授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟的學(xué)理詮釋

●周宇駿

《立法法》第13條規(guī)定的授權(quán)改革試點(diǎn)制度，是一項(xiàng)服務(wù)于改革創(chuàng)新的法律規(guī)范競爭與淘汰機(jī)制。2012年至今，實(shí)踐中產(chǎn)生了22項(xiàng)試點(diǎn)實(shí)例，其中15項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容已形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，上升為新的法律規(guī)定。〔1〕統(tǒng)計(jì)截至2022年10月，已剔除授權(quán)事項(xiàng)相同的延期決定以及授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)等其他授權(quán)決定。授權(quán)改革試點(diǎn)制度在推進(jìn)重點(diǎn)改革任務(wù)上取得了積極成效，但也逐漸暴露出一些亟待優(yōu)化的問題，尤其是未能明晰試點(diǎn)制定法律條件成熟的標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)總書記曾明確要求：“對(duì)實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律……對(duì)不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時(shí)修改或廢止，不能讓一些過時(shí)的法律條款成為改革的‘絆馬索’?！薄?〕習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第102-103頁。然而關(guān)于何為試點(diǎn)的立法條件成熟卻并不明確，致使相關(guān)研判成為授權(quán)試點(diǎn)工作的薄弱環(huán)節(jié)。這不僅會(huì)導(dǎo)致立法進(jìn)度延緩，更會(huì)遲滯全面深化改革工作的進(jìn)度，甚至影響黨中央改革意志在法治化軌道上的完全貫徹。

目前《立法法》的修改已提上議事日程，授權(quán)改革試點(diǎn)制度的優(yōu)化必將成為下一步修法的重點(diǎn)。本文擬在分析相應(yīng)授權(quán)實(shí)例的基礎(chǔ)上，演繹授權(quán)改革試點(diǎn)的合目的性要求，詮釋授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟的判斷標(biāo)準(zhǔn)，試圖為《立法法》的合理修改與試點(diǎn)法治的實(shí)踐優(yōu)化提供智力支持。

一、明確授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)的重要意義

明確何為授權(quán)試點(diǎn)的立法條件成熟，具有重要的理論和實(shí)踐意義。習(xí)總書記指出：“實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律”。〔3〕習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第102-103頁。改革經(jīng)驗(yàn)通過法治化方式以制度定型，是改革進(jìn)入全面深化階段的必然要求，也是新時(shí)代立法工作開展的必然要求。因此，制定法律是授權(quán)改革活動(dòng)本身的制度終點(diǎn)與制度目的。而試點(diǎn)立法的成熟條件，則是決定是否實(shí)現(xiàn)制度目的至關(guān)重要的“臨門一腳”。

（一）規(guī)范上立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)提供保障

1.立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)為改革經(jīng)驗(yàn)的規(guī)范化提供了指引，保障了社會(huì)主義法制統(tǒng)一。這種標(biāo)準(zhǔn)指引意義顯然存在如下價(jià)值：（1）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可指引改革經(jīng)驗(yàn)在法治框架內(nèi)形成，最大程度防范立法工作中“抵觸”情形的發(fā)生。一方面，確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可有效保障授權(quán)舉措對(duì)國家法制統(tǒng)一的遵從，防止試點(diǎn)與憲法法律的直接抵觸，保障社會(huì)主義法治權(quán)威。另一方面，確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可有效保障授權(quán)成果對(duì)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的遵從，檢驗(yàn)授權(quán)舉措是否存在對(duì)授權(quán)改革目的貫徹不到位等情況，保障中央授權(quán)改革意圖的最終實(shí)現(xiàn)，防范授權(quán)成果設(shè)計(jì)抵觸授權(quán)目的之情形。（2）明確標(biāo)準(zhǔn)也可提高立法工作的及時(shí)性，為重大改革實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)提供保障。明確有關(guān)條件可促使改革經(jīng)驗(yàn)成果向著規(guī)范化、制度化的要求改進(jìn)，提升改革成果轉(zhuǎn)化為法律的效率，最終促進(jìn)重大改革與立法工作的協(xié)調(diào)一致。

2.立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)為立法決策的審慎化提供了依據(jù)，保障了國家權(quán)力在法治化軌道上運(yùn)行。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是改革成果通往法律規(guī)范的橋梁，改革經(jīng)驗(yàn)必須通過此標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方可進(jìn)入立法階段。而這種立法決策的審慎要求顯然存在如下價(jià)值：（1）約束立法決策，促使立法論證更加充分、合理。立法會(huì)對(duì)人民權(quán)利與自由產(chǎn)生限制，應(yīng)當(dāng)充分、合理地論證開展立法的必要性。對(duì)基于授權(quán)而進(jìn)行的重大改革成果更應(yīng)如此，因?yàn)槠淇赡苤苯由婕皩?duì)重大利益、重要領(lǐng)域的調(diào)整乃至于創(chuàng)制出新型社會(huì)關(guān)系，對(duì)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)更應(yīng)審慎地鑒別?；谙鄳?yīng)條件對(duì)改革舉措加以審視并補(bǔ)強(qiáng)其合法性論證，可避免立法“沖動(dòng)”。（2）為試點(diǎn)容錯(cuò)糾錯(cuò)的保障機(jī)制提供前提。授權(quán)改革試點(diǎn)作為改革試驗(yàn)的一種具體形式，必然伴隨著試驗(yàn)不成功的可能性。這便需要容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行后續(xù)處置，以繼續(xù)完善改革工作。相關(guān)條件為試點(diǎn)成果的成敗提供可靠清晰的判斷，為容錯(cuò)糾錯(cuò)的銜接保障機(jī)制提供有效前提。

（二）實(shí)踐中立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)為試點(diǎn)的社會(huì)效果提供了評(píng)價(jià)尺度

習(xí)近平總書記針對(duì)改革試點(diǎn)工作曾指出：“取得了經(jīng)驗(yàn)，形成了共識(shí)，看得很準(zhǔn)了，再推開……加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！薄?〕習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，載《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第35頁。因此，改革舉措需實(shí)質(zhì)上穩(wěn)步推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)是在這種有效實(shí)踐基礎(chǔ)上的總結(jié)。立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)可以也應(yīng)當(dāng)協(xié)助立法者對(duì)試點(diǎn)實(shí)際社會(huì)效果予以客觀評(píng)價(jià)，最終總結(jié)出在改革實(shí)踐中行之有效的新法規(guī)則。

1.相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)反映社會(huì)需求，可對(duì)照檢驗(yàn)授權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐的客觀效果。如果試點(diǎn)成果對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)調(diào)整不到位、不準(zhǔn)確，則可能造成未來的新法在實(shí)施過程中出現(xiàn)問題，影響“推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)社會(huì)關(guān)系創(chuàng)新發(fā)展”等制度目的實(shí)現(xiàn)。因此需檢驗(yàn)授權(quán)實(shí)踐的客觀效果。而客觀社會(huì)效果的檢驗(yàn)尺度源于法律調(diào)整作用的客觀性與改革試點(diǎn)需求的客觀性。一方面，法律規(guī)則調(diào)整社會(huì)關(guān)系有其基本條件，其調(diào)整作用的發(fā)揮會(huì)受到社會(huì)物質(zhì)生活條件的制約。相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)將反映這種客觀性對(duì)試點(diǎn)的約束與評(píng)價(jià)尺度。另一方面，改革試點(diǎn)工作的推動(dòng)是為了解決我國當(dāng)前所面對(duì)的客觀矛盾與問題，調(diào)整適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的新型社會(huì)關(guān)系是改革工作的最終方向。“（改革）就是要適應(yīng)我國社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的變化來推進(jìn)社會(huì)發(fā)展?！薄?〕習(xí)近平：《堅(jiān)持歷史唯物主義不斷開辟當(dāng)代中國馬克思主義發(fā)展新境界》，載《求是》2020年第2期，第6頁。立法條件的成熟標(biāo)準(zhǔn)反映了這種基于改革發(fā)展的社會(huì)需求，在客觀上限定了授權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐所應(yīng)達(dá)致的社會(huì)效果。

2.相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)反映社會(huì)秩序，可對(duì)照檢驗(yàn)授權(quán)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否已穩(wěn)定。通過改革試點(diǎn)推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，旨在形成一整套更加成熟且更加定型的制度。制度的逐漸定型，主要呈現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系的逐漸成熟穩(wěn)定。而社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定體現(xiàn)為社會(huì)秩序穩(wěn)定，社會(huì)整體協(xié)調(diào)有序。改革設(shè)計(jì)要成為有效的社會(huì)治理舉措，必然應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)開展社會(huì)治理所必需的基礎(chǔ)秩序價(jià)值。有關(guān)成熟標(biāo)準(zhǔn)作為改革成敗的篩選器，反映了這種基本社會(huì)秩序要求。因此，通過相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)反映的社會(huì)秩序，可對(duì)照檢驗(yàn)授權(quán)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否已穩(wěn)定，判斷改革試點(diǎn)的最終效果。

3.相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)反映社會(huì)共識(shí)，可對(duì)照檢驗(yàn)授權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐的可接受性程度?！疤岣吒母餂Q策的科學(xué)性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾意見和建議……同人民一道把改革推向前進(jìn)?！薄?〕習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日，第2版。只有廣泛聽取人民群眾意見和建議、反映人民群眾利益訴求、得到人民認(rèn)同與擁護(hù)的改革經(jīng)驗(yàn)，改革才具有鮮活的生命力。而有關(guān)成熟標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)共識(shí)的反饋，可提供對(duì)照檢驗(yàn)改革實(shí)踐可接受性程度的尺度：一項(xiàng)舉措經(jīng)驗(yàn)上升為法律，其作為立法的結(jié)果必然集中表現(xiàn)為協(xié)調(diào)一致的利益共識(shí)。成熟標(biāo)準(zhǔn)作為通往法律規(guī)則的橋梁，必然要反映這種利益共識(shí)協(xié)調(diào)一致的意義。利益是立場與認(rèn)同的基礎(chǔ)，故而反映利益共識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)照檢驗(yàn)社會(huì)的可接受性程度，展示人民群眾對(duì)改革的認(rèn)同度。

