論全面預算管理對行政事業(yè)單位的影響

文/周啟榮（松滋市農業(yè)農村局）

自2016年以來，我們國家發(fā)布了許多的政策制度，為政府會計準則的構建提供了指引，構建起與我國實際發(fā)展需求相匹配的科學規(guī)范的新型政府會計體系，基本構建起了科學完善的內部控制框架體系。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，推動行政事業(yè)單位全面預算管理進入新的階段，使預算管理覆蓋到單位的所有工作流程當中[1]。作為國家治理和現代財政制度的重要構成內容，全面預算管理將單位戰(zhàn)略目標與預算目標進行有效的結合，可以對資源進行合理配置，通過集中監(jiān)督、責權分散、工程考核等措施對單位運營全過程進行管理。但是許多行政事業(yè)單位全面預算管理仍處于探索階段，在具體實踐中還面臨著不少問題。因而，對事業(yè)單位全面預算管理體系的優(yōu)化路徑進行研究，對事業(yè)單位管理水平的提升具有積極的現實意義。

一、新預算法背景下行政事業(yè)單位預算管理的影響

第一，有助于單位全面預算管理的加強。新預算法的施行將行政事業(yè)財務收支都納入監(jiān)管范圍，有利于全面預算管理體系的完善。新預算法有效拓展了預算管理的覆蓋范圍，包括社會公共保障、國有資本管理等，使預算管理更加的全面和完整。第二，對于資金的合理使用具有規(guī)范作用。新預算法的推行有助于財政轉移支付制度的執(zhí)行，使各個地方的資金差異化變小，推動了地域間財力的均衡，有利于區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展[2]。同時，上級部門不能要求下屬單位承擔自身所需的配套資金，要結合實際額度的多少進行預算編制，使資金配置得到優(yōu)化。第三，有助于財務管理的透明性和公開性。國家出臺了一系列的政策制度，積極推進行政事業(yè)單位經營管理的信息公開，這是廉政建設的重要內容，也是依法治國的具體體現。新預算法中對財務公開制度進行了明確，保護了公眾的知情權，使單位財務管理更加規(guī)范，提高了財政資金效用的發(fā)揮。第四，促進了轉移支付機制的完善。新預算法的施行使行政事業(yè)單位財務管理的范圍得到拓展，使辦事流程得到優(yōu)化，促進了財務管理效率的提升，使預算管理進行得更加順暢。第五，有助于強化風險管理。新預算法的施行對行政事業(yè)單位的債務管理進行了重新規(guī)定，要求單位要注意舉債行為的規(guī)范性，通過地方政府債券的方式，對債務主體進行了限制，盡量規(guī)避財務風險；同時，對資金償還體系進行了完善，為債務預警體系的正常運行提供了保障。

二、全面預算管理在行政事業(yè)單位中的應用現狀與問題

（一）預算編制相對粗放，與戰(zhàn)略目標脫節(jié)

首先，編制流程方面。當前許多行政事業(yè)單位預算編制過于粗放，缺乏合理性和嚴謹性。開展預算編制工作后，各個部門提交自身需求，從自身部門角度出發(fā)依據上半年的數據進行金額和項目的安排，財務人員依據這些數據來編制預算。但實踐中，部分部門為降低考核壓力，將數據填報缺乏實踐考察，導致預算編制的數據在真實性、全面性上都存在不足，基于此編制出的預算指標也不夠細致、合理。而且財政部門進行預算審核時通常是與往年數據進行對比，零基預算理念無法體現，使得數據存在很大的壓縮空間[3]。同時，一些單位預算采用“二上二下”模式，預算編制容易受到部門意志的影響，支出剛性無法壓縮。上級主管部門主要針對項目完成情況進行考核，所以各個部門會將項目資金全部排滿，導致資金使用效率較低。其次，預算編制方法過于單一。多數事業(yè)單位還是以增量預算為主，過于依賴歷史數據，較少考慮內外部市場環(huán)境的變動，這也使得預算指標編制容易偏離實際。另外，部分行政單位預算編制基本支出已經建立起成熟的定額標準體系，由于項目預算過于復雜和專業(yè)，很難形成定額標準，一些專項資金需要結轉到下一年度使用，或者發(fā)展類資金預估不足，無法為預算編制提供合理依據。

