探討國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃

林 婷

江西省建筑設(shè)計(jì)研究總院集團(tuán)有限公司 江西 南昌 330046

近些年來(lái)，為進(jìn)一步縮減城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提升居民的生活質(zhì)量，我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)度。隨著城市用地的逐步擴(kuò)張，我國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地資源緊缺問(wèn)題，給城市的健康、可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。基于此，需要立足于國(guó)土空間規(guī)劃角度重新審視城市規(guī)劃建設(shè)，在助力城市發(fā)展的同時(shí)解決好當(dāng)前存在的現(xiàn)實(shí)矛盾，以生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展為城市規(guī)劃的首要原則。應(yīng)重點(diǎn)突出國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性?xún)r(jià)值，以此來(lái)增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性與規(guī)范性，在緊抓城市發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)合理應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)與威脅。

1 研究概述

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系的內(nèi)涵

由全局角度分析，國(guó)土空間規(guī)劃與空間表達(dá)所表達(dá)的含義幾近相同，但二者間仍然存在極為微妙的差異。客觀分析，在實(shí)際規(guī)劃過(guò)程中國(guó)土空間規(guī)劃的面向?qū)ο蟾用鞔_，是為保障國(guó)土空間規(guī)劃合理性及科學(xué)性而服務(wù)的。基于國(guó)土空間規(guī)劃體系落實(shí)城市規(guī)劃工作的過(guò)程中，亦需要側(cè)重于對(duì)城市土地資源的規(guī)劃，以“國(guó)土”為重點(diǎn)面向?qū)ο?。在?shí)際工作過(guò)程中，必然會(huì)遭受來(lái)自多個(gè)方面的限制。為進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)效性，保障工作效益，需要始終堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，樹(shù)立起全局發(fā)展觀念，持續(xù)優(yōu)化工作理念與方法，針對(duì)實(shí)際落實(shí)階段所遭遇的各式困難與阻礙，加以細(xì)致分解，并進(jìn)一步增強(qiáng)其靈活性，結(jié)合所需解決的實(shí)際問(wèn)題發(fā)揮出國(guó)土空間規(guī)劃體系的指導(dǎo)作用，樹(shù)立起“綠色可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)代規(guī)劃理念，協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃之間的關(guān)系[1]。應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)階段遭遇的各式問(wèn)題，加強(qiáng)管理與分析，制定出規(guī)范的工作體系，強(qiáng)化立體空間框架建設(shè)。此外，還需要進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作行為的約束力，保障工作規(guī)范性。同時(shí)還需要強(qiáng)化經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，不斷完善健全工作體系。

1.2 城市規(guī)劃的內(nèi)容與要求

我國(guó)城市規(guī)劃學(xué)尚處于起步階段，無(wú)論理論基礎(chǔ)或是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都尤為有限。由于前期過(guò)度引用他國(guó)發(fā)展模式，并缺乏對(duì)相關(guān)制度適用性的考慮，因而導(dǎo)致我國(guó)城市規(guī)劃問(wèn)題突出，加劇了國(guó)土資源緊缺性。為此，需要充分認(rèn)識(shí)到改革創(chuàng)新的必要性，并將解決發(fā)展矛盾、緩解城市壓力視作是現(xiàn)階段城市規(guī)劃的根本任務(wù)。在首部規(guī)劃法出臺(tái)的歷史背景下，需要進(jìn)一步健全相關(guān)法律法規(guī)體系，改善政治發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化工作效率。

