地方政府社區(qū)社會組織培育模式的類型

李 健 成鴻庚

一、引言

社區(qū)社會組織誕生發(fā)展于單位制向街居制和社區(qū)制變遷的進程中，在回應基層治理下沉及社區(qū)服務復雜性的具體實踐中，其獲得發(fā)展所需的“政策空間”及“社會空間”，被寄予承擔多元社會治理主體責任的期望。[1]2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中提出，要大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織；2017年，民政部出臺的《關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》充分肯定了社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的積極作用，并提出通過政府資金扶持和社會資金引導推動建立多元化、制度化的資金保障機制，一時間各地政策紛紛響應，培育工作使得社區(qū)社會組織數(shù)量激增；2020年，民政部出臺的《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案(2021-2023年)》中提到，以“培育發(fā)展計劃、能力提升計劃、作用發(fā)揮計劃、規(guī)范管理計劃”等具體培育專項行動助力社區(qū)社會組織發(fā)展壯大，并注重社區(qū)社會組織發(fā)展質(zhì)量與實效的雙提升，中央政策層面制定了社區(qū)社會組織發(fā)展扶持的大方向，三年期的專項行動預示著社區(qū)社會組織培育是社區(qū)治理場域內(nèi)的重點議題。社區(qū)社會組織培育的政策議題和學術探討愈演愈烈，政策層面的高度重視與執(zhí)行力度可見一斑，學術研究也從各個角度進行了案例經(jīng)驗總結并提供政策建議，社區(qū)社會組織存量也已達到一定規(guī)模，各地多元化培育模式漸趨成熟。然而，一個顯而易見卻一直未得到政策關切和理論歸納的問題在于：社區(qū)社會組織培育有沒有行之有效的模式？

如何兼顧培育成本與培育效果讓培育更有效力？組織行為學期望理論認為，人們采取某項行動的動力或激勵力，取決于其對行動結果的價值評價和預期達成該結果可能性的估計。從“基層政府—社區(qū)共同體”雙維度分析社區(qū)社會組織的培育期望，有利于撥開現(xiàn)階段社區(qū)社會組織培育的層層霧靄。從基層政府的維度來看，街道辦事處近年來出于精細化治理政策要求，希望社區(qū)社會組織能夠承擔更多的治理“任務”，政府在社區(qū)及社區(qū)溢出的治理職責中存在著注意力缺失。因此，一方面，為回應基層龐雜的治理事務，街道辦事處表現(xiàn)出對社會力量組織化、科學化和有力性參與的強勢吸納，然而社區(qū)社會組織還未發(fā)育到充分滿足基層政府治理目標的程度；另一方面，社區(qū)共同體并未在意社區(qū)社會組織的積極作用，同時社區(qū)參與表現(xiàn)為低水平化，代表社區(qū)社會組織活力的有效性、回應性、自主性并未被完全激活。[2]經(jīng)典的國家與社會關系理論，在社區(qū)社會組織培育制度主觀與客觀比較維度上得到了印證。當以精細化治理策略深入社區(qū)研究，將各地政策創(chuàng)新自變量加入治理系統(tǒng)進行考察時，社區(qū)社會組織培育政策要求、政策執(zhí)行路徑和培育實際結果的差異性尤為顯著?，F(xiàn)有政策對社區(qū)社會組織的功能分類始終無法回應的問題是，如何通過培育讓社區(qū)社會組織成為社區(qū)治理的有效抓手，當前政策實踐和理論研究還缺乏有力的研究視角。

