河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)研究

徐 偉，朱 銳，馬兆龍，張 霞

（1.水利部河湖保護(hù)中心，100038，北京；2.華北水利水電大學(xué)河南河長(zhǎng)學(xué)院，450045，鄭州）

全面推行河湖長(zhǎng)制，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、保障國(guó)家水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度，作出的重大決策部署。中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)全面推行河湖長(zhǎng)制作出部署安排。按照意見(jiàn)要求，水利部不斷強(qiáng)化河湖水域及岸線管理，開展河湖專項(xiàng)整治行動(dòng)。依據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于明確全國(guó)河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)問(wèn)題認(rèn)定及清理整治標(biāo)準(zhǔn)的通知》《水利部關(guān)于印發(fā)河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）的通知》等有關(guān)文件中的定義，河湖問(wèn)題主要是指河湖形象面貌及影響河湖功能的問(wèn)題，并且可以分為亂占、亂采、亂堆、亂建、其他等類型，統(tǒng)稱為“四亂”。通過(guò)持續(xù)開展全國(guó)河湖“清四亂”行動(dòng)，涉河湖違法違規(guī)行為得到嚴(yán)厲打擊，河湖生態(tài)環(huán)境有了明顯改觀，但目前還存在各地河湖問(wèn)題整改成效參差不齊，河湖管理范圍內(nèi)一些跨度時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣、類型多樣的河湖疑難問(wèn)題需要研究并集中規(guī)范整治，河湖整改長(zhǎng)效機(jī)制亟需建立等問(wèn)題。因此，為強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制，推進(jìn)河湖問(wèn)題整改，借鑒審計(jì)、環(huán)保等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，圍繞河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況、河湖問(wèn)題整改完成情況和河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況三個(gè)方面開展河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)研究。

一、河湖問(wèn)題概況

從水利部河湖管理督查系統(tǒng)隨機(jī)抓取2020 年若干項(xiàng)河湖問(wèn)題，按問(wèn)題類型劃分，亂堆問(wèn)題占比34.4%，亂建問(wèn)題占比30.0%，亂占問(wèn)題占比18.6%，亂采問(wèn)題占比2.4%，違法排污等其他問(wèn)題占比14.6%?？梢?jiàn)2020 年河湖問(wèn)題以亂堆、亂建類型最多。截至2021 年10月底，上述河湖問(wèn)題總體整改率超過(guò)95%。具體到問(wèn)題類型，亂堆、亂采和其他問(wèn)題整改情況較好，亂建和亂占問(wèn)題整改效果相對(duì)較差。

二、河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

1.河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

目前，關(guān)于河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)尚沒(méi)有具體的研究。在審計(jì)領(lǐng)域，常用的指標(biāo)主要有三個(gè)：一是問(wèn)題整改覆蓋率，主要看問(wèn)題整改的范圍，考核是否把應(yīng)該整改的問(wèn)題全部納入管理視線；二是問(wèn)題整改計(jì)劃完成率，主要看問(wèn)題整改的完成時(shí)間，考核在規(guī)定時(shí)間內(nèi)問(wèn)題整改的進(jìn)度；三是問(wèn)題整改質(zhì)量達(dá)標(biāo)率，主要看問(wèn)題整改的結(jié)果，考核問(wèn)題是否得到糾正、管理是否得到規(guī)范、違規(guī)的是否被問(wèn)責(zé)等。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，湖南省株洲市創(chuàng)新性地將第三方機(jī)構(gòu)引入生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的核查評(píng)估環(huán)節(jié)，聘請(qǐng)市環(huán)境保護(hù)研究院作為第三方機(jī)構(gòu)，由其派出技術(shù)人員到指定現(xiàn)場(chǎng)開展實(shí)地調(diào)查，以相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等為依據(jù)，逐一核對(duì)交辦問(wèn)題和整改措施，判斷是否達(dá)到整改效果，并發(fā)現(xiàn)其他可能存在的問(wèn)題。