應(yīng)樹(shù)立起科學(xué)的問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)，解決好城市規(guī)劃建設(shè)中所遇到的各式棘手問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一是要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)與城市建設(shè)間的關(guān)系，秉持良好的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，始終堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，將其納入城市規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目中。應(yīng)合理規(guī)劃城市建設(shè)規(guī)模，提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，防止城市陷入“野蠻發(fā)展”的困境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處；二是要處理好以往出現(xiàn)的規(guī)劃問(wèn)題。應(yīng)提升對(duì)各式規(guī)劃問(wèn)題的關(guān)注度，深入展開(kāi)分析，并制定出細(xì)致的解決方案，從而有效增強(qiáng)城市規(guī)劃合理性，全力突破發(fā)展瓶頸，奠定出健康的發(fā)展道路，助力城市規(guī)劃目標(biāo)更快實(shí)現(xiàn)；三是強(qiáng)化政策法規(guī)建設(shè)，正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段法律法規(guī)體系中存在的突出弊端，加強(qiáng)政策指引，進(jìn)一步增強(qiáng)城市規(guī)劃工作的科學(xué)性與合理性，形成良好的政策約束效力，保障相關(guān)工作的優(yōu)質(zhì)化、規(guī)范化建設(shè)；四是要保障實(shí)施效果[2]。加強(qiáng)對(duì)各階段工作成效的總結(jié)與評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)期工作規(guī)劃以及實(shí)際建設(shè)效益的深入對(duì)比，進(jìn)而及時(shí)捕捉風(fēng)險(xiǎn)因素，并加以有效處理，保障整體工作流程保持在一個(gè)相對(duì)清晰明了的狀態(tài)下。與此同時(shí)，還需要參照國(guó)土空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步明確工作要點(diǎn)及實(shí)際建設(shè)內(nèi)容，引導(dǎo)相關(guān)政府部門(mén)參與到實(shí)際工作建設(shè)中，執(zhí)行動(dòng)態(tài)化、聯(lián)動(dòng)化的管理與控制，增強(qiáng)工作效益。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)城市規(guī)劃的影響

2.1 進(jìn)一步明確了城市規(guī)劃框架

在國(guó)土空間規(guī)劃體系的持續(xù)完善過(guò)程中，關(guān)于土地及空間總體規(guī)劃的內(nèi)容將愈發(fā)明晰，在不同層次與類(lèi)別規(guī)劃體系的共同指導(dǎo)下，其對(duì)于城市規(guī)劃的約束性與指導(dǎo)性作用更為強(qiáng)烈。當(dāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系得以不斷完善健全時(shí)，便能夠在整體上確立一個(gè)城市規(guī)劃的大框架，為各地區(qū)指明初步發(fā)展方向，使其在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的延伸與建設(shè)。

2.2 具有鮮明的導(dǎo)向作用

依照國(guó)土空間規(guī)劃體系的相關(guān)要求，各地區(qū)在落實(shí)城市規(guī)劃工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化戰(zhàn)略發(fā)展觀念，始終堅(jiān)持由全面性的角度審視問(wèn)題，保障最終形成的城市規(guī)劃方案具備良好的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性與實(shí)踐性。在具體落實(shí)過(guò)程中，還需要充分衡量社會(huì)效益與環(huán)境效益，堅(jiān)持解決好民眾的切實(shí)訴求，提升民眾的生活質(zhì)量，通過(guò)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃城市資源來(lái)保障綠色發(fā)展，為城市的可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。在未來(lái)落實(shí)城市規(guī)劃工作時(shí)，需要始終堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要引領(lǐng)，強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展理念，在逐步推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)水平的同時(shí)，落實(shí)好生態(tài)保護(hù)工作。

2.3 能夠有效管控城市規(guī)劃行為

我國(guó)各地區(qū)在落實(shí)城市規(guī)劃工作時(shí)，均需要以國(guó)土空間規(guī)劃體系為重要參照，保障能夠滿(mǎn)足其所規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容。在城市規(guī)劃方案制定完畢后，需要進(jìn)行嚴(yán)格的審批，保障最終設(shè)計(jì)方案的科學(xué)性與可實(shí)踐性。應(yīng)圍繞著國(guó)土空間規(guī)劃體系，約束自身行為，確保能夠切實(shí)提升土地資源利用率[3]。應(yīng)能夠在推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，合理規(guī)劃統(tǒng)籌城市各功能區(qū)的規(guī)模，為居民提供一個(gè)健康、舒適、便捷、宜居的城市環(huán)境。

