參與、主導與合作：中國國際標準化活動研究

文 楊溢涵 鮑悅?cè)A

新一輪科技革命的加速推進帶來前所未有的戰(zhàn)略機遇和激烈角逐，標準對技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)競爭的影響逐漸凸顯，成為大國博弈的手段和焦點。參與國際標準化活動一方面可以推動國內(nèi)實踐與標準、本國利益與要求的國際標準化，在國際競爭中不斷提升技術(shù)水平，爭取技術(shù)主導權(quán)；另一方面也是開展國際科技合作的有效方式，可以充分融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，擴大科技外交的“朋友圈”，爭取國際話語權(quán)。本文對主要國家國際標準化戰(zhàn)略、我國參與國際標準化活動現(xiàn)狀與問題展開初步研究，并提出相應(yīng)對策建議。

一、主要國家的國際標準化戰(zhàn)略

美國已形成不斷演進的國際標準化戰(zhàn)略，2000年發(fā)布第一版《美國國家標準戰(zhàn)略》以來，每隔五年根據(jù)國際形勢對戰(zhàn)略進行調(diào)整，但其國際標準化內(nèi)容的主體保持相對穩(wěn)定，始終把通過國際標準化反映本國需求、原則和設(shè)想，推動以美國為主導的國際標準化發(fā)展作為戰(zhàn)略目標（王音,單嘉祺等，2021）[1]。

歐盟同樣從上世紀末開始高度重視標準化的作用，2022年發(fā)布的《歐盟標準化戰(zhàn)略》，首次將標準化上升到歐盟戰(zhàn)略層面，一方面“以歐洲為中心”完善歐洲標準化治理體系，削弱域外國家在歐洲及國際標準中的影響力（王笳旭,景曉暉等，2022）[2]；另一方面強調(diào)歐洲在全球關(guān)鍵技術(shù)標準方面的領(lǐng)導地位，并面向未來預見標準化需求和培養(yǎng)下一代專家。

日本基于經(jīng)濟衰退的國內(nèi)環(huán)境和通過標準化突破貿(mào)易壁壘的需求，于2006年發(fā)布并4次修訂了“國際標準綜合戰(zhàn)略”，促使日本形成了舉國體制。同時，為突破政府主導型體制下民間標準化工作低水平的問題，日本于2014年發(fā)布了“標準化官民戰(zhàn)略”，促進政產(chǎn)學研緊密聯(lián)系，加速推進企業(yè)搶占國際標準高地（許柏,杜東博，2018）[3]。

美、歐、日等發(fā)達國家的國際標準化戰(zhàn)略具有以下幾個共同特征：一是時代性和挑戰(zhàn)性強，根本戰(zhàn)略目標都是以技術(shù)標準為武器占領(lǐng)國際經(jīng)濟競爭的制高點，確保國家的經(jīng)濟利益（孫敬水，2005）[4]；二是通過建立區(qū)域標準化聯(lián)盟提高本國標準國際化效率，擴大在國際競爭格局中的權(quán)力；三是將新興技術(shù)領(lǐng)域作為戰(zhàn)略重點領(lǐng)域超前布局，標準創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，注重未來標準化人才的培養(yǎng)；四是強調(diào)標準的市場適應(yīng)性，不同的標準由不同部門主導制定，鼓勵民間標準化組織參與到國際標準化進程中。

二、我國參與國際標準化活動的現(xiàn)狀與主要形式

1.現(xiàn)狀

我國的國際標準化工作起步較晚，標準化戰(zhàn)略仍處于探索建設(shè)的過程中。2018年修訂的《中華人民共和國標準化法》首次提出了國家要積極推動參與國際標準化活動。2020年頒布的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》將標準化上升到戰(zhàn)略層面，并明確指出“支持我國企業(yè)、聯(lián)盟和社團參與或主導國際標準研制，推動我國優(yōu)勢技術(shù)與標準成為國際標準”。同年實施的《國家標準化發(fā)展綱要》是我國首個支撐社會和經(jīng)濟改革的國家標準化戰(zhàn)略，系統(tǒng)提出標準化工作在標準供給側(cè)改革、標準化全域發(fā)展、國際標準化工作及標準化發(fā)展模式方面的“四個轉(zhuǎn)變”，為我國未來15年標準化發(fā)展指明路徑。

