎo)行政訴訟監(jiān)督工作,通過了《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》這一部重要的司法解釋,其中對行政檢察工作作了詳盡規(guī)定。因此,行政爭議實質(zhì)性化解無需單獨出臺司法解釋,可以單獨設(shè)章的方式將其加入到監(jiān)督規(guī)則中。

(二)多元化糾紛解決機制單獨立法路徑

行政爭議實質(zhì)性化解單獨立法宜采取“從地方到中央”的立法路徑,總結(jié)地方立法經(jīng)驗,出臺《多元化糾紛解決機制促進法》。2015年《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元糾紛解決機制促進條例》公布以來,已經(jīng)有14個省級行政區(qū)出臺了條例,此外不乏市級行政區(qū)也出臺了條例。從目前14個省級行政區(qū)人大常委會制定的地區(qū)性法規(guī)所積累的經(jīng)驗來看,該部法律內(nèi)容主要包括職責(zé)分工、化解體系、銜接程序、保障措施等。根據(jù)地方實踐,該項立法應(yīng)作出以下規(guī)定。在“職責(zé)分工”章節(jié)中規(guī)定,檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé),建立參與糾紛化解工作機制,做好相關(guān)工作。該條文基于憲法賦予的檢察權(quán),將檢察機關(guān)參與行政爭議化解限定于檢察監(jiān)督權(quán)力行使過程中。在“化解體系”中,當(dāng)事人可依法自主選擇的行政解紛途徑主要包括和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟及其他。檢察監(jiān)督中的化解并未單獨進行列舉,檢察機關(guān)主導(dǎo)的化解可歸類于其他途徑,也可探索參與其他化解途徑。在“銜接程序”章節(jié)中以獨立條文規(guī)定,檢察院辦理行政申訴案件可以引導(dǎo)當(dāng)事人達成和解,或進行協(xié)商和解。該條文依然未突破檢察監(jiān)督權(quán)的限制,視為對解紛方式的具體性規(guī)定。

(三)細化檢察參與規(guī)定路徑

構(gòu)建以《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》為主體,以最高人民檢察院指導(dǎo)性案例為補充的行政爭議實質(zhì)性化解工作指引體系。實踐中,根據(jù)《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引(試行)》,各級檢察院已經(jīng)開始了該項工作,一些檢察院創(chuàng)新性地探索新的化解類型和化解方法,為立法提供了實踐可能性。由于程序法立法不同于實體法中對于權(quán)利以及權(quán)力的創(chuàng)設(shè),法無規(guī)定即權(quán)利(力)不存在,爭議化解程序即使尚無法律規(guī)定,實踐中也可先行探索,使這種立法方式具備理論基礎(chǔ)。在修改《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》時,可將該制度作為專章置于“第七章 對行政案件執(zhí)行活動的監(jiān)督”一章之后。將爭議化解作為辦理案件的必經(jīng)程序,同時也是一種案件辦理結(jié)果,適用于生效裁判、審判程序、執(zhí)行活動監(jiān)督等三類基本案件的辦理。

除法律規(guī)定化解的工作方式外,仍需以具體案例統(tǒng)一監(jiān)督尺度、指導(dǎo)辦案實踐,在以制定法為主要司法依據(jù)的中國建立案例指導(dǎo)制度是創(chuàng)立判例法色彩的“中國式”案例的使用途徑。[9]根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十三條第二款規(guī)定:“最高人民檢察院可以發(fā)布指導(dǎo)性案例?！?021年9月27日,最高人民檢察院發(fā)布第三十批6件指導(dǎo)性案例,這批案例以行政爭議實質(zhì)性化解為主題,以指導(dǎo)性案例的方式補上了立法體系中的最后一塊拼圖,使立法可以全方位指導(dǎo)行政爭議化解工作。隨著行政爭議實質(zhì)性化解工作的持續(xù)推進,司法實踐不斷深化,最高檢應(yīng)繼續(xù)出臺指導(dǎo)性案例,進一步統(tǒng)一司法尺度。