借鑒審計(jì)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《水利部辦公廳關(guān)于明確全國(guó)河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)問(wèn)題認(rèn)定及清理整治標(biāo)準(zhǔn)的通知》等相關(guān)文件以及文獻(xiàn)，以堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，可量化，行政評(píng)價(jià)與第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合為原則，從河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況、河湖問(wèn)題整改完成情況和河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況三個(gè)方面建立河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。其中，河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況包括省級(jí)是否部署推進(jìn)河湖問(wèn)題清理整治工作、省級(jí)建立的河湖問(wèn)題“清四亂”臺(tái)賬是否覆蓋水利部“一省一單”、是否按整改要求逐步落實(shí)河湖問(wèn)題整改；河湖問(wèn)題整改完成情況包括“清四亂”完成率、銷號(hào)復(fù)核達(dá)標(biāo)率、技術(shù)抽查情況，其中技術(shù)抽查情況為可選指標(biāo)，主要針對(duì)抽查的具體河湖問(wèn)題或問(wèn)題所在的河段湖片，請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開展防洪影響評(píng)價(jià)或河湖健康評(píng)價(jià)，利用技術(shù)手段復(fù)核河湖問(wèn)題整改后是否對(duì)防洪還有影響、所在河段湖片是否好轉(zhuǎn)等；河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況包括立行立改的比例、申請(qǐng)延期整改是否有詳細(xì)整改計(jì)劃。

表1 河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)賦分方法

河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)采用百分制，結(jié)合專家意見(jiàn)，河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況、河湖問(wèn)題整改完成情況和河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況分別為35分、35分和30分。

（1）河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況

①省級(jí)是否部署推進(jìn)河湖問(wèn)題清理整治工作（10分）

省級(jí)通過(guò)總河長(zhǎng)會(huì)議、總河長(zhǎng)令或采用其他省級(jí)文件或會(huì)議形式部署推進(jìn)河湖問(wèn)題清理整治工作的，得10分；否則，不得分。

②省級(jí)建立的河湖問(wèn)題“清四亂”臺(tái)賬是否覆蓋水利部“一省一單”（15分）

省級(jí)建立的河湖問(wèn)題“清四亂”臺(tái)賬全部覆蓋水利部反饋的“一省一單”中河湖問(wèn)題的，得15 分；否則，少一項(xiàng)，扣1分，扣滿15分為止。

③是否按整改要求逐步落實(shí)河湖問(wèn)題整改（10分）

所有河湖問(wèn)題均按照整改程序或流程整改的，得10分；否則，有一處程序不正確的，扣2分，扣滿10分為止。

（2）河湖問(wèn)題整改完成情況

①“清四亂”完成率（15分）

省級(jí)建立的河湖問(wèn)題“清四亂”臺(tái)賬全部完成整改的，得15分；否則，按完成比例得分。

②銷號(hào)復(fù)核達(dá)標(biāo)率（20分）

根據(jù)省級(jí)提供的河湖問(wèn)題整改材料逐一復(fù)核問(wèn)題是否按照要求整改，復(fù)核全部通過(guò)的，得20 分；否則，按通過(guò)比例得分。

③技術(shù)抽查情況（為扣分指標(biāo)，可選）

根據(jù)實(shí)際需要，隨機(jī)或?qū)?fù)核存在疑問(wèn)的河湖問(wèn)題邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)抽查，技術(shù)抽查方式一般包括防洪影響評(píng)價(jià)和河湖健康評(píng)價(jià)兩種方式，若抽查問(wèn)題防洪影響評(píng)價(jià)未達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求或所在河段湖片河湖健康評(píng)價(jià)結(jié)果顯示河湖健康狀態(tài)較差的，有一項(xiàng)扣5分，扣滿35分為止。

（3）河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況

①立行立改的比例（30分或15分）

若河湖問(wèn)題全部立行立改，則得30 分；立行立改比例高于50%的，得15 分；否則，按立行立改比例乘以30得分。

②申請(qǐng)延期整改是否有詳細(xì)整改計(jì)劃（0分或15分）

若河湖問(wèn)題全部立行立改，則此項(xiàng)指標(biāo)無(wú)需評(píng)價(jià)，為0 分；若河湖問(wèn)題未全部立行立改，但在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成的，或者按照程序申請(qǐng)延期且有詳細(xì)整改計(jì)劃的，得15 分；若存在問(wèn)題未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改或申請(qǐng)延期且未提供詳細(xì)整改計(jì)劃的，在15 分基礎(chǔ)上，有一項(xiàng)扣2分，扣滿15分為止。

