試論我國(guó)行政復(fù)議官制度的創(chuàng)建

梅獻(xiàn)中

(韶關(guān)學(xué)院,廣東 韶關(guān) 512005)

一、問(wèn)題的提出

自從我國(guó)的行政復(fù)議法律制度建立以來(lái),全國(guó)各地的行政復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議人員承擔(dān)了大量行政復(fù)議工作,在法治國(guó)家、法治政府建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),自1999年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》)頒布實(shí)施以來(lái),從2010年起,年均案件數(shù)量超過(guò)10萬(wàn)件,2018年全國(guó)行政復(fù)議案件達(dá)到25.7萬(wàn)件,與人民法院一審行政訴訟案件基本持平。①趙大程:《打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期,第31頁(yè)。截至2021年底,全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦理行政復(fù)議案件295.3萬(wàn)件。②張璁:《行政復(fù)議法修訂草案提請(qǐng)一審 完善行政復(fù)議受理及審理程序》,載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月28日,第6版。事實(shí)證明,行政復(fù)議對(duì)解決行政糾紛、化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧、促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府,起到了十分重要的作用。但仍存在一些問(wèn)題,如行政復(fù)議人員數(shù)量不足,任職資格寬泛,專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng),隊(duì)伍不穩(wěn)定,崗位吸引力不強(qiáng)。截至2019年,全國(guó)共有約4萬(wàn)個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān),但專(zhuān)職行政復(fù)議人員僅有1.8萬(wàn)人,平均每個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不足1人。①趙大程:《打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期,第34頁(yè)。由于對(duì)行政復(fù)議人員缺少充分的激勵(lì)與保障機(jī)制,難以形成激勵(lì)性的環(huán)境氛圍。在崗的行政復(fù)議人員專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化水平不高,影響了辦案質(zhì)量,制約了行政復(fù)議制度的效能。專(zhuān)職行政復(fù)議人員基本上都是政府公務(wù)員,在行政體制內(nèi)接受統(tǒng)一管理。但行政復(fù)議工作卻具有行政和司法的雙重屬性,需要突出獨(dú)立性和中立性色彩,而現(xiàn)行體制并沒(méi)有凸顯其上述特性,只作為一般行政人員來(lái)管理。此外,“行政復(fù)議人員”這一稱(chēng)謂也不夠規(guī)范,沒(méi)有精練、準(zhǔn)確地表達(dá)這個(gè)職業(yè)群體的身份。就像不能用“法庭審理人員”來(lái)替代“法官”一詞一樣,我們也不能一直用“行政復(fù)議人員”來(lái)籠統(tǒng)地指稱(chēng)他們,而簡(jiǎn)明化的“行政復(fù)議官”稱(chēng)謂,既能精練、準(zhǔn)確地表達(dá)這個(gè)職業(yè)群體的身份屬性,也能帶給社會(huì)公眾威嚴(yán)、端莊的印象。如果用之來(lái)指稱(chēng)、代替“行政復(fù)議人員”,就具有多重積極的意義,值得在《行政復(fù)議法》修改和復(fù)議工作實(shí)踐中采用。②“行政復(fù)議官”這個(gè)稱(chēng)謂,在當(dāng)前的地方政府改革文件中已有使用,如在中共廣東省委全面依法治省委員會(huì)辦公室起草的《廣東省行政復(fù)議體制改革實(shí)施方案(征求意見(jiàn)稿)》中就有“探索建立由政府任命行政復(fù)議官以及評(píng)價(jià)、表彰制度”等表述。見(jiàn)2020年11月4日中共廣東省委全面依法治省委員會(huì)辦公室發(fā)布的文件(粵法治辦函〔2020〕27號(hào))。早在2010年,應(yīng)松年先生就提出,為了提高行政復(fù)議的質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議工作人員實(shí)行嚴(yán)格的資格管理制度。雖然他沒(méi)有使用“行政復(fù)議官”這一稱(chēng)謂,但卻蘊(yùn)含了這一理念。③應(yīng)松年:《行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道 》,載《行政管理改革》2010年第12期,第50頁(yè)。另外,“行政復(fù)議官”這一稱(chēng)謂,也有來(lái)自司法實(shí)務(wù)界的動(dòng)因。如某中級(jí)人民法院法官程琥認(rèn)為,有必要探索建立行政復(fù)議人員單獨(dú)職務(wù)序列和晉升通道,增強(qiáng)行政復(fù)議人員的職業(yè)尊榮感。在修法時(shí)“可以考慮建立行政復(fù)議官制度”,并對(duì)行政復(fù)議官的條件、任免、管理、獎(jiǎng)懲、職業(yè)保障等方面作出規(guī)定。④程琥:《發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議主渠道上的比較優(yōu)勢(shì)》,《中國(guó)司法》2022年第8期,第70頁(yè)。日前,正在公開(kāi)征集意見(jiàn)的《行政復(fù)議法(修訂草案)》第5條規(guī)定:“國(guó)家建立專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊(duì)伍”,并規(guī)定了對(duì)他們的考核管理要求。⑤《行政復(fù)議法(修訂草案)征求意見(jiàn)》,中國(guó)人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/flcaw/,2022年11月1日訪問(wèn)。雖然該草案沒(méi)有使用“行政復(fù)議官”這一稱(chēng)謂,但筆者認(rèn)為,似乎沒(méi)有比這一名稱(chēng)更恰當(dāng)?shù)姆Q(chēng)謂了。

