數(shù)字時代的中國場景：數(shù)字化改革的政治意義

景躍進(清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系教授)

四十多年來，浙江一直身居中國改革開放的第一梯隊，各地的創(chuàng)新經(jīng)驗為中央政策和學(xué)術(shù)研究提供了參考樣本和鮮活案例。在數(shù)字時代，從“最多跑一次”到“數(shù)字化改革”，浙江又走在全國前列。近兩年，我們分別考察了杭州和金華兩地的一些數(shù)字化改革成果，對數(shù)字化改革的感知從抽象符號轉(zhuǎn)化為親身體驗。在浙江的實踐中，能隱約感受到一場正在來臨的巨變——第四次科技革命對公共治理和人類社會生活的全方位影響。利用這次筆談的機會，談三點即時的感想。

一、數(shù)字時代的認(rèn)知挑戰(zhàn)

在某種意義上，人類社會脫離傳統(tǒng)狀態(tài)的過程可以用一個“化”字來表達：個體化、個性化、理性化、官僚制化、電氣化、電子化……21 世紀(jì)又迎來了“數(shù)字化”。發(fā)生在社會生活領(lǐng)域的不同之“化”，在邏輯上可以歸入一個總體性概念——“現(xiàn)代化”。

以此來看，“現(xiàn)代化”不是一個亦已終結(jié)的范疇，它的內(nèi)涵還在發(fā)展變化，可謂與時俱進，不斷豐富。導(dǎo)致此一局面的原因很多，但人們普遍同意科技突破是其中最為重要的因素。一如歷史上的“火藥把騎士炸得粉碎，羅盤針打開了世界市場并建立了殖民地，而印刷術(shù)變成新教的工具”①，以蒸汽和電力為代表的兩次工業(yè)革命促成了高度精致化的分工體系和韋伯式的官僚制。如今我們面臨的是計算機/信息、大數(shù)據(jù)/人工智能的連帶革命。這場革命最終將帶來什么樣的結(jié)果？現(xiàn)在尚不能完全把握，但就目前亦已發(fā)生的故事而言，數(shù)字革命對社會的影響不是局部性改造，而是整體性重構(gòu)，涉及政府、經(jīng)濟、社會、文化方方面面，有人宣稱這是數(shù)字時代的來臨。在數(shù)字時代，一切都要在數(shù)字面前接受審判和檢驗；要么成為其中的一個符號，要么什么都不是。這場革命將從技術(shù)角度重置人類生活和社會活動的舞臺。即使這種描述只是一種潛在的可能性，也足以使身處全球炙熱競爭中的各國高度重視，以免失去升維發(fā)展的機會之窗。

與歷次工業(yè)（科技）革命不同，這一次中國沒有被落下。中國雖然不是第四次科技革命的源發(fā)地，但學(xué)習(xí)、追隨和趕超的能力很強。在全球性的數(shù)字革命競爭中，中國政府采取了積極應(yīng)對的態(tài)度，出臺了不少相關(guān)的規(guī)劃和支持性政策。2019年10 月,中共十九屆四中全會決定明確指出要“推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”，“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”?！笆奈濉币?guī)劃提出了數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會與數(shù)字生態(tài)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略。作為中國數(shù)字革命的實驗地，浙江于2021 年2 月公布了《浙江省數(shù)字化改革總體方案》，提出“在根本上實現(xiàn)全省域整體智治、高效協(xié)同”，并“貫穿到黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)全過程各方面”。

如果把上個世紀(jì)90 年代的政府信息化工程（電子政務(wù)）作為數(shù)字革命的起點，有學(xué)者認(rèn)為中國已快速經(jīng)歷了電子政府、信息政府和數(shù)字政府三個階段（也有學(xué)者區(qū)分為電子政府、數(shù)字政府和智慧政府三階段）。在不同階段，政府治理所運用的技術(shù)快速迭代：從最初的計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展到如今的物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能。隨著數(shù)字治理實踐的發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)的理念也經(jīng)歷了從電子政務(wù)、數(shù)據(jù)治理、平臺政府到整體智治的演化。簡言之，在一場國家命運重新洗牌的歷史賽跑中，中國第一次成為平等的玩家。

