論非訴行政執(zhí)行前的保全措施*

羅智敏

引言

2023年4月28日,哈爾濱一小區(qū)因租戶私拆承重墻,導(dǎo)致房屋出現(xiàn)嚴(yán)重安全隱患,多戶居民被緊急疏散安置。隨后多地發(fā)布緊急通知,規(guī)范住宅室內(nèi)裝飾裝修行為,(1)2023年5月12日,廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)住宅室內(nèi)裝飾裝修安全管理工作的緊急通知》,5月15日,南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)全市既有房屋室內(nèi)裝飾裝修管理工作的緊急通知》,5月26日北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)住宅拆改承重結(jié)構(gòu)管理的緊急通知》。2023年6月7日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理的通知》,明確裝修活動中涉及的各主體及各部門的責(zé)任。然而,因私自損壞房屋承重結(jié)構(gòu)致使房屋倒塌造成人員傷亡已有很多先例,之所以屢屢出現(xiàn),部分原因在于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限問題。對于正在進(jìn)行的損壞房屋承重結(jié)構(gòu)的違法行為,相關(guān)執(zhí)法依據(jù)是《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》等法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的地方性法規(guī),(2)《建筑法》第70條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,涉及建筑主體或者承重結(jié)構(gòu)變動的裝修工程擅自施工的,責(zé)令改正,處以罰款;造成損失的,承擔(dān)賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。”《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第69條第1款規(guī)定:“……房屋建筑使用者在裝修過程中擅自變動房屋建筑主體和承重結(jié)構(gòu)的,責(zé)令改正,處5萬元以上10萬元以下的罰款?！薄蹲≌覂?nèi)裝飾裝修管理辦法》第39條規(guī)定:“未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn),在住宅室內(nèi)裝飾裝修活動中搭建建筑物、構(gòu)筑物的,或者擅自改變住宅外立面、在非承重外墻上開門、窗的,由城市規(guī)劃行政主管部門按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定處罰?！钡胤叫苑ㄒ?guī),例如《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》第98條規(guī)定:“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)有下列行為之一的,由有關(guān)主管部門按照下列規(guī)定予以查處:(一)違反本條例第七十八條第二款第(一)項(xiàng)規(guī)定的,由區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)或者房屋主管部門責(zé)令限期改正,處五萬元以上十萬元以下的罰款……”(第78條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的是禁止“損壞、擅自拆改建筑物承重結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)”)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第83條規(guī)定:“違反本規(guī)定第五十六條第二款第一項(xiàng)規(guī)定,損壞房屋承重結(jié)構(gòu)的,由區(qū)房屋行政管理部門責(zé)令立即改正,恢復(fù)原狀,可處一萬元以上十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,可處十萬元以上二十萬元以下的罰款?！币罁?jù)這些規(guī)定,執(zhí)法部門只有責(zé)令停止違法行為和行政處罰的權(quán)力,無權(quán)采取行政強(qiáng)制措施,也無權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)了重大安全隱患,也只能依據(jù)上述規(guī)定,對違法行政相對人下達(dá)責(zé)令改正通知書,在當(dāng)事人根本不停止施工、不立即改正消除安全隱患時,行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制執(zhí)行使其停止施工。除建筑領(lǐng)域之外,環(huán)保等其他領(lǐng)域也大量存在同樣的問題。為防止損害的發(fā)生,保證行政行為的順利執(zhí)行,實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)經(jīng)常依據(jù)最高人民法院的相關(guān)司法解釋,向人民法院申請保全措施,但相關(guān)的司法解釋存在立法漏洞,司法機(jī)關(guān)理解不一。本文嘗試圍繞此問題進(jìn)行分析,以期完善非訴行政執(zhí)行前的保全措施,避免對國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益造成嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害。

一、非訴行政執(zhí)行前保全措施的源起

(一)非訴行政執(zhí)行前執(zhí)行等待期帶來的問題

行政行為具有執(zhí)行力,(3)執(zhí)行力的含義在我國仍有爭議,本文不做詳細(xì)探討。參見王天華:《行政行為執(zhí)行力的觀念及其消弭——我國行政義務(wù)實(shí)效確保手段研究之芻議》,載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。當(dāng)行政相對人不履行行政行為所確定的義務(wù)時,行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取必要手段,確保行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn),最為直接的手段就是強(qiáng)制執(zhí)行。然而,并非所有行政機(jī)關(guān)都具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),我國實(shí)行的是“以人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則,行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的二元模式。(4)參見胡建淼:《行政法學(xué)》(第5版),法律出版社2023年版,第494頁。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第13條的規(guī)定,只有法律才可以設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行,法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的二元分配模式在《行政強(qiáng)制法》出臺之前就存在,當(dāng)時賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的文件較為混亂,不僅法律、法規(guī),甚至規(guī)章、規(guī)范性文件都可以自行設(shè)定行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),行政強(qiáng)制執(zhí)行存在“亂”施和“濫”施的問題,《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定、主體、程序等進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,明確了只有法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)具有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),大大限縮了行政機(jī)關(guān)自行行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體范圍,但沒有改變行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的二元模式。

目前,只有部分法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),主要集中在道路交通、消防水利、海關(guān)、稅收審計等少數(shù)行政管理領(lǐng)域,大部分行政機(jī)關(guān)只能向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。若行政機(jī)關(guān)作出一個設(shè)定義務(wù)的行政決定,其本身沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),根據(jù)《行政強(qiáng)制法》和《行政訴訟法》,只有行政相對人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定,該行政機(jī)關(guān)才可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這就出現(xiàn)了一個行政強(qiáng)制執(zhí)行的等待期,即行政機(jī)關(guān)在申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前,必須等待行政相對人申請救濟(jì)期限結(jié)束,這個期限一般長達(dá)6個月,如果在此期間,當(dāng)事人提起行政訴訟,還有可能經(jīng)歷一審、二審和再審,在這漫長的等待期間內(nèi),行政行為可能一直不予執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元模式配置的出發(fā)點(diǎn)是為了保障行政相對人的權(quán)益,避免人民法院執(zhí)行一個違法的行政強(qiáng)制決定,(5)參見信春鷹主編:《中華人民共和國行政強(qiáng)制法釋義》,法律出版社2011年版,第152頁。但同時也可能造成另外一個后果,就是因行政行為執(zhí)行力受阻,導(dǎo)致國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益遭受嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害,如上述建筑執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生的倒塌事件。

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的二元分配是否合理一直存在爭議,一些學(xué)者提出這種配置導(dǎo)致行政效率低下,且損害司法權(quán)威,主張逐步擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的范圍,(6)參見章志遠(yuǎn):《行政行為效力論》,中國人事出版社2003年版,第183-185頁;章志遠(yuǎn):《行政法學(xué)總論》(第2版),北京大學(xué)出版社2022年版,第289頁。有的主張建立完全由行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的單軌制模式。(7)參見王青斌、高晨輝:《行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的單軌制配置研究》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2022年第3期。的確,按照行政行為效力理論,行政決定生效后,即具有確定力、拘束力、執(zhí)行力與公定力,對行政相對人、行政機(jī)關(guān)本身和其它主體都產(chǎn)生法律效力,行政相對人即使認(rèn)為行政行為違法,也應(yīng)遵守執(zhí)行,否則就會被強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)發(fā)生在行政相對人拒不履行義務(wù)之時,然而,由于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)直接作用于行政相對人的人身或財產(chǎn),對行政相對人的權(quán)益影響巨大,目前我國行政機(jī)關(guān)執(zhí)法還存在諸多不規(guī)范的問題,從我國法治政府發(fā)展的現(xiàn)狀及對行政相對人權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā),行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元分配模式具有一定的合理性,正如最高人民法院在《關(guān)于行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行政處罰決定時效問題的答復(fù)》中所指出的,“法律之所以規(guī)定了較長的申請期限,是考慮到非訴強(qiáng)制執(zhí)行對行政相對人權(quán)益影響大,需要通過司法的執(zhí)行審查或充分保障當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利的期限利益,以最大限度地防止行政強(qiáng)制權(quán)的濫用?！?8)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行政處罰決定時效問題的答復(fù)》,載最高人民法院網(wǎng),https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/188631.html,最后訪問日期:2023年5月29日。然而,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元分配是一把雙刃劍,一方面可以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益,另一方面,行政機(jī)關(guān)在等待申請強(qiáng)制執(zhí)行期間,行政決定也可能因無法執(zhí)行而成為一紙空文,導(dǎo)致國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益受到嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害。