當(dāng)然,稱(chēng)謂的變化只是外在的、形式上的,關(guān)鍵的問(wèn)題是要建立適合行政復(fù)議官任職資格、日常管理、職業(yè)發(fā)展,以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)規(guī)范等法律法規(guī)制度。通過(guò)推進(jìn)行政復(fù)議人員職業(yè)化改革,以建立嚴(yán)格監(jiān)督和正向激勵(lì)相結(jié)合的行政復(fù)議人員管理制度。⑥曹鎏:《行政復(fù)議制度革新的價(jià)值立場(chǎng)與核心問(wèn)題》,載《當(dāng)代法學(xué)》2022年第2期,第53頁(yè)。本文試從構(gòu)建需要、任職資格、運(yùn)行機(jī)制、權(quán)利義務(wù)等四個(gè)方面對(duì)創(chuàng)建我國(guó)的行政復(fù)議官制度加以探討。

二、構(gòu)建行政復(fù)議官制度的必要性

構(gòu)建行政復(fù)議官制度的必要性主要有以下四個(gè)方面。

(一)形成穩(wěn)定、可持續(xù)、專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議官群體的現(xiàn)實(shí)需要

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》)第18條將領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為10級(jí)⑦即國(guó)家級(jí)正職、國(guó)家級(jí)副職,省部級(jí)正職,省部級(jí)副職,廳局級(jí)正職、廳局級(jí)副職,縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職,鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職。,第19條將綜合管理類(lèi)公務(wù)員職級(jí)分為12級(jí)⑧即一級(jí)巡視員、二級(jí)巡視員,一級(jí)調(diào)研員、二級(jí)調(diào)研員、三級(jí)調(diào)研員、四級(jí)調(diào)研員,一級(jí)主任科員、二級(jí)主任科員、三級(jí)主任科員、四級(jí)主任科員,一級(jí)科員、二級(jí)科員。,給公務(wù)員提供必要的上升通道,既有利于發(fā)揮他們的主動(dòng)性和積極性,也有利于保持隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性。從最初的“行政復(fù)議員”或“助理行政復(fù)議官”,逐步發(fā)展到“行政復(fù)議官”。在這個(gè)過(guò)程中,根據(jù)業(yè)務(wù)水平、專(zhuān)業(yè)技能和工作業(yè)績(jī)等賦予他們相應(yīng)的行政復(fù)議職級(jí),有利于形成穩(wěn)定、可持續(xù)、專(zhuān)業(yè)的職業(yè)群體。正如有學(xué)者所言:“衡量一個(gè)社會(huì)職業(yè)是否成熟,重要標(biāo)志之一就是是否存在相應(yīng)的職業(yè)群體?！雹俟毥?《行政復(fù)議法修改展望》,法律出版社2016年版,第46頁(yè)。我國(guó)的行政復(fù)議制度之所以尚未充分發(fā)揮出應(yīng)有的效能,與沒(méi)有形成穩(wěn)定、可持續(xù)、專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議職業(yè)群體有一定的關(guān)系。

(二)行政復(fù)議人員工作崗位性質(zhì)的充分體現(xiàn)

行政復(fù)議人員的身份具有雙重性②近年來(lái),不少地方建立了行政復(fù)議委員會(huì),吸納部分社會(huì)人士進(jìn)入復(fù)議人員隊(duì)伍,但起主導(dǎo)作用的仍然是行政復(fù)議機(jī)關(guān)里的公務(wù)員,公務(wù)員至少占了1/2。,他們的主要工作不像其他公務(wù)員那樣進(jìn)行日常管理或行政執(zhí)法,而是裁判案件,在審理行政復(fù)議案件期間是居中裁判者,解決行政糾紛是他們的工作職責(zé)和崗位價(jià)值所在。從這個(gè)角度而言,對(duì)行政復(fù)議人員的考核評(píng)價(jià)和職級(jí)安排也應(yīng)當(dāng)不同于其他政府公務(wù)員,而應(yīng)當(dāng)參照性質(zhì)相近的對(duì)法官的考核評(píng)價(jià)和職級(jí)安排?！吨腥A人民共和國(guó)法官法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法官法》)第26條將法官等級(jí)分為12級(jí)③即首席大法官,一級(jí)大法官、二級(jí)大法官,一級(jí)高級(jí)法官、二級(jí)高級(jí)法官、三級(jí)高級(jí)法官、四級(jí)高級(jí)法官,一級(jí)法官、二級(jí)法官、三級(jí)法官、四級(jí)法官、五級(jí)法官。,雖然級(jí)數(shù)與《公務(wù)員法》規(guī)定的綜合管理類(lèi)公務(wù)員職級(jí)一樣多,但卻體現(xiàn)了其專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性,而《公務(wù)員法》卻沒(méi)有充分體現(xiàn)行政復(fù)議人員專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性。同時(shí),《法官法》第28條規(guī)定,對(duì)法官等級(jí)的確定,以法官德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績(jī)和工作年限等為依據(jù),其中對(duì)“業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績(jī)”的要求體現(xiàn)了對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的考量,值得在對(duì)行政復(fù)議人員考核評(píng)聘時(shí)參考。除法官外,與行政復(fù)議人員工作性質(zhì)相近的還有仲裁員,如民商事仲裁員、勞動(dòng)人事仲裁員等。與行政復(fù)議不同的是,民商事仲裁和勞動(dòng)人事仲裁審理的“兩造”,都是平等的民事主體,他們的關(guān)系不是行政法上的行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系,仲裁事務(wù)不涉及或較少涉及公共利益,仲裁員的選任及案件審理程序、辦案方式可以更加靈活,甚至多數(shù)仲裁案件的仲裁員完全可以由社會(huì)人士擔(dān)任,仲裁機(jī)構(gòu)不用考慮他們的職級(jí)晉升和職業(yè)發(fā)展問(wèn)題,他們有自己的工作崗位和職業(yè)發(fā)展空間。行政復(fù)議與仲裁不同,不但申請(qǐng)行政復(fù)議的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人之間存在著行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系,而且除了一些地方聘請(qǐng)部分社會(huì)人士兼任行政復(fù)議人員外,其他行政復(fù)議人員基本上都是政府公務(wù)員。加之復(fù)議事務(wù)事關(guān)公權(quán)力的行使和公共利益的維護(hù),復(fù)議案件的審理程序和處理方式,顯然不能將仲裁的做法和經(jīng)驗(yàn)照搬,對(duì)行政復(fù)議人員的要求也應(yīng)當(dāng)充分照顧到行政復(fù)議的主體、對(duì)象、性質(zhì)、內(nèi)容等特殊性。就此而言,對(duì)行政復(fù)議人員的管理和考核,應(yīng)當(dāng)更多地參考法官制度,而不是仲裁員制度。對(duì)此,我們不妨將人民法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、仲裁委員會(huì)列表加以對(duì)比(見(jiàn)表1)。