對于學(xué)術(shù)研究而言，這一事實意味著什么？對于本文的主題而言，至少可以得到兩個推論：（1）世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代化是一個你追我趕、不斷進取的過程，其間高岸為谷、深谷為陵。發(fā)展中國家若能抓住數(shù)字革命的機會，提檔升級，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，完全有可能改變自身的地位，在國際競爭中成為新的贏家；“彎道超車”一詞所要表達的可能就是這個意思。（2）根據(jù)既有發(fā)達國家的現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗而總結(jié)的理論和制度模式可能不是固化的范本，而是特定發(fā)展階段的凝結(jié)。因此，第四次科技革命不但為中國提供了發(fā)展和趕超的新機遇，而且也有利（助）于我們探索中國特色的現(xiàn)代化道路，打造“中國式現(xiàn)代化”樣本，為廣大的發(fā)展中國家貢獻中國方案。就此而言，數(shù)字化改革為我們理解現(xiàn)代化和現(xiàn)代性提供了新的視野和可能。

這引出了討論的話題，如果說特定階段人們的認(rèn)識總是受制于身處時代的局限，而且這種局限只有在新的歷史機會來臨時才會顯示出來，那么數(shù)字時代為中國社會科學(xué)研究帶來了哪些沖擊呢？對于中國政治學(xué)而言，這是否意味著新的研究議題的呈現(xiàn)？

二、數(shù)字化改革的雙重意義：治理與政治

與實踐發(fā)展相適應(yīng)，近年來國內(nèi)社科學(xué)界對數(shù)字政府的研究勃然興起，相關(guān)論文數(shù)量激增，涉及哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、國際關(guān)系、公共管理等諸多學(xué)科。新的術(shù)語也紛紛涌現(xiàn)：如數(shù)字文明、數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)政治、信息政治學(xué)、數(shù)字化、數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、算法、算力、技術(shù)政治、數(shù)字政府、數(shù)字國家、數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字民主、數(shù)字利維坦、數(shù)字共同體、數(shù)字威權(quán)/數(shù)字極權(quán)，數(shù)字列寧主義……，諸如此類，不一而足。與數(shù)字技術(shù)的快速迭代相應(yīng)，相關(guān)的理論研究也經(jīng)歷了一個快速的演化：技術(shù)治理、數(shù)據(jù)治理、平臺治理、多元治理和虛擬治理等理論視角先后登臺（它們不是更替的，而是多元的）②。

大致而言，仿照政治與行政之分，這些研究可以區(qū)分為治理與政治兩個大的類型。

1.治理角度的研究

從治理角度研究信息/數(shù)字技術(shù)是從數(shù)字政府開始的，圍繞著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主題而展開，先是突破政府官僚制的傳統(tǒng)弊端，建設(shè)數(shù)字政府，然后從數(shù)字政府拓展到數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字社會，形成了一個全新的治理生態(tài)。

（1）對政府官僚制的突破：數(shù)字政府建設(shè)

按專家的說法，數(shù)字化政府（建設(shè)）是一種基于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的公共行政轉(zhuǎn)型過程。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，“放管服”改革可能是一個重要的分水嶺。它突破了之前“電子政府”建設(shè)的局限，將改革的關(guān)注點從政府內(nèi)部的效率提升轉(zhuǎn)化為政府對社會和公眾服務(wù)的效率提升。在數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，這一轉(zhuǎn)變通過整體性政府建設(shè)——改變政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與流程而得以實現(xiàn)。

在民族國家和工業(yè)革命兩種合力中形塑而成的現(xiàn)代政府官僚制，具有空間分工與專業(yè)分工雙重屬性?？臻g分工表現(xiàn)為不同的地域管轄權(quán)，專業(yè)分工體現(xiàn)為（同一區(qū)域內(nèi)）依據(jù)不同的政府職能來“設(shè)科”。于是，縱向的央地關(guān)系、橫向的府際關(guān)系以及特定地域內(nèi)政府職能部門之間的關(guān)系構(gòu)成了理解政府官僚制金字塔的三大通道。