(二)現(xiàn)有規(guī)定無法完全彌補(bǔ)執(zhí)行等待期的漏洞

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元分配模式仍有存在的必要,短時間立法不會改變,但行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行等待期過長而產(chǎn)生的問題也不容忽視。在現(xiàn)有規(guī)定中,行政機(jī)關(guān)可采取兩種措施在一定程度上避免此情況發(fā)生,一是行政強(qiáng)制措施,二是代履行。然而這兩種措施均具有一定局限性,不能彌補(bǔ)執(zhí)行等待期存在的漏洞。

1.行政強(qiáng)制措施需有法律、法規(guī)的授權(quán)且期間有限

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》,行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形,依法對公民的人身自由實(shí)施暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實(shí)施暫時性控制的行為。這些情形可以包括預(yù)防性、制止性、調(diào)查性和保全性措施。(9)參見王貴松:《行政強(qiáng)制措施的譜系》,載《清華法學(xué)》2022年第6期;沈開舉:《論行政強(qiáng)制措施》,載《法學(xué)研究》1993年第2期;應(yīng)松年主編:《當(dāng)代中國行政法》(第4卷),人民出版社2018年版,第1552-1557頁。如果行政機(jī)關(guān)作出設(shè)定義務(wù)的行政決定,而行政相對人不履行義務(wù),行政機(jī)關(guān)雖然沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),但是法律、法規(guī)設(shè)定了行政強(qiáng)制措施權(quán)的,在等待向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行期間,行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法采取行政強(qiáng)制措施,防止損害的發(fā)生或擴(kuò)大。例如,根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第44條,在生產(chǎn)性試驗(yàn)結(jié)束后,行政相對人未取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書,擅自將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物投入生產(chǎn)和應(yīng)用的,國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門有權(quán)責(zé)令停止生產(chǎn)和應(yīng)用,并處2萬元以上10萬元以下的罰款。然而,該條例并沒有賦予國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),如行政相對人仍繼續(xù)生產(chǎn)和應(yīng)用,有可能會對人體健康和動植物、微生物安全、生態(tài)環(huán)境等造成不可彌補(bǔ)的損害。此時,若情況緊急,國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門可以依據(jù)該條例第38條第5項(xiàng)的規(guī)定,(10)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第38條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時,有權(quán)采取下列措施:……(五)在緊急情況下,對非法研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營或者進(jìn)口、出口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)施封存或者扣押?！睂Ψ欠ㄉa(chǎn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)施封存或者扣押。

盡管行政強(qiáng)制措施可以對行政相對人的人身或財產(chǎn)進(jìn)行暫時性的限制,以保證行政決定的執(zhí)行,避免損害發(fā)生或擴(kuò)大,但存在兩個缺陷:一是并非所有行政機(jī)關(guān)都有行政強(qiáng)制措施權(quán),行政強(qiáng)制措施的設(shè)定受到《行政強(qiáng)制法》第10條的限制;二是即使有權(quán)采取行政強(qiáng)制措施,行政強(qiáng)制措施的期間也是有限的,除非法律、行政法規(guī)有特殊規(guī)定,一般最長不超過60日,達(dá)不到非訴行政執(zhí)行前6個月執(zhí)行等待期的時間,因此,此種保障作用有限。

2.代履行適用范圍有限

《行政強(qiáng)制法》第50條規(guī)定了代履行,當(dāng)行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定時,如果當(dāng)事人逾期不履行,經(jīng)催告仍不履行,其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的,行政機(jī)關(guān)就可以自己代履行,或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。這條是一個普遍授權(quán),也就是說無需單行法律再逐個授權(quán),無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可以適用。(11)同前注⑤,信春鷹主編書,第163頁。代履行是一種間接強(qiáng)制執(zhí)行措施,在一定程度上彌補(bǔ)了行政強(qiáng)制執(zhí)行二元體制分配存在的問題。但是,從《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定來看,代履行的適用范圍是有限的,并非在任何情況下,行政機(jī)關(guān)作出一個要求行政相對人履行義務(wù)的行政決定,在行政相對人不履行時行政機(jī)關(guān)都可以直接適用代履行。首先,代履行只能適用于可以替代執(zhí)行的作為義務(wù),不作為義務(wù)與不可替代的義務(wù)則無法適用;其次,代履行僅限于已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的情形,也就是說只適用于交通安全、環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)這三個領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)不能任意將代履行的適用范圍擴(kuò)大,尤其涉及拆除違法建筑時,不能適用代履行程序。(12)根據(jù)立法部門的解釋,《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定代履行本意是屬于“做好事”的行為,而不是“破壞性”行為。同前注⑤,信春鷹主編書,第163頁。相關(guān)司法案例,參見“鄧照華訴啟東市城市管理局強(qiáng)制拆除房屋及行政賠償案”,江蘇省南通市中級人民法院(2021)蘇06行終124號行政判決書。該判決指出,代履行有嚴(yán)格的適用條件,通常應(yīng)以當(dāng)事人不履行義務(wù)可能會導(dǎo)致迫在眼前的危害為前提,且一般不適用于對建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的強(qiáng)制拆除。因此,代履行的規(guī)定只能解決部分行政領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行問題。

(三)非訴行政執(zhí)行前保全措施的必要性

上述兩種可以彌補(bǔ)執(zhí)行等待期漏洞的措施適用范圍較窄,大多數(shù)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在行政相對人不履行行政決定的義務(wù)時,仍需在執(zhí)行等待期結(jié)束后,才可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。為避免在此期間因行政相對人不履行義務(wù),導(dǎo)致行政決定所保護(hù)的利益遭受不可彌補(bǔ)的損害,需要一種補(bǔ)救手段,非訴行政執(zhí)行前的保全措施可以滿足這種需要。