表1:人民法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、仲裁委員會(huì)的性狀比較

從表1可以看出,在人民法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、仲裁委員會(huì)三個(gè)裁判機(jī)構(gòu)中,雖然人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)都是公權(quán)力機(jī)關(guān),但人民法院由于其司法終局性,且掌握絕大部分案件的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),所以其終局性、強(qiáng)制性都最強(qiáng),但與當(dāng)事人之間的平等性、當(dāng)事人對(duì)法官的自主選擇權(quán)、人民法院處理案件的靈活余地都比較弱。仲裁委員會(huì)正好與人民法院相反,行政復(fù)議機(jī)關(guān)居于二者之間。當(dāng)然,這個(gè)比較是相對(duì)的。依此角度觀察,采用“行政復(fù)議官”稱(chēng)謂,而不表述為“行政復(fù)議人員”或“行政復(fù)議員”,更符合該職業(yè)群體的身份性質(zhì)和法律地位,更具可采性。

(三)行政復(fù)議人員職業(yè)晉升發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

與法官相比,行政復(fù)議人員與之具有較多的共性,除了行政復(fù)議的被申請(qǐng)人與復(fù)議機(jī)關(guān)之間存在上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系外,其他方面幾乎相同:居中的裁判者、糾紛的解決者、公權(quán)力的掌握者、公共利益的維護(hù)者、國(guó)家公職人員身份的擁有者,以及較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性等。對(duì)此,組織人事部門(mén)應(yīng)當(dāng)參照對(duì)法官的管理方式,充分考慮行政復(fù)議人員的職業(yè)特點(diǎn),對(duì)行政復(fù)議人員的考核、晉級(jí)等進(jìn)行有針對(duì)性地安排,而不應(yīng)當(dāng)作為一般公務(wù)員來(lái)管理。事實(shí)上,隨著行政復(fù)議經(jīng)驗(yàn)的積累、專(zhuān)業(yè)技能的提升,行政復(fù)議人員之間必然存在能力、水平的差距。如果上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議人員中相當(dāng)一部分是從有豐富經(jīng)驗(yàn)和有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的基層復(fù)議機(jī)關(guān)里選拔上來(lái)的,那么,對(duì)下級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)指導(dǎo)的針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性便能得以充分體現(xiàn),其指導(dǎo)意見(jiàn)更容易被認(rèn)同。由于上下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議人員之間是相互貫通、逐級(jí)選拔的,高素質(zhì)的行政復(fù)議官職業(yè)群體也將形成合理的人員梯隊(duì)。

(四)行政復(fù)議官與社會(huì)人士兼任的復(fù)議員互為補(bǔ)充

作為政府公務(wù)員的行政復(fù)議官與行政復(fù)議機(jī)關(guān)外聘的社會(huì)人士擔(dān)任的行政復(fù)議人員,并不存在身份、稱(chēng)謂上的沖突。作為政府公務(wù)員的行政復(fù)議官是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的群體,應(yīng)當(dāng)保持其相對(duì)穩(wěn)定性。有穩(wěn)定性才有連續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性,才能確保行政復(fù)議制度充分發(fā)揮其效能。外聘擔(dān)任行政復(fù)議人員的社會(huì)人士,屬于相對(duì)固定的人員的群體。這一群體具備豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí),但穩(wěn)定性和連續(xù)性較弱。從行政復(fù)議制度的重要性而言,中堅(jiān)力量是作為政府公務(wù)員的行政復(fù)議官,而不應(yīng)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)外聘的社會(huì)人士。社會(huì)人士在接受委托審理行政復(fù)議案件期間,是案件的復(fù)議小組(或復(fù)議庭)的組成人員,享有相應(yīng)的審理權(quán)力,獲得相應(yīng)的工作報(bào)酬,接受相應(yīng)的法紀(jì)約束。一旦案件結(jié)束,他們就回歸本單位。當(dāng)然,對(duì)在復(fù)議工作中表現(xiàn)出色的社會(huì)人士,復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì),或者長(zhǎng)期聘用。對(duì)此,可參照人民法院的人民陪審員制度,建立行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“社會(huì)行政復(fù)議員”,必要時(shí)可由社會(huì)行政復(fù)議員擔(dān)任某個(gè)重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件的小組組長(zhǎng)(或主席、主任等)。行政復(fù)議官與社會(huì)人士兼任的行政復(fù)議員各有長(zhǎng)短,既能相互合作,也能相互彌補(bǔ),共同完成行政復(fù)議案件的審理工作。

概言之,建立行政復(fù)議官制度對(duì)作為政府公務(wù)員的行政復(fù)議人員的職業(yè)發(fā)展、行政復(fù)議職業(yè)群體的形成,以及整個(gè)行政復(fù)議制度完善具有積極意義,只有建立穩(wěn)定、可持續(xù)、專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議官群體,我國(guó)的行政復(fù)議制度才能更好地發(fā)揮作用。通過(guò)打造革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的行政復(fù)議專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍,以建設(shè)公正、權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》提出,要“全面深化行政復(fù)議體制改革,全面推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、信息化建設(shè)”,“基本形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制?！币獙?shí)現(xiàn)上述目標(biāo),就應(yīng)進(jìn)一步重視行政復(fù)議人員的革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