綜上所述，授權(quán)改革試點(diǎn)的立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范上為重大改革于法有據(jù)提供了保障，在實(shí)踐中也為改革試點(diǎn)的社會(huì)效果提供了評(píng)價(jià)尺度。它事實(shí)上發(fā)揮著維護(hù)國家法制統(tǒng)一、中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)整體價(jià)值觀穩(wěn)定的重要功能。理解相關(guān)條件具有重大意義。

二、授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟與否尚無較為明確的標(biāo)準(zhǔn)

盡管在黨和國家重要文件中對(duì)授權(quán)改革試點(diǎn)的立法工作有諸多原則性論述，但從當(dāng)前的法律淵源來看，關(guān)于試點(diǎn)的立法條件成熟與否尚無明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范并未明確何為立法條件成熟

1.《立法法》等法律中未能明示立法的具體條件。從現(xiàn)行法律規(guī)范條文規(guī)定來看，《立法法》等法律制度規(guī)范中并未明示判斷授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟的具體指標(biāo)。首先，《立法法》第11條關(guān)于授權(quán)事項(xiàng)及時(shí)立法的條文未能明確其具體條件。盡管該條文規(guī)定中明確指出，授權(quán)事項(xiàng)立法的時(shí)機(jī)在于“經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟”，但條文并未對(duì)具體何種情況才屬于“制定法律的條件成熟”予以明確。由此規(guī)定只可提煉出“條件成熟”這一總括性要件，而無法直接基于該條文對(duì)立法所需之“條件”的具體要素進(jìn)行解釋分析。其次，《立法法》第13條關(guān)于授權(quán)改革試點(diǎn)的制度規(guī)定也無法澄清有關(guān)具體條件。該條文之規(guī)則構(gòu)造，主要是從“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)”這類行使職權(quán)的主體出發(fā)，明確其享有開展“授權(quán)改革試點(diǎn)”的具體權(quán)限。條文設(shè)計(jì)重點(diǎn)主要著眼于構(gòu)造職權(quán)性規(guī)則，而并未對(duì)“試點(diǎn)后”問題予以有效規(guī)范，無法提供關(guān)于立法具體條件的規(guī)則。

2.授權(quán)文件本身也未規(guī)范制定法律的具體條件。從目前已作出的22項(xiàng)授權(quán)試點(diǎn)決定之內(nèi)容來看，也無可供執(zhí)行的制定法律明確條件。對(duì)于制定法律問題，有2項(xiàng)決定在其內(nèi)容中并無任何涉及，為“授權(quán)在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用《中華人民共和國證券法》有關(guān)規(guī)定的決定”和“授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定”；有1項(xiàng)決定在其內(nèi)容中僅表述為“條件成熟時(shí)，及時(shí)制定法律”，為“授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定”；其余19項(xiàng)決定都表述為“對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”。無論是“條件成熟”或是“實(shí)踐證明可行”等表述，都只是概括性的表述，無法提供具體明確的判斷要素。

（二）過往慣例無法在授權(quán)改革試點(diǎn)制度中沿用

除明確的法律規(guī)定外，被制度實(shí)踐長期沿襲并為有權(quán)國家機(jī)關(guān)所認(rèn)可的慣例也是重要法律淵源。關(guān)于立法條件成熟問題，過往慣例中僅有一套針對(duì)一般立法活動(dòng)中制定法律條件是否成熟的評(píng)價(jià)指標(biāo)，也即“社會(huì)關(guān)系定型”+“積累足夠立法經(jīng)驗(yàn)”?！?〕參見喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第102-103頁?；跈?quán)威可信的官方資料可發(fā)現(xiàn)，“社會(huì)關(guān)系定型”標(biāo)準(zhǔn)，主要指向利益相關(guān)群體結(jié)構(gòu)是否穩(wěn)定等具體要素；“積累足夠的立法經(jīng)驗(yàn)”，主要指向立法機(jī)關(guān)凝練并運(yùn)用立法經(jīng)驗(yàn)的立法能力水平。這些標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容盡管對(duì)于制定法律條件的判斷有指導(dǎo)意義，但并不完全符合授權(quán)改革試點(diǎn)工作的需求。

1.過往慣例的標(biāo)準(zhǔn)缺少了授權(quán)試點(diǎn)所需的價(jià)值判斷。授權(quán)試點(diǎn)的成果要進(jìn)入立法程序，其應(yīng)當(dāng)符合中央推動(dòng)社會(huì)關(guān)系變革、探索創(chuàng)新措施的價(jià)值期待。相應(yīng)價(jià)值期待作為授權(quán)改革試點(diǎn)的制度目的，被預(yù)設(shè)在整個(gè)改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上。而這種評(píng)價(jià)是否為推動(dòng)改革發(fā)展的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，過往慣例中并無涉及，無法充分指導(dǎo)授權(quán)試點(diǎn)的立法實(shí)踐。

2.過往慣例的標(biāo)準(zhǔn)缺少了授權(quán)試點(diǎn)所需的合法性判斷。試點(diǎn)作為可能調(diào)整法權(quán)關(guān)系格局的重要改革工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格的合法性論證，防止法律體系出現(xiàn)不融貫，避免立法權(quán)的草率運(yùn)用。而“社會(huì)關(guān)系定型”是對(duì)社會(huì)客觀事實(shí)的總結(jié)，“積累足夠立法經(jīng)驗(yàn)”是對(duì)調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)的經(jīng)驗(yàn)積累程度的分析；兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都不直接涉及合法性控制的要求。

3.過往慣例的標(biāo)準(zhǔn)缺少了授權(quán)試點(diǎn)所需的事實(shí)判斷。試點(diǎn)的基本目標(biāo)，是為全面深化改革和國家現(xiàn)代化治理完善探索新途徑，積累新經(jīng)驗(yàn)。這要求相應(yīng)試點(diǎn)工作不僅應(yīng)在價(jià)值上符合國家改革發(fā)展方向，還應(yīng)在手段上保障試點(diǎn)設(shè)計(jì)以最佳手段落實(shí)改革意圖。過往慣例的事實(shí)判斷更多集中于理解“社會(huì)關(guān)系定型”這種外部客觀條件，而缺乏對(duì)規(guī)則設(shè)計(jì)本身的均衡分析。

（三）學(xué)術(shù)界相關(guān)研究沒有產(chǎn)生公認(rèn)的評(píng)判方案

作為非正式法律淵源的重要組成，在學(xué)術(shù)界成為主流共識(shí)的學(xué)術(shù)通說，也可對(duì)法治實(shí)踐提供解釋上的幫助。然而遺憾的是，當(dāng)前關(guān)于授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件的成熟標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界相關(guān)研究都沒有產(chǎn)生公認(rèn)有效的評(píng)判方案。具體而言存在以下不足。

1.目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的理解方向針對(duì)性不足。近年來伴隨著新型授權(quán)改革試點(diǎn)的出現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界相關(guān)研究蓬勃發(fā)展，尤其是針對(duì)“立法與改革關(guān)系”“授權(quán)改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)”“授權(quán)試點(diǎn)的監(jiān)督保障”等主題誕生了豐富的研究成果，為制度實(shí)踐提供了開闊的視野。然而前述異彩紛呈的研究成果鮮有落腳于對(duì)授權(quán)試點(diǎn)立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)的提煉。綜合來看，當(dāng)前有關(guān)研究僅見于如下兩方面。

第一，有部分研究觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)基于比例原則遴選最佳試點(diǎn)方案，以協(xié)助試點(diǎn)制度完善。例如，有研究指出，全國人大及其常委會(huì)要在源頭對(duì)授權(quán)試點(diǎn)方案進(jìn)行審核與控制，“試點(diǎn)方案本身的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)能夠在最大程度上使試點(diǎn)發(fā)揮試驗(yàn)作用，且試點(diǎn)措施所帶來的積極社會(huì)效用的增加不能與法制統(tǒng)一、平等原則所遭受的損害顯失均衡”?！?〕王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017年第5期，第42頁?！敖?jīng)過授權(quán)明確性原則、比例原則逐層深入的遴選，可以最終錨定最佳授權(quán)方案?！薄?〕譚清值：《人大授權(quán)改革試點(diǎn)制度的運(yùn)作圖式》，載《南大法學(xué)》2021年第3期，第76頁。盡管相關(guān)研究在通過比例原則控制授權(quán)的進(jìn)路上作出了卓有成效的思考，但應(yīng)當(dāng)指出的是，前述思路主要關(guān)注的是權(quán)力授出的要求，僅可為試點(diǎn)設(shè)計(jì)事前的形式合理性提供理解，而無法全面具體指導(dǎo)試點(diǎn)完成后如何通過法律之門。

第二，有部分研究觀點(diǎn)指出，應(yīng)當(dāng)分析授權(quán)試點(diǎn)延期的條件，通過反向說明未成功的條件來評(píng)價(jià)授權(quán)試點(diǎn)的狀況。研究認(rèn)為，“被授權(quán)機(jī)關(guān)的報(bào)告義務(wù)應(yīng)當(dāng)與改革試點(diǎn)內(nèi)容的重要性相掛鉤”“特定事項(xiàng)授權(quán)延期的相關(guān)程序基本以報(bào)告義務(wù)貫穿始終”，此時(shí)報(bào)告的內(nèi)容會(huì)反映延期的條件，“為改革政策的及時(shí)調(diào)整和立法工作的有效開展積累實(shí)質(zhì)性經(jīng)驗(yàn)”?！?0〕王振民等：《全國人大常委會(huì)特定事項(xiàng)授權(quán)的立法完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第6期，第51頁。因此，分析延期報(bào)告可從反面理解授權(quán)試點(diǎn)未及時(shí)立法的因素。前述思路的確可從實(shí)踐中的延期案例截取判斷授權(quán)試點(diǎn)失敗與否的部分要素。然而有關(guān)路徑僅是對(duì)個(gè)案中未能及時(shí)達(dá)致立法要求的情況進(jìn)行說明，對(duì)試點(diǎn)成功的案例關(guān)注不足；且延期案例中還存在單純因?yàn)樾薹ǔ绦蜚暯訂栴}而延期的情況?！?1〕例如，“藥品上市制度改革試點(diǎn)”延期時(shí)立法機(jī)關(guān)指出：“考慮到《中華人民共和國藥品管理法（修正草案） 》內(nèi)容較多，審議需要一定時(shí)間，為做好試點(diǎn)工作和修法工作的銜接，需要將藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)期限延長至修改完善后的《中華人民共和國藥品管理法》施行之日?！惫识嚓P(guān)延期問題的理解無法完整全面地揭示授權(quán)試點(diǎn)的立法條件成熟與否。