社區(qū)社會資本是社區(qū)社會組織激活社區(qū)內(nèi)生動力進而發(fā)揮效用的關鍵。帕特南認為，社會組織是生成社會資本的重要載體，市民社會組織內(nèi)部成員之間的面對面互動和橫向關系網(wǎng)絡有利于推動公民的合作，培養(yǎng)信任，從而形成社會資本。[3]盡管帕特南強調(diào)社區(qū)社會組織在培育社會資本方面的積極作用，但是并沒有將這一問題放在中國公民社會的現(xiàn)實中考察，也未回答究竟是培育內(nèi)生型社區(qū)社會組織還是外生型社區(qū)社會組織更有利于中國社區(qū)社會資本的形成等具體問題。如何理解社區(qū)社會組織的這一復雜性培育議題？如何把握各地政策創(chuàng)新實際導向下的差異化培育模式？如何讓社區(qū)社會組織成為社區(qū)社會資本培育的“溫床”進而彌合基層政府—社區(qū)共同體雙方面的培育動機，讓社區(qū)治理共同體成為可能？作為一項探索性研究，本文嘗試對社區(qū)社會組織培育的模式進行解構以回應上述問題。

二、社區(qū)社會組織培育導向演進

現(xiàn)代化的整體轉型催促著社會管理體制變革，社區(qū)建設伴隨著基層社會管理體制變遷不斷深化演變，治理理論意涵下社區(qū)建設主體從單一參與開始轉向多元化參與，社區(qū)社會組織成為社區(qū)治理的重要一極，培育和發(fā)展這一在地性和持續(xù)性強的治理主體成了新時代社區(qū)治理的題中應有之義。如何培育以滿足日益復雜的社區(qū)治理需求呢？社區(qū)社會組織培育路徑及其導向經(jīng)歷了多重轉換，總體而言主要有政府主推、樞紐培育、專業(yè)介入三條導向路徑。

(一)政府主推導向

中國社區(qū)建設“從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[4]，社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展情境仍然處于一種“政府嵌入”的狀態(tài)，政府是社區(qū)社會組織培育的主導者和指揮者[5]。在這一導向下，社區(qū)建設的目的在于消解市場經(jīng)濟興起和單位制解體帶來的社會管理消極影響，“基礎性權力”在社區(qū)社會組織培育中進一步得到強化，[6]政府依托基層抓手通過指令式政策對社區(qū)社會組織進行培育以契合政策目標。如2006年國務院出臺的《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》文件中明確指出：“大力培育社區(qū)生活服務類民間組織……積極支持民間組織開展社區(qū)服務活動，加強引導和管理，使其在政府和社區(qū)居委會的指導、監(jiān)督下有序開展服務?！睋Q言之，街道辦事處和行政化居委會成了社區(qū)社會組織培育的主體，以滿足社區(qū)居民生活服務方面的客觀需求。政府作為單一培育主體的模式以政府行政系統(tǒng)作為直接培育媒介，政府主推下的社區(qū)社會組織培育無法充分發(fā)揮社會組織自身的自發(fā)性和能動性力量。作為社會治理國家項目存在的社區(qū)社會組織培育在實踐中陷入“簡單化”的困境中，產(chǎn)生了一種對“地方性知識”的忽視和輕視，簡單化的國家項目所關心的是項目的整體性、概括性及可重復性，由此導致的是國家項目的簡化、盲目和短視，最終無法達到提升國家治理能力與改革治理體系的政策目標。[7]政府主推導向的缺陷在于以迅速推進為特征的一致性政策，消弭了基層的復雜性和社區(qū)異質(zhì)性，標準化的培育模式無法充分發(fā)揮基層自主性，社區(qū)社會組織治理功能發(fā)揮阻滯，呈現(xiàn)為社區(qū)虛浮的組織化。