三、行政復(fù)議官的任職資格

什么樣的人才能擔(dān)任行政復(fù)議官呢?對(duì)此問(wèn)題,無(wú)論是《行政復(fù)議法》還是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》)等法律法規(guī),以及地方立法和規(guī)范性文件,都鮮有明確規(guī)定,更缺乏一套完整、詳實(shí)、可操作性的規(guī)范。且對(duì)一直沿用的行政復(fù)議人員制度,各地方標(biāo)準(zhǔn)不一,入職門(mén)檻有高有低,基本上未明確對(duì)行政復(fù)議人員專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性要求,相關(guān)制度難以體現(xiàn)行政復(fù)議人員的“職業(yè)尊榮感、穩(wěn)定感”①耿寶建:《行政復(fù)議法修改展望》,法律出版社2016年版,第46頁(yè)。,這對(duì)行政復(fù)議職業(yè)群體的形成和行政復(fù)議事業(yè)的發(fā)展,顯然是不利的。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)以我國(guó)行政復(fù)議制度的實(shí)踐為基礎(chǔ),適當(dāng)借鑒吸收域外有益經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)行政復(fù)議官的任職資格。

(一)國(guó)家立法對(duì)行政復(fù)議人員任職資格的規(guī)定尚需進(jìn)一步完善

行政復(fù)議人員應(yīng)該具備哪些資格呢?對(duì)此,《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定比較粗疏?！缎姓?fù)議法》對(duì)行政復(fù)議人員的任職資格未作具體規(guī)定,該法第24條、第34條、第35條規(guī)定,行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中,有徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的,可根據(jù)情況分別給予行政處分或者追究刑事責(zé)任?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》彌補(bǔ)了《行政復(fù)議法》的不足,提出了基本的任職條件,在第4條規(guī)定:“專(zhuān)職行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力,并取得相應(yīng)資格。具體辦法由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定?！痹撘?guī)定提出了擔(dān)任專(zhuān)職行政復(fù)議人員應(yīng)具備的四個(gè)條件,即:(1)品行;(2)專(zhuān)業(yè)知識(shí);(3)業(yè)務(wù)能力;(4)取得相應(yīng)資格。但品行應(yīng)達(dá)到什么程度,專(zhuān)業(yè)知識(shí)應(yīng)具備哪些,業(yè)務(wù)能力水平應(yīng)當(dāng)如何,相應(yīng)資格具體是指什么,授權(quán)“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定”。不過(guò),國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)(包括機(jī)構(gòu)改革后新組建的司法部)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的具體辦法尚未出臺(tái)。2018年4月,司法部頒布了《國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》,其中第2條規(guī)定:“……行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問(wèn)的公務(wù)員,應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試,取得法律職業(yè)資格?！痹撘?guī)定首次明確提出了初任的行政復(fù)議人員,應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格,否則,不能擔(dān)任行政復(fù)議人員。但行政復(fù)議人員應(yīng)具備的品行、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力,仍有待《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例在修訂時(shí)予以進(jìn)一步明確。②《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂)(征求意見(jiàn)稿)》第6條規(guī)定:“國(guó)家建立革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊(duì)伍。國(guó)務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定行政復(fù)議執(zhí)業(yè)規(guī)范,加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員的培訓(xùn)、考核和管理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議的人員,應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。”該規(guī)定相較現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定,一方面,增加了對(duì)行政復(fù)議人員隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的要求,另一方面,提出要制定行政復(fù)議執(zhí)業(yè)規(guī)范,加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員的培訓(xùn)、考核和管理。

(二)地方立法的規(guī)定差異較大

隨著《行政復(fù)議法》尤其是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的實(shí)施,不少地方著手制定了本地區(qū)的行政復(fù)議人員資格任用與管理辦法。如《天津市行政復(fù)議人員資格授予及管理辦法》第6條規(guī)定:“符合下列條件之一的,經(jīng)書(shū)面考試合格,可以授予復(fù)議員資格:(1)具有大學(xué)專(zhuān)科或法學(xué)中等專(zhuān)業(yè)以上學(xué)歷的;(2)具有十年以上工齡或從事政府法制工作三年以上的?！钡?條規(guī)定:“在行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)內(nèi)工作的下列人員,由所在機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu),按行政隸屬關(guān)系逐級(jí)報(bào)市政府法制辦公室推薦,履行審批手續(xù)后,可以授予復(fù)議員資格:(1)具有法學(xué)研究生以上學(xué)歷的;(2)具有律師資格的;(3)在原人民法院和人民檢察院具有助理審判員、助理檢察員以上專(zhuān)業(yè)職務(wù)的?！蓖瑫r(shí),該辦法第7條還規(guī)定了經(jīng)過(guò)口試授予復(fù)議員資格的條件。另外,該辦法根據(jù)工作崗位的不同,將復(fù)議人員的資格劃分為三種:(1)復(fù)議員資格;(2)助理復(fù)議員資格;(3)書(shū)記員資格?！短旖蚴行姓?fù)議人員資格授予及管理辦法》的規(guī)定較為詳細(xì)、周密,值得其他地區(qū)借鑒。此外,《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉辦法》《河北省行政復(fù)議人員資格管理辦法》《廣東省行政復(fù)議工作規(guī)定》《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉辦法》等規(guī)定明確,具有助理審判員、助理檢察員以上專(zhuān)業(yè)職務(wù)的,可授予行政復(fù)議員資格。這在實(shí)際上打通了行政復(fù)議官與法官、檢察官之間的交流渠道,使行政復(fù)議官的來(lái)源更加多元化。不過(guò),相關(guān)規(guī)定仍顯得比較粗疏,可操作性弱,而且,缺乏行政復(fù)議官直接轉(zhuǎn)聘為法官或檢察官的規(guī)定。