從理論上說，官僚制是按照理性精神和專業(yè)化原則來設(shè)計的，但在現(xiàn)實世界情況要復(fù)雜得多。有一點似乎已成通識：任何政府職能部門，一旦設(shè)置，便具有維護和追求自身利益的天然傾向，而且這種追求因以履職方式表現(xiàn)出來而具有表面的正當(dāng)性。在以“放管服”為重點的政府改革中，一個基本挑戰(zhàn)就是要動部門利益的奶酪：打破職能部門之間的傳統(tǒng)壁壘和利益屏障，克服信息孤島，建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一信息流，通過內(nèi)部資源、工作責(zé)任、部門職能的再分配、新整合來實現(xiàn)整體性政府的目標(biāo)。浙江在這方面做得相當(dāng)成功，“最多跑一次”的經(jīng)驗以不同方式和途徑對全國各地的相關(guān)改革產(chǎn)生了積極影響。

由此可見，數(shù)字化改革的直接對象是政府官僚制，由數(shù)據(jù)技術(shù)導(dǎo)致的政府革命從流程再造開始，經(jīng)信息集成（克服信息孤島）到權(quán)力格局重構(gòu)——從職能部門到府間關(guān)系的重大變化，進而改變政府層級之間的關(guān)系（府間關(guān)系與央地關(guān)系）。這是一場理念變革與技術(shù)變革相結(jié)合的政府自我革命。

（2）從數(shù)字政府到“數(shù)字治理生態(tài)”

數(shù)字技術(shù)不但推動了政府官僚制的變革，更為重要的是推動了“人類生產(chǎn)生活方式的全面轉(zhuǎn)型”。對于數(shù)字技術(shù)的這一革命性意義，浙江數(shù)字化改革的掌舵者有著充分清醒的認(rèn)識，并給予高度的重視，這充分反映在以下的判斷之中：數(shù)字化改革“是推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎”；“數(shù)字化改革是從技術(shù)理性向制度理性的跨越，本質(zhì)是改革，根本要求是制度重塑”；“探索‘整體政府’轉(zhuǎn)型的數(shù)字化發(fā)展路徑，形成數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會三者相互作用相互影響的新格局”。

在這樣的敘事中，不難發(fā)現(xiàn)，數(shù)字革命的影響并不限于政府官僚制的自我革命，它具有更為廣泛的內(nèi)涵。從國家治理結(jié)構(gòu)的角度看，數(shù)字技術(shù)引發(fā)的變化是整體性的，涉及公共治理的一系列基本關(guān)系，如央地關(guān)系、府間關(guān)系、政府部門間關(guān)系、政府與市場關(guān)系、國家與社會關(guān)系、黨和群眾關(guān)系等。新世紀(jì)以來，數(shù)字技術(shù)正在深刻改變中國社會的基本面貌，資源和要素以不同于以往的方式進行組合，一個全新的國家治理結(jié)構(gòu)正在成形之中。

藉此，有學(xué)者提出了“數(shù)字治理生態(tài)”的觀點。他認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)嵌入政府、社會、市場中形成數(shù)字政府、數(shù)字社會與數(shù)字經(jīng)濟三大治理場域，三者藉由數(shù)字治理主體和數(shù)字治理資源兩大要素系統(tǒng)共同構(gòu)成數(shù)字治理生態(tài)，成為驅(qū)動數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會各個子系統(tǒng)協(xié)同演化的基礎(chǔ)性機制。③作為數(shù)字時代國家治理的新型結(jié)構(gòu)，數(shù)字治理生態(tài)具有包容性、協(xié)同性、智慧性和可持續(xù)性四個基本特征。

從“數(shù)字政府建設(shè)”到“數(shù)字治理生態(tài)”，國內(nèi)學(xué)者的研究進展值得充分肯定。

2.政治角度的研究

在治理研究的基礎(chǔ)上，已有學(xué)者開始思考數(shù)字時代對于中國現(xiàn)代國家建設(shè)具有的意義。國家建設(shè)（state-building）是政治學(xué)研究的傳統(tǒng)主題。在某種意義上，晚清以來的中國歷史可以視為一部中國現(xiàn)代國家建設(shè)史。今天我們還在講推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，表明這一過程尚未完成。