保全措施來自于《民事訴訟法》的規(guī)定,是指人民法院為了確保將來生效法律文書得以順利執(zhí)行或者避免申請人遭受不可彌補(bǔ)的損害,及時、有效地保護(hù)當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的合法權(quán)益,采取限制有關(guān)財產(chǎn)的處分或轉(zhuǎn)移,或者在判決前責(zé)令被申請人作出一定行為或禁止其作出一定行為的強(qiáng)制措施,包括財產(chǎn)保全和行為保全。(13)參見全國人大常委會法制工作委員會民法室編:《〈中華人民共和國民事訴訟法〉條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》,北京大學(xué)出版社2012年版,第157-161頁。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(下文稱《行訴法解釋》)也規(guī)定了財產(chǎn)保全和行為保全措施,基本復(fù)制了《民事訴訟法》的規(guī)定。非訴行政執(zhí)行是我國行政訴訟中的特殊制度,執(zhí)行的是已經(jīng)生效的行政決定而非人民法院生效的裁判。非訴行政執(zhí)行前的保全措施就是在行政機(jī)關(guān)申請非訴行政執(zhí)行的等待期內(nèi),行政相對人拒不執(zhí)行行政決定確定的義務(wù),情況緊急,國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益即將受到嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害或者損害正在擴(kuò)大,急需采取措施,避免損害發(fā)生或擴(kuò)大,行政機(jī)關(guān)向人民法院提出申請,裁定對行政相對人財產(chǎn)進(jìn)行保全,或責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元模式的現(xiàn)狀下,非訴行政執(zhí)行前的保全措施能夠避免對國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損害,降低因等待行政相對人申請救濟(jì)期間太久導(dǎo)致行政行為最終不能執(zhí)行的風(fēng)險,解決執(zhí)法中的“時間空檔期”問題。

二、非訴行政執(zhí)行前保全措施的功能

關(guān)于保全措施的功能,在民事訴訟法學(xué)界討論得較多,尤其是2012年修正的《民事訴訟法》增加了行為保全后,學(xué)界普遍認(rèn)為保全措施的功能從最初單一保證將來生效裁判的執(zhí)行,發(fā)展到為阻止損害的擴(kuò)大和緊急情形下為債權(quán)人提供實(shí)體救濟(jì)。(14)參見冀宗儒、徐輝:《論民事訴訟保全制度功能的最大化》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第1期;郭小冬:《訴訟保全的實(shí)體法視角及其展開》,載《北方法學(xué)》2021年第1期。行政法學(xué)界對行政訴訟保全措施研究不多,對于非訴行政執(zhí)行前的保全措施的關(guān)注更少。從非訴行政執(zhí)行前保全措施的源起來看,其應(yīng)主要發(fā)揮以下兩方面的功能:

(一)預(yù)防損害的發(fā)生或擴(kuò)大

保全措施是一種臨時性救濟(jì)措施,民事訴訟中,保全措施與原告的訴訟請求具有密切關(guān)系,(15)同前注,冀宗儒、徐輝文。這也決定了兩種不同類型保全措施主要功能的差異。財產(chǎn)保全針對申請人給付請求而作出,對被申請人的財產(chǎn)或爭執(zhí)標(biāo)的物限制當(dāng)事人進(jìn)行處分,主要目的是保證將來生效裁判能夠得以執(zhí)行,提出財產(chǎn)保全的案件必須是給付之訴或者包含給付之訴的訴訟;行為保全針對申請人非財產(chǎn)糾紛請求,立即制止債務(wù)人正在實(shí)施的侵權(quán)行為或要求其實(shí)施一定行為,主要目的是避免債權(quán)人遭受其它不可彌補(bǔ)的損害,可適用于給付之訴、確認(rèn)之訴與變更之訴。(16)同前注,全國人大常委會法制工作委員會民法室編書,第159頁;最高人民法院修改后民事訴訟法貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組編著:《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》(上),人民法院出版社2015年版,第454頁;周翠:《行為保全問題研究——對〈民事訴訟法〉第100-105條的解釋》,載《法律科學(xué)》2015年第4期。在行政訴訟中,因行政訴訟的特殊性,行政相對人申請保全措施與行政機(jī)關(guān)申請保全措施的目的與適用條件本應(yīng)有所區(qū)別,但《行訴法解釋》并沒有區(qū)分申請主體,也沒有強(qiáng)調(diào)適用條件的差別,從具體規(guī)定來看,行政訴訟中的保全措施具有“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、確保行政行為實(shí)現(xiàn)、為行政相對人提供預(yù)防性保護(hù)的三重功能”。(17)羅智敏:《我國行政訴訟中的預(yù)防性保護(hù)》,載《法學(xué)研究》2020年第5期。

非訴行政執(zhí)行中,行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行并非為了解決行政爭議,而是執(zhí)行已經(jīng)生效的行政決定。依據(jù)行政行為效力理論,本來在行政相對人不履行行政行為所確定的義務(wù)時,行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行,但考慮到對行政相對人的保護(hù),無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)需經(jīng)過較長的救濟(jì)等待期,在等待期內(nèi),面臨著行政決定所保護(hù)的利益正在或即將遭受不可彌補(bǔ)的損害,保全措施作為一種補(bǔ)救機(jī)制,最重要功能是預(yù)防損害的發(fā)生或擴(kuò)大,及時維護(hù)國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)申請保全措施并非僅僅因?yàn)樾姓鄬θ瞬宦男行姓Q定,而是因?yàn)榍闆r緊急,國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益即將受到不可彌補(bǔ)的損害或損害正在發(fā)生。如果僅為了執(zhí)行行政決定而申請保全措施,就失去了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元模式設(shè)計的意義。因此,只有在國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益即將或正在受到不可彌補(bǔ)的損害,又沒有其它方式予以制止,行政機(jī)關(guān)才能申請非訴行政執(zhí)行前的保全措施,預(yù)防性應(yīng)是其主要功能。與民事訴訟因不同的訴訟請求而申請不同類型的保全措施不同,行政機(jī)關(guān)申請的原因是一樣的,保全類型的不同是根據(jù)如何更迅速更有效實(shí)現(xiàn)申請目的而決定的。

(二)保障行政決定的執(zhí)行

當(dāng)然,非訴行政執(zhí)行前的保全措施也有保障行政決定執(zhí)行的功能。只要人民法院裁定作出保全措施,必將伴隨著保證行政決定確定義務(wù)的履行,即執(zhí)行行政決定。一般而言,行政決定為行政相對人設(shè)定的義務(wù)有金錢給付義務(wù)和作為或不作為義務(wù)兩種類型。金錢給付義務(wù)要求行政相對人支付一定金額款項(xiàng),如罰款、拖延的工資、稅費(fèi)等;作為義務(wù)要求行政相對人積極行動,如“限期整頓”“限期恢復(fù)原狀”等行政決定中確定的義務(wù);不作為義務(wù)一般要求行政相對人停止違法行為,如“責(zé)令停止捕撈”“責(zé)令停止發(fā)布廣告”等行政決定中確定的義務(wù)。當(dāng)行政決定設(shè)定的是金錢繳納義務(wù),財產(chǎn)保全可以保證行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行時有相應(yīng)的財產(chǎn)得以執(zhí)行。行為保全通常表現(xiàn)為人民法院責(zé)令被執(zhí)行人為或不為一定行為,對應(yīng)的一般是行政決定所設(shè)定的作為或不作為義務(wù),有時直接達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行的效果。行為保全的這種功能在民事訴訟法學(xué)界通常被稱為保全的“本案化”,因?yàn)闄?quán)利人的訴訟請求提前得以實(shí)現(xiàn),(18)參見占善剛、劉丹:《民事訴訟保全的類型化分析》,載《江蘇大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第3期;郭小冬:《論保全訴訟中被申請人利益的保障》,載《法學(xué)家》2010年第2期。非訴行政執(zhí)行前的保全措施也通常會實(shí)現(xiàn)行政決定的執(zhí)行。例如,行政機(jī)關(guān)責(zé)令行政相對人停止違法建設(shè)行為,若行政相對人拒不執(zhí)行繼續(xù)違法建設(shè),行政機(jī)關(guān)可申請人民法院采取行為保全,由人民法院裁定其停止違法行為,實(shí)際效果相當(dāng)于行政行為的執(zhí)行。