(三)行政復(fù)議官任職資格的域外經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

建立我國(guó)的行政復(fù)議官任職資格制度,可借鑒域外經(jīng)驗(yàn)。在日本,《行政不服審查法》在審理主體中建立了審理員制度,審查機(jī)關(guān)的行政廳需制作審理員名簿并進(jìn)行公布,以增強(qiáng)透明性。在審理員的選任上,該法規(guī)定,一般情況下應(yīng)從審查機(jī)關(guān)本廳的職員中指定,但與審查有利害關(guān)系或曾參與審查請(qǐng)求相關(guān)工作的審理員應(yīng)當(dāng)回避。同時(shí)規(guī)定,可以聘用外部人士作為審理員,成為固定職員。①應(yīng)松年:《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見(jiàn)》,載《行政法學(xué)研究》2019年第2期,第6頁(yè)。在美國(guó),一半以上的州實(shí)行行政法官集中使用制度,即在州政府內(nèi)部設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的行政聽(tīng)證辦公室,所有行政法官由該辦公室任命和管理,任期固定。通過(guò)這一制度,實(shí)際上形成了一個(gè)行政法官團(tuán)體。②耿寶建:《行政復(fù)議法修改展望》,法律出版社2016年版,第92頁(yè)。雖然以上域外制度對(duì)行政復(fù)議相關(guān)的制度規(guī)定不同,對(duì)審理人員的稱(chēng)謂也不同,日本叫審理員,美國(guó)叫行政法法官,但行政復(fù)議人員的選拔、任用和管理都有一套相關(guān)的制度。

我國(guó)《國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》規(guī)定,初任行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試,并取得法律職業(yè)資格。地方層面對(duì)學(xué)歷、年齡和考試要求也有相應(yīng)規(guī)定,但各地規(guī)定有差異。行政復(fù)議人員的選任缺乏統(tǒng)一、明確、具體的標(biāo)準(zhǔn),難以保證行政復(fù)議人員的素質(zhì)和相應(yīng)能力,難以形成穩(wěn)定的行政復(fù)議人員群體。在此情況下,由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定行政復(fù)議人員的任職資格很有必要。一方面,應(yīng)規(guī)定通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、取得法律職業(yè)資格作為基本條件;另一方面,對(duì)品行、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力也加以明確規(guī)定?？蓞⒄铡斗ü俜ā返囊?guī)定,并做進(jìn)一步的細(xì)化。同時(shí),考慮到行政復(fù)議官與法官工作方式和任職資格的相似性,應(yīng)建立法官與行政復(fù)議官的交流機(jī)制,既可以將人民法院行政審判庭的法官調(diào)任行政復(fù)議機(jī)關(guān)擔(dān)任行政復(fù)議官,也可以將行政復(fù)議官調(diào)任人民法院擔(dān)任行政審判庭的法官,還可以從從事行政復(fù)議、行政訴訟業(yè)務(wù)工作的律師中選拔行政復(fù)議官?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》提出,要“完善從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官、行政復(fù)議人員制度”,這就拓寬了行政復(fù)議官的來(lái)源渠道。

另外,行政復(fù)議官是類(lèi)似于法官的行政司法人員,工作崗位性質(zhì)類(lèi)似于行政執(zhí)法人員和行政機(jī)關(guān)普通公務(wù)員,但又應(yīng)有一定的特殊性。對(duì)其資格要求既要考慮法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的掌握,也要考慮對(duì)行政體制運(yùn)作規(guī)律和特點(diǎn)的把握。雖然行政復(fù)議具有司法性的特點(diǎn),但行政性才是它的主要屬性。一方面,行政復(fù)議官作為行政機(jī)關(guān)招錄的公務(wù)員,應(yīng)當(dāng)接受所在單位的統(tǒng)一管理與考核,完成單位交辦的工作任務(wù),不但應(yīng)遵守法律法規(guī)和行政規(guī)章的要求,而且應(yīng)遵守上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本單位的規(guī)范性文件以及各項(xiàng)規(guī)章制度的要求;另一方面,行政復(fù)議官作為行政爭(zhēng)議的裁判者,在履職過(guò)程中,還應(yīng)保持公正性,不得偏向行政爭(zhēng)議的任何一方。對(duì)其管理,應(yīng)盡量保持其超然性,減少與行政爭(zhēng)議雙方和社會(huì)各界的不當(dāng)接觸;對(duì)其考核,應(yīng)以參與審理案件的數(shù)量和質(zhì)量為主要指標(biāo);對(duì)其培訓(xùn),也應(yīng)側(cè)重《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》《行政訴訟法》等。由于行政復(fù)議官與人民法院行政審判庭的法官具有職業(yè)上高度的同質(zhì)性,初入職的行政復(fù)議官應(yīng)向經(jīng)驗(yàn)豐富的行政審判庭法官學(xué)習(xí)。雙方可以互派人員,并進(jìn)行雙向交流。必要時(shí),人民法院可以派員支持行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議工作。復(fù)議機(jī)關(guān)從通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試又有一定行政執(zhí)法和管理經(jīng)驗(yàn)的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員中選拔行政復(fù)議官。對(duì)年輕的大學(xué)畢業(yè)生而言,在通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試和公務(wù)員考試后,可以在行政復(fù)議機(jī)關(guān)從事輔助性工作。符合條件的,優(yōu)先擔(dān)任行政復(fù)議官助理。經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的鍛煉后,符合要求的復(fù)議官助理,可以轉(zhuǎn)聘為正式的行政復(fù)議官。

四、行政復(fù)議官的運(yùn)行機(jī)制

作為一種法律制度,行政復(fù)議官制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn),有賴(lài)于明確其管理主體、提供其工作平臺(tái)、完善其審案機(jī)制、規(guī)范其權(quán)利義務(wù)。只有這樣,才能切實(shí)增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性、效率性和權(quán)威性,以解決行政爭(zhēng)議,實(shí)現(xiàn)法律秩序等公共利益。①楊建順:《行政復(fù)議制度改革構(gòu)想》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年11月20日,第7版。