綜合來看，對(duì)于授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件的成熟判斷問題，我國的法學(xué)理論研究暫時(shí)沒能提供詳盡且有效的指導(dǎo)方案。

2.國際上對(duì)臨時(shí)性立法成熟條件的研究也缺乏可靠方案。盡管授權(quán)改革試點(diǎn)是一項(xiàng)具有中國特色的制度，但國外議會(huì)通過授權(quán)進(jìn)行短期試驗(yàn)立法的活動(dòng)亦早已有之。這一方式在西歐與美國被稱為臨時(shí)性立法。盡管臨時(shí)性立法制度歷史悠久，但長期以來學(xué)界對(duì)其缺乏必要關(guān)注；直至近十余年有關(guān)研究才開始系統(tǒng)化，成為立法學(xué)中新興的研究領(lǐng)域。這種研究上的不足，也使得學(xué)者們對(duì)于臨時(shí)性立法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可靠理論研究乏善可陳。一項(xiàng)實(shí)證研究指出，約86.76%的臨時(shí)立法沒有任何評(píng)估機(jī)制。學(xué)者普遍認(rèn)為，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)缺陷是臨時(shí)性立法失敗的主要原因之一?！?2〕See Bar‐Siman‐Tov I, Temporary legislation, better regulation, and experimentalist governance: An empirical study, Regulation&Governance, 2018, 12（2）: 212.但是，學(xué)術(shù)界已有研究也未能提供一套行之有效的評(píng)判尺度。學(xué)者們的解決建議仍多集中于程序機(jī)制建設(shè)方面，例如，建議“評(píng)價(jià)程序制度化，設(shè)立負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)立法的特別單位”?！?3〕Veit S, Jantz B, Sunset legislation: Theoretical reflections and international experiences, Better business regulation in a risk society, Springer, 2012, p. 277.相關(guān)研究方案尚未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和具象化，暫時(shí)無法為我國的制度實(shí)踐提供有益鏡鑒。

三、實(shí)踐中試點(diǎn)立法條件成熟判斷的無序及其不利影響

如前所述，從當(dāng)前的制度規(guī)范和理論共識(shí)中無法找到可信的判斷標(biāo)準(zhǔn)；那么已開展的實(shí)踐中是否已有自發(fā)形成的有效經(jīng)驗(yàn)?zāi)?？有效?jīng)驗(yàn)是慣例的雛形，經(jīng)總結(jié)也具指導(dǎo)意義。然而遺憾的是，當(dāng)前試點(diǎn)實(shí)例盡管考察了一些判斷因素，但這些已確證的判斷條件都只從部分角度或步驟展開，只呈現(xiàn)了判斷標(biāo)準(zhǔn)的部分面向。這也導(dǎo)致當(dāng)前授權(quán)改革試點(diǎn)的立法實(shí)踐存在可進(jìn)一步完善的空間。

（一）實(shí)踐中授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟判斷的不統(tǒng)一

1.實(shí)踐中授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟的判斷因素。實(shí)踐中授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟的判斷因素，可以從各授權(quán)改革試點(diǎn)實(shí)例的立法背景資料中挖掘。立法背景資料作為“能夠展現(xiàn)立法過程或立法者在制定法律時(shí)的價(jià)值判斷”的有效材料，能夠幫助尋找制度實(shí)踐的理論內(nèi)蘊(yùn)。當(dāng)前授權(quán)改革試點(diǎn)實(shí)例中，有6項(xiàng)授權(quán)延期，〔14〕涉及廣東省試點(diǎn)改革延期的授權(quán)決定、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)改革的授權(quán)決定（延長速裁程序試點(diǎn)改革的實(shí)施期限）、北京大興試點(diǎn)改革延期的授權(quán)決定、天津薊縣試點(diǎn)改革延期的授權(quán)決定、股票發(fā)行注冊(cè)制延期的授權(quán)決定、再次延長北京大興試點(diǎn)改革的授權(quán)決定。8項(xiàng)有中期報(bào)告，〔15〕涉及速裁程序試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、人民陪審員制度試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、公益訴訟試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、股票發(fā)行注冊(cè)制改革的授權(quán)決定、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、公務(wù)員法試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、繁簡分流試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、海南自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)改革的授權(quán)決定。6項(xiàng)有最終報(bào)告，〔16〕涉及設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、北京大興試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、人民陪審員制度試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、天津薊縣試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、社會(huì)保險(xiǎn)法試點(diǎn)改革的授權(quán)決定。10項(xiàng)到期已修法但無最終報(bào)告，采取了直接修法。〔17〕涉及廣東省試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、刑事案件速裁授權(quán)決定、公益訴訟試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、廣東天津福建自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、監(jiān)察體制試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、股票發(fā)行注冊(cè)制改革的授權(quán)決定、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)改革的授權(quán)決定、公務(wù)員法試點(diǎn)改革的授權(quán)決定繁簡分流試點(diǎn)改革的授權(quán)決定。從前述延期決定、中期報(bào)告、最終報(bào)告和修法說明以及審議意見等立法資料中，可挖掘與總結(jié)出一些具有普適性意義的立法條件成熟判斷因素。具體包括以下三種傾向。

（1）試圖論證授權(quán)目標(biāo)是否達(dá)成。在授權(quán)改革試點(diǎn)的立法實(shí)踐中，多會(huì)試圖論證該項(xiàng)授權(quán)的目標(biāo)已達(dá)成，以證明授權(quán)改革試點(diǎn)已達(dá)致“實(shí)踐證明可行的”要“修改完善法律”的階段。例如，刑事速裁程序改革試點(diǎn)授權(quán)決定，其授權(quán)目的為“完善刑事訴訟程序，合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”四個(gè)主要目標(biāo)。在為啟動(dòng)該項(xiàng)試點(diǎn)立法而作的總結(jié)中明確指出：“試點(diǎn)工作提升了刑事案件辦案質(zhì)量效率……保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)了速裁程序創(chuàng)新完善，優(yōu)化了司法資源配置，為……完善刑事訴訟程序，創(chuàng)造了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”，與授權(quán)決定中所要求的目標(biāo)一一對(duì)應(yīng)，以試圖證明授權(quán)改革試點(diǎn)目標(biāo)的達(dá)成。

（2）考察制度創(chuàng)新與既有規(guī)范如何銜接。在授權(quán)改革試點(diǎn)的立法實(shí)踐中，多會(huì)考察制度創(chuàng)新與既有規(guī)范如何銜接，以證明立法準(zhǔn)備已完成。例如，公益訴訟試點(diǎn)報(bào)告指出：“檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，依法督促、支持這些機(jī)關(guān)或組織提起民事公益訴訟，充分發(fā)揮適格主體的積極性”，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐成果可與民事訴訟法有關(guān)規(guī)定相輔相成，充分考慮了未來立法的規(guī)范銜接問題。此外，過往實(shí)踐還會(huì)列舉配套規(guī)范性法文件，以論證創(chuàng)新的規(guī)范基礎(chǔ)已形成。例如，藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)報(bào)告指出，該試點(diǎn)已形成的制度性經(jīng)驗(yàn)包括法律修正草案、部門規(guī)章修訂稿和相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)原則草案。

（3）按照一定步驟順序展開判斷。觀察有關(guān)立法背景資料，可發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)立法條件成熟判斷在步驟上存在相對(duì)固定的先后次序。具體來說：首先，相關(guān)報(bào)告會(huì)論證試點(diǎn)的達(dá)成情況。有關(guān)報(bào)告的第一部分多為“試點(diǎn)工作進(jìn)展及成效”“試點(diǎn)工作開展情況”，內(nèi)容都是基于試點(diǎn)成果對(duì)授權(quán)目標(biāo)的達(dá)成情況而展開的論述。其次，相關(guān)報(bào)告會(huì)對(duì)具體措施是否符合改革要求展開論證。報(bào)告的第二部分主要闡述“改革試點(diǎn)中涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)問題”，強(qiáng)調(diào)在具體工作開展中，試點(diǎn)是如何“及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)調(diào)整政策，為立法工作積累了有益經(jīng)驗(yàn)”，以證明相應(yīng)試點(diǎn)設(shè)計(jì)符合改革的制度方向。最后，相關(guān)報(bào)告會(huì)列明擬修改的規(guī)范性法律文件的方向性內(nèi)容。報(bào)告的最后多會(huì)論證“下一步工作措施”。主要明確擬修改規(guī)范性法律文件的具體方向，以及已形成不同規(guī)范之間的銜接配套，以論證試點(diǎn)法律體系的有序銜接。

2.立法條件成熟研判的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍呈碎片化。關(guān)于立法條件成熟，現(xiàn)有授權(quán)改革試點(diǎn)實(shí)踐已存在的一些判斷標(biāo)準(zhǔn)與步驟，呈現(xiàn)出碎片化特征。它們分別由不同主體，從不同方面對(duì)立法條件的成熟度問題進(jìn)行了闡釋，但最終未能形成一套完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法指導(dǎo)試點(diǎn)立法工作的進(jìn)一步開展。