3 促進(jìn)城市規(guī)劃體系改革的路徑探索

3.1 由全局角度審視以往存在的問(wèn)題

近些年來(lái)，我國(guó)在城市化建設(shè)方面取得了重大的成效。隨著城市發(fā)展步伐的不斷加快，以往城市規(guī)劃中所存在的弊端愈發(fā)凸顯，矛盾與問(wèn)題的顯現(xiàn)給城市發(fā)展造成了嚴(yán)重的抑制。雖一些問(wèn)題的產(chǎn)生另有原因，但仍是與城市規(guī)劃脫不開(kāi)干系的。而現(xiàn)階段我國(guó)各城市所實(shí)施的治理措施尚不健全，難以取得理想成效。由這一層面分析，解決問(wèn)題的主要突破口在于增強(qiáng)城市規(guī)劃的合理性，針對(duì)目前所存在的實(shí)際問(wèn)題加以精準(zhǔn)定位，增強(qiáng)城市規(guī)劃制度的融合性，提升城市空間運(yùn)用的合理性，始終堅(jiān)持嚴(yán)肅、客觀的規(guī)劃理念。

基于此，需要緊密?chē)@國(guó)土空間規(guī)劃體系，優(yōu)化城市規(guī)劃方案，保障各項(xiàng)規(guī)劃制度都具有高度科學(xué)性與適用性。在推進(jìn)規(guī)劃體系改革的過(guò)程中，還需要進(jìn)一步提升相關(guān)法律法規(guī)的健全性與完善性，實(shí)現(xiàn)有效的城市規(guī)劃功能互補(bǔ)，進(jìn)而達(dá)成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的效果。以往各城市所運(yùn)用的“擴(kuò)張規(guī)劃模式”缺乏科學(xué)性，造成了嚴(yán)重的城市空間浪費(fèi)現(xiàn)象?；诖?，需要積極引入邊界限定模式，并進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃連續(xù)性，謹(jǐn)防城市規(guī)劃戰(zhàn)略朝令夕改、隨政府換屆而被全部推翻。

需要明確的是，城市規(guī)劃始終是為城市發(fā)展而服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以各市、縣的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r為根本出發(fā)點(diǎn)，增強(qiáng)土地利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的聯(lián)系性，形成覆蓋面積廣泛、內(nèi)容豐富的規(guī)劃藍(lán)圖，并以此來(lái)推動(dòng)城市規(guī)劃建設(shè)。與此同時(shí)，還需要充分考慮到城市居民的切實(shí)需求，收集、整理民眾對(duì)于城市規(guī)劃發(fā)展的真實(shí)意見(jiàn)，并將其融入城市規(guī)劃方案中，從而獲得民眾的廣泛擁護(hù)[4]。在后續(xù)落實(shí)過(guò)程中，還需要落實(shí)好相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法效率。另外，現(xiàn)階段城市規(guī)劃中的薄弱項(xiàng)諸多，各地區(qū)普遍缺乏對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系的充分了解，將目光聚集在建設(shè)地區(qū)，對(duì)于其他地區(qū)的關(guān)注度過(guò)低。由這一層面分析，未來(lái)在推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中，還需要積極引入國(guó)土空間規(guī)劃體系，由全局角度展開(kāi)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，形成考慮充分、內(nèi)容充足、覆蓋廣泛的規(guī)劃方案。

3.2 堅(jiān)持綜合性、統(tǒng)一性、深入性的規(guī)劃原則

在落實(shí)城市規(guī)劃工作的過(guò)程中，需要始終堅(jiān)持以綜合性、統(tǒng)一性及深入性為根本原則，將城市規(guī)劃的作用發(fā)揮到實(shí)處。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化城市功能分區(qū)，依托于“三線(xiàn)”約束，把握好城市規(guī)劃的根本原則。首先，應(yīng)當(dāng)充分彰顯出整體性、綜合性的規(guī)劃原則，堅(jiān)持以民眾的切身利益為核心，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益，強(qiáng)化資源整合及高效調(diào)配，確保能夠?yàn)槌鞘芯用駝?chuàng)設(shè)出更加優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。