(二)樞紐培育導向

在社區(qū)訴求帶動社區(qū)建設變遷過程中，社區(qū)社會組織培育認知開始轉向，理論界和實務界開始探索更加適切的社區(qū)社會組織培育路徑?；鶎诱饾u運用政府購買等多種政策創(chuàng)新工具吸收樞紐型培育機構參與到社區(qū)社會組織培育政策議題中，試圖調(diào)動社會組織領域的能動力量來構建政社協(xié)同型培育方式，因此各地紛紛出臺培育和發(fā)展街道社區(qū)社會組織聯(lián)合會的相關政策。社區(qū)社會組織需要一個整合性和扶持性的培育主體平臺，以發(fā)揮內(nèi)源性培育資源的關鍵作用。[8]社區(qū)社會組織面臨著“權”和“能”缺失的現(xiàn)狀，要求政府在權力資源、物質(zhì)資源和技術資源方面給予支持，然而這些資源由居委會供給，其無法趨向資源配置的帕累托最優(yōu)并有可能導致居委會行政化，因此必須建立一種由政府培育并具有專業(yè)性、充分自主性和非營利性的樞紐型組織，[9]于是社區(qū)社會組織聯(lián)合會應運而生。在樞紐培育導向下，社區(qū)社會組織聯(lián)合會成為社區(qū)社會組織培育的關鍵主體，其推動“伙伴式”街道社區(qū)社會組織聯(lián)合會建設，從而使其成為“傘狀聯(lián)盟”的引擎。街道社區(qū)社會組織聯(lián)合會作為直接培育媒介在一定程度上避免了社區(qū)居委會的行政化傾向，在培育社區(qū)社會組織方面表現(xiàn)出適切性，卻面臨著持續(xù)性問題；多數(shù)社區(qū)社會組織聯(lián)合會屬于街道“臨時拼湊”策略下的產(chǎn)物，難以承擔持續(xù)培育社區(qū)社會組織的重任。

(三)專業(yè)介入導向

在城市化進程加快導致社區(qū)治理復雜性提高的態(tài)勢下，一方面，街道社區(qū)社會組織聯(lián)合會的發(fā)展呼喚專業(yè)性，多數(shù)社區(qū)社會組織聯(lián)合會已經(jīng)脫離組織建構和制度設計初衷，出現(xiàn)了第三方專業(yè)機構的“接管”現(xiàn)象；另一面，街道治理壓力也不斷催生出對社區(qū)社會組織參與社會治理的需求，這種吸納需求與社區(qū)社會組織普遍面臨的專業(yè)性困境引致基層政府產(chǎn)生“有限放松”的矛盾心理，社區(qū)社會組織內(nèi)部治理與外部培育需要一整套具備科學性與專業(yè)性的解決方案。倡導精英組織全面進入社區(qū)的U+B模式帶著成熟的公益理念和管理技術進入社區(qū)，孵化并培育社區(qū)內(nèi)部的社會組織。[10]新近研究則從政社互動角度深度分析了專業(yè)介入導向拓展培育自主性的機理。[11]專業(yè)社會組織通過多樣化方式尋求內(nèi)部合作聯(lián)盟建構與外部政社良性協(xié)作，以解決培育發(fā)展資源性困境。[12]

在社區(qū)社會組織培育的多重邏輯下，既有文獻對社區(qū)社會組織培育發(fā)展問題形成了基本導向并循著實踐經(jīng)驗尋找解決方案，但大多從某地微觀實踐出發(fā)進行案例研究以提煉某種單一發(fā)展策略或培育模式。相關研究或帶有極強的偶然性和碎片化特征，無法就中國社區(qū)復雜性視角下社區(qū)社會組織培育實踐形成的多元化模式展開細致研究與分類。同時，當前研究所歸納的諸多模式皆為單一導向下的經(jīng)驗總結，實際上基層培育實踐呈現(xiàn)出多重邏輯混合下的“路徑疊合”，現(xiàn)有研究規(guī)避了綜合邏輯下紛繁復雜的社區(qū)社會組織培育模式考察任務，在尋找更加本源性的分析框架中遭遇失敗，更無法回應從政策應然到社區(qū)社會組織培育實然之間的鴻溝問題。

