信息不對稱、三方合謀與PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估空轉(zhuǎn)

李 丹,王 晴

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院,山東 青島266000)

PPP是政府與企業(yè)基于長期合同而合作生產(chǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益、實(shí)現(xiàn)建設(shè)-運(yùn)營一體化的制度安排[1]。PPP模式結(jié)合公共部門和私人部門的各自優(yōu)勢,能減少成本、提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量,有利于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和資源的最大化利用。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出,“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。隨后中央密集出臺(tái)關(guān)于運(yùn)用、推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)的一系列政策,自上而下發(fā)起一場聲勢浩大的“PPP運(yùn)動(dòng)”。

2017年11月,財(cái)政部頒布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))(以下簡稱“92號(hào)文”),要求各級(jí)政府集中清理已入庫PPP項(xiàng)目,并明確指出:“防止PPP異化為新的融資平臺(tái),堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”。PPP不規(guī)范使用的途徑之一就是其異化為“有建設(shè)無運(yùn)營”的BT項(xiàng)目。還有一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目,通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”途徑,提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。對此,“92號(hào)文”進(jìn)一步在項(xiàng)目付費(fèi)安排方面提出了具體要求:“未建立按效付費(fèi)機(jī)制不得入庫”,“實(shí)際與績效考核結(jié)果掛鉤占比不低于30%”。政策文件中也明確了不合規(guī)項(xiàng)目將會(huì)面臨“退庫”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。中央自上而下推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的訴求之一在于以績效為抓手,引導(dǎo)PPP由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。[2]伴隨大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期,PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估變得尤其重要,多個(gè)地政府通過政府采購方式邀請第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行專門績效評(píng)估。

但是我們也注意到,在實(shí)踐中PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估呈現(xiàn)空轉(zhuǎn)現(xiàn)象[3],即地方政府、社會(huì)資本方和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)展現(xiàn)出努力推進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估的表象,但依然無法確保社會(huì)資本方切實(shí)承擔(dān)PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)責(zé)任,社會(huì)資本總是能夠獲得全額的政府按績效付費(fèi)。當(dāng)前關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估的研究大多從指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)估方法應(yīng)用等方面入手,對評(píng)估空轉(zhuǎn)現(xiàn)象的研究還不夠深入。對此,本文嘗試借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的“政企合謀”框架,解釋PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估空轉(zhuǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理,提出相關(guān)改進(jìn)建議,希冀從多方面完善PPP項(xiàng)目績效評(píng)估,促進(jìn)中國式PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前國內(nèi)外有關(guān)PPP模式績效評(píng)估的研究,主要集中在績效評(píng)估指標(biāo)體系的建立、績效評(píng)估方法等方面。

首先,在PPP項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)體系方面。Mladenovic等學(xué)者站在不同利益相關(guān)主體視角下,運(yùn)用關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)方法,對交通PPP項(xiàng)目中的公共部門、私營部門進(jìn)行分析,最終分別從技術(shù)、功能和財(cái)務(wù)三個(gè)主要維度建立起關(guān)鍵績效指標(biāo)體系,作為識(shí)別PPP項(xiàng)目成功或失敗的關(guān)鍵因素[4]。張萬寬和楊永恒在文獻(xiàn)回顧基礎(chǔ)上,得出了 PPP績效評(píng)價(jià)的四個(gè)維度,即經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、安全和社會(huì),并識(shí)別出了評(píng)估PPP績效表現(xiàn)的 11個(gè)指標(biāo)[5]。袁競峰等人在既往研究與調(diào)查的基礎(chǔ)上,運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)方法分析了48個(gè)績效指標(biāo),識(shí)別出41個(gè)可以用于政府監(jiān)管PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵績效指標(biāo),并且分析了指標(biāo)分組之間的關(guān)系,為PPP項(xiàng)目績效評(píng)估提供了重要參考依據(jù)[6]。