其次，需要兼顧框定、盤(pán)活總量，質(zhì)量、優(yōu)增量、限定容量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，確保能夠進(jìn)一步增強(qiáng)城市發(fā)展活力，為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供新的思路。與此同時(shí)，還需要加強(qiáng)城市文化建設(shè)，依據(jù)不同區(qū)域的特征把握其功能定位，并立足于城市建設(shè)管理的切實(shí)需求，促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)與轉(zhuǎn)型化發(fā)展，同時(shí)還需兼顧可持續(xù)發(fā)展效力，保障人與自然和諧相處。

另外，需要進(jìn)一步增強(qiáng)城市規(guī)劃的深入性，保障能夠形成對(duì)城市各街道、各區(qū)域的全面覆蓋。應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)與基層民眾間的聯(lián)系，以人民群眾的生活需求為改革城市規(guī)劃建設(shè)的整體方向。應(yīng)全面、細(xì)致地展開(kāi)分析，進(jìn)一步明確民眾對(duì)于城市空間規(guī)劃的切實(shí)需求，科學(xué)合理地落實(shí)空間資源配置，打造出舒適宜居的城市空間。在此過(guò)程中，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，打造城市空間產(chǎn)品時(shí)應(yīng)當(dāng)注重于對(duì)地類(lèi)別、品質(zhì)、區(qū)位、建設(shè)時(shí)序的調(diào)節(jié)[5]。應(yīng)充分考慮到居民對(duì)于城市公共產(chǎn)品的切實(shí)需求，科學(xué)推斷將其投入使用后可能存在的問(wèn)題并及時(shí)予以補(bǔ)足，增強(qiáng)城市規(guī)劃的實(shí)效性。

3.3 充分凸顯中長(zhǎng)期規(guī)劃效力

參照相關(guān)政策方針意見(jiàn)，需要緊密?chē)@城市發(fā)展需求加強(qiáng)城市規(guī)劃體系建設(shè)，以此為制定其他各項(xiàng)規(guī)劃方針的根本依托。在制定整體規(guī)劃方案時(shí)，一般會(huì)傾向于對(duì)城市空間的統(tǒng)籌性安排，滿(mǎn)足戰(zhàn)略發(fā)展需求。各地區(qū)需要以地方發(fā)展需求為前提，以中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為根本，為城市發(fā)展指明方向。然而目前各地區(qū)的規(guī)劃重心存在一定偏移，僅側(cè)重于對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃部署及安排，未能明確指定出城市的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。基于此，需要充分認(rèn)識(shí)到改革建設(shè)的必要性與緊迫性，充分凸顯出城市規(guī)劃的戰(zhàn)略性與宏觀性特征，制定出具有高度實(shí)效性的管理策略。

應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃方案所起到的重要引領(lǐng)作用，通過(guò)科學(xué)、得當(dāng)?shù)闹虚L(zhǎng)期規(guī)劃策略，指引城市發(fā)展建設(shè)。城市是地方與中央聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在改革建設(shè)的過(guò)程中，需要樹(shù)立起大局觀念，協(xié)調(diào)好局部利益與大局利益之間的關(guān)系。應(yīng)著眼于長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，在改善當(dāng)前城市發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，防止因發(fā)展觀念過(guò)于片面而給造成嚴(yán)重的“城市病”。在堅(jiān)持以國(guó)土空間規(guī)劃體系為根本指導(dǎo)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃間的關(guān)系。應(yīng)側(cè)重于對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃要求的進(jìn)一步細(xì)分拆解，增強(qiáng)其與城市發(fā)展建設(shè)間的聯(lián)系性，實(shí)現(xiàn)由全局規(guī)劃向地方建設(shè)角度的延伸拓展。應(yīng)堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，在中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中凸顯出對(duì)城市發(fā)展問(wèn)題的統(tǒng)籌性解決，依托于城市規(guī)劃方案進(jìn)一步推動(dòng)城市發(fā)展建設(shè)，充分滿(mǎn)足民眾的切實(shí)訴求，加快城市現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程[6]。從而有效提升國(guó)土空間利用率，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)效力，通過(guò)合理的城市規(guī)劃來(lái)引領(lǐng)城市走向健康、可持續(xù)發(fā)展之路。