三、社區(qū)社會組織培育模式分析框架

社區(qū)社會組織培育模式，指的是培育主體在培育過程中所形成的相對固定的培育網(wǎng)絡、培育特征和培育機制，是三類要素的有機集合。社區(qū)社會組織培育模式體現(xiàn)某一區(qū)域社區(qū)社會組織發(fā)展的基本方向和依托工具。針對社區(qū)社會組織的類型，根據(jù)政府介入程度與社區(qū)社會資本的強弱可以劃分為政府主導型、協(xié)同共建型、自我發(fā)展型三種社區(qū)社會組織的“原類型”，[13]這三種社區(qū)社會組織原類型在某種程度上契合了社區(qū)社會組織培育的三層演進邏輯。根據(jù)斯科特的目標—結構這對定義組織的維度，社區(qū)社會組織可以劃分為維權類、社區(qū)新興類、文體類、志愿類四種。[14]上述社區(qū)社會組織類型化研究具有間接性的缺點，無法得出社區(qū)社會組織培育的具體策略。在社區(qū)社會組織培育模式分類研究中，根據(jù)支持類社會組織和社區(qū)社會組織在培育過程中的工作關系特征，可以劃分為“技能傳授”為主的師徒模式、以支持類社會組織為主導的專家向導模式和以社區(qū)社會組織為本的同伴模式。[15]這一分類研究只依據(jù)專業(yè)支持類社會組織參與維度展開，忽視了現(xiàn)實培育情境中自下而上的諸多模式及社會組織發(fā)展自主性。應當指出，不同行政區(qū)域內(nèi)的政策環(huán)境、社區(qū)特征及社會組織成熟度等諸多因素會造成社區(qū)社會組織培育模式迥異，因此，如何深度考察社區(qū)社會組織培育模式類型？如何從適切維度劃分社區(qū)社會組織培育模式？為全面歸納考察組合因素下社區(qū)社會組織培育模式，以某一具象空間內(nèi)社區(qū)社會組織培育實踐為依據(jù)進行概括更具科學性。本文從社區(qū)社會組織生成方式與受益范疇兩個視角出發(fā)，選擇“內(nèi)生—外生”與“公益—互益”兩對維度，建構了一個相對完整的社區(qū)社會組織培育模式分析框架。

(一)生成方式與受益范疇

生成思維指的是從人的生活世界出發(fā)觀照人與事物的思維方式，注重對象的實際現(xiàn)象、變化發(fā)展和當下過程的全面考察，是現(xiàn)代哲學思維從本質(zhì)主義轉型的整體思維方式。[16]考察事物的生成能夠更好地把握事物發(fā)展演變的本質(zhì)，本文提出的社區(qū)社會組織的生成方式，指的是社區(qū)社會組織在培育模式中形成的生成規(guī)律和生成類型?，F(xiàn)有研究多忽視社會組織的能力專有性，將社會組織視為“無所不能”的嵌入者，實際上社會組織的服務對象、服務領域、服務能力決定了不同的社會組織擁有不同的受益者和受益范圍。本文運用受益范疇刻畫社區(qū)社會組織在社區(qū)內(nèi)的活動受益者的分布范圍，在微觀上用以區(qū)分不同社區(qū)社會組織的受益對象類型。

1. 內(nèi)生式與外生式

內(nèi)生指的是由內(nèi)部因素所決定的系統(tǒng)整體發(fā)展狀態(tài)，內(nèi)生長久以來被作為一個經(jīng)濟學領域的重點詞匯而存在。熊彼特認為，影響經(jīng)濟發(fā)展的因素包括內(nèi)生因素和外生因素兩類，內(nèi)生因素在推動經(jīng)濟發(fā)展中起到了主要作用，外生因素在經(jīng)濟發(fā)展中是輔助作用。[17]而后演變出的內(nèi)生增長理論認為，經(jīng)濟增長不是外生因素作用的結果，而是由經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)生變量決定的，換句話說，經(jīng)濟可以實現(xiàn)內(nèi)生增長。[18]內(nèi)生也被作為描述治理網(wǎng)絡內(nèi)部決定治理成效的關鍵概念得以運用，如運用“社區(qū)內(nèi)生”和“內(nèi)源動力”刻畫社區(qū)自組織在鄉(xiāng)村治理中的重要效用。[19]針對社會組織參與城市治理的非正式制度影響，實際上也是在分析內(nèi)生因素的影響機理。[20]再如，對那些依靠社會組織伙伴關系和社會組織自身力量創(chuàng)建發(fā)展的社會組織孵化器運用“社會內(nèi)生型”這一概念進行分析。[21]而外生則指的是由外部因子所形塑的系統(tǒng)整體發(fā)展趨勢，在社區(qū)治理領域，絕大多數(shù)學者認為社區(qū)無法通過自組織即內(nèi)生方式達到良治，而必須依靠“助推”即外生方式促進社區(qū)公共治理。[22]在國家與社會關系的變遷中，大量社會工作機構得到生成空間。同時，也有學者認為，這種由外部主導的“公共性增長”會出現(xiàn)“生產(chǎn)社會困境”。[23]更有學者認為，這種“第三方”改造困境實質(zhì)上是因為賦能關聯(lián)機制與中國情境難以良好兼容導致的。[24]本文所運用的內(nèi)生組織概念是描述社區(qū)居民運用社區(qū)所在地資源自發(fā)組織動員、自主管理、自主運行的一類社區(qū)社會組織特征；外生組織指的是，通過社區(qū)以外的資源培育或者從外部進入社區(qū)的一種社區(qū)社會組織類型。這里的內(nèi)生式與外生式用來劃分社區(qū)社會組織培育模式中社區(qū)社會組織的生成方式，內(nèi)生式社區(qū)社會組織和外生式社區(qū)社會組織在資源模式、組織稟賦和運行能力上各有優(yōu)劣，在不同社區(qū)社會組織培育模式下培育的社區(qū)社會組織類型存在著差異性，同時社區(qū)社會組織培育模式績效也因此各異。