其次,在PPP項(xiàng)目績效評(píng)估方法方面。張紅平和葉蘇東運(yùn)用“成功度”評(píng)價(jià)方法建構(gòu)了PPP項(xiàng)目績效評(píng)估梯度模型,為評(píng)價(jià)指標(biāo)模糊以及難以定量化的問題提供了解決思路[7]。劉驊等人在理論研究基礎(chǔ)上,通過集成熵權(quán)法、超效率數(shù)據(jù)包絡(luò)分析以及Tobit回歸模型,對PPP項(xiàng)目績效審計(jì)進(jìn)行效率性評(píng)價(jià),另外通過回歸分析識(shí)別出PPP項(xiàng)目運(yùn)營績效的關(guān)鍵影響因素[8]。國外關(guān)于PPP項(xiàng)目的績效評(píng)估方法則大部分集中在物有所值(VFM)評(píng)價(jià)上。Collins Ameyaw等提出了物有所值的的理論模型,并且將FM視為當(dāng)前最常使用的PPP項(xiàng)目績效評(píng)估方法[9]。Kelly從各利益相關(guān)者角度出發(fā),分析了利益相關(guān)者對績效評(píng)價(jià)的影響,提出了績效評(píng)價(jià)的流程和范圍。[10]

PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估工作涉及多方利益主體,當(dāng)前在關(guān)于PPP績效評(píng)估的研究中缺少從中觀主體層面進(jìn)行的研究。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估中,政治機(jī)會(huì)主義傾向下的地方政府在面對政績目標(biāo)與上級(jí)壓力時(shí),難免有自己的一定行為選擇。同時(shí),社會(huì)資本方基于逐利的本性以及想賺快錢的心態(tài),將拿到項(xiàng)目及資金作為主要的行動(dòng)目標(biāo)。對于PPP項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)估等工作,社會(huì)資本方難免采用“壞的方式”來應(yīng)付,以求節(jié)省成本并獲得資金支持和競爭勝利。在我國政府體制下,政府意志往往成為把控PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估活動(dòng)的主要力量,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往更多按照政府要求工作,以不“得罪”政府為行動(dòng)基準(zhǔn)。面對社會(huì)資本方時(shí),由于利益、人情等各方面因素,評(píng)估工作更是傾向于“求穩(wěn)”“都不得罪”。由此,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的行動(dòng)重點(diǎn)并不是PPP項(xiàng)目績效評(píng)估的實(shí)效,而是盡力規(guī)避自身責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),確保與政府、社會(huì)資本方的長期合作關(guān)系。綜上,當(dāng)信息不對稱存在時(shí),在PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估中,地方行動(dòng)者極易出現(xiàn)合謀行為,借助合謀實(shí)現(xiàn)各自的利益和目標(biāo),減少其他不確定因素。

二、分析框架

基于聶輝華、李金波構(gòu)建的“政企合謀”分析框架[11],本文認(rèn)為PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估可以被視為由中央政府、地方政府、社會(huì)資本方、第三方評(píng)估方之間組成的多重委托代理模型;當(dāng)中央政府與地方之間就地方PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)實(shí)際情況存在信息不對稱時(shí),地方政府、社會(huì)資本方與第三方評(píng)估方就會(huì)選擇“壞的”但成本低的PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估方式,由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估空轉(zhuǎn)。

(一)中央政府與地方政府構(gòu)成第一重委托-代理關(guān)系

中央要求績效評(píng)估的目的在于規(guī)范PPP發(fā)展,按績效付費(fèi),不能有建設(shè)無運(yùn)營,以提高公共服務(wù)供給水平。地方政府作為代理方,其應(yīng)用PPP的目標(biāo)則更加多元:一是吸引社會(huì)資本方參與公共產(chǎn)品、服務(wù)的供給,形成多元、可持續(xù)的投融資體制,緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān);二是在壓力型體制與官員晉升激勵(lì)驅(qū)動(dòng)下,謀求通過PPP項(xiàng)目落地創(chuàng)造政績;三是充分利用企業(yè)和社會(huì)組織的先進(jìn)專業(yè)技術(shù)、管理方法、創(chuàng)新思維等優(yōu)勢,提高當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品、服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。相比于第三個(gè)目標(biāo),前兩類目標(biāo)謀求項(xiàng)目快速落地,但與社會(huì)資本方圍繞“運(yùn)營維護(hù)”的談判可能影響項(xiàng)目落地。由此,地方政府可能不完全執(zhí)行中央的PPP項(xiàng)目績效要求。