三、面向未來:檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解機制立法建議

(一)厘清檢察機關(guān)參與化解的角色定位

2021年4月8日,最高人民檢察院檢察委員會審議通過了修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》,意味著檢察機關(guān)在職權(quán)監(jiān)督范圍內(nèi)的施展空間增大,也為進一步實質(zhì)性化解行政爭議提供了法律基礎(chǔ)。雖然第二條規(guī)定要推動行政爭議實質(zhì)性化解,但是作為一種監(jiān)督性的行政爭議化解,其是主動還是被動還有待進一步明確。此外,該監(jiān)督規(guī)則的效力僅及于檢察監(jiān)督案件,對于其他案件應(yīng)在立法中單獨規(guī)定。因此,針對不同的案件類型,應(yīng)賦予檢察機關(guān)不同的角色定位。

1.復(fù)議階段、審判階段的案件,檢察機關(guān)應(yīng)處于被動參與的角色。憲法賦予的檢察權(quán)無法及于該階段,客觀上無權(quán)開展化解工作。在行政訴訟階段,雖然檢察機關(guān)擔(dān)任監(jiān)督角色,但是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)僅為程序性的權(quán)力,它只能監(jiān)督審判權(quán)的行使是否合乎法律規(guī)定,不能代替審判權(quán)直接作出終局性的處理結(jié)果,所以不能直接作為權(quán)力主體將爭議實質(zhì)性化解。當(dāng)行政爭議仍然在行政復(fù)議或者行政訴訟階段處理時,檢察機關(guān)需要對復(fù)議機關(guān)和人民法院保持足夠的謙抑,經(jīng)邀請方可參與化解,并以發(fā)表法律專業(yè)意見、承擔(dān)見證等輔助性角色參與。

2.檢察機關(guān)辦理的行政監(jiān)督案件,以及非復(fù)議階段、審判階段的所有案件,檢察機關(guān)應(yīng)處于主動、主導(dǎo)化解的地位。不言自明,檢察機關(guān)應(yīng)對正常受理的監(jiān)督案件主動開展?fàn)幾h化解工作。對于經(jīng)復(fù)議、審判救濟仍存在爭議,但不符合行政檢察監(jiān)督案件受案范圍的案件,應(yīng)規(guī)定檢察機關(guān)將其以“爭議化解案件”單獨立案。該類型案件要進行兩項重點工作,一是促進爭議當(dāng)事人和相關(guān)部門交流溝通,以釋法說理等方式為行政爭議雙方當(dāng)事人搭建溝通、交流的橋梁,引導(dǎo)雙方合理表達訴求,并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)尋求理性的解決方案;二是在行政爭議實質(zhì)性化解工作中主動整合行政、司法和社會各界資源,建立健全行政爭議多元協(xié)調(diào)化解平臺和長效機制,從源頭上防范與化解行政爭議,確保權(quán)力在法治的軌道上運行。

(二)明確案件化解范圍

最高檢明確行政檢察監(jiān)督案件應(yīng)進行“一案三查”,將行政爭議實質(zhì)性化解作為必經(jīng)的辦案程序,有必要將該程序法定化,同時明確檢察機關(guān)參與實質(zhì)性化解行政爭議的范圍和重點。此外,以下三種案件類型應(yīng)一并納入檢察機關(guān)辦理的行政爭議化解案件范圍。

1.未進入實體審理的案件。一些因超過起訴期限或者不能滿足其他起訴條件的案件,未進入實體審查環(huán)節(jié),行政相對人的利益訴求未經(jīng)法定解紛程序調(diào)處,矛盾逐漸放大,行政相對人仍不斷申訴、信訪,為社會增添了不穩(wěn)定因素,不利于法治政府和法治國家的建設(shè)。應(yīng)當(dāng)將此類案件納入實質(zhì)性化解行政爭議的案件范圍中,檢察機關(guān)通過重點審查未進入實體審理的案件原因,有針對性地開展化解工作。