在數(shù)字時代，學(xué)者對于這個歷史問題的思考有什么新的思路或特點嗎？浙江的數(shù)字化改革為人們思考這個問題提供了新的刺激。2021 年6 月在杭州調(diào)研的一次內(nèi)部座談中，吉林大學(xué)周光輝教授提議，中國政治學(xué)應(yīng)當(dāng)從新型現(xiàn)代國家建設(shè)的角度來看待浙江省的數(shù)字化改革實踐；或者反過來說，浙江的數(shù)字化改革實踐為我們思考中國現(xiàn)代國家建設(shè)提供了新的分析視野——中國要建設(shè)的現(xiàn)代國家不是一般意義上的現(xiàn)代國家，而是一種“新型”現(xiàn)代國家。這一觀點得到與會者的充分認(rèn)同。2022 年9 月下旬在吉林大學(xué)召開的“‘中國式現(xiàn)代化’學(xué)術(shù)研討會”上，周光輝教授及其研究團隊致力于“中國式現(xiàn)代化道路的政治學(xué)闡釋”，將中國新型現(xiàn)代國家建構(gòu)的研究作為一個重大課題。在我看來，“新型現(xiàn)代國家”和“建構(gòu)新型現(xiàn)代國家”或?qū)⒊蔀橹袊螌W(xué)研究的重要概念和學(xué)術(shù)命題。

在數(shù)字時代，不管人們?nèi)绾谓缍ā靶滦同F(xiàn)代國家”，在我看來，有兩個要素是必不可少的：一是數(shù)字技術(shù)。數(shù)字技術(shù)使得工業(yè)化時代奠定的現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)設(shè)施面臨一種根本性的變化。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字時代的國家形態(tài)呈現(xiàn)出一些重要的新現(xiàn)象與新特征，國家構(gòu)成要素沒有變化，但每一種要素本身卻發(fā)生了重要變化，如暴力吸收了數(shù)字暴力、疆域吸收了數(shù)字主權(quán)、制度吸收了數(shù)字政府、國家能力吸收了數(shù)字治理等內(nèi)容。④簡言之，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展豐富了國家概念的內(nèi)涵，因此需要建構(gòu)與數(shù)字時代相適應(yīng)的國家理論。如果說數(shù)字技術(shù)表達的是新型現(xiàn)代國家的技術(shù)理性之維，那么新型現(xiàn)代國家的第二個維度則與政治理性相關(guān)，也就是中國特色的社會主義政治制度。在第三波民主化浪潮中，福山提出了歷史終結(jié)論——終結(jié)于西方的自由民主制。現(xiàn)在看來，被終結(jié)的不是歷史，而是“終結(jié)論”本身。從這個角度看，“全過程人民民主”的提出具有非常重要的理論意義和實踐價值，它構(gòu)成了中國新型現(xiàn)代國家建設(shè)的政治之維。

簡言之，中國新型現(xiàn)代國家的“新型”集中體現(xiàn)在兩個突破，技術(shù)突破與政治突破。用公式表示的話就是：中國新型現(xiàn)代國家=數(shù)字國家+中國特色社會主義政治制度。技術(shù)理性和價值理性構(gòu)成了中國新型現(xiàn)代國家建設(shè)的雙螺旋，兩者相互影響，型塑著未來中國的國家樣貌，也構(gòu)成了理解“中國式現(xiàn)代化”的重要兩翼。

三、數(shù)字化改革的政治邏輯

如上所述，“新型現(xiàn)代國家建設(shè)”為我們認(rèn)識數(shù)字化改革提供了新的視野，與此同時，我們也要充分意識到：中國是在特定歷史條件下迎接和從事數(shù)字革命的。這個特定歷史條件具有豐富的意涵，在這篇短文中我想從集權(quán)/分權(quán)角度做一個簡要的討論。在我看來，集權(quán)與分權(quán)是中國政治中最為基本的關(guān)系，它超越了國體（從帝制到共和）、超越了政體（內(nèi)閣制、總統(tǒng)制與人民代表大會制）、超越了不同的社會形態(tài)（從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)向工業(yè)國，以及未來轉(zhuǎn)向數(shù)字國家）、超越了不同的經(jīng)濟體制（從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟）。自秦始皇一統(tǒng)中國開始，集權(quán)與分權(quán)的張力貫穿于兩千多年的歷史長軸，可以推斷，這一張力亦將延續(xù)于新型現(xiàn)代國家建設(shè)的過程之中。