(二)地方政府與社會(huì)資本構(gòu)成第二重委托-代理關(guān)系

在PPP項(xiàng)目中,地方政府是委托方,社會(huì)資本方是代理方,負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù),以提供相應(yīng)的公共服務(wù)。作為委托人,地方政府方希望PPP項(xiàng)目有好的運(yùn)營維護(hù)績效。但社會(huì)資本方缺乏承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的相應(yīng)激勵(lì),其原因在于:一是本身是傳統(tǒng)的建設(shè)承包公司,并沒有項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的能力或資質(zhì);二是項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)周期長、投入成本大但收益不確定,與社會(huì)資本方的“最大化投資回報(bào)”行為選擇相悖,使其不愿意參與[12]。尤其是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中,市場環(huán)境缺乏競爭、缺乏穩(wěn)定統(tǒng)一的法律保障,進(jìn)一步擴(kuò)大了私人部門的運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)感知。由此導(dǎo)致兩種結(jié)果:一是在不愿意承擔(dān)又必須做的悖論下,社會(huì)資本方多通過應(yīng)付處理、形式化走過場或者策略性瞞報(bào)、虛報(bào)等方式完成PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效評(píng)估要求;二是在談判階段,考慮到地方加速落地PPP項(xiàng)目的愿望,社會(huì)資本方可能趁機(jī)“敲竹杠”,以退出為威脅,要求政府方日后實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)任務(wù)。由此,地方政府為了推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地而承擔(dān)了很多本應(yīng)由市場承擔(dān)的運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)。

(三)地方政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)構(gòu)成第三重委托代理關(guān)系

政府方委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效進(jìn)行評(píng)估。從應(yīng)然角度看,PPP項(xiàng)目的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一方面代表政府監(jiān)督社會(huì)資本方的項(xiàng)目實(shí)施過程,另一方面代表社會(huì)公眾監(jiān)督政府與社會(huì)資本方的合作,以確保社會(huì)公共利益和公共價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。然而,目前中國PPP項(xiàng)目的績效評(píng)估大多通過政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)。作為委托方的代理人,在政府與社會(huì)資本方合謀選擇“壞的”運(yùn)營維護(hù)績效供給方式的情況下,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)需要回應(yīng)委托方的需求,考慮到未來繼續(xù)合作的可能性,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)就不可避免地去配合政府方要求。

(四)項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效信息在中央政府與地方行動(dòng)者之間不對稱分布

當(dāng)信息不對稱存在時(shí),地方政府選擇與社會(huì)資本方合謀,將PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效虛置,滿足社會(huì)資本方不愿意做項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的需求。同時(shí),第三方評(píng)估方也被吸納進(jìn)政府與社會(huì)資本方的合謀中,構(gòu)成“三方合謀”。由此,PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估通過社會(huì)資本方成本較低但社會(huì)成本較高的方式被提供,可能誘發(fā)PPP項(xiàng)目不可用、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。只有中央加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效評(píng)估,地方政府與社會(huì)資本方、第三方評(píng)估方之間的合謀才能被打破。

三、三方合謀下PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估空轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)過程