（二）預算執(zhí)行過程剛性控制不足

1.資金使用進度較為滯后

首先，年初預算安排額度不夠合理。許多單位采用的方法是在基數的基礎上進行適當的增減，這一方法制定的預算缺乏數據基礎，過分考慮考核指標的完成，使得各個部門編制的預算跟實際情況存在脫節(jié)。其次，預算資金分配不及時。行政事業(yè)單位編制預算時，通常財政年度調整已經接近尾聲，各個部門制定的資金分配計劃需要提交給上級部門進行審批，使得資金劃撥延后。同時，一些上級部門負責撥付的項目到賬時間較慢，使得一些單位專項資金無法使用。最后，上級部門轉移支付專項資金結轉規(guī)模較大。各個省市都有資金考核支付進度考核目標，突擊下達的轉移支付資金比例較大，使得單位資金分配不夠及時，只能結轉結余到下一年度的預算當中。

2.預算調整方面

預算調整中，功能科目跟經濟類別劃分經常出現調劑問題。會計制度規(guī)范中，政府經濟跟部門經濟屬于不同的類別，在指標設置方面，主要的標準是政府經濟類別，但是兩者之間存在一定的對應關系。而行政和事業(yè)單位在類別方面存在差異，因此，各個部門在調整預算時需要查找多項類別。第二，預算剛性不足、柔性不強，預算調整流程不夠規(guī)范，審批不夠客觀。以人員經費為例，單位人員經費經常需要追加，尤其是新進和聘用人員經費方面特別明顯[4]，但單位在審批上?？疾祛A算合規(guī)性，而較少考慮預算調增的必要性，在定額范圍內往往會輕易追加預算。

3.政府采購方面

一方面，政府采購周期時間較長。采購流程包括需求發(fā)起、采購預算初審、復核備案、報送采購計劃、審核預算、支付和劃撥資金等，許多貨款需要墊付，對公務卡的還款時限存在影響。另一方面，采購缺乏嚴肅性。采購計劃與實際執(zhí)行之間存在較大偏差，容易出現將采購指標調劑為非政府采購指標進行資金清算的情況，影響了采購計劃的有效執(zhí)行。

（三）預算監(jiān)督制度尚不完善

首先，缺乏有效的預算執(zhí)行監(jiān)督機制。事業(yè)單位預算管理將工作重心放在事前和事后監(jiān)督上，缺乏對事中的管理，使預算執(zhí)行中的問題無法得到有效處理。其次，監(jiān)管較為分散，無法形成合力。行政事業(yè)單位監(jiān)管主體包括單位內部控制、紀委和審計部門監(jiān)管、上級專項資金跟蹤、人大預算聯網監(jiān)督等，但是各種監(jiān)督范圍存在重疊，側重點存在差異，影響了合力效果。最后，預算管理缺少考核和獎懲機制。單位在預算管理過程中沒有對獎懲標準以及剛性約束進行明確，使得各個部門缺乏參與預算的積極性。

（四）預算績效評價結果應用程度不高

第一，績效目標設置不夠合理。因為績效目標的設置較為專業(yè)，要求項目立項和資金分配同時進行，許多單位績效評價的考核要求、資金使用范圍以及權重等因素缺乏科學性，影響了目標設置的初衷。第二，績效管理無法覆蓋專項資金。許多單位在進行預算編制過程中忽視了項目資金績效目標的覆蓋，僅關注一些部門專項資金。第三，績效評價周期過長。一些單位從績效評價選取到最終納入需要較長的時間跨度，缺乏對績效評價結果的科學應用。