從這個角度看，整體性政府建設(shè)便是一個集權(quán)的過程。傳統(tǒng)政府官僚制無法或很難解決上下之間的信息不對稱問題，必要的授權(quán)及自由裁量權(quán)是對這種境況的一個回應(yīng)。但數(shù)字技術(shù)改變了原有的信息不對稱現(xiàn)象，依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)和城市大腦，上級政府掌握了原先根本不可能了解的信息。不但如此，而且有可能形成一種反向的信息不對稱（在實踐中已出現(xiàn)類似趨勢，上級政府可以利用下級來收集資料，但是下級政府要利用上級政府的信息資源遭遇各種困難）。由此導(dǎo)致的一個結(jié)果是，具有信息優(yōu)勢的上級政府開始以不同方式、不同程度地進行縱向維度的治理集權(quán)，基層（街頭官僚）的自由裁量權(quán)被極大地縮小了，如果不是取消的話；與此同時，隨著決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)的漸次上收，基層政府正逐漸變?yōu)橐劳袛?shù)字技術(shù)而建構(gòu)的權(quán)力等級網(wǎng)絡(luò)中的一個中轉(zhuǎn)站或執(zhí)行點。

這一集權(quán)過程并不局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，它具有很強的外溢效應(yīng)，進而發(fā)生在國家與社會之間，以及政府與市場之間。數(shù)字技術(shù)不但克服了上級政府對下級政府的信息不對稱；很大程度上也解決了政府對民眾的信息不對稱，強化了國家對社會的集權(quán)?！白鳛閿?shù)字治理主體的政府，擁有數(shù)字治理規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，容易把技術(shù)淪為自己擴大權(quán)力和統(tǒng)治的工具，加劇社會的不平等。”⑤在某種意義上，數(shù)字化改革像一條正在旋緊的發(fā)條或漩渦，原動力或中心點在政府內(nèi)部，通過整體性政府建設(shè)的邏輯，傳達到官僚系統(tǒng)之外，在數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的中介下，最終有可能形成一個整體性社會。在國家主導(dǎo)、政府能動的情況下，如何避免治理主體和治理要素的結(jié)構(gòu)性失衡，是數(shù)字時代構(gòu)建新型現(xiàn)代國家必須考慮的一個重要問題。

迄今為止，人類文明的發(fā)展表明：技術(shù)是推動社會發(fā)展的基礎(chǔ)性動力，在有了科學(xué)的加持之后，更是如此。與此同時，技術(shù)始終是一把雙刃劍。誰來使用？為誰使用？如何使用？始終是一個需要不斷追究的問題。數(shù)字技術(shù)的特殊性質(zhì)將這個問題的重要性無限放大了。在數(shù)字時代的今天，我們一方面要充分利用第三次和第四次科技革命帶來的歷史性機遇，以跨越式發(fā)展的方式實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，構(gòu)建新型現(xiàn)代國家，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；與此同時，對這一過程中可能存在的各種風(fēng)險要保持敏銳而充分的警醒。考慮到中國是一個具有數(shù)千年歷史的官本位國家，帶著集權(quán)傳統(tǒng)進入數(shù)字時代，因而在推進數(shù)字化改革的過程中，如何保持國家與社會關(guān)系的平衡、政府角色與市場機制的平衡、政府權(quán)力與公民權(quán)利的平衡、政府賦權(quán)與自我限權(quán)的平衡、執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)與自我革命的平衡，以及不同社會成員利用數(shù)字技術(shù)的機會與能力的平衡，顯得尤為重要。

作為中國改革的窗口、試驗區(qū)和示范地，浙江的數(shù)字化改革對于中國新型現(xiàn)代國家建設(shè)來說，無論是成功的經(jīng)驗，還是發(fā)現(xiàn)的問題，皆具有非常重要的意義。在某種意義上，浙江的今天就是整個中國的明天。因此，在數(shù)字化改革的通盤設(shè)計中，納入政治維度的考量，將技術(shù)理性與政治理性結(jié)合起來，既是推進國家治理體系和治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是新型現(xiàn)代國家建構(gòu)的題中應(yīng)有之義。

注釋：

①馬克思：《機器，自然力和科學(xué)的應(yīng)用》，中國科學(xué)院自然科學(xué)史研究所譯，人民出版社1978 年版。

②③孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學(xué)研究》2022 年第5 期。

④黃貴松：《數(shù)字時代的國家理論》，《中國社會科學(xué)》2022 年第10 期。

⑤黃建偉、陳玲玲：《我國數(shù)字治理的歷程、特征與成效》，載《國家治理現(xiàn)代化研究》第4 輯，中國社會科學(xué)出版社2019 年版。