當(dāng)前國內(nèi)PPP政策體系缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)范,項(xiàng)目績效評(píng)估體系籠統(tǒng)且碎片化,各監(jiān)管部門之間也尚未進(jìn)行靈活的協(xié)調(diào)。如此“窘境”導(dǎo)致上級(jí)政府無法及時(shí)獲得地方PPP項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)情況。當(dāng)上級(jí)政府無法獲知地方PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)實(shí)際績效時(shí),地方政府、社會(huì)資本方和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)選擇一種“壞的”但成本低的PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效評(píng)估方式,并得出項(xiàng)目通過運(yùn)維績效評(píng)估的結(jié)果。社會(huì)資本由此獲得政府方的按績效付費(fèi),PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估空轉(zhuǎn)由此產(chǎn)生。

(一)“壞的”運(yùn)維績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)定:模糊化、定性化

政府和社會(huì)資本方一方面在PPP項(xiàng)目合同、績效評(píng)估工作實(shí)施方案等文本中規(guī)定了PPP運(yùn)維績效考核的基本原則、規(guī)范和目標(biāo),但將PPP績效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行模糊化處理,便于未來在實(shí)施考核過程中獲得可操作空間;另一方面,通過設(shè)置大量定性指標(biāo),降低了標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。具體表現(xiàn)如下。

一是文本留白,在相關(guān)文本中預(yù)留關(guān)于未來如何進(jìn)行運(yùn)維績效考核的剩余控制權(quán)。以某縣農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目為例,相比較城市供排水PPP項(xiàng)目,農(nóng)村供排水項(xiàng)目更加難以實(shí)施,生活污水點(diǎn)分散,畜禽養(yǎng)殖點(diǎn)污染源眾多,污水收集難度大,地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大,日常維修面臨觀念、資金等制約。對于此類項(xiàng)目,社會(huì)資本方往往缺乏參與激勵(lì)。對此,該縣地方政府一方面通過“項(xiàng)目打包”的方式,將農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染和生活污水處理子項(xiàng)目與當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)供排水一體化項(xiàng)目進(jìn)行打包,實(shí)現(xiàn)利潤補(bǔ)償;另一方面,在該縣《水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目運(yùn)營考核管理辦法》中規(guī)定:“畜禽養(yǎng)殖點(diǎn)源治理及農(nóng)村生活污水治理子項(xiàng)目,待項(xiàng)目公司成立后,根據(jù)實(shí)際情況另行制定運(yùn)營維護(hù)績效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施細(xì)則?！?甚至在有的項(xiàng)目中,政府與社會(huì)資本方通過補(bǔ)充協(xié)議等方式將運(yùn)營約定交由政府方出資代表或平臺(tái)公司實(shí)施,導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)責(zé)任最終由政府方承擔(dān),績效評(píng)估虛置,PPP項(xiàng)目也演化為實(shí)際的BT項(xiàng)目。

二是設(shè)定繁雜的定性指標(biāo),囊括多個(gè)1級(jí)指標(biāo)和更多二級(jí)指標(biāo),并以優(yōu)、良、中作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn),可操作性不強(qiáng)。缺乏量化標(biāo)準(zhǔn),定性考核指標(biāo)過多,會(huì)降低績效評(píng)估方案的可操作性。以某學(xué)校PPP項(xiàng)目為例,該項(xiàng)目績效評(píng)估方案中設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)與管理、設(shè)施設(shè)備、人員素質(zhì)與條件、教育教學(xué)、保育工作、家長工作6個(gè)一級(jí)指標(biāo),41個(gè)二級(jí)指標(biāo),以及122項(xiàng)具體評(píng)估內(nèi)容。在具體評(píng)估內(nèi)容中,多是定性描述,而量化指標(biāo)很少。過于繁雜的定性指標(biāo)也會(huì)產(chǎn)生“驅(qū)逐”影響,即具體評(píng)估者可能缺乏足夠的耐心、知識(shí)和能力去消化這些指標(biāo)。

(二)“壞的”運(yùn)維績效評(píng)估指標(biāo)實(shí)施:變相替代與增加間接指標(biāo)