(一)行政復(fù)議官的管理主體

如果說(shuō),《國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》規(guī)定初任行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格,解決了任職資格的初始條件的話,那么,行政復(fù)議人員任職的配套條件、管理體制機(jī)制則尚待完善。有待提高立法位階,由國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)行政法規(guī)或者由全國(guó)人大常委會(huì)在修改《行政復(fù)議法》時(shí)直接規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。筆者認(rèn)為,行政復(fù)議體制改革后,應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理行政復(fù)議官,建立各級(jí)行政復(fù)議官管理庫(kù)。如由司法部建立全國(guó)性的行政復(fù)議官管理庫(kù)。各省、自治區(qū)、直轄市建立本地區(qū)的行政復(fù)議官管理庫(kù),各市、縣、區(qū)分別建立本地區(qū)的行政復(fù)議官管理庫(kù)。各個(gè)級(jí)別的管理庫(kù)相互聯(lián)通、數(shù)據(jù)信息共享,并向公眾公開(kāi)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議官的選任、培訓(xùn)、考核、評(píng)級(jí)、交流、獎(jiǎng)懲等日常工作。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的行政復(fù)議人員缺乏系統(tǒng)化的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn),業(yè)務(wù)水平一直難以快速提升,加上人員流動(dòng)性大、穩(wěn)定性不足,導(dǎo)致行政復(fù)議人員隊(duì)伍整體的專(zhuān)業(yè)性、可持續(xù)性和穩(wěn)定性都受到了限制。因此,要根據(jù)行政復(fù)議工作的特點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn),并逐步建立起專(zhuān)業(yè)化的行政復(fù)議人員隊(duì)伍?？h級(jí)以上人民政府司法行政部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)行政復(fù)議工作后,應(yīng)當(dāng)做好系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化、長(zhǎng)期化的培訓(xùn)工作。當(dāng)然,也包括考核、交流等其他工作?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》提出,要“完善法律職業(yè)準(zhǔn)入、資格管理制度,建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度和在職法官、檢察官、警官、律師同堂培訓(xùn)制度”。筆者認(rèn)為,還應(yīng)當(dāng)把行政復(fù)議官的培訓(xùn)也列入同堂培訓(xùn)之中,而不應(yīng)限于培訓(xùn)法官、檢察官、警官和律師。另外,在行政復(fù)議官的評(píng)級(jí)上,可參照《法官法》的規(guī)定,對(duì)行政復(fù)議官的職級(jí)分為12級(jí),如首席大復(fù)議官,一級(jí)大復(fù)議官、二級(jí)大復(fù)議官,一級(jí)高級(jí)復(fù)議官、二級(jí)高級(jí)復(fù)議官、三級(jí)高級(jí)復(fù)議官、四級(jí)高級(jí)復(fù)議官,一級(jí)復(fù)議官、二級(jí)復(fù)議官、三級(jí)復(fù)議官、四級(jí)復(fù)議官、五級(jí)復(fù)議官。這樣設(shè)置的好處是:一是與法官、檢察官、監(jiān)察官的職級(jí)相對(duì)應(yīng),便于相互之間的崗位交流;二是職位清晰,簡(jiǎn)潔明了,便于操作;三是可為行政復(fù)議官提供一個(gè)可預(yù)期的、穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展前景。②《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第25條第1款規(guī)定:“監(jiān)察官等級(jí)分為十三級(jí),依次為總監(jiān)察官、一級(jí)副總監(jiān)察官、二級(jí)副總監(jiān)察官,一級(jí)高級(jí)監(jiān)察官、二級(jí)高級(jí)監(jiān)察官、三級(jí)高級(jí)監(jiān)察官、四級(jí)高級(jí)監(jiān)察官,一級(jí)監(jiān)察官、二級(jí)監(jiān)察官、三級(jí)監(jiān)察官、四級(jí)監(jiān)察官、五級(jí)監(jiān)察官、六級(jí)監(jiān)察官?！痹摲▽?duì)監(jiān)察官級(jí)別的劃分和稱(chēng)謂雖與法官不同,但對(duì)建立行政復(fù)議官制度同樣具有借鑒意義。

(二)行政復(fù)議官的工作平臺(tái)