2.未得到實質(zhì)處理的案件。法院對行政爭議的裁判確有錯誤,檢察機關(guān)可以采用抗訴、再審檢察建議等監(jiān)督法院的方式,促使法院啟動審判監(jiān)督程序,實現(xiàn)當(dāng)事人合法利益訴求。針對裁判結(jié)果明顯缺乏合理性的案件,檢察機關(guān)可以采用協(xié)商解決等方式促成化解。法院雖然判決原告勝訴,但是沒有能夠解決其真實訴求的案件,根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,能夠直接終局性確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的只有變更判決,但是該類判決涉及情形較少,較多的撤銷判決、履行判決仍無法觸及實體訴求,檢察機關(guān)應(yīng)主動介入并提出可行的解決方案,避免案件再次拖入法律程序,仍不能實現(xiàn)相爭相對人訴求的情形。

3.未申訴案件。將三類未申訴案件納入化解范圍也至關(guān)重要:一是“潛在之訴”,即處在行政復(fù)議階段的行政爭議,如果在行政復(fù)議階段反復(fù)化解依然未能成功,依照程序就會進入行政訴訟,將進一步浪費訴訟資源,如果檢察機關(guān)能夠及時介入訴前的復(fù)議階段、化解紛爭,不但能夠讓群眾盡早滿意,更能夠節(jié)約大量的司法資源;二是“過期之訴”,即法院以超過訴訟期限為理由不予受理的行政爭議,此類爭議雖然超過起訴時限,但是行政相對人確實有訴求沒有得到滿足;三是“遺落之訴”,即行政相對人對于行政決定并沒有行使復(fù)議、起訴和申訴的權(quán)利,但在非訴執(zhí)行階段提出合法訴求而引起的行政爭議。

(三)把控行政爭議實質(zhì)性化解方式

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第六條規(guī)定,人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件,應(yīng)當(dāng)查清案件事實、辨明是非,綜合運用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段,開展行政爭議實質(zhì)性化解。

1.監(jiān)督糾正。監(jiān)督糾正指檢察機關(guān)辦理案件時,經(jīng)審查符合抗訴或者提出再審檢察建議條件的,應(yīng)當(dāng)依法抗訴或者提出再審檢察建議。做出監(jiān)督糾正有以下兩種情況:一是人民法院審判活動、執(zhí)行活動存在違法;二是法院裁判并無不當(dāng),但是行政行為存在違法或者程序瑕疵,損害了行政相對人、利害關(guān)系人的合法權(quán)益。人民檢察院向人民法院提出抗訴或者再審檢察建議后,可以協(xié)同審理案件的人民法院共同開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。

2.公開聽證。公開聽證是指通過為各方平等交流對話、辨法析理提供平臺,充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán),可以消除當(dāng)事人的疑慮,為行政爭議化解奠定基礎(chǔ)。[10]在公開聽證的立法中應(yīng)明確以下原則:一是要堅持平等性原則。行政相對人一般處于弱勢地位,通過構(gòu)筑平等討論的平臺,相對人可以通過公開聽證充分講明自己的意見、訴求,切實保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán);二是要查明案情。解決行政爭議的前提是要查清案情原委,使?fàn)幾h雙方對化解結(jié)果真正信服,真正實現(xiàn)爭議實質(zhì)性化解的目的;三是要增強聽證效力。借助社會力量參與,由專業(yè)人士對行政相對人的疑問進行解答與說理,引導(dǎo)和解。

3.釋法說理。一方面,對于行政相對人來說,無論其訴求是否合理,都要解釋清楚立法意志,回應(yīng)其爭議訴求;另一方面,也要向被訴行政機關(guān)闡明法理,促進糾正行政違法行為,減少同類行政爭議發(fā)生。釋法說理時,應(yīng)當(dāng)將工作記錄在案。相對人作出息訴服判意思表示的,應(yīng)當(dāng)形成聽取意見筆錄、息訴承諾書或者當(dāng)事人意見反饋記錄等書面材料。