（1）判斷要件缺乏明確性和統(tǒng)一性。首先，部分試點(diǎn)中對(duì)授權(quán)目的本身未能精準(zhǔn)概括，更無法從中確立一種具有普適意義的標(biāo)準(zhǔn)框架。例如，農(nóng)村土地改革試點(diǎn)的實(shí)踐，其授權(quán)決定本身也僅表述為“綜合考慮”“允許……出讓、租賃、入股”等內(nèi)容，缺乏具有標(biāo)準(zhǔn)化、可操作性以及可細(xì)分的明確要求。相關(guān)授權(quán)試點(diǎn)工作后續(xù)出現(xiàn)兩次延期的情況，更從側(cè)面反映了問題。其次，不同試點(diǎn)中的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)無法形成統(tǒng)一體系。例如，兩項(xiàng)于同一年度完成的授權(quán)改革試點(diǎn)立法，在人民陪審員制度改革試點(diǎn)中論證試點(diǎn)是否符合授權(quán)目標(biāo)，是從“人民陪審員選任方式主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機(jī)抽選轉(zhuǎn)變”等“四個(gè)轉(zhuǎn)變”〔18〕《最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的報(bào)告》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201804/a2e1fe420e24495a8caf393f09a1a898.shtml，2022年10月23日訪問。角度闡述的；而社會(huì)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)則是從“有利于適應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新變化和新要求”等“三新”〔19〕《國務(wù)院關(guān)于生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3e0d9327768d444796ae78f6b82ca814.shtml，2022年10月23日訪問。角度，強(qiáng)調(diào)其成果對(duì)授權(quán)目標(biāo)的符合。二者之間顯然缺乏對(duì)不同試點(diǎn)情況的類型化處理，更缺少一套可等量齊觀的統(tǒng)一尺度。再次，相關(guān)試點(diǎn)未能就其規(guī)范銜接提供一套標(biāo)準(zhǔn)化的論證框架。例如，授權(quán)廣東、福建等自貿(mào)區(qū)行政審批改革的試點(diǎn)，相關(guān)報(bào)告僅在結(jié)果上確認(rèn)了有關(guān)“修正案草案嚴(yán)格落實(shí)全國人大常委會(huì)授權(quán)決定的要求”，強(qiáng)調(diào)了其“內(nèi)容與授權(quán)決定的規(guī)定保持一致”，〔20〕《關(guān)于〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等4部法律的修正案（草案）的說明》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998986.htm，2022年10月23日訪問。但未能清晰論證此種一致性使修改內(nèi)容與既有法律體系必然銜接。最后，相關(guān)試點(diǎn)缺乏對(duì)實(shí)踐效果本身是否可復(fù)制可推廣的統(tǒng)一判斷與科學(xué)分析。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的試點(diǎn)中，被授權(quán)的試點(diǎn)機(jī)關(guān)論證認(rèn)罪認(rèn)罰制度的效果，主要從被告上訴率低，降低普通程序?qū)徖戆讣壤?，認(rèn)罪認(rèn)罰案件不捕率、緩刑率高等方面展開?！?1〕參見《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況的報(bào)告》，載最高人民檢察院網(wǎng)站，https://www.spp.gov.cn/zdgz/202010/t20201017_482200.shtml，2022年10月23日訪問。但顯然缺乏對(duì)真實(shí)影響社會(huì)穩(wěn)定程度的再次犯罪率、被害人滿意度等因素的考察。價(jià)值分析與事實(shí)判斷的充分程度值得思考。

（2）不同案例中判斷步驟存在不一致。首先，部分試點(diǎn)實(shí)踐存在判斷環(huán)節(jié)缺失問題。例如，在上海自貿(mào)區(qū)授權(quán)改革試點(diǎn)中，相關(guān)文件只在總體上強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)取得了實(shí)效值得推廣，缺乏對(duì)具體領(lǐng)域是否符合改革要求或制度方向的論證；在承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押改革試點(diǎn)實(shí)踐中，并未論證經(jīng)過試點(diǎn)后應(yīng)如何具體進(jìn)行法律修改，亦未論證相應(yīng)調(diào)整如何與現(xiàn)行制度規(guī)范相融貫。有關(guān)環(huán)節(jié)的缺失，致使實(shí)踐中難以尋找到統(tǒng)一明確的關(guān)于立法條件成熟的理解。其次，不同試點(diǎn)實(shí)踐判斷的步驟次序也存在差異。例如，在藥品上市許可持有人試點(diǎn)中，判斷步驟為“闡述試點(diǎn)情況與成效—法律擬修改方向—具體領(lǐng)域是否符合改革要求及其調(diào)整”；而在社會(huì)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)實(shí)踐中，步驟則為“試點(diǎn)情況及成效—論證實(shí)現(xiàn)可復(fù)制推廣的條件已具備—法律的修改及制度保障”；在人民陪審員制度改革試點(diǎn)實(shí)踐中，該步驟又為“基本情況和主要成效—具體領(lǐng)域是否符合改革要求—法律的修改及制度完善”。這種判斷步驟次序的相對(duì)混亂，導(dǎo)致無法基于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出統(tǒng)一的成熟標(biāo)準(zhǔn)。

（二）缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)所引發(fā)的實(shí)踐問題

授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不明確，給有關(guān)制度帶來了一些負(fù)面影響。它們不僅影響授權(quán)改革試點(diǎn)制度的效度，更影響改革所創(chuàng)設(shè)新法的權(quán)威，有礙我國完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.條件不明確影響改革成果制度化的效率提升。（1）由于缺乏清晰標(biāo)準(zhǔn)指引，有部分改革試點(diǎn)設(shè)計(jì)未達(dá)授權(quán)目標(biāo)，進(jìn)而影響改革推進(jìn)效率。例如，授權(quán)改革試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的多次延期現(xiàn)象。截至2022年9月，全國人大常委會(huì)共作出6項(xiàng)授權(quán)延期的決定，涉及5類改革事項(xiàng)，分別是廣東省試點(diǎn)改革延期的授權(quán)決定、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)改革的授權(quán)決定（延長速裁程序試點(diǎn)改革的實(shí)施期限）、農(nóng)村土地試點(diǎn)改革延期的授權(quán)決定、天津薊縣試點(diǎn)改革延期的授權(quán)決定、股票發(fā)行注冊(cè)制延期的授權(quán)決定、再次延長農(nóng)村土地試點(diǎn)改革的授權(quán)決定。其中農(nóng)村土地試點(diǎn)改革延期了兩次。在延期說明文件中試點(diǎn)的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)承認(rèn)：“給我國實(shí)施注冊(cè)制改革時(shí)間窗口的選擇帶來不確定性”；“（試點(diǎn)）反映出一些新問題……這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案?！庇纱丝梢姡鄳?yīng)理解思路的不明確，使得實(shí)踐中存在對(duì)改革試點(diǎn)判斷成果不準(zhǔn)、改革設(shè)計(jì)不夠成熟的情況，影響了改革工作的推進(jìn)效率。（2）由于缺乏明確的評(píng)價(jià)尺度，部分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)未能及時(shí)立法，導(dǎo)致改革成果無法及時(shí)獲得法治保障。實(shí)踐中由于立法進(jìn)程遲緩，部分試點(diǎn)出現(xiàn)了授權(quán)到期時(shí)間與新法最終生效時(shí)間脫節(jié)的程序瑕疵。脫節(jié)時(shí)間段內(nèi)試點(diǎn)的法律效力存疑。例如，藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)，其最后的授權(quán)延期決定自2018年11月5日起施行，延期1年；故其試點(diǎn)效力止于2019年11月5日前。而基于試點(diǎn)所修改的《中華人民共和國藥品管理法》將生效時(shí)間規(guī)定為：“本法自2019年12月1日起施行”。這致使在2019年11月5日至12月1日，按照試點(diǎn)方案方式進(jìn)行的藥品上市許可工作法律效力存疑。無獨(dú)有偶，在授權(quán)大興區(qū)等開展農(nóng)村土地試點(diǎn)改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)改革、公務(wù)員法試點(diǎn)改革三項(xiàng)改革中，也存在類似問題，影響了法治保障的實(shí)現(xiàn)。

2.標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響新法的權(quán)威彰顯。（1）標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一使人們質(zhì)疑部分試驗(yàn)成果無法復(fù)制推廣。例如，授權(quán)大興區(qū)等開展農(nóng)村土地試點(diǎn)改革中，就曾有專家和實(shí)務(wù)部門工作人員質(zhì)疑試點(diǎn)效果。官方的二次延期報(bào)告說明中也對(duì)這部分質(zhì)疑給予了某種程度上的認(rèn)可，表示是由于“試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡、部分試點(diǎn)地區(qū)改革樣本偏少”，故建議再次延期。目前各授權(quán)改革試點(diǎn)的立法實(shí)踐，并無明確標(biāo)準(zhǔn)可充分論證可復(fù)制可推廣問題，這必然將導(dǎo)致類似質(zhì)疑的不斷出現(xiàn)，影響改革后新法的權(quán)威。（2）標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一使人們質(zhì)疑部分爭議措施的驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)不清。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)中的爭議與質(zhì)疑。有學(xué)者曾指出：“‘認(rèn)罰從寬’在實(shí)踐中，實(shí)際體現(xiàn)……‘已與犯罪嫌疑人、被告人真誠悔罪，愿意接受處罰’的原意大相徑庭?！薄?2〕徐曉明：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下的有效辯護(hù)之道》，載《上海法學(xué)研究》集刊2020年第18卷，第203頁。參與制度設(shè)計(jì)的最高法法官曾表示：“目前制度適用中出現(xiàn)的一些問題，在我看來是始料不及的?！薄?3〕《“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”再探討向前邁了一步，問題“始料不及”》，載《南方周末》2021年1月14日，第A8版。最高檢在向全國人大常委會(huì)所作適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度專項(xiàng)報(bào)告中也承認(rèn)“工作中還存在不少問題和困難”。無獨(dú)有偶，類似質(zhì)疑也在人民陪審員制度改革試點(diǎn)中出現(xiàn)。有關(guān)授權(quán)延期說明曾明確指出，“對(duì)試點(diǎn)探索事實(shí)審和法律審分離的做法，在一些專家學(xué)者和人大代表中仍存在較大爭議”，這被列為導(dǎo)致授權(quán)試點(diǎn)延期的首要原因。這些質(zhì)疑，最終可能致使新法的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，影響改革工作的推廣和落實(shí)。

綜合前述經(jīng)驗(yàn)與問題，可知實(shí)踐缺乏一套判斷試點(diǎn)立法條件成熟的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要結(jié)合授權(quán)改革試點(diǎn)的原初意圖與本質(zhì)屬性，重新梳理出符合制度實(shí)踐需求的判斷標(biāo)準(zhǔn)要素與程序步驟。

四、授權(quán)改革試點(diǎn)的制度意義與立法條件成熟的合目的性判斷

授權(quán)試點(diǎn)改革的制度意義，促使其在通向立法的過程中形成一種以合目的性邏輯為主的判斷條件。授權(quán)改革試點(diǎn)作為服務(wù)于改革創(chuàng)新的法律規(guī)范競爭與淘汰機(jī)制，其在制度設(shè)計(jì)之初就預(yù)設(shè)相應(yīng)目的考察要求。這種要求源自試點(diǎn)制度的本質(zhì)屬性，并投射于相關(guān)改革實(shí)踐。