三、相關(guān)司法解釋對行政機(jī)關(guān)申請保全措施的規(guī)定

行政機(jī)關(guān)申請人民法院對行政相對人采取保全措施,通常有兩種情形:一是行政行為還沒有作出,行政機(jī)關(guān)在對行政相對人違法行為進(jìn)行調(diào)查的階段,申請人民法院采取保全措施,一般規(guī)定在實(shí)體法律規(guī)范中,此類申請不屬于本文研究對象。(19)例如國務(wù)院《禁止傳銷條例》第14條第1款第8項(xiàng)規(guī)定,當(dāng)縣級以上工商行政管理部門對涉嫌傳銷行為進(jìn)行查處時,對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的,可以申請司法機(jī)關(guān)予以凍結(jié)。另外一種情形是行政行為已經(jīng)作出,為了確保行政行為順利執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)申請人民法院采取保全措施,這在司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)。確保行政行為執(zhí)行的保全措施可能發(fā)生在行政訴訟中,也可能發(fā)生在非訴行政執(zhí)行前,目前在最高人民法院相關(guān)司法解釋有所規(guī)定,但是否可以適用于非訴行政執(zhí)行前,無論是行政機(jī)關(guān)還是人民法院都沒有嚴(yán)格區(qū)分,造成適用的混亂。因此,本部分先梳理哪些司法解釋規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院采取保全措施,之后再對這些保全措施是否可以適用于非訴行政執(zhí)行前進(jìn)行剖析。

(一)《行訴法解釋》規(guī)定的保全措施

《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院采取保全措施,行政機(jī)關(guān)申請的依據(jù)通常是最高人民法院制定的相關(guān)司法解釋,主要集中于《行訴法解釋》的規(guī)定。

1.第76條與第77條規(guī)定的財產(chǎn)保全與行為保全

在《行政訴訟法》沒有規(guī)定的情況下,《行訴法解釋》幾乎復(fù)制了《民事訴訟法》(2017年)的第100條與第101條,在第76條與第77條規(guī)定了保全措施適用情形。

《行訴法解釋》第76條第1款規(guī)定:“人民法院對于因一方當(dāng)事人的行為或者其他原因,可能使行政行為或者人民法院生效裁判不能或者難以執(zhí)行的案件,根據(jù)對方當(dāng)事人的申請,可以裁定對其財產(chǎn)進(jìn)行保全、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為;當(dāng)事人沒有提出申請的,人民法院在必要時也可以裁定采取上述保全措施?！边@一條的內(nèi)容在最高人民法院2000年頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下文稱《若干解釋》)中就曾經(jīng)規(guī)定過,(20)《若干解釋》第48條第1款規(guī)定:“人民法院對于因一方當(dāng)事人的行為或者其他原因,可能使具體行政行為或者人民法院生效裁判不能或者難以執(zhí)行的案件,可以根據(jù)對方當(dāng)事人的申請作出財產(chǎn)保全的裁定;當(dāng)事人沒有提出申請的,人民法院在必要時也可以依法采取財產(chǎn)保全措施?！彼煌氖窃凇缎性V法解釋》中增加了行為保全。依據(jù)此條,行政機(jī)關(guān)可以申請采取保全措施以確保行政行為的執(zhí)行,人民法院在必要時也可以主動采取保全措施。

《行訴法解釋》第77條第1款規(guī)定:“利害關(guān)系人因情況緊急,不立即申請保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的,可以在提起訴訟前向被保全財產(chǎn)所在地、被申請人住所地或者對案件有管轄權(quán)的人民法院申請采取保全措施?！边@條規(guī)定申請者是利害關(guān)系人,行政機(jī)關(guān)是否屬于利害關(guān)系人并不明確,在最高人民法院行政審判庭編著的《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》中,也沒有明確申請主體,實(shí)際上是回避了這個問題。(21)參見最高人民法院行政審判庭編著:《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》(上),人民法院出版社2018年版,第377-379頁。司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)依據(jù)此條申請保全措施,經(jīng)常會被法院受理并作出支持的裁定。(22)參見湖南省桂陽縣人民法院(2018)湘1021財保31號行政裁定書;湖南省新寧縣人民法院(2019)湘0528財保2號行政裁定書、(2019)湘0528財保4號行政裁定書;湖南省邵陽縣人民法院(2019)湘0523財保604號行政裁定書;湖北省赤壁市人民法院(2020)鄂1281行審39號行政裁定書。

2.第159條規(guī)定的財產(chǎn)保全

除了以上兩條外,《行訴法解釋》第159條也規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請財產(chǎn)保全,這一規(guī)定基本是2000年《若干解釋》第92條的翻版。(23)《若干解釋》第92條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前,有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的,可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。后者申請強(qiáng)制執(zhí)行的,應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保?！备鶕?jù)此條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前,有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的,可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。這一條規(guī)定較為明確,專門針對的是非訴行政執(zhí)行前可以申請的保全措施,但僅限于財產(chǎn)保全。

(二)《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》中的禁止令

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,一些地方法院探索實(shí)施環(huán)境禁止令,有的還制定了環(huán)境保護(hù)禁止令的實(shí)施辦法。(24)例如河南省濮陽市中級人民法院《環(huán)境保護(hù)禁止令實(shí)施辦法》(2018年)中規(guī)定,在環(huán)境資源案件中,依法負(fù)有環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)、無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對于正在發(fā)生的、不立即制止將產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重后果,損害社會公共利益的環(huán)境違法行為申請人民法院作出責(zé)令立即停止違法行為的環(huán)境保護(hù)禁止令;行政機(jī)關(guān)可以在符合規(guī)定的情形下向人民法院申請執(zhí)行前(非訴行政審查前)申請環(huán)境保護(hù)禁止令。參見《濮陽日報》,2018年10月16日第7版。環(huán)境禁止令就是一種保全措施,可以達(dá)到直接執(zhí)行行政行為的效果。例如在“重慶市萬州區(qū)環(huán)境保護(hù)局與重慶福展礦業(yè)有限公司實(shí)施環(huán)境保護(hù)禁止令非訴行政案”中,(25)重慶市萬州區(qū)人民法院(2015)萬法環(huán)行非審字第19號非訴訟行政執(zhí)行裁定書。針對重慶福展礦業(yè)有限公司未取得排污許可證就從事生產(chǎn)經(jīng)營、將生產(chǎn)中的廢水直接排放對周圍環(huán)境造成污染的行為,重慶市萬州區(qū)環(huán)境保護(hù)局向其作出《環(huán)境違法行為改正決定書》,為防止污染擴(kuò)大,嚴(yán)重破壞環(huán)境,又向區(qū)人民法院申請禁止令,責(zé)令該公司立即停止排污。這種環(huán)境禁止令的保全措施,實(shí)質(zhì)上是在行政相對人沒有提起行政復(fù)議和行政訴訟時,通過環(huán)境禁止令的形式直接執(zhí)行了環(huán)保機(jī)關(guān)作出的改正環(huán)境違法行為的決定。