如前所述,根據(jù)《行政復(fù)議法》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》的要求,除海關(guān)、國(guó)稅、金融、外匯等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)繼續(xù)由上級(jí)主管部門(mén)行使行政復(fù)議職權(quán)外,其他部門(mén)的行政復(fù)議職權(quán)均應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)行使。由此可見(jiàn),司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)是今后行政復(fù)議官的履職機(jī)構(gòu)和工作平臺(tái)。此時(shí),司法行政機(jī)關(guān)在成立咨詢(xún)型的行政復(fù)議委員會(huì)外,在相關(guān)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置上,是組建行政復(fù)議辦公室還是行政復(fù)議服務(wù)中心,抑或是其他名稱(chēng)的機(jī)構(gòu)、平臺(tái)呢?從目前的情況來(lái)看,全國(guó)多地的做法并不一致。如廣東省中山市在司法局設(shè)立“行政復(fù)議科”(市人民政府行政復(fù)議辦公室),負(fù)責(zé)受理向市人民政府提出的行政復(fù)議申請(qǐng),承辦行政復(fù)議案件的調(diào)查、取證、核查、聽(tīng)證、審議、決定等工作。該市還將在建立專(zhuān)業(yè)化行政復(fù)議工作隊(duì)伍、優(yōu)化行政復(fù)議委員會(huì)制度等方面進(jìn)一步深化改革。①?gòu)埛抗?、陳?《設(shè)立調(diào)解對(duì)接工作站,行政復(fù)議案件應(yīng)調(diào)盡調(diào)》,載《中山日?qǐng)?bào)》2021年4月12日,A01版。廣東省佛山市機(jī)構(gòu)改革后,將原法制局“行政復(fù)議與應(yīng)訴科”在司法局分設(shè)為“行政復(fù)議科”“行政應(yīng)訴科”,原加掛的“佛山市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室”相應(yīng)地調(diào)整為“佛山市人民政府行政復(fù)議辦公室”。根據(jù)行政復(fù)議體制改革的要求,2021年7月1日,升級(jí)改造后的廣東省江門(mén)市行政復(fù)議服務(wù)中心正式掛牌成立。該服務(wù)中心集接待、立案、閱卷、調(diào)解、聽(tīng)證、審理和檔案管理等功能于一體,設(shè)有接待大廳、調(diào)解室、聽(tīng)證室、庭審室和檔案室,配備了專(zhuān)業(yè)的信息化辦公系統(tǒng),為群眾參與行政復(fù)議提供一站式服務(wù)。上述三地的行政復(fù)議平臺(tái)名稱(chēng)不一,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各異,數(shù)量多少也不同。對(duì)此,筆者認(rèn)為,根據(jù)改革精神,若司法行政機(jī)關(guān)仍然統(tǒng)一代表本級(jí)人民政府,行使原來(lái)分散在各個(gè)不同的行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議職權(quán)的話,必然導(dǎo)致工作負(fù)荷過(guò)大。行政復(fù)議的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng),復(fù)議工作的總量并非小數(shù)。改革后,如果單靠新設(shè)立的一個(gè)行政復(fù)議科(或處、局)集中受理之前分散在不同行政機(jī)關(guān)里的行政復(fù)議工作,難以高質(zhì)量完成繁重的行政復(fù)議任務(wù)。因此,佛山市的模式相對(duì)而言比較科學(xué)合理,即將行政復(fù)議平臺(tái)切分為行政復(fù)議科、行政應(yīng)訴科兩部分②實(shí)際上,根據(jù)工作需要,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還可以擴(kuò)充。,再加掛人民政府行政復(fù)議辦公室牌子,就顯得比較周全。江門(mén)市設(shè)立行政復(fù)議服務(wù)中心,同時(shí)將中心職能切分為數(shù)個(gè)科室,也值得肯定。當(dāng)然,由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、案件數(shù)量等情況并不相同,各地可以根據(jù)本地情況靈活增減行政復(fù)議部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模和數(shù)量。

(三)行政復(fù)議官的指派

在每個(gè)具體的行政復(fù)議案件中,行政復(fù)議官的組成,是參照人民法院法官的指派模式,還是參照仲裁委員會(huì)仲裁員的當(dāng)事人選擇模式呢?目前的學(xué)術(shù)研究很少涉及這個(gè)議題。筆者認(rèn)為,行政復(fù)議是國(guó)家公權(quán)的體現(xiàn),涉及行政權(quán)力的行使,在性質(zhì)上不同于平等主體之間的民商事糾紛,自由處分余地較小,因而,不適合采用當(dāng)事人選擇模式,而應(yīng)采用法官審理案件或公務(wù)員行政執(zhí)法那樣的指派模式。若行政復(fù)議官與本案有利害關(guān)系,應(yīng)當(dāng)回避的,具體辦法可參照《法官法》《公務(wù)員法》的規(guī)定執(zhí)行。在新修訂的《行政復(fù)議法》中也應(yīng)當(dāng)完善對(duì)行政復(fù)議官的回避制度。同時(shí),為彰顯行政復(fù)議的中立性、公正性,增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力,避免陷入以往公眾對(duì)行政復(fù)議制度所謂“官官相護(hù)”的誤解,應(yīng)當(dāng)采取措施弱化或平衡行政復(fù)議的行政剛性,增強(qiáng)其司法性。有學(xué)者認(rèn)為,發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用,要以增強(qiáng)行政復(fù)議公正性為核心,而增強(qiáng)行政復(fù)議公正性的關(guān)鍵在于強(qiáng)化行政復(fù)議的司法性。目前我國(guó)行政復(fù)議制度總體上行政性有余、司法性不足。③馬懷德、李策:《行政復(fù)議委員會(huì)的檢討與改革》,載《法學(xué)評(píng)論》2021年第4期,第18頁(yè)。那么,為增強(qiáng)行政復(fù)議的司法性、公正性,除加強(qiáng)監(jiān)督、促進(jìn)公開(kāi)、發(fā)揮公眾參與的作用外,還可以從行政復(fù)議官的指派上加以改進(jìn)。如,在涉及賠償、補(bǔ)償、款額數(shù)額確定等行政復(fù)議事項(xiàng)上,允許復(fù)議申請(qǐng)人有從行政復(fù)議官名冊(cè)中選擇復(fù)議官的權(quán)利,類(lèi)似于民商事案件中申請(qǐng)人有從仲裁委員會(huì)名冊(cè)中選擇仲裁員的做法。再如,對(duì)本司法行政機(jī)關(guān)提起的行政復(fù)議,不能再由本司法行政機(jī)關(guān)代表同級(jí)人民政府行使審理權(quán),而應(yīng)當(dāng)改變管轄主體,由行政區(qū)域外的其他復(fù)議機(jī)關(guān)或者上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件并作出行政復(fù)議決定。

五、行政復(fù)議官的權(quán)利和義務(wù)