2.主要形式

（1）直接參與國際標準制定

為了爭取關(guān)鍵領(lǐng)域的話語權(quán)，推動中國標準成為國際標準，我國在ITU和ISO的部分國際標準制定工作中采取“先發(fā)制人”參與模式。在5G、物聯(lián)網(wǎng)和智慧城市等領(lǐng)域，我國都通過這種模式引領(lǐng)標準化進程。特別是ISO中智慧城市標準的制定最初就是由我國提議的，從成立智慧城市研究小組至今，我國一直在ISO智慧城市相關(guān)機構(gòu)中擔任著牽頭者角色。

近年來，我國參與的國際標準制定數(shù)量不斷增加，牽頭編寫了許多新興技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、總體性和戰(zhàn)略性標準，包括參考體系結(jié)構(gòu)、路線圖、通用規(guī)范和術(shù)語等，使我國在這些領(lǐng)域取得了標準主導地位。據(jù)國際標準化組織（ISO）統(tǒng)計，2000年以前，我國僅制定了13項國際標準；2001年至2015年，我國制定的國際標準增長到了182項。隨著經(jīng)濟和技術(shù)實力的進一步提升，我國在2015年到2020年間主持的國際標準數(shù)量超過了800項。但我國主導制定的ISO、IEC國際標準僅占其標準總數(shù)的1.8%，而少數(shù)發(fā)達國家制定的國際標準占了標準總數(shù)的95%左右（程琳,李尚達等，2021）[5]，說明高新技術(shù)標準化領(lǐng)域的實質(zhì)性工作大多仍由發(fā)達國家主導，這確保了其高新技術(shù)產(chǎn)品總是處于引領(lǐng)位置，為其技術(shù)推向世界市場奠定了基礎(chǔ)。

（2）深度參與國際標準組織管理

目前我國主要依靠在委員會領(lǐng)導職務(wù)、標準提案和工作項目等方面的數(shù)量優(yōu)勢來影響國際標準組織的決策。但評估一個國家在國際標準制定組織中的影響力和地位還需要考慮其他因素，例如貢獻的質(zhì)量、全球認可的正當程序、來自其他工作組成員的廣泛支持等。

在任職情況上，《中國標準化發(fā)展年度報告2020》顯示，截至2020年，我國已承擔國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）技術(shù)機構(gòu)主席、副主席75個，秘書處75個。根據(jù)美中貿(mào)易全國委員會2020年發(fā)布的報告，我國承擔ISO和IEC的技術(shù)委員會或分委會秘書處的數(shù)量在2011到2020年間分別增加了73%和67%。

根據(jù)ISO對其6個常任理事國的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，德國和美國在國際標準化組織中占據(jù)多數(shù)席位，在搶占標準制定制高點方面優(yōu)勢明顯，中、法、英、日旗鼓相當，但與德、美兩國差距較大，如圖1所示。

圖1 2016～2021年主要國家承擔ISO秘書處的數(shù)量

我國在不同國際標準組織中的表現(xiàn)存在差異。盡管在ISO增長緩慢，在ITU中的影響力卻不斷擴大。自2012年以來，我國加入ITU的人數(shù)增加了6倍，目前的參與度僅次于美國。ITU專門制定國際標準的組織有2個，分別是ITU-T（制定電信標準）和ITU-R（制定無線電通信標準），我國在ITU-T中擔任主席、副主席和報告員的份額均占比最大，而在ITU-R中的表現(xiàn)遜色于美國。

在提案方面，我國在ITU-T中的提案數(shù)量占比較大。近十年來呈上升趨勢，從2012年的448個迅速增長到2021年的1055個。2021年超過ITU-T總提案數(shù)量的一半，遠遠領(lǐng)先其他國家，成為國際標準提案最活躍的國家之一。美國的提案數(shù)一直在10%左右徘徊，2021年提案數(shù)量僅250個左右。雖然我國形成了明顯的數(shù)量優(yōu)勢，但提案的質(zhì)量仍需提高，部分提案既不能解決實際問題也缺乏技術(shù)含量，真正能對國際標準產(chǎn)生施加影響的，較為有限（CIRA，2022）[6]。

總體而言，在參與國際標準化組織的整體趨勢上，我國的參與度有所提高，成員數(shù)量和領(lǐng)導地位增強，提案數(shù)量持續(xù)增長，但傳統(tǒng)的既得利益相關(guān)方仍然占據(jù)著絕大多數(shù)標準制定組織中的領(lǐng)導職位，擁有更大的話語權(quán)，限制著我國影響力的擴大。