在政府方對績效考核指標(biāo)模糊化和定性化處理下,社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的意愿極大增強(qiáng),以中標(biāo)項(xiàng)目和獲得項(xiàng)目建設(shè)利潤為目標(biāo)。在政府方默許之下,社會(huì)資本方通常會(huì)采取一套已經(jīng)流程化的“留痕”模式,通過提供大量可量化、可視化的工作材料,比如活動(dòng)過程中的拍照、簽到、開會(huì)的會(huì)議記錄、各類填表和匯報(bào)活動(dòng)等,使工作量看起來豐富且全面,變相應(yīng)對PPP項(xiàng)目績效評(píng)估要求。

2017年財(cái)政部頒布的“92號(hào)文件”明確規(guī)定僅涉及工程建設(shè)而無“運(yùn)營”內(nèi)容的項(xiàng)目,不得采用PPP模式實(shí)施。在自上而下的清理過程中,中央政府與地方行動(dòng)者之間的信息不對稱被打破,一大批“壞的”PPP運(yùn)維績效空轉(zhuǎn)項(xiàng)目被規(guī)范。2021年《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》(簡稱“操作指引”)出臺(tái),進(jìn)一步明確了PPP項(xiàng)目績效目標(biāo),包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容。在《操作指引》中,預(yù)期產(chǎn)出指項(xiàng)目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等,與項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效直接相關(guān);預(yù)期效果考察項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等影響,項(xiàng)目管理涉及項(xiàng)目預(yù)算、組織、監(jiān)督、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。伴隨PPP項(xiàng)目績效評(píng)估操作指引的出臺(tái),變相替代做法變得不可行,但仍存在可操作空間,即增加項(xiàng)目效果和項(xiàng)目管理績效指標(biāo)。

以道路PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)為例。一般而言,道路PPP項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)指道路設(shè)施的可用性,包括車道、人行道、路肩和排水、橋梁、涵洞、道路標(biāo)示、路燈、交通信號(hào)燈、安全柵欄、噪聲、PM2.5等空氣污染物的排放、緊急事件應(yīng)對等指標(biāo)。每一指標(biāo)下又有具體的考核細(xì)項(xiàng),比如車道的運(yùn)營維護(hù)績效要考察是否有坑槽、裂縫、車轍、啃邊、泛油、塌陷等,路燈的運(yùn)營維護(hù)績效要考察亮燈率、設(shè)施完好率、日常巡查等。某市道路PPP項(xiàng)目運(yùn)營期2022年度績效評(píng)價(jià)結(jié)果中,與道路運(yùn)營維護(hù)直接相關(guān)的指標(biāo)設(shè)計(jì)及其賦分包括:公路可用性(9分)、路基(10分)、路面(10分)、橋涵(4分)、綠化(2分)、沿線設(shè)施(4分)、安全管理(3分)、標(biāo)志標(biāo)線(3分)、重大事故發(fā)生率(3分)、應(yīng)急機(jī)制(4分)、節(jié)能要求(2分)、環(huán)保處罰(2分),總計(jì)56分;其余指標(biāo)分布在預(yù)期效果和項(xiàng)目管理部分。這在一定程度上弱化了PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)直接績效。

(三)“壞的”第三方運(yùn)維績效評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生:沒有不通過

采用第三方評(píng)估是PPP項(xiàng)目績效評(píng)估中的普遍做法。第三方評(píng)估方獨(dú)立于政府方和社會(huì)資本方,可以作出相對客觀、公正的評(píng)價(jià)。然而,在PPP實(shí)際績效評(píng)估中,第三方評(píng)估方的評(píng)估結(jié)果往往并不客觀,甚至要迎合政府方和社會(huì)資本方的需求。一是委托方授意,在政企合謀使得PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)空轉(zhuǎn)的情況下,第三方作為評(píng)估代理方不得不選擇配合或妥協(xié)等“壞的”評(píng)估方式;二是以合謀換更多項(xiàng)目,通過陪標(biāo)等“壞的”方式滿足招標(biāo)合規(guī)要求,雙方進(jìn)而形成相對穩(wěn)定的長期合作關(guān)系,第三方評(píng)估方掩蓋PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的真實(shí)績效;三是第三方評(píng)估方與地方政府之間的在地性關(guān)聯(lián)。出于成本的考量,PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效評(píng)估的第三方可能是項(xiàng)目所在省市內(nèi)的企業(yè)或企業(yè)在當(dāng)?shù)氐姆止?雙方之間的合作往往不是一次性而是多輪的,由此導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)更難作出客觀、真實(shí)的評(píng)估。