3.河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)等級(jí)

為方便河湖管理實(shí)踐與河湖長(zhǎng)制績(jī)效考核評(píng)價(jià)，結(jié)合專家意見(jiàn)，將河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)得分為[95，100]、[85，95）、[75，85）、[60，75）、[0，60）的分別定為優(yōu)秀、良好、一般、合格、不合格。

三、B省2020年河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)

2020 年水利部暗訪督查共發(fā)現(xiàn)某?。ㄒ韵路Q“B省”）河湖問(wèn)題241 項(xiàng)，按問(wèn)題類型分，亂堆問(wèn)題108項(xiàng)，占比44.81%；亂建問(wèn)題70 項(xiàng)，占比29.05%；亂占問(wèn)題29項(xiàng)，占比12.03%；亂采問(wèn)題13項(xiàng)，占比5.39%；違法排污等其他問(wèn)題21 項(xiàng)，占比8.71%。截至2021年10月，該省已經(jīng)整改237項(xiàng)，河湖問(wèn)題整改率即“清四亂”完成率達(dá)98.34%。按問(wèn)題類型看，亂采問(wèn)題、亂堆問(wèn)題、亂占問(wèn)題和其他問(wèn)題均已全部整改并經(jīng)銷號(hào)與復(fù)核達(dá)標(biāo)，亂建問(wèn)題還有4 項(xiàng)問(wèn)題未完成整改，表現(xiàn)為河湖管理范圍內(nèi)未經(jīng)水利部門審批建設(shè)橋梁、輸水管道等。

按照本文建立的河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)模型，河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況方面，B省通過(guò)發(fā)布《B省總河長(zhǎng)令（第2 號(hào)）》、召開全省河湖治理與生態(tài)保護(hù)工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)、開展黃河“清河行動(dòng)”等文件、會(huì)議或行動(dòng)部署推進(jìn)2020 年河湖問(wèn)題整改，并且做到水利部反饋的河湖問(wèn)題全部納入省級(jí)河湖問(wèn)題臺(tái)賬，因此根據(jù)賦分方法，此項(xiàng)得分35 分；河湖問(wèn)題整改完成情況方面，“清四亂”完成率為98.34%，問(wèn)題復(fù)核全部通過(guò)，未開展技術(shù)抽查，因此根據(jù)賦分方法，此項(xiàng)得分34.75分；河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況方面，B 省因亂堆、亂占問(wèn)題數(shù)量較多、易整改，所以立行立改的比例超過(guò)50%，4 項(xiàng)未完成整改的河湖亂建問(wèn)題雖向水利部申請(qǐng)延期整改，但未提供詳細(xì)整改計(jì)劃，因此根據(jù)賦分方法，此項(xiàng)得分22分。

綜上，B省2020年河湖問(wèn)題整改成效評(píng)價(jià)總得分為91.75 分，等級(jí)為良好，與實(shí)際一致。未來(lái)，B 省應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范河湖問(wèn)題整改申請(qǐng)延期流程，明確河湖問(wèn)題的整改措施、進(jìn)度要求、責(zé)任單位、責(zé)任人，提高河湖問(wèn)題整改時(shí)效。

四、結(jié)論

針對(duì)各地河湖問(wèn)題整改成效參差不齊的問(wèn)題，本文借鑒審計(jì)、環(huán)保等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，從河湖問(wèn)題整改落實(shí)情況、河湖問(wèn)題整改完成情況、河湖問(wèn)題整改時(shí)效情況等三個(gè)方面構(gòu)建了河湖問(wèn)題整改評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出了賦分方法和評(píng)價(jià)等級(jí)，評(píng)價(jià)結(jié)果能準(zhǔn)確客觀地反映各地河湖問(wèn)題整改情況，有利于推動(dòng)各地進(jìn)一步規(guī)范流程、落實(shí)河湖問(wèn)題整改，結(jié)果還可為今后河湖管理和河湖長(zhǎng)制績(jī)效考核評(píng)價(jià)提供參考依據(jù)。