（3）開展標準領(lǐng)域的國際合作

國際標準化雙多邊合作是開辟和擴展區(qū)域市場、輸出本國標準價值觀的重要方式之一，更有可能獲得國際組織的支持和認可。我國在《國家標準化發(fā)展綱要》中明確提出，要積極推進與“一帶一路”國家在標準領(lǐng)域的對接合作，加強金磚國家、亞太經(jīng)合組織等標準化對話，深化區(qū)域標準化合作。

在雙多邊交流方面，中日韓、中德、中歐、中英、金磚國家等的標準化合作機制持續(xù)深化，多次召開雙多邊合作線上會議；積極參與太平洋地區(qū)標準大會（PASC）、亞太經(jīng)合組織標準分委會（APEC/SCSC）等區(qū)域標準化組織活動，參加世界貿(mào)易組織（WTO）、自貿(mào)區(qū)談判有關(guān)標準協(xié)調(diào)工作；組織各區(qū)域標準化研究中心對歐洲標準組織（CEN/CENELEC）、太平洋地區(qū)標準大會（PASC）、泛美標準組織（COPANT）3個區(qū)域標準組織，以及日本、美國、德國等10個重點國家的17份標準化戰(zhàn)略進行研究，汲取國際、國外標準化工作成功實踐經(jīng)驗，推動標準化國際合作（張豪，2020）[7]。

在“一帶一路”建設(shè)方面，推動我國標準在海外多國建立示范區(qū)，不斷完善“一帶一路”共建國家標準信息平臺，形成涵蓋45個“一帶一路”國家、5個國際和區(qū)域標準化組織的標準題錄數(shù)據(jù)庫。積極推進與“一帶一路”共建國家開展標準信息交換，目前標準委已與西班牙、俄羅斯、新加坡等8個國家和地區(qū)的標準化機構(gòu)開展標準信息交換。

三、我國國際標準化活動存在的問題

第一，國際標準化針對性戰(zhàn)略缺位。主要發(fā)達國家均把標準國際化放在整個標準化戰(zhàn)略中最突出、最重要的位置上，我國目前戰(zhàn)略重心未向國際化傾斜，尚未形成明確的國際標準化戰(zhàn)略。

第二，參與國際標準組織活動質(zhì)量有待提高。我國國際標準組織參與度、承擔領(lǐng)導職務(wù)、提案數(shù)量方面都呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭，但在國際標準競爭中被采標的比率較低，提案的認可度仍有較大上升空間。

第三，技術(shù)標準化研究人才匱乏。具有較高理論修養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的標準化人員不足，特別是缺乏熟悉國際標準組織工作語言并能代表國家參與國際標準制定的高素質(zhì)復合型人才。

四、對策建議

第一，加快布局，參與國際標準化活動的頂層設(shè)計。將國際標準化提升到核心戰(zhàn)略層面，高度重視基礎(chǔ)創(chuàng)新領(lǐng)域和“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的國際標準化活動，將國際標準化工作與基礎(chǔ)研發(fā)緊密結(jié)合，力爭獲得更多在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的國際標準話語權(quán)和主動權(quán)。

第二，提高參與國際標準化組織活動的質(zhì)量。加強關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)標準前瞻性研究和布局，密切跟蹤國際技術(shù)進步趨勢和方向，瞄準人工智能、數(shù)字技術(shù)、綠色低碳等戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域，以科技創(chuàng)新軟實力提升和夯實技術(shù)標準競爭基礎(chǔ)。

第三，培養(yǎng)標準化領(lǐng)域復合型人才。加快培育熟悉國際規(guī)則、專業(yè)能力強、外語水平高的復合型人才。鼓勵將標準化教育納入高等教育課程，學習國外在標準化教育方面的做法，開展標準化專題和研究人員培訓，培養(yǎng)下一代標準化專家，在新興技術(shù)領(lǐng)域打造國際標準化專業(yè)人才隊伍。

第四，持續(xù)推進國際標準化合作。深化與多個國家達成的標準化合作機制，發(fā)揮“一帶一路”、中國-東盟自貿(mào)區(qū)、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系等區(qū)域合作平臺作用，將在我國已經(jīng)形成成熟示范效應(yīng)的先進技術(shù)標準推廣到更多的國家和地區(qū)，提升我國先進技術(shù)的吸引力，夯實我國在國際標準制定中的地位。