行政復(fù)議官的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范建設(shè)是我國(guó)行政復(fù)議制度的短板弱項(xiàng)?！缎姓?fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》,抑或是地方性法規(guī),對(duì)此都沒(méi)有作出系統(tǒng)的規(guī)定;現(xiàn)有規(guī)定,也多是重申《公務(wù)員法》的內(nèi)容,沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議相關(guān)內(nèi)容作出具體安排,針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。近年來(lái),隨著改革開(kāi)放和法治政府建設(shè)的推進(jìn),行政訴訟的配套制度建設(shè)進(jìn)度得以加快,但是,對(duì)于專(zhuān)職的行政復(fù)議官及兼職的社會(huì)復(fù)議員在承擔(dān)行政復(fù)議工作任務(wù)期間,相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容沒(méi)有具體、明確、統(tǒng)一的規(guī)定。近年來(lái),有學(xué)者提出:“行政復(fù)議委員會(huì)委員不當(dāng)或者違法行使有關(guān)權(quán)力,如何確定其法律責(zé)任是不可回避的問(wèn)題”。①唐璨:《我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的創(chuàng)新與問(wèn)題》,載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期,第35頁(yè)。因此,明確行政復(fù)議官的權(quán)利和義務(wù),以打造一支穩(wěn)定、可持續(xù)、專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議官隊(duì)伍,顯得尤為必要。

筆者認(rèn)為,行政復(fù)議改革可以借鑒對(duì)法官的選拔、考核和管理做法,但應(yīng)有針對(duì)性,因?yàn)樾姓?fù)議的本質(zhì)是一種特殊的行政行為而非司法行為,行政性依然是它的本質(zhì)屬性;行政復(fù)議官的本質(zhì)是具有裁判權(quán)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性行政公務(wù)人員。行政復(fù)議要突出效率、簡(jiǎn)化程序、及時(shí)得當(dāng),防止久拖不決,否則,將有損人民政府的公信力和權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)“摒棄那種跟在行政訴訟制度建設(shè)后面亦步亦趨的方法論,應(yīng)立足于行政機(jī)關(guān)本身的職能和使命,注重充分突出并切實(shí)把握和體現(xiàn)行政復(fù)議自身的規(guī)律和特點(diǎn),架構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)行政復(fù)議應(yīng)有地位和作用的行政復(fù)議制度?！雹跅罱?《行政復(fù)議制度改革構(gòu)想》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年11月20日,第7版。筆者認(rèn)為,應(yīng)緊密結(jié)合行政復(fù)議工作行政性與司法性的雙重屬性,以及行政復(fù)議制度改革的未來(lái)取向,著眼于行政復(fù)議官職業(yè)共同體的建立與發(fā)展,在立足于專(zhuān)職行政復(fù)議官公務(wù)員身份的基礎(chǔ)上,明確并細(xì)化專(zhuān)、兼職行政復(fù)議人員的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任。具體權(quán)利義務(wù)的設(shè)定,可在結(jié)合《公務(wù)員法》《法官法》《中華人民共和國(guó)仲裁法》等規(guī)定的基礎(chǔ)上,突出行政復(fù)議工作的特殊性加以科學(xué)設(shè)置。綜合上述法律的規(guī)定,行政復(fù)議官的權(quán)利設(shè)置大致可包括:(1)職業(yè)保障權(quán);(2)職級(jí)評(píng)定權(quán);(3)獨(dú)立復(fù)議權(quán);(4)回避權(quán);(5)調(diào)查取證權(quán);(6)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)權(quán);(7)交流任職權(quán);(8)個(gè)人信息保護(hù)權(quán);(9)社會(huì)福利權(quán)。具體義務(wù)設(shè)置大致包括:(1)回避義務(wù);(2)不兼職義務(wù);(3)禁止單方接觸義務(wù)③“禁止單方接觸”并不同于回避,具體含義是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得回復(fù)將來(lái)可能成為行政復(fù)議案件的個(gè)案請(qǐng)示答復(fù),行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不得單方接觸一方當(dāng)事人,如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于正當(dāng)理由接觸一方當(dāng)事人,必須告知另一方當(dāng)事人并做成筆錄,供另一方當(dāng)事人事后查閱。參見(jiàn)章劍生:《現(xiàn)代行政法專(zhuān)題》,清華大學(xué)出版社2014年版,第266頁(yè)。;(4)平等對(duì)待當(dāng)事人義務(wù);(5)接受培訓(xùn)義務(wù);(6)勤勉履職義務(wù):(7)保守秘密義務(wù);(8)接受監(jiān)督義務(wù)。當(dāng)然,上述權(quán)利義務(wù)的設(shè)計(jì)未必周全,也沒(méi)有對(duì)專(zhuān)、兼職復(fù)議人員進(jìn)行區(qū)分,實(shí)踐中可以進(jìn)一步細(xì)化、完善。

余論

行政復(fù)議官制度,主要包括行政復(fù)議官的任職資格、運(yùn)行機(jī)制、管理主體、工作平臺(tái)、運(yùn)行機(jī)制,以及他們的權(quán)利和義務(wù),但還涉及相關(guān)配套制度,如還涉及相關(guān)人、財(cái)、物的配備,組織、人事、社保工作,紀(jì)檢監(jiān)察工作,上下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,以及與人民法院、人民檢察院、仲裁委員會(huì)、律師協(xié)會(huì)等部門(mén)或組織的銜接等多方面的制度,需要深入探討和系統(tǒng)建構(gòu)。行政復(fù)議的功能定位,并非單個(gè)功能的簡(jiǎn)單疊加,而是立足于法律功能的體系化整合與整體化升級(jí)。①曹鎏:《行政復(fù)議制度革新的價(jià)值立場(chǎng)與核心問(wèn)題》,載《當(dāng)代法學(xué)》2022年第2期,第46頁(yè)。本文對(duì)上述問(wèn)題的探討,只是粗淺的嘗試。在當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、改革完善行政復(fù)議制度的大背景下,進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同,以實(shí)現(xiàn)法治政府、責(zé)任政府、有為政府建設(shè)的目標(biāo)。作為行政復(fù)議制度重要組成部門(mén)的行政復(fù)議官制度,對(duì)其進(jìn)行理論探討和制度建構(gòu),具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。