三、行政事業(yè)單位完善和改革全面預算管理的措施

（一）推動目標融合，加強預算編制管控

1.加強預算目標與戰(zhàn)略目標之間的融合

行政事業(yè)單位在進行預算目標的制定時，要在發(fā)展戰(zhàn)略目標的基礎上進行合理的細化和分解。要樹立正確的全面預算管理理念，通過對預算目標的分解和量化，結合單位關鍵工作、部門職能、資金空間等進行發(fā)展目標的確定。單位要保證財政預算與戰(zhàn)略規(guī)劃之間的一致性，認清部門預算與單位整體預算之間的關聯，部門預算要結合業(yè)務特點和實際需求進行編制，從而更好地為社會事業(yè)的發(fā)展提供助力。

2.制定預算定額標準體系

行政事業(yè)單位要進行預算項目支出定額標準體系的建設，使預算編制更加的科學合理。在預算編制過程中，針對內容相似的項目，可以相互協調、參照來編制預算目標。由于項目預算定額標準體系相對復雜和專業(yè)，事業(yè)單位既需要加大財務人員培養(yǎng)力度，也需要加深財務人員和業(yè)務人員的溝通，促使業(yè)務人員參與到定額標準編制中，也可以外包給專業(yè)的第三方機構。財政部門要對內部人員進行指導和監(jiān)督，保證各項工作的順利進行。通過完善預算定額支出體系，能夠使單位的資源使用更加的科學，有利于單位資金使用效率的提高。

3.加強預算的前置可行性分析

在編制預算指標時，不但要綜合考慮現有財力，還要保證財政底線任務的順利完成。單位在進行項目編制前，要進行前置可行性分析，對于“面子工程”要拒絕給予資金安排。要依據自身實際情況進行零基預算的落實，依據單位發(fā)展的需求進行預算安排，促進資金使用效率的提高。單位要積極進行預算管理滾動項目庫的建設，使項目向前端遷移，客觀論證項目的合規(guī)性、合理性，規(guī)范項目設立流程和程序[5]。項目庫要定期進行信息的更新，并對各個部門開放，提前進行資金安排可行性研究，做好社會服務項目儲備建設，加快項目的進行和預算的落實，使項目獲得預期的收益。

（二）強化對預算執(zhí)行的剛性約束

1.構建預算執(zhí)行月度跟蹤機制

行政事業(yè)單位要構建月度跟蹤機制，按月反饋預算執(zhí)行情況，對執(zhí)行完成情況進行科學的監(jiān)督。假如單位專項資金的使用進程過于緩慢，需要及時給予警示，要求其加快配置效率，使單位資金得到合理利用。針對受到警示但是使用進度沒有改變的部門，可以要求其上交資金，并調整其下一階段的預算額度。同時，要定期考核預算指標的落實情況，作為下一階段預算安排的依據。

2.規(guī)范資金管理和預算調整程序

行政事業(yè)單位要加強對年度預算的統籌規(guī)劃，并對結余結轉資金加大回收力度，各個部門的結余資金或者連續(xù)兩年沒有用完的結轉資金，要依據有關規(guī)章制度進行收回，避免出現資金的浪費或者限制。相關部門要加強事業(yè)收入以及非稅收入的管理，將其與財政撥款共同進行安排。要快速地將結轉結余資金進行消化，對年底結轉資金的情況進行估算。預算管理要依據有關的法律法規(guī)和政策方針進行，并且與成本管理進行對接，從而保證其成效的充分發(fā)揮。針對追加預算的申請，要以現有的規(guī)章制度為依據，充分考慮現實情況，規(guī)范處理調整工作。一般而言，常態(tài)化項目的預算一經下達就不得更改，除非有極其特殊的情況出現。而非常態(tài)化項目，可以設定預算調整區(qū)間，設定規(guī)范的管理流程，杜絕隨意調整預算[6]。

3.綜合利用各種管理體系

行政事業(yè)單位要加快財務管理轉型，建立規(guī)范化的部門財務報告制度，加強各個部門資產的管理，促進行政成本的降低和運行效率的提高，實現財政風險問題的防范和應對。有關人員要對收入費用、運行成本、債務負擔、現金流量等數據進行全面搜集，為預算編制、執(zhí)行監(jiān)督等提供有力依據，并建立常態(tài)化的預算公開機制，促進單位財政管理透明度的提升。