由于各地法院的相關(guān)辦法在申請主體、適用情形等方面理解不一,為了及時有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)一適用情形,在各地法院實(shí)施環(huán)境禁止令經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,最高人民法院2021年12月27日發(fā)布《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》(下文稱《若干規(guī)定》),對于申請禁止令的主體、適用范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)《若干規(guī)定》,針對被申請人正在實(shí)施或者即將實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為,不及時制止將使申請人合法權(quán)益或者生態(tài)環(huán)境受到難以彌補(bǔ)的損害時,申請人可以向人民法院申請采取禁止令保全措施,責(zé)令被申請人立即停止一定行為。申請人不僅包括直接受到污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為損害或者損害風(fēng)險的自然人、法人或者非法人組織,還包括《民法典》第1234條、第1235條規(guī)定的“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的組織”。(26)《民法典》第1234條規(guī)定:“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的,國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù),所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。”第1235條規(guī)定:“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的,國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用:……”對于國家規(guī)定的機(jī)關(guān),通常都認(rèn)為包括具有行政管理職能的行政機(jī)關(guān)。(27)參見張新寶:《侵權(quán)責(zé)任編:在承繼中完善和創(chuàng)新》,載《中國法學(xué)》2020年第4期;王利明:《〈民法典〉中環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的亮點(diǎn)》,載《廣東社會科學(xué)》2021年第1期。《若干規(guī)定》發(fā)布之后,行政機(jī)關(guān)可以以此為依據(jù)向人民法院申請環(huán)境禁止令。(28)例如,北京市密云區(qū)古北口鎮(zhèn)人民政府與北京鑫地順達(dá)物流有限責(zé)任公司禁止令案,北京市密云區(qū)人民法院(2022)京0118行保2號民事裁定書。由于《若干規(guī)定》將“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”與其他申請人同樣規(guī)定,因此,行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)作出一個行政決定并非申請環(huán)境禁止令的必要條件。

四、非訴行政執(zhí)行前適用相關(guān)司法解釋的困境

目前行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行行政行為,向人民法院申請保全措施,只有最高人民法院制定的上述相關(guān)司法解釋作為依據(jù)。在司法實(shí)踐中,這些規(guī)定也經(jīng)常被作為非訴行政執(zhí)行前保全措施的依據(jù)而廣泛適用,但這些規(guī)定性質(zhì)并不明確清晰,有的不能作為非訴行政執(zhí)行前保全措施的依據(jù),無論行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)都存在一定的混淆和錯誤適用,需要辨析與澄清。

(一)《行訴法解釋》第76條與第77條不能適用于非訴行政執(zhí)行

《行訴法解釋》第76條與第77條基本照搬了2017年《民事訴訟法》第100條與第101條的規(guī)定,(29)本文所指的兩條文對應(yīng)的《民事訴訟法》(2017年)第100條與第101條,2021年《民事訴訟法》再次修正,相應(yīng)條文變更為第103條和104條。并沒有特別考慮行政訴訟法的特殊性。(30)關(guān)于這兩條規(guī)定存在的立法問題,同前注,羅智敏文。在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以其為依據(jù)申請保全措施,作為保障其行政行為將來得以執(zhí)行的工具,司法解釋規(guī)定本身有缺陷,人民法院在司法實(shí)踐的適用也存在模糊之處。

1.《行訴法解釋》第76條規(guī)定的是訴中保全措施

依據(jù)《行訴法解釋》第76條的規(guī)定,申請保全措施的主體是一方當(dāng)事人,人民法院也可以主動采取,這條應(yīng)是一個訴中保全措施,如果沒有發(fā)生行政訴訟,行政機(jī)關(guān)不能基于此條申請人民法院采取保全措施,因此,不能適用于非訴行政執(zhí)行前。但是,司法實(shí)踐中,在行政相對人并沒有提起行政訴訟的情況下,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以此條為依據(jù)申請人民法院采取保全措施,以確保自己作出的行政行為得以執(zhí)行,人民法院也常常受理,并作出支持裁定,這種適用明顯是錯誤的。(31)參見河北省廣平縣人民法院(2020)冀0432財保36號行政裁定書、(2020)冀0432財保37號行政裁定書、(2020)冀0432財保29號行政裁定書;湖北省?？悼h人民法院(2019)鄂0626行保2號行政裁定書、(2019)鄂0626行保3號行政裁定書、(2019)鄂0626行保4號行政裁定書。

之所以認(rèn)為此條規(guī)定的是訴中保全措施,有以下幾個原因:首先,本條在《行訴法解釋》“七、審理與判決”項(xiàng)下,此條前面規(guī)定的是回避,后面規(guī)定的是撤訴,這兩個問題都是在行政訴訟過程中發(fā)生的特殊問題,意味著此條也是在行政訴訟的審理過程中適用,最高人民法院行政庭對此條的解釋也進(jìn)行了肯定性的說明。(32)同前注,最高人民法院行政審判庭編著書,第374頁。其次,此條明確申請主體是“當(dāng)事人”,按照行政訴訟的一般理論,在行政訴訟中,原告、被告和第三人是當(dāng)事人,只有行政訴訟關(guān)系成立之后,才能被稱為當(dāng)事人。因此,行政機(jī)關(guān)如果要適用這一條,必須是在行政訴訟中,因行政相對人的行為將會導(dǎo)致行政行為難以執(zhí)行時,才可以向人民法院申請采取保全措施,司法實(shí)踐中以此作為非訴行政執(zhí)行前的保全措施是錯誤的。

2.《行訴法解釋》第77條的規(guī)定不適用于行政機(jī)關(guān)

《行訴法解釋》第77條規(guī)定,申請人在人民法院采取保全措施后30日內(nèi)不依法提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)解除保全。此條照搬了《民事訴訟法》(2017年)第101條的規(guī)定,沒有考慮行政訴訟與民事訴訟在原告規(guī)定方面的區(qū)別。在我國行政訴訟中,原被告具有恒定性,行政機(jī)關(guān)不能作為原告提起行政訴訟,因此也不能依據(jù)《行訴法解釋》第77條向人民法院申請訴前保全。實(shí)踐中人民法院依據(jù)此條作出支持行政機(jī)關(guān)保全的申請,明顯是一種錯誤適用。

(二)《行訴法解釋》第159條具有局限性

《行訴法解釋》第159條是規(guī)定非訴行政執(zhí)行前保全措施的唯一依據(jù),此條明確指出行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前,有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的,可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施,但是這一條的規(guī)定具有一定的局限性。

第一,此條只規(guī)定了財產(chǎn)保全,沒有規(guī)定行為保全,不能滿足執(zhí)法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的需求。財產(chǎn)保全可以對行政相對人的財產(chǎn)進(jìn)行暫時性的控制,防止行政相對人轉(zhuǎn)移財產(chǎn),避免將來行政行為得不到執(zhí)行,但是針對要求行政相對人停止違法等類義務(wù)的履行則無能為力,司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)法院依據(jù)該條作出的是行為保全措施的裁定。例如,在“衡山縣國土資源局與劉長桂非訴審查案”中,衡山縣國土資源局認(rèn)為劉某未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)擅自在責(zé)任田內(nèi)建房,對劉某送達(dá)《責(zé)令停止國土資源違法行為通知書》,劉某停工一段時間后,繼續(xù)動工建設(shè),衡山縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊會同店門鎮(zhèn)政府、店門鎮(zhèn)國土資源所再次到現(xiàn)場責(zé)令停止違法行為,但劉某仍繼續(xù)建設(shè),衡山縣國土資源局向人民法院申請行為保全,人民法院則依據(jù)《行訴法解釋》第159條,作出禁止劉某占用土地繼續(xù)建房的裁定。(33)參見湖南省衡山縣人民法院(2019)湘0423行保1號行政裁定書。值得注意的是,在該裁定中衡山縣人民法院把依據(jù)寫錯,應(yīng)該是依據(jù)《行訴法解釋》第159條,但寫成了依照《若干解釋》第159條。顯然,禁止繼續(xù)建房是一種行為保全,與第159條只能作出財產(chǎn)保全的規(guī)定不符,這也許是在沒有行為保全規(guī)定的情況下法院的一種無奈選擇。