（一）授權(quán)改革試點(diǎn)的制度規(guī)范設(shè)計(jì)預(yù)設(shè)了一種目的考察要求

1.憲法基本原則設(shè)定了立法者對(duì)授權(quán)的目的限制?！皣揖S護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”作為我國《憲法》第5條法制統(tǒng)一原則的首款，是建設(shè)我國社會(huì)主義法制的“重心”與國家所維護(hù)法制的核心對(duì)象。法制統(tǒng)一基本原則的內(nèi)在要求指向法律體系的融貫，也即在一國之法規(guī)范體系中，各層級(jí)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)與一致性，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)法規(guī)范體系的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。作為創(chuàng)制法規(guī)范、推動(dòng)改革創(chuàng)新的重要活動(dòng)，授權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)遵循法制統(tǒng)一原則的基本要求。

（1）試點(diǎn)內(nèi)容的目的融貫。授權(quán)改革試點(diǎn)制度本身所指向的憲法價(jià)值，是國家推進(jìn)改革開放的基本國策，其代表的變革意義在憲法精神上與法制統(tǒng)一原則存在著一定競爭關(guān)系。故遵循法制統(tǒng)一原則在授權(quán)改革試點(diǎn)制度上的適用，有必要予以權(quán)衡，以同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)改革開放與法制統(tǒng)一兩項(xiàng)原則的遵守?！芭袛嗄骋?guī)范是否違背一個(gè)模糊的目的或精神……是一個(gè)價(jià)值權(quán)衡問題?！薄?4〕俞祺：《論與上位法相抵觸》，載《法學(xué)家》2021年第5期，第58頁。如是，一方面，在形式意義上，授權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)充分尊重法制統(tǒng)一的要求。試點(diǎn)所創(chuàng)設(shè)的規(guī)范內(nèi)容及其具體制度適用，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行法律體系保持協(xié)調(diào)與銜接，除不得與憲法以及其他上位法律規(guī)范相抵觸外，與同一層級(jí)其他規(guī)范也應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上保持相對(duì)一致。另一方面，在實(shí)質(zhì)意義上，授權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)在目的上協(xié)調(diào)改革與法治的雙重要求。任何試點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)遵循推動(dòng)與建設(shè)社會(huì)主義平等和法治的內(nèi)在目的，在價(jià)值目標(biāo)上實(shí)踐法制統(tǒng)一所意蘊(yùn)的維護(hù)公民基本權(quán)利、充分保障平等發(fā)展權(quán)利等實(shí)質(zhì)憲法價(jià)值內(nèi)涵。此外，法制統(tǒng)一原則還要求對(duì)于一些突破現(xiàn)行法律體系的創(chuàng)造，應(yīng)當(dāng)在目的上限制其立法裁量設(shè)計(jì)的適當(dāng)性。

（2）試點(diǎn)權(quán)力的目的限制。法制統(tǒng)一原則要求授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)授出權(quán)力之運(yùn)用予以目的考察。憲法設(shè)置的法制統(tǒng)一原則所指向的不僅僅包括單純的法律規(guī)則在形式上的一致，還要求創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范的權(quán)力實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。蓋因法制統(tǒng)一原則可衍生出一種法律規(guī)范密度的立法者判斷要求，這種判斷要求是一種典型的“重要性理論”（Wesentlichkeitstheorie）。其制度目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“機(jī)構(gòu)的合法性層級(jí)與不同的行為形式和立法程序的連接”，“立法的主管權(quán)分配給不同的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該要保證每一個(gè)決定都能得到與它的重要性以及范圍相一致的民主合法性的足夠限制”?！?5〕張慰：《“重要性理論”之梳理與批判——基于德國公法學(xué)理論的檢視》，載《行政法學(xué)研究》2011年第2期，第116頁。在授權(quán)改革試點(diǎn)制度中，由于授權(quán)涉及重大改革存在“影響公民基本權(quán)利行使”“實(shí)踐中對(duì)公眾的重要意義”等指向性，其所關(guān)聯(lián)立法事實(shí)應(yīng)屬于重要性內(nèi)容。基于法制統(tǒng)一所衍生的重要內(nèi)容判斷權(quán)轉(zhuǎn)移要求，相應(yīng)立法事實(shí)的判斷應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會(huì)基于憲法精神原則和授權(quán)目的展開，即“重要立法事實(shí)問題，必須由立法者依照憲法精神原則予以判斷，而不得由被授權(quán)機(jī)關(guān)自行判斷”。〔26〕［希臘］［英國］海倫·贊塔基：《立法起草：規(guī)制規(guī)則的藝術(shù)與技術(shù)》，姜孝賢譯，法律出版社2022年版，第47頁。

2. 《立法法》有關(guān)條款規(guī)范了授權(quán)目的要求?！读⒎ǚā酚嘘P(guān)條文為授權(quán)改革試點(diǎn)工作設(shè)定了目的要求。首先，《立法法》第10條關(guān)于授權(quán)的一般性條款規(guī)定了“明確授權(quán)的目的”之要求。授權(quán)目的作為授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)作出授權(quán)的宗旨，被安排在該條文的首款的第一處予以規(guī)范，位列事項(xiàng)、范圍、期限等其他約束之前。這意味著授權(quán)目的是對(duì)授權(quán)工作的首要限制。它為被授權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)定了不得違背的限制條件，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的行使權(quán)力。因此，授權(quán)改革試點(diǎn)在規(guī)范上存在目的考察要求。其次，《立法法》第13條為授權(quán)改革試點(diǎn)制度預(yù)設(shè)了制度目的要求規(guī)定。從條文的具體規(guī)定來看，最高權(quán)力機(jī)關(guān)“根據(jù)改革發(fā)展的需要”作出授權(quán)改革試點(diǎn)決定。據(jù)此，改革發(fā)展需要成為改革試點(diǎn)授權(quán)作出的前置條件。這種前置條件的約束不僅具有形式意義，即在授權(quán)決定中明確為基于“改革發(fā)展的需要”而啟動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)包含實(shí)質(zhì)性約束意義。蓋因改革作為對(duì)既有秩序與利益格局的突破，應(yīng)當(dāng)審慎，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)用也理應(yīng)具備正當(dāng)性。試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)遵循制度目的，以對(duì)“改革發(fā)展的需要”的充分審議為前提。

（二）授權(quán)改革試點(diǎn)的本質(zhì)屬性決定了目的考察要求的天然存在

透過授權(quán)改革試點(diǎn)同一般授權(quán)立法以及法律修改活動(dòng)的差異，我們可以從中發(fā)掘授權(quán)改革試點(diǎn)的本質(zhì)屬性，并揭示基于這種本質(zhì)屬性所衍生的目的考察要求。

1.授權(quán)改革試點(diǎn)不同于一般的授權(quán)立法。對(duì)于一般的授權(quán)立法而言，授權(quán)決定本身無可供執(zhí)行的內(nèi)容，其授權(quán)成果呈現(xiàn)主要是被授權(quán)主體自行制定的法規(guī)范性文件。由于這種規(guī)范性文件內(nèi)容的創(chuàng)制權(quán)力已歸屬被授權(quán)機(jī)關(guān)，授權(quán)機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)立法事實(shí)問題——為立法目的及其實(shí)現(xiàn)手段的合理性提供支持的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化方面的一般事實(shí)，作出判斷。如是，授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)一般授權(quán)立法的判斷應(yīng)主要是一種合法性判斷。蓋因其無須評(píng)價(jià)被授權(quán)機(jī)關(guān)已確認(rèn)的立法事實(shí)，而只需判斷相關(guān)授權(quán)的運(yùn)用是否合乎上位法，是否超越權(quán)限。

而授權(quán)改革試點(diǎn)作為一種試驗(yàn)型立法，其制度“體現(xiàn)出國家最高領(lǐng)導(dǎo)層的法治思維發(fā)展到成熟階段……希望以穩(wěn)健為先、小步快走的制度路徑”?！?7〕吳仕春：《試驗(yàn)性立法體現(xiàn)穩(wěn)健法治觀》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年6月25日，第7版。受此穩(wěn)健法治觀影響，試點(diǎn)的授權(quán)決定已明確具體改進(jìn)制度與方向，其試點(diǎn)成果主要呈現(xiàn)為國家法律的最終修改，而非被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的“次級(jí)立法”（Secondary Legislation）。因此，在授權(quán)改革試點(diǎn)中，并不是所有被授權(quán)機(jī)關(guān)的文件或行為都有意義，有必要對(duì)基于授權(quán)形成的立法事實(shí)進(jìn)行考察，以確定哪些設(shè)計(jì)能夠上升到國家修法層面。這必然需要根據(jù)授權(quán)機(jī)關(guān)的意圖（目的）來作出判斷，考察設(shè)計(jì)是否符合試點(diǎn)原初意圖的要求。

2.授權(quán)改革試點(diǎn)的立法條件成熟判斷也不同于一般的法律修改。一般的法律修改工作，主要是對(duì)已成型的社會(huì)關(guān)系予以歸納，并對(duì)此進(jìn)行規(guī)范化描繪。一般的立法活動(dòng)需要立法者對(duì)已存在的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而對(duì)識(shí)別到的社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)則構(gòu)造。這一識(shí)別與構(gòu)造的過程，其中的判斷主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面，也即前文中關(guān)于制定法律條件成熟的慣例：第一，如何判斷既存的社會(huì)事實(shí)，也即理解“社會(huì)關(guān)系是否定型”；第二，如何以法律方式描述社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也即立法者“積累足夠的立法經(jīng)驗(yàn)”。