（三）建立全員參與的預算考核監(jiān)管機制

1.成立獨立的預算管理部門

行政事業(yè)單位財務部門負責人，要加強對全面預算管理積極作用以及必要性的認識，將預算管理作為一項重要的獨立事務進行落實，結合單位實際情況建立全面預算管理組織，將預算管理委員會作為單位的核心部門，其他部門定義為全面預算管理執(zhí)行的職能部門。管理委員會的成員主要是各個部門的領導者以及專業(yè)的財務和審計人員，主要以財政部門作為各項工作的主體，通過部門間高效的合作與協同，高質量地落實全面預算管理的有關工作。

2.完善績效考核獎懲機制

行政事業(yè)單位要對預算管理考核辦法進行優(yōu)化，建立配套的獎勵懲罰機制，以各個省區(qū)市的有關預算管理文件作為參考，制定適合自身需求的預算管理辦法。要打破傳統的專項資金預算管理模式，結合全面預算管理規(guī)范化的流程和關鍵要素，從單位的員工配置、結轉結余資金規(guī)模、落實流程等各個方面進行全面考量，與成本管理進行對接，從而建立起科學有效的預算管理辦法，為預算目標的實現提供助力。

3.加強外部監(jiān)督平臺的利用

通過對政府審計、人大預算聯網監(jiān)督等外部監(jiān)督平臺的利用，對資金使用的流向進行規(guī)范，在全面預算管理各個流程、不同層面開展監(jiān)管，通過配套的考核評價，使每一筆資金支出都有效果，沒有效果就要追究責任，加強對事前績效的評估，進行花錢問效、無效問責制度體系的構建，從多個維度推動行政事業(yè)單位全面預算管理體系的完善。

（四）績效導向下實現評價考核工作提質增效

1.積極貫徹績效目標理念

行政事業(yè)單位在進行預算執(zhí)行效果的審計和考核過程中，要制定出科學合理的預算目標，要將工作重心放在預算工作的落實效果上，使單位各項業(yè)務與預算管理深度對接，打造互相促進和推動的良好機制。績效管理體系要堅持花費必有效果、無效必須追責的原則，使預算績效目標的管理與編制緊密關聯，將預算績效的執(zhí)行與監(jiān)控有效對接，將考核結果作為下一階段的資金預算安排的依據。單位要選擇零基預算作為主要方法，將定性和定量指標充分結合，構建起科學的預算指標體系，促進績效目標編制的科學性和合理性提升，構建起績效運行和預算執(zhí)行雙監(jiān)控體系，使全面預算管理與績效管理進行有效結合，把民生項目引入考核范圍中，促進單位資金使用效率和質量的提升，為預算績效管理夯實基礎[7]。

2.加強績效評價結果的應用

行政事業(yè)單位要加強對績效考核結果的應用，實施整改通告制度，即根據評價考核結果通過整改通知方式反饋給問題部門，要求其在規(guī)定時間內完成整改，并將結果進行公開，起到警示作用。單位要將績效考核結果與年終個人考核獎勵以及評優(yōu)進行對接，促進單位人員參與績效管理的積極性提升。單位要將考核結果與下一年度的項目預算資金安排進行對接，對于績效考核結果較好的部門要在資金規(guī)模上適當傾斜，對于考核結果較差的部門要啟動責任追究程序，從而將績效考核結果應用于預算管理、履職管理、政策更新等方面。

3.針對部門整體支出和政策績效評價開展試點

健全財政資金使用效率考核評價機制，不但要對各個項目進行評價，還要對部門整體收支政策進行分析，將預算管理的實際效果作為考核的關鍵內容，提高質量，擴大覆蓋面，構建起涵蓋制度、流程、指標、數據、系統等不同管理要素的預算績效管理體系。

四、結語

新預算法的施行對我國行政事業(yè)單位財政管理工作提出了更高的要求，促進了全面預算管理工作的落實，為提升單位財務管理工作的質量和效率提供了助力。行政事業(yè)單位要在全面預算管理的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核等各個環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，積極落實新預算法的有關規(guī)定，為單位資金安全和充分利用提供保障。