第二,此條規(guī)定的裁量要件有待商榷。司法實(shí)踐中,一些法院不愿適用此條作出非訴行政執(zhí)行財產(chǎn)保全的裁定,其中一個原因就是司法解釋缺乏明確規(guī)定。(34)參見謝暉、黃淑娟、李偉:《行政決定財產(chǎn)保全的現(xiàn)實(shí)考察與完善進(jìn)路——以600份行政裁定書為分析樣本》,載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報》2021年第2期。首先,根據(jù)此條,法院的裁量要件為“申請人有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行”,此規(guī)定給予了人民法院極大的裁量權(quán),什么理由才是“充分理由”,何種情況下才可以認(rèn)定“被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行”,完全交由法院自由心證,在目前的裁定中人民法院一般不會說理,如何推定行政相對人可能逃避執(zhí)行也沒有論證。(35)筆者以“行政案件”“裁定”為關(guān)鍵詞,在中國裁判文書網(wǎng)上查詢適用《行訴法解釋》第159條的規(guī)定,截止2023年6月1日,共有112件案件,其中河南省新野縣人民法院作出的財產(chǎn)保全裁定就有87件,都是新野縣人力資源和社會保障局為追繳社會保險金而申請財產(chǎn)保全的案件,裁定的理由均為“在發(fā)現(xiàn)社會保險金存在冒領(lǐng)情況下,及時履行追繳社會保險金的法定職責(zé)符合法律規(guī)定,社會保險金屬于國家專項(xiàng)基金,如不及時追繳將危害國家公共利益”。其次,財產(chǎn)保全的設(shè)計僅僅是為了執(zhí)行行政行為,是否只要存在逃避執(zhí)行的情形就可以作出對行政相對人財產(chǎn)的保全值得商榷。如前所述,保全措施本應(yīng)是情況緊急為維護(hù)國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益免受不可彌補(bǔ)的損害而設(shè)計的制度,如果僅僅因?yàn)樾姓鄬θ擞刑颖軋?zhí)行的可能就作出財產(chǎn)保全的決定,和直接執(zhí)行行政決定沒有區(qū)別。財產(chǎn)保全涉及對行政相對人財產(chǎn)權(quán)的限制,逃避執(zhí)行是否會造成對國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益嚴(yán)重的不可彌補(bǔ)的損害,依具體案情不同而不同,就這就涉及一個利益衡量問題,此條并沒有規(guī)定人民法院應(yīng)在采取財產(chǎn)保全維護(hù)的利益與被申請人利益之間進(jìn)行權(quán)衡。最后,沒有規(guī)定人民法院對行政行為的合法性進(jìn)行審查。之所以規(guī)定行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的二元體制,就是擔(dān)心行政行為如果違法會對行政相對人造成損害,行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時,人民法院首先應(yīng)對行政行為進(jìn)行合法性審查。保全措施同樣會對被申請人權(quán)益造成影響,為了執(zhí)行行政行為而采取保全措施,也需要審查該行政行為是否合法,不能為了執(zhí)行一個明顯嚴(yán)重違法的行政行為采取保全措施。

(三)環(huán)境禁止令只能適用于民事訴訟

如前所述,在《若干規(guī)定》出臺之前,各地法院制定的環(huán)保機(jī)關(guān)申請的環(huán)境禁止令,直接目的在于解決環(huán)境執(zhí)法中救濟(jì)等待期問題,實(shí)質(zhì)上是一種行政案件非訴行政執(zhí)行前的保全措施。最高人民法院為了統(tǒng)一規(guī)范各地法院制定的環(huán)境禁止令,出臺了《若干規(guī)定》。然而,《若干規(guī)定》明確環(huán)境禁止令是一種對民事侵權(quán)行為的保全制度,是生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中,被侵權(quán)人在提起訴訟前或者訴訟過程中申請人民法院禁止侵權(quán)人作出一定行為。面對行政相對人的環(huán)境違法行為,相關(guān)行政機(jī)關(guān)具有雙重法律身份:一方面是民事主體,屬于《民法典》第1234條所指的“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”,(36)同前注,張新寶文。是享有環(huán)境侵權(quán)賠償請求權(quán)的主體,作為公共利益的代表人,有權(quán)請求人民法院采取保全措施避免或減少生態(tài)環(huán)境利益受損;另一方面是行政主體,對違反環(huán)境法律規(guī)范的違法行為負(fù)有制止并作出處罰的義務(wù),行政相對人若不執(zhí)行,有確保行政行為內(nèi)容得到履行的職責(zé)。面對行政相對人生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法行為,行政機(jī)關(guān)是否可以針對違法行為不履行監(jiān)管職責(zé),而是直接依照《若干規(guī)定》申請人民法院作出民事保全措施,值得關(guān)注。雖然直接申請民事保全措施在效果上的確能夠防止對生態(tài)環(huán)境利益造成損害或避免損害擴(kuò)大,但是放棄履行監(jiān)管職責(zé),針對違法行為不發(fā)動行政權(quán),也是一種失職行為。長久下去,會使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)過分依賴民事訴訟,引發(fā)法律身份的錯位,需慎重考慮這種制度的實(shí)施。

從以上分析可以看出,司法實(shí)踐中,為了保證作出的行政行為得以執(zhí)行,無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請非訴前的保全措施,人民法院以《行訴法解釋》第76、77條或《若干規(guī)定》為依據(jù),對行政相對人采取保全措施以確保將來行政行為執(zhí)行,是對法條的誤用。

五、非訴行政執(zhí)行前保全措施的完善

為使無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)有必要的手段及時維護(hù)國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益,避免損害發(fā)生或繼續(xù)擴(kuò)大,需完善非訴行政執(zhí)行前的保全措施。因非訴行政執(zhí)行前的保全措施涉及行政決定保護(hù)的利益和被申請人利益之間的權(quán)衡,首先需確定人民法院在裁定程序中進(jìn)行利益權(quán)衡的基本原則,再對裁量要件與具體程序進(jìn)行完善。

(一)比例原則的適用

在行政法中,比例原則是指對行政手段與行政目的之間進(jìn)行衡量,保證行政行為是合乎比例的。(37)參見余凌云:《行政法講義》(第3版),清華大學(xué)出版社2020年版,第94頁。比例原則發(fā)源于18世紀(jì)末期的德國警察行政法,如今已經(jīng)成為很多國家的憲法原則。作為公法原則,比例原則是否可以適用于私法和其它部門法領(lǐng)域,在我國存在爭議,(38)參見紀(jì)海龍:《比例原則在私法中的普適性及其例證》,載《政法論壇》2016年第3期;陳璇:《正當(dāng)防衛(wèi)與比例原則——刑法條文合憲性解釋的嘗試》,載《環(huán)球法律評論》2016年第6期;張?zhí)m蘭:《作為權(quán)衡方法的比例原則》,載《法制與社會發(fā)展》2022年第3期;梅揚(yáng):《比例原則的適用范圍與限度》,載《法學(xué)研究》2020年第2期。但比例原則在司法裁判中的適用,尤其是作為人民法院審查行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)較為普遍。(39)參見馬超、于曉虹:《行政審判中比例原則的適用——基于公開裁判文書的實(shí)證研究》,載《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第4期;劉權(quán):《行政判決中比例原則的適用》,載《中國法學(xué)》2019年第3期。在非訴行政執(zhí)行前保全措施程序中,人民法院是否應(yīng)遵守比例原則,首先需要明確的是,此時所說的比例原則是一個法律原則還是一種裁判方法。