而對(duì)于授權(quán)改革試點(diǎn)而言，其本質(zhì)是通過法治化手段推動(dòng)社會(huì)關(guān)系朝黨中央期待的方向演進(jìn)。試點(diǎn)目的是探索改革的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式，通過改革試點(diǎn)的探索逐步建立起新型的社會(huì)主義社會(huì)關(guān)系。而這種向著新型社會(huì)關(guān)系的調(diào)整也需落實(shí)在法制化的道路之上。新型社會(huì)關(guān)系的推進(jìn)是開展改革試點(diǎn)工作的制度意圖，相關(guān)試點(diǎn)成果要邁入法制化階段成為定型的制度，理應(yīng)受此約束。基于前述論斷，試點(diǎn)的立法條件成熟判斷就有必要考察社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)是否符合試點(diǎn)目的。對(duì)授權(quán)改革試點(diǎn)的立法條件成熟判斷，應(yīng)不同于一般法律修改，具有推進(jìn)新型社會(huì)關(guān)系這一目的指向性意義。

（三）授權(quán)改革試點(diǎn)的立法實(shí)踐也反映出目的考察意義

過往的授權(quán)改革試點(diǎn)立法實(shí)踐案例，盡管無法提供完整統(tǒng)一的判斷條件樣本，但從過去碎片化的判斷標(biāo)準(zhǔn)與步驟中，仍可發(fā)現(xiàn)基于目的考察理念的具體設(shè)計(jì)。

1.對(duì)試點(diǎn)情況是否符合授權(quán)目標(biāo)的考察體現(xiàn)了合目的性約束。如前文所述，在試點(diǎn)立法實(shí)踐中，多會(huì)試圖論證該項(xiàng)授權(quán)的目標(biāo)已達(dá)成。而這種論證本身體現(xiàn)出一種合目的性約束意義。例如，社會(huì)保險(xiǎn)合并實(shí)施的試點(diǎn)實(shí)踐，通過對(duì)試點(diǎn)成效、推廣條件具備等的報(bào)告論證，明確“驗(yàn)證了國辦發(fā)〔2017〕6號(hào)文件各項(xiàng)政策措施的可行性”，能實(shí)現(xiàn)授權(quán)決定中設(shè)定的“加強(qiáng)基金共濟(jì)，更好應(yīng)對(duì)長期風(fēng)險(xiǎn)”試驗(yàn)?zāi)康?。相關(guān)論證主要意在證明試點(diǎn)已完成授權(quán)決定所設(shè)定之授權(quán)意圖。這種驗(yàn)證反映出，實(shí)踐中相關(guān)部門認(rèn)為授權(quán)決定在目的上構(gòu)成對(duì)于試點(diǎn)成果的限制。

2.對(duì)試點(diǎn)具體制度設(shè)計(jì)的論證展示了“目的—手段”判斷結(jié)構(gòu)。合目的性判斷中包含著一種“目的—手段”判斷結(jié)構(gòu)：要求設(shè)計(jì)應(yīng)符合其設(shè)計(jì)的“效用”價(jià)值，也即所選用的手段應(yīng)與目的匹配。在授權(quán)改革試點(diǎn)實(shí)踐中，有一些對(duì)試點(diǎn)具體制度設(shè)計(jì)的論證。這種論證就展示出“目的—手段”判斷結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出合目的性要求意義。例如，民事訴訟簡繁分流試點(diǎn)實(shí)踐中，相關(guān)立法背景資料論證了獨(dú)任制、合議制分流試點(diǎn)的設(shè)計(jì)價(jià)值：試點(diǎn)報(bào)告指出“試點(diǎn)法院獨(dú)任制一審案件上訴率為6.1%，二審改發(fā)率為0.6%，同比分別下降27%和29%”。相關(guān)數(shù)據(jù)驗(yàn)證了有關(guān)試點(diǎn)的具體手段，能夠與“審判資源配置更加科學(xué)精準(zhǔn)”的授權(quán)目的匹配。

五、試點(diǎn)立法條件成熟判斷的具體展開

授權(quán)改革試點(diǎn)的立法條件成熟判斷應(yīng)是合目的性判斷。合目的性判斷活動(dòng)會(huì)受到價(jià)值目的、規(guī)范性目的與事實(shí)目的限制，進(jìn)而使判斷呈現(xiàn)出不同的層次。目的反映人的存在狀態(tài)，根源于人的自我實(shí)現(xiàn)（需要）?！叭说淖晕覍?shí)現(xiàn)是利用自然合目的性、內(nèi)在目的性，占有自己的全面的本質(zhì)，從而獲得行動(dòng)上自由。”〔28〕《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第383頁。其中，內(nèi)在目的性指向一種價(jià)值自律的實(shí)質(zhì)性目的約束；而自然合目的性包括兩部分，一方面指向符合客觀規(guī)律要求，另一方面指向已存在之社會(huì)規(guī)范提供的律令限制。通過這種具有目的指向的自我塑造活動(dòng)，“人不是在某一種規(guī)定性上再生產(chǎn)自己，不是力求停留在某種已經(jīng)變成的東西上……人不斷發(fā)展具有普遍意義的新的規(guī)定性。”〔29〕《馬克思恩格斯全集》（第46卷·上），人民出版社1979年版，第186頁。作為在新時(shí)代建設(shè)和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的人類自我實(shí)現(xiàn)過程，改革試點(diǎn)要形成可復(fù)制可推廣、具有普遍性的法律規(guī)范，也必然要遵循前述目的性約束。這種目的性約束要求也被規(guī)范化地呈現(xiàn)在我國憲法法律規(guī)定當(dāng)中。首先，《立法法》第3條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)……以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路……堅(jiān)持改革開放”。其次，《立法法》第4條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)……維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，第6條第2款規(guī)定：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，相應(yīng)規(guī)定明確了社會(huì)主義法制統(tǒng)一作為規(guī)范律令對(duì)立法活動(dòng)的目的約束。最后，《立法法》第6條第1款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”，設(shè)定了符合客觀規(guī)律，尤其是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革規(guī)律對(duì)立法活動(dòng)的目的性約束?；诖死碚撨壿嫞⒔Y(jié)合相關(guān)授權(quán)改革試點(diǎn)的立法實(shí)踐，可以提煉出判斷試點(diǎn)立法條件成熟的具體方案。

（一）價(jià)值目的判斷

授權(quán)改革試點(diǎn)立法條件成熟的判斷，應(yīng)考察價(jià)值目的。授權(quán)改革試點(diǎn)作為推動(dòng)國家改革發(fā)展需求，推進(jìn)人民群眾共同福祉實(shí)現(xiàn)的立法前置工作，蘊(yùn)含正當(dāng)性（legitimacy）價(jià)值訴求。故授權(quán)試點(diǎn)應(yīng)防止目的實(shí)現(xiàn)過程偏離正當(dāng)性價(jià)值。這種防范在實(shí)踐中具體展開為如下價(jià)值目的判斷。

1.總體目標(biāo)考察：判斷試點(diǎn)成果與授權(quán)改革方向是否一致。正當(dāng)性價(jià)值會(huì)作為高階的價(jià)值預(yù)設(shè)融入具體授權(quán)目的中。符合相應(yīng)價(jià)值要求在實(shí)踐中具體化為兩個(gè)方面的一致性判斷。

（1）試點(diǎn)成果與中國特色社會(huì)主義道路建設(shè)的發(fā)展方向是否一致。改革發(fā)展是進(jìn)行授權(quán)改革試點(diǎn)的核心價(jià)值要求，但并非所有制度調(diào)整都符合“改革發(fā)展”的要求。什么才算是符合改革發(fā)展價(jià)值，還需進(jìn)一步分析。結(jié)合試點(diǎn)實(shí)例，其判斷應(yīng)重在考察試點(diǎn)與中國特色社會(huì)主義道路建設(shè)的發(fā)展方向是否一致。例如，在公務(wù)員改革試點(diǎn)當(dāng)中，立法說明指出試點(diǎn)成果“深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度”，在價(jià)值目的上符合試點(diǎn)推動(dòng)改革發(fā)展的核心命題，故而試點(diǎn)制定法律的條件成熟。因此，價(jià)值目的判斷應(yīng)考察試點(diǎn)成果在價(jià)值方向上是否遵循和堅(jiān)持了黨與國家指明的基本路線，是否符合中國特色社會(huì)主義道路建設(shè)的發(fā)展方向。

（2）試點(diǎn)成果與新形勢(shì)下黨中央試圖發(fā)展的社會(huì)關(guān)系是否一致。授權(quán)改革試點(diǎn)立法的價(jià)值目的判斷，還應(yīng)當(dāng)領(lǐng)會(huì)黨中央近年來一系列重大決議、決定對(duì)當(dāng)下新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)語境下改革發(fā)展方向的宏觀把握。有關(guān)決議、決定凝聚了黨中央對(duì)新形勢(shì)下改革發(fā)展的科學(xué)理解，指明了在當(dāng)前改革中迫切需要發(fā)展調(diào)整的重點(diǎn)社會(huì)關(guān)系。判斷試點(diǎn)是否立法條件成熟，就要判斷其是否與相應(yīng)重點(diǎn)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展調(diào)整相呼應(yīng)。例如，在社會(huì)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)中，報(bào)告指出相應(yīng)試點(diǎn)“是推進(jìn)建立更加公平更可持續(xù)社會(huì)保障制度的一項(xiàng)成功改革嘗試”，“有利于適應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新變化和新要求”。黨中央針對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理面臨的新變化，將社會(huì)保障體系建設(shè)定位為“治國安邦的大問題”，〔30〕習(xí)近平：《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，載《求是》2022年第8期，第5頁。是需要推動(dòng)改革的重要社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域。社會(huì)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)正符合了此重要定位，與新形勢(shì)下黨中央試圖發(fā)展的社會(huì)關(guān)系一致。

這種對(duì)試點(diǎn)是否符合改革方向的分析，可彌補(bǔ)過往慣例標(biāo)準(zhǔn)中缺乏價(jià)值判斷的不足。運(yùn)用該判斷條件，可有效保證進(jìn)入立法程序的試點(diǎn)，是能夠真正展現(xiàn)改革發(fā)展意義、踐行試點(diǎn)制度價(jià)值的設(shè)計(jì)。

2.具體目標(biāo)考察：試點(diǎn)成果是否達(dá)成了授權(quán)決定的具體要求。授權(quán)試點(diǎn)立法條件成熟的價(jià)值目的判斷，還需對(duì)作為手段的試點(diǎn)成果設(shè)計(jì)是否符合授權(quán)預(yù)設(shè)的一些具體目標(biāo)（目的）予以判斷。