3.4 堅(jiān)持以求真務(wù)實(shí)為基本原則

在落實(shí)城市規(guī)劃工作的過(guò)程中，需要立足于行政管理及公共政策要求，將國(guó)家戰(zhàn)略滲透到城市規(guī)劃方案中。應(yīng)重點(diǎn)考量資源環(huán)境承載力，強(qiáng)化區(qū)域平衡性，正確認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃的技術(shù)、方法、職能要求。同時(shí)還需樹(shù)立起求真務(wù)實(shí)的發(fā)展觀念，幫助城市規(guī)劃“放下包袱、輕裝上陣”，堅(jiān)決抵制面子工程，將城市規(guī)劃的作用發(fā)揮到實(shí)處。

為此，需要理順城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間之間的關(guān)系，在促進(jìn)城市擴(kuò)張建設(shè)的同時(shí)，防止過(guò)度擠占生態(tài)環(huán)境空間，并為生產(chǎn)生活留足空間。這能使城市呈現(xiàn)出更高的綜合性職能，為城市發(fā)展注入充足動(dòng)力。需要依托于城市人口數(shù)量，合理規(guī)劃城市各功能區(qū)的用地規(guī)模，并結(jié)合城市性質(zhì)，以及整體發(fā)展趨向，科學(xué)把握城市交通體系建設(shè)需求。應(yīng)依據(jù)城市交通現(xiàn)狀，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)的交通運(yùn)輸需求，防止因城市交通規(guī)劃過(guò)于滯后而導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重的交通堵塞現(xiàn)象。當(dāng)然，最根本的要求仍然在于對(duì)城市資源環(huán)境承載力的客觀把握。應(yīng)充分發(fā)揮出國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性作用，科學(xué)評(píng)估城市發(fā)展能力，保障城市規(guī)劃方案的適用性，依托于國(guó)家政策方針的根本扶持推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)。與此同時(shí)，還需要筑牢生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，防止因城市建筑用地過(guò)度擴(kuò)張而擠占農(nóng)業(yè)種植用地，盡可能地減少因城市建設(shè)而導(dǎo)致的生態(tài)惡化問(wèn)題。另外，需要充分發(fā)揮出城市自身的職能效應(yīng)，完善城市風(fēng)貌、交通、公共設(shè)施等方面的建設(shè)，將綜合性職能移交至國(guó)土空間總體規(guī)劃工作中。應(yīng)主次分明、條理清晰地推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)，針對(duì)綠地、道路交通、文化等關(guān)鍵內(nèi)容，需要成立專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，使其更好地融入國(guó)土空間規(guī)劃體系中。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，步入新發(fā)展時(shí)期，需要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)各城市的發(fā)展建設(shè)需求，與緊缺的土地資源之間的矛盾，依托于國(guó)土空間規(guī)劃體系加強(qiáng)指導(dǎo)與管理，幫助各地區(qū)樹(shù)立起科學(xué)的發(fā)展觀念，增強(qiáng)城市空間規(guī)劃的合理性，制定出科學(xué)的建設(shè)方案。應(yīng)當(dāng)突出對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃，以及城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題的梳理與分析，始終堅(jiān)持以生態(tài)文明為根本追求，為城市健康、可持續(xù)發(fā)展筑牢根基。