一般提及比例原則,都是從實(shí)體法的角度將其作為憲法或部門法的一項(xiàng)基本原則,該原則或明確規(guī)定在法律條文中,或在實(shí)務(wù)界與理論界得到廣泛認(rèn)可。同時,比例原則也作為一種法解釋方法,指導(dǎo)法官在具體案例中適用法律進(jìn)行利益衡量。利益衡量作為法學(xué)思考方法,為克服概念法學(xué)的缺陷而出現(xiàn),其核心理論體現(xiàn)在德國的利益法學(xué)及后來的評價法學(xué),以及日本的利益衡量論。利益衡量論者認(rèn)為法律存在漏洞,無法解決全部問題,強(qiáng)調(diào)利益在法律適用中的重要性,利益衡量在裁判過程中具有重要意義。(40)參見梁上上:《利益衡量論》(第3版),北京大學(xué)出版社2021年版,第276-277頁。在確定利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)時,德國與日本的利益衡量理論又有所不同,德國的理論主張?zhí)角罅⒎ㄕ叩囊鈭D,以立法者的評價為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)衡,強(qiáng)調(diào)法律在司法裁判中的決定性意義,而日本的理論更加強(qiáng)調(diào)法官的主動性,法官根據(jù)抽象的公平正義作出裁量,不關(guān)注甚至排斥立法者的意圖。(41)參見郭小冬:《論訴訟保全中的利益權(quán)衡問題》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2009年第6期;同前注,張?zhí)m蘭文。我國有學(xué)者認(rèn)為德國利益法學(xué)的利益權(quán)衡“更契合我國以制定法為核心的法源結(jié)構(gòu)”,(42)同前注,張?zhí)m蘭文。有的則認(rèn)為日本的利益衡量理論是法官在對現(xiàn)實(shí)發(fā)生的相互沖突的利益進(jìn)行的比較判斷,“能夠真正體現(xiàn)出衡量、權(quán)衡的本意?！?43)同前注,郭小冬文。無論是探究立法者的原意還是脫離立法者根據(jù)具體案情自由裁量,都可能存在適用恣意性的問題。越來越多的司法裁判將比例原則作為一種適用方法,認(rèn)為比例原則能夠提供較為完整明確的方法,甚至比例原則成為利益衡量的代名詞。(44)參見蔣紅珍:《比例原則適用的范式轉(zhuǎn)型》,載《中國社會科學(xué)》2021年第4期。

比例原則作為非訴行政執(zhí)行前保全措施程序中法官適用的基本原則,應(yīng)既有實(shí)體規(guī)范的要求,又是利益衡量的基本方法。作為實(shí)體規(guī)范,在裁量要件中應(yīng)體現(xiàn)比例原則。作為法解釋方法,利益衡量應(yīng)貫穿非訴行政執(zhí)行前保全措施的全過程。通常認(rèn)為比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則,在非訴行政執(zhí)行之前保全措施的適用中,具體體現(xiàn)在人民法院作出采取保全措施裁定的目的是為了避免對國家利益、社會公共利益或他人合法利益造成不可避免的損害或避免損害擴(kuò)大,在保全措施類型中選取對被申請人權(quán)利損害最小的手段,要權(quán)衡保全措施對被申請人產(chǎn)生的損害與保全措施所保護(hù)的利益之間的平衡。此三項(xiàng)原則適用時層層遞進(jìn),“只有在符合了上一分支原則的前提下、才能夠進(jìn)入到下一原則的位階適用,從而使每后一個原則都有‘強(qiáng)化’前一個原則的功能”。(45)同前注,蔣紅珍文。因此,人民法院在受理行政機(jī)關(guān)的申請后,需全面考量案件的緊急性與各方利益,在行政相對人的利益和需要保護(hù)的利益之間進(jìn)行權(quán)衡,最后選擇是否需要保全措施及何種保全措施。

(二)具體完善建議

1.增加行為保全

如前所述,目前《行訴法解釋》中只有第159條的規(guī)定是非訴行政執(zhí)行前的保全措施,第76條與第77條的規(guī)定并不能適用非訴行政執(zhí)行,但第159條僅僅規(guī)定了財產(chǎn)保全,且裁量要件有缺陷,不能滿足實(shí)踐中的需求。在很多情形中,需要采取行為保全才能及時避免因行政相對人不履行義務(wù),導(dǎo)致國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益受損。例如,行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出罰款或者其他負(fù)有付款義務(wù)的決定,行政相對人不是通過轉(zhuǎn)移財產(chǎn)而是采取注銷公司登記等行為逃避執(zhí)行時,財產(chǎn)保全就不能發(fā)揮作用,只有通過禁止注銷登記的行為保全措施,才能使行政決定所保護(hù)的利益免受損失,保證給付義務(wù)的執(zhí)行。此外,在執(zhí)法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)會作出大量責(zé)令類行為,如果行政相對人不履行義務(wù),除了作出行政處罰之外,無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)一般只能消極等待,此時行為保全措施尤為必要。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令行為類型非常多,也很混亂,(46)參見胡建淼、胡曉軍:《行政責(zé)令行為法律規(guī)范分析及立法規(guī)范》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第1期。但根據(jù)對行政相對人設(shè)定義務(wù)的內(nèi)容,一般可以分為責(zé)令行政相對人積極作為和責(zé)令行政相對人不作為,行為保全措施與此相對應(yīng),可由法院責(zé)令被申請人作出一定行為或禁止其作出一定行為。

2.統(tǒng)一裁量要件

盡管非訴行政執(zhí)行前保全措施非常有必要,但是保全措施的實(shí)施同樣會給行政相對人的權(quán)益造成影響,在某些情形下甚至產(chǎn)生立即強(qiáng)制執(zhí)行的效果,尤其是在行政機(jī)關(guān)作出的是責(zé)令類行為時,保全措施實(shí)質(zhì)上是將行政行為轉(zhuǎn)化為司法裁定,而此時行政行為是否合法并不確定。因此,一般情況下,行政機(jī)關(guān)在行政相對人不履行行政行為所確定的義務(wù)時,需等待被申請人救濟(jì)期結(jié)束,向人民法院申請非訴行政執(zhí)行,只有滿足特別條件,才能向人民法院申請保全措施。民事訴訟因財產(chǎn)保全和行為保全不同而適用條件有所區(qū)別,非訴行政執(zhí)行前的所有保全措施目的是一致的,人民法院的裁量要件也應(yīng)是統(tǒng)一的?？紤]行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)二元模式設(shè)計的意義,需要對保全措施的裁量要件作出較為嚴(yán)格的規(guī)定,避免對行政相對人的權(quán)益造成不成比例的損害。從行政強(qiáng)制執(zhí)行二元體制的設(shè)置和非訴行政執(zhí)行前保全措施的目的來看,裁量要件應(yīng)至少包括以下四個方面的內(nèi)容:

(1)行政相對人拒不履行行政行為確定的義務(wù)

行政相對人拒不履行行政行為所確定的義務(wù),是行政機(jī)關(guān)申請保全的前提條件。如果行政機(jī)關(guān)沒有作出行政行為或尚未生效,或者在行政決定中并沒有非常明確地指出所需履行的義務(wù),就沒有強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ),也就不具備申請保全的條件。

(2)情況緊急,不采取保全措施將會給國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益造成嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害