（1）試點(diǎn)成果是否調(diào)整了授權(quán)決定預(yù)設(shè)的具體領(lǐng)域或項(xiàng)目。授權(quán)具體目標(biāo)會(huì)在授權(quán)的領(lǐng)域范圍上對(duì)試點(diǎn)予以限制。一方面，授權(quán)目標(biāo)劃定了試點(diǎn)的領(lǐng)域與主要方向，試點(diǎn)活動(dòng)的重點(diǎn)不應(yīng)偏離授權(quán)，對(duì)無關(guān)領(lǐng)域大幅調(diào)整。另一方面，授權(quán)目標(biāo)確定了試點(diǎn)要調(diào)整的具體領(lǐng)域或項(xiàng)目，試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)在此有實(shí)際作為。這種考察在過往實(shí)踐當(dāng)中已有雛形。例如，人民陪審員改革試點(diǎn)工作當(dāng)中，授權(quán)決定要求對(duì)人民陪審員的“選任條件、選任程序、參審范圍、參審機(jī)制”等具體項(xiàng)目進(jìn)行改革。試點(diǎn)報(bào)告就針對(duì)“選任方式”“參審范圍”“履職保障”等各項(xiàng)工作的具體開展以及已取得的相應(yīng)成效進(jìn)行了說明，以證明試點(diǎn)成果對(duì)授權(quán)決定預(yù)設(shè)具體領(lǐng)域方向的遵從。

（2）試點(diǎn)成果是否達(dá)成了授權(quán)決定預(yù)設(shè)的具體指標(biāo)?？疾煸圏c(diǎn)成果對(duì)授權(quán)具體目標(biāo)的落實(shí)，還應(yīng)判斷其手段設(shè)計(jì)是否達(dá)成了授權(quán)決定的預(yù)期目的。這便需要立法機(jī)關(guān)基于分拆授權(quán)決定的具體目標(biāo)，驗(yàn)證試點(diǎn)成果是否達(dá)成了預(yù)設(shè)的各項(xiàng)具體指標(biāo)要求，以判定試點(diǎn)對(duì)授權(quán)意圖的實(shí)現(xiàn)程度。例如，在刑事案件速裁程序試點(diǎn)中，授權(quán)決定預(yù)設(shè)授權(quán)目標(biāo)為“提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率”。在其試點(diǎn)報(bào)告中，就曾對(duì)提升審理質(zhì)量與效率的具體目標(biāo)予以分拆，以審查起訴周期縮短、當(dāng)庭宣判率提高等指標(biāo)的變化，驗(yàn)證“刑事訴訟效率明顯提高”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；基于當(dāng)事人的滿意度提升、上訴率抗訴率降低等具體指標(biāo)的改變，就“提高審理刑事案件質(zhì)量”目標(biāo)進(jìn)行了論證。以檢驗(yàn)試點(diǎn)對(duì)授權(quán)具體目標(biāo)達(dá)成與否。

盡管過往實(shí)踐中存在少量對(duì)具體授權(quán)目標(biāo)考察的經(jīng)驗(yàn)，但也存在授權(quán)決定對(duì)授權(quán)目的設(shè)定過于宏觀抽象，無法確定為具體價(jià)值目標(biāo)的情況。例如，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)的授權(quán)目的設(shè)定為“加強(qiáng)對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)”，海南自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)授權(quán)目的規(guī)定為“全面深化改革開放，推動(dòng)試點(diǎn)政策落地”。這些試點(diǎn)在其最終立法時(shí)也缺乏對(duì)具體目標(biāo)的驗(yàn)證。基于價(jià)值目的判斷對(duì)具體目標(biāo)的考察，可為試點(diǎn)的完善確立相對(duì)清晰的指引標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上緩解過往實(shí)踐中出現(xiàn)的改革設(shè)計(jì)不夠成熟、試點(diǎn)效率受限等情況。因此，在未來的試點(diǎn)立法工作中還需加強(qiáng)對(duì)具體授權(quán)目標(biāo)的考察。實(shí)踐中，或可通過立法機(jī)關(guān)解釋補(bǔ)強(qiáng)授權(quán)決定的授權(quán)目的設(shè)定，亦可將理解對(duì)象拓展至試點(diǎn)機(jī)關(guān)所制定的具體執(zhí)行計(jì)劃方案；進(jìn)一步明確授權(quán)試圖完成的具體目標(biāo)安排，檢驗(yàn)試點(diǎn)成果。

（二）規(guī)范性目的判斷

授權(quán)改革試點(diǎn)的立法條件成熟與否，應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范性目的限制。授權(quán)改革試點(diǎn)是通過調(diào)整過去已固定在法律規(guī)范中的法權(quán)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)改革意圖。在社會(huì)生活中，人們需要根據(jù)明確的法權(quán)關(guān)系來安排自身的行動(dòng)。故為了使人們能夠清晰預(yù)見自身行為的后果，取代過去法權(quán)關(guān)系的試點(diǎn)成果需重新確立社會(huì)交往互動(dòng)的行為規(guī)則，在內(nèi)容上保證新規(guī)范的明確且融貫。具體包括以下。

1.判斷具體制度設(shè)計(jì)與法律體系是否融貫。融貫性，是指一個(gè)規(guī)范試圖達(dá)到的目標(biāo)不應(yīng)該為另一個(gè)規(guī)范所破壞。在融貫性原則的要求之下，任何新增立法必須要考慮與既有的法律秩序在概念、邏輯、體系、觀念上相融洽。對(duì)授權(quán)改革試點(diǎn)而言，通過改革決定之授權(quán)，其改革行為獲得了合法性。然而在試點(diǎn)后修改法律時(shí)，其新增修法內(nèi)容的合法性來源無法當(dāng)然推定為原授權(quán)決定。蓋因授予權(quán)力行為本身的合法正當(dāng)，并不意味著該權(quán)力行使結(jié)果必然合法正當(dāng)，原授權(quán)決定的合法性無法自然延伸至試點(diǎn)成果本身。且在多項(xiàng)試點(diǎn)中，授權(quán)決定并未載明試點(diǎn)探索的具體舉措，決定的規(guī)則文本與試點(diǎn)最終結(jié)果并不一致。故考察試點(diǎn)立法條件是否成熟，仍需判斷作為特定法治結(jié)果的新設(shè)計(jì)是否可重新回歸正常的法律體系，其應(yīng)當(dāng)與法律體系之間相融貫。

（1）試點(diǎn)形成之規(guī)則是否符合憲法法律的原則精神。判斷規(guī)范性目的限制，需要評(píng)價(jià)試點(diǎn)形成之規(guī)則在授權(quán)范圍內(nèi)是否符合憲法法律的原則精神?；凇读⒎ǚā返?3條之規(guī)定，授權(quán)改革試點(diǎn)是通過對(duì)原有法律“暫時(shí)調(diào)整”或“暫時(shí)停止適用”的方式開展對(duì)新制度的探索。試點(diǎn)對(duì)于規(guī)范性的遵從，在授權(quán)范圍內(nèi)并不受制于原法律的具體規(guī)定。但試點(diǎn)的創(chuàng)新嘗試不得抵觸憲法法律的基本原則精神。蓋因試點(diǎn)形成之規(guī)則的效力來源于授權(quán)決定，而授權(quán)決定本身的效力邊界是不得抵觸憲法和法律的基本原則。這種判斷主要考察試點(diǎn)是否堅(jiān)持憲法法律的基本原則。例如，在民事訴訟繁簡分流改革試點(diǎn)當(dāng)中，試點(diǎn)報(bào)告以較長篇幅論證了相關(guān)改革“嚴(yán)格落實(shí)調(diào)解自愿原則”，指出相應(yīng)試點(diǎn)是“在充分尊重當(dāng)事人自主選擇權(quán)基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)訴前調(diào)解”。

（2）試點(diǎn)形成之規(guī)則是否與現(xiàn)行法律具體規(guī)定相悖。為了保證試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)之新規(guī)范能夠順利融入法律體系，有必要考察其設(shè)計(jì)是否與現(xiàn)行法律規(guī)范存在相悖之處。但該考察并不意味著否定試點(diǎn)設(shè)計(jì)。試點(diǎn)作為探索全新法律規(guī)范的舉措，其形成成果理應(yīng)相較原法律規(guī)定具有優(yōu)先性。要推動(dòng)試點(diǎn)最終上升為新的法律規(guī)范，其準(zhǔn)備工作不僅需對(duì)原試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)規(guī)則予以分析，也需對(duì)原法律體系內(nèi)與試點(diǎn)方向不一致的規(guī)定進(jìn)行修改和清理。因此，此判斷之用意應(yīng)在于尋找為適應(yīng)改革而確需修改的其他法律規(guī)定。從法律規(guī)則的基本要素來看，法律規(guī)定之間的相悖，主要指向構(gòu)成要件不同，造成二者無法實(shí)現(xiàn)同時(shí)適用。故此判斷主要考察試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)是否與現(xiàn)行法律規(guī)定的構(gòu)成要件存在實(shí)質(zhì)不同。

對(duì)于試點(diǎn)規(guī)則是否與現(xiàn)行法律具體規(guī)定相悖的判斷，無論是過往慣例中的制定法律成熟條件，或是實(shí)踐中試點(diǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)，都未有類似邏輯。這在一定程度上導(dǎo)致了試點(diǎn)與法律體系規(guī)范銜接的論證框架不完整，實(shí)踐中部分試點(diǎn)立法引發(fā)爭議。而規(guī)范性目的判斷發(fā)揮著避免立法權(quán)運(yùn)用的草率、保障試點(diǎn)成果合法性的重要功能。有必要遵循此具體判斷約束，促使相關(guān)立法準(zhǔn)備更為充分。

2.判斷試點(diǎn)設(shè)計(jì)之規(guī)范是否明確、具體、可執(zhí)行?！读⒎ǚā返?條第2款規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，對(duì)立法提出了此原則性要求。對(duì)授權(quán)改革試點(diǎn)工作而言，其手段應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范性目的約束，也即試點(diǎn)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合明確性標(biāo)準(zhǔn)要求，方為立法條件的成熟。過往實(shí)踐中類似判斷多在具體分析試點(diǎn)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，基于其特征衍生之立法細(xì)化需求單獨(dú)展開論證。例如，藥品上市許可持有人試點(diǎn)當(dāng)中，“對(duì)持有人的條件和義務(wù)作了系統(tǒng)性規(guī)定，細(xì)化了持有人在生產(chǎn)、銷售、藥物警戒等方面的要求”，“明確持有人合同生產(chǎn)中生產(chǎn)場地變更的技術(shù)要求”?！?1〕《國務(wù)院關(guān)于〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定〉實(shí)施情況的報(bào)告》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/fdd455533c344cb594e9a6a0b7ed5415.shtml，2022年10月23日訪問。