“壞的”第三方運(yùn)維績效評(píng)估導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估結(jié)果都是通過,并且具體得分往往處于“無處罰措施”的分?jǐn)?shù)段內(nèi),一般在90～100分之間。最終,在地方政府、社會(huì)資本方和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合謀產(chǎn)生“壞的”PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效評(píng)估后,無論社會(huì)資本在實(shí)際承擔(dān)PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)方面績效表現(xiàn)如何,都會(huì)獲得100%的政府按績效付費(fèi),即形成“PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效評(píng)估空轉(zhuǎn)”。

四、走向“好的”PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)績效評(píng)估

在PPP項(xiàng)目運(yùn)維績效評(píng)估中,政府、社會(huì)資本方和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都有各自的制度邏輯與利益追求,三方主體合作的過程中充滿博弈性質(zhì)的利益維持和創(chuàng)造[13],難以化解的矛盾也導(dǎo)致其評(píng)估困境的產(chǎn)生。評(píng)估政策實(shí)施過程中存在的問題也正是完善政策的契機(jī)所在。因此,本文提出緩解PPP項(xiàng)目績效評(píng)估困境的三點(diǎn)建議。

(一)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)兼具統(tǒng)一性與靈活性

政策大方向指導(dǎo)存在較多模糊性,政策最終實(shí)施效果難以保證,因此構(gòu)建一套系統(tǒng)規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系是不可或缺的。要對PPP項(xiàng)目績效評(píng)估中必要評(píng)估的內(nèi)容作出統(tǒng)一的具體規(guī)定,明確項(xiàng)目評(píng)估所需涵蓋的范圍,確保評(píng)估的統(tǒng)一性和科學(xué)性。為了避免評(píng)估工作陷入刻板僵化,應(yīng)賦予各評(píng)估主體一定的能夠靈活回應(yīng)現(xiàn)實(shí)條件需要的自主權(quán)。

(二)完善評(píng)估工作的監(jiān)督體系,規(guī)范各參與主體行為

首先,應(yīng)加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程,通過法律的形式規(guī)定PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任,使PPP項(xiàng)目績效評(píng)估能夠做到有法可依。同時(shí),為保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性,應(yīng)采用專業(yè)的管理人才和專業(yè)的組織從事監(jiān)督管理活動(dòng),甚至可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn),成立獨(dú)立的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu),進(jìn)而確保PPP項(xiàng)目績效評(píng)估的規(guī)范性與公正性。其次,PPP項(xiàng)目績效評(píng)估中的各參與主體應(yīng)切實(shí)履行自身在評(píng)估工作中的職責(zé),加快政府職能轉(zhuǎn)變,避免出現(xiàn)評(píng)估手段替代目標(biāo)的偏差現(xiàn)象,增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的信服力與科學(xué)性。

(三)加大績效信息公開力度,鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與評(píng)估工作

要完善項(xiàng)目績效信息公開的制度建設(shè),既要確保公開信息的有效性與及時(shí)性,又要注意保障必要隱私信息的安全性,增強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效評(píng)估工作的透明度與真實(shí)性,克服信息滯后與信息不對稱問題。同時(shí),要保證社會(huì)公眾的知情權(quán),鼓勵(lì)、引導(dǎo)其參與到PPP項(xiàng)目績效評(píng)估的工作中,切實(shí)關(guān)注PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)績效,提高項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。