該要件包含兩個方面,一是“情況緊急”,這是時間要件。所謂緊急,是指損害后果即將發(fā)生或正在發(fā)生,行政機(jī)關(guān)不能等待經(jīng)過行政相對人的救濟(jì)期間后再向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行,必須立即采取措施避免損害的發(fā)生或擴(kuò)大;二是“不采取保全措施將會給國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益造成嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害”,這是后果要件。損害一般包括財產(chǎn)損害或非財產(chǎn)損害,前者如行政相對人不繳納數(shù)額巨大的罰款,可能會轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或注銷企業(yè)登記,造成無法繳納罰款,后者如環(huán)境遭到破壞等。財產(chǎn)損害可以通過金錢彌補(bǔ),一般情況下,不能采取保全措施,但是當(dāng)行政相對人作出如注銷登記等的行為,將導(dǎo)致?lián)p害無法彌補(bǔ)時,就需要綜合判斷。因此,此要件需要人民法院結(jié)合具體案情及被申請人的行為,對是否會發(fā)生或正在發(fā)生嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害進(jìn)行判斷和權(quán)衡。

(3)采取保全措施不會給被申請人造成更大的損害

這個要件是比例原則的具體體現(xiàn),需要人民法院在保全措施所要實(shí)現(xiàn)的利益、被申請人的利益之間進(jìn)行權(quán)衡。法院需要權(quán)衡是否因采取保全措施會給被申請人造成更大更危險的損害,不采取保全措施對國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益造成的損害應(yīng)超過采取保全措施對被申請人造成的損害,在二者之間進(jìn)行利益衡量,尤其避免出現(xiàn)只要涉及國家利益、社會公共利益就絕對至上的判斷。

(4)申請執(zhí)行的行政行為無重大且明顯違法情形

行政機(jī)關(guān)向人民法院申請保全措施是在申請非訴行政執(zhí)行前進(jìn)行的,行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是否合法并不確定,行政相對人沒有提起行政復(fù)議或行政訴訟的原因是多方面的,如果行政行為本身違法,采取保全措施的基礎(chǔ)就不復(fù)存在。因此,法官需要對行政行為的合法性進(jìn)行審查。人民法院在非訴行政執(zhí)行程序中對行政行為審查的標(biāo)準(zhǔn)是“重大明顯違法”標(biāo)準(zhǔn),(47)參見梁鳳云:《行政訴訟講義》(下),人民法院出版社2022年版,第1077頁。即審查是否實(shí)施主體不具有行政主體資格、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)、以及是否存在其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形,原則上重大明顯違法的行政行為,不予執(zhí)行。申請保全措施的案件中,出于情況緊急而申請,作出裁定的時間緊迫,過高標(biāo)準(zhǔn)會造成保全措施形同虛設(shè),但保全措施又會造成行政相對人權(quán)益的損害,不能只要行政機(jī)關(guān)申請即可裁定實(shí)施,需要在二者之間進(jìn)行權(quán)衡,因此,非訴行政執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)也可以適用于申請保全措施。

3.細(xì)化程序規(guī)定

目前對于非訴行政執(zhí)行前申請保全的程序在司法解釋中并沒有規(guī)定,鑒于保全措施對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生重大影響,應(yīng)細(xì)化保全程序規(guī)定。

(1)申請與受理

無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān),應(yīng)該在其行政行為中確定的行政相對人履行義務(wù)期限屆滿之后,向具有受理非訴行政執(zhí)行申請管轄權(quán)的人民法院提出保全措施的申請。但是實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常將責(zé)令行為與行政處罰一起作出,先要求責(zé)令停止某種違法行為,并不規(guī)定責(zé)令期限,此時,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)所需維護(hù)利益的緊急需要,在一個合理的期限向人民法院申請保全措施。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向人民法院遞交采取保全措施的申請書,提交行政決定書及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù),同時說明情況緊急,不采取保全措施將會給國家利益、公共利益造成難以彌補(bǔ)的損害,并提交證據(jù)材料。人民法院根據(jù)申請材料決定是否受理。

(2)審查

人民法院受理之后,根據(jù)前述四個裁量要件進(jìn)行審查。被申請人是否拒不履行行政行為所確定的義務(wù),是否情況緊急,不采取保全措施將會給國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益造成嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害,采取保全措施是否會給被申請人造成更大的損害,是否要求行政相對人履行義務(wù)的行政行為無重大且明顯違法情形。這需要行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)加以證明,人民法院也可以主動調(diào)查。

(3)聽取意見與裁定

如果從保全措施對被申請人權(quán)益影響來看,應(yīng)該給予被申請人最低的程序保障,被申請人有獲得通知并表達(dá)意見的機(jī)會。然而,非訴行政執(zhí)行前保全措施的目的是為了避免國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益遭受重大難以彌補(bǔ)的損失,情況緊急而采取的,在有些情形中,如果通知被申請人,可能達(dá)不到制度設(shè)計的目的。例如,凍結(jié)被申請人的存款匯款就需要嚴(yán)格保密,否則被申請人立即轉(zhuǎn)移存款匯款會導(dǎo)致財產(chǎn)保全措施目的落空。因此,可以參照《行政強(qiáng)制法》對行政相對人采取行政強(qiáng)制措施程序的規(guī)定,結(jié)合采取保全措施的類型給予被申請人程序保障。

出于情況緊急的需要,人民法院接受申請后,應(yīng)在最快的時間內(nèi)作出回復(fù)。參考保全措施的一般規(guī)定,可以規(guī)定非訴行政執(zhí)行前的保全措施也在四十八小時內(nèi)作出裁定;裁定采取保全措施的,應(yīng)當(dāng)立即開始執(zhí)行。

(4)救濟(jì)

如前所述,目前的保全措施并沒有規(guī)定在《行政訴訟法》,而是規(guī)定在《行訴法解釋》中,涉及保全措施的司法解釋條款并非是對具體法律規(guī)定條文的細(xì)化,其規(guī)定的合法性與正當(dāng)性還有待于研究。無論是財產(chǎn)保全還是行為保全,對被申請人都會造成權(quán)益損害,對其而言是一種不利的決定,《行訴法解釋》第76條與第77條規(guī)定的訴中與訴前保全措施都規(guī)定了可以申請復(fù)議的救濟(jì),應(yīng)允許當(dāng)事人可以針對非訴行政執(zhí)行的保全措施通過復(fù)議予以救濟(jì)。

結(jié)語

為了避免無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的等待期內(nèi),因行政相對人不履行行政行為所確定的義務(wù),導(dǎo)致國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益受到嚴(yán)重的難以彌補(bǔ)的損害,保全措施作為補(bǔ)救手段非常必要,應(yīng)細(xì)化行政機(jī)關(guān)向人民法院申請保全措施的程序。在行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行體制沒有改變的前提下,既要考慮行政相對人的合法權(quán)益不受侵犯,同時也要考慮行政行為所維護(hù)的國家利益、社會公共利益和他人重大利益,在二者之間達(dá)到平衡。當(dāng)然,保全措施只是一種臨時性的措施,并非最終行為。行政機(jī)關(guān)申請保全措施之后,負(fù)有在規(guī)定期限內(nèi)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù),如行政機(jī)關(guān)沒有申請非訴行政執(zhí)行,人民法院應(yīng)立即解除保全措施。在救濟(jì)等待期結(jié)束或救濟(jì)等待期內(nèi)采取保全措施后行政相對人又提起行政訴訟,保全措施的效力維持到人民法院非訴行政執(zhí)行裁定作出或判決的作出為止。