然而相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)無法提供統(tǒng)一的評(píng)價(jià)尺度，致使大多數(shù)試點(diǎn)實(shí)踐都缺乏此判斷。規(guī)范性目的判斷的明確性約束，可有效規(guī)避法律規(guī)則含糊其辭、模棱兩可，防止法律在適用時(shí)無法準(zhǔn)確定義規(guī)范原義。故應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化對(duì)試點(diǎn)設(shè)計(jì)的明確性判斷，抽象出統(tǒng)一評(píng)判模式。一方面，試點(diǎn)設(shè)計(jì)有必要嚴(yán)格比照全國人大常委會(huì)法工委《立法技術(shù)規(guī)范》要求，考察其文本結(jié)構(gòu)安排、條文表述和常用詞語使用等是否精準(zhǔn)。另一方面，還應(yīng)重點(diǎn)論證具體改革措施在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)適用時(shí)是否易于操作，是否額外大幅度增加制度成本與利益相關(guān)群體負(fù)擔(dān)。

（三）事實(shí)目的判斷

授權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)受到事實(shí)目的限制。馬克思曾言：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家……他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中?！薄?2〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第183頁。立法中存在一種理性認(rèn)知，它揭示了事實(shí)之間存在的特定因果關(guān)系以及客觀結(jié)構(gòu)，也即對(duì)規(guī)律的發(fā)現(xiàn)與總結(jié)。授權(quán)改革試點(diǎn)作為一種特殊的立法準(zhǔn)備活動(dòng)，其立法條件成熟判斷也應(yīng)受客觀事實(shí)的規(guī)律限制。

1.試點(diǎn)內(nèi)容是否符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。（1）是否符合試點(diǎn)所涉社會(huì)背景與特定社會(huì)關(guān)系的客觀運(yùn)作規(guī)律。例如，刑事案件速裁程序試點(diǎn)中，總結(jié)報(bào)告強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)“符合我國司法實(shí)踐需要和刑事訴訟制度發(fā)展規(guī)律”；在十二屆全國人大常委會(huì)對(duì)公益訴訟試點(diǎn)報(bào)告的意見中，也明確肯定試點(diǎn)“為準(zhǔn)確把握公益訴訟活動(dòng)規(guī)律、全面推行公益訴訟制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”。（2）是否符合立法規(guī)律。立法有其自身的限度，它不是實(shí)現(xiàn)自由、解決社會(huì)沖突的最佳手段。立法要發(fā)現(xiàn)并查明的生活事實(shí)，不是簡單的事實(shí)、而是在社會(huì)調(diào)控失敗后，有賴于法律這種特定方式介入的事實(shí)。因此，試點(diǎn)有必要對(duì)其選擇立法方式規(guī)制是否符合立法規(guī)律予以論證。

過去慣例標(biāo)準(zhǔn)和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提供的立法條件成熟與否評(píng)價(jià)，雖然展示了對(duì)符合社會(huì)客觀規(guī)律的理解，但未能就符合立法規(guī)律予以判斷。例如，在社會(huì)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)中，論證試圖強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)設(shè)計(jì)“可以……提供法律依據(jù)”，卻未能揭示立法規(guī)律對(duì)結(jié)論的支撐邏輯。而對(duì)立法規(guī)律考察的事實(shí)目的判斷可約束立法必要性，提升公民基本權(quán)益保障，強(qiáng)化試點(diǎn)成果法治化的民主正當(dāng)性。未來試點(diǎn)立法條件成熟判斷工作，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)此的論證。

2.試點(diǎn)手段選擇是否與目的成比例。事實(shí)目的還要求試點(diǎn)以最有效的手段完成授權(quán)目標(biāo)。改革試點(diǎn)制度的最終意義在于形成實(shí)現(xiàn)改革意圖的法律。試點(diǎn)需在充分識(shí)別并符合客觀規(guī)律后，運(yùn)用有效手段在客觀上達(dá)成調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的。因此，相應(yīng)判斷應(yīng)基于“目的—手段”相稱要求，考察試點(diǎn)手段選擇是否與目的成比例。例如，前述民事訴訟簡繁分流試點(diǎn)實(shí)踐中關(guān)于獨(dú)任制試點(diǎn)的判斷，又如檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)中，立法者針對(duì)舉證責(zé)任配置設(shè)計(jì)判斷“在行政公益訴訟案件中，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)全部舉證責(zé)任不現(xiàn)實(shí)”?！?3〕《對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況中期報(bào)告的意見和建議》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c22242/20 1611/269540500e5041eeb69189a1e40f6337.shtml，2022年10月23日訪問。

然而現(xiàn)有的類似判斷實(shí)踐仍過于籠統(tǒng)，尚未基于“試點(diǎn)內(nèi)容的重要性區(qū)分展開比例衡量”，〔34〕王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017年第5期，第43頁。未能形成相對(duì)完整的“目的—手段”判斷模式。這導(dǎo)致過去一些試點(diǎn)手段選擇及其效果的論證不夠充分，改革措施引發(fā)爭議。優(yōu)化“目的—手段”判斷，或許可以參考我國地方性法規(guī)備案審查相關(guān)工作中的類似“目的—手段”判斷實(shí)踐，重點(diǎn)分析如下內(nèi)容：第一，試點(diǎn)設(shè)計(jì)采用具體手段是否有利于具體授權(quán)目的實(shí)現(xiàn)；第二，試點(diǎn)設(shè)計(jì)采用的具體手段是否是對(duì)相對(duì)人法益的最小損害手段。借此判斷保障試點(diǎn)設(shè)計(jì)以最佳手段落實(shí)改革意圖。

此外，盡管“目的—手段”分析是整個(gè)合目的性判斷活動(dòng)的重要組成，但二者的均衡主要體現(xiàn)在事實(shí)目的判斷階段。蓋因比例原則的基本理論認(rèn)為，“任何手段都是應(yīng)目的而生的，目的是手段的前置內(nèi)容。只有目的合法正當(dāng)，才有進(jìn)一步判斷手段是否合理的必要?！薄?5〕Robert Alexy, Proportionality and Rationality, Proportionality: New Frontiers, New Challenges, Cambridge University Press,2017, p. 14.手段與目的之間的均衡關(guān)系，主要應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在合理性方面。而在前述價(jià)值目的判斷中，考察主要針對(duì)目的正當(dāng)性問題；在前述規(guī)范性目的判斷中，對(duì)試點(diǎn)的分析主要針對(duì)合法性問題。因此，價(jià)值目的判斷和規(guī)范性目的判斷構(gòu)成了“目的—手段”均衡的前提與基礎(chǔ)。在此兩層判斷完成后，對(duì)手段選取合理性的評(píng)判才可進(jìn)一步展開。故作為展示事實(shí)規(guī)律的合理性考察，“目的—手段”相稱應(yīng)主要運(yùn)用于事實(shí)目的判斷階段。

（四）試點(diǎn)立法條件成熟判斷的基本步驟

目的分析的思維邏輯結(jié)構(gòu)存在一定層次，不同目的限制基于理論性理解的優(yōu)先次序必然將出現(xiàn)步驟劃分。過往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，試點(diǎn)立法條件成熟判斷在步驟上存在相對(duì)固定的先后次序。但是這種經(jīng)驗(yàn)上的步驟次序設(shè)置在不同實(shí)踐中呈現(xiàn)出差異，甚至部分實(shí)踐出現(xiàn)了判斷環(huán)節(jié)的缺失。因此，合目的性判斷的基本步驟，有必要基于其內(nèi)在邏輯予以明確，以指導(dǎo)未來試點(diǎn)的立法條件成熟判斷工作。具體而言，相應(yīng)判斷在思維結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)為以“價(jià)值目的—規(guī)范性目的—事實(shí)目的”的順序展開。

1.價(jià)值目的判斷應(yīng)當(dāng)為先導(dǎo)。對(duì)于授權(quán)改革試點(diǎn)制度而言，改革發(fā)展的價(jià)值目的實(shí)現(xiàn)是其之所以存在的意義。申言之，本就是為了實(shí)現(xiàn)改革的價(jià)值預(yù)設(shè)，才會(huì)有授權(quán)及后續(xù)試點(diǎn)成果出現(xiàn)。因此，授權(quán)試點(diǎn)的立法條件成熟判斷，首先要考察價(jià)值目的。如若試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)的新規(guī)則無法實(shí)現(xiàn)立法者預(yù)設(shè)的改革發(fā)展價(jià)值，試點(diǎn)本身已無存在必要，更無須考察試點(diǎn)成果的合法性與合理性問題。

2.規(guī)范性目的判斷應(yīng)在事實(shí)目的判斷之前。規(guī)范性目的作為對(duì)試點(diǎn)設(shè)計(jì)的合法性追求，它與價(jià)值目的一同為試點(diǎn)立法提供了價(jià)值和目標(biāo)的引導(dǎo)。其構(gòu)成了試點(diǎn)內(nèi)容可成為一種規(guī)范的判準(zhǔn)和理由。而事實(shí)目的判斷主要考察試點(diǎn)成果設(shè)計(jì)的合規(guī)律性。相較于規(guī)范性目的的合法性引導(dǎo)，事實(shí)目的判斷強(qiáng)調(diào)事實(shí)性和效用性意義，主要關(guān)注試點(diǎn)設(shè)計(jì)手段的社會(huì)實(shí)現(xiàn)。這使二者之間存在休謨所言“規(guī)范與事實(shí)”的區(qū)分。而規(guī)范價(jià)值作為自由意志自律的產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于思辨經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)到的事實(shí)知識(shí)。基于此，代表實(shí)踐理性的規(guī)范性目的判斷應(yīng)當(dāng)優(yōu)于源于理論理性的事實(shí)目的判斷。