2. 公益性與互益性

社會事業(yè)涉及人民群眾基本需求和普遍公共利益，公益性是其基本特征?！肮嫘浴币辉~在政策文件與學術探究中普遍運用和廣泛討論，吳敬璉認為“公益性”的內(nèi)涵包括“非營利性”與“以促進公眾福利為宗旨”，[25]在論述政府購買非營利組織服務的合理性中，認為政府應當將公益性非營利組織視為重要合作伙伴。[26]公益性表達了一個組織的根本目標和運行特征，對慈善組織而言，公益性是判斷一個慈善組織是否具有合法性的基本標準?；ヒ嫘詣t更加強調(diào)，在一個有機體中要素之間相互信任和相互依賴的關系網(wǎng)絡特征。[27]中國社會組織的復雜多樣性呈現(xiàn)為公益屬性的程度不同和受益人群的差異性，據(jù)此，社區(qū)社會組織分為公益、互益、綜合三種類型。[28]然而，這一分類將業(yè)主委員會視為綜合型弱化了其公益性，在某種程度上來說業(yè)主委員會屬于公益性社區(qū)社會組織。此外，在新近的社會組織分類支持體系研究中，圍繞著“以人為中心”劃分了自助、互助、他助三類社會組織。[29]基于已有研究成果，本文認為公益性和互益性是考察社會組織類型的一對范疇，反映了社區(qū)社會組織規(guī)模及社區(qū)屬性，同時也更加適合分析社會組織的微觀類型。本文所說的公益性與互益性，指的是不同的社區(qū)社會組織培育模式中社區(qū)社會組織受益類型。公益性指的是，所重點培育的社區(qū)社會組織受益人群更廣，涵蓋社區(qū)所有公眾；互益性指的是，所重點培育的社區(qū)社會組織受益人群是社會組織內(nèi)部及社會組織之間。公益性旨在說明所培育的社區(qū)社會組織滿足社區(qū)共同體包含的整體訴求，具有總體益處導向；互益性旨在描述所培育的社區(qū)社會組織只為了滿足各個小共同體內(nèi)部生活所需而成立，在導向目標上則是確定性地局部利益。

(二)分析框架與模式類型

基于上述分析維度，可以構建一個社區(qū)社會組織培育模式的分類框架。將社區(qū)社會組織培育模式類型分為4種類型，生成方式與受益范疇下兩對概念兩兩交叉形成了4種模式(表1)，在每種模式中社區(qū)社會組織培育重點、培育策略、培育效果不一。

表1 社區(qū)社會組織培育模式分類框架

1. 樞紐賦能模式

政府傾向于在政策設計中將社區(qū)社會組織聯(lián)合會作為培育工作的組織力量，街道辦事處將培育重心和培育資源放置于樞紐型社會組織如街道級社區(qū)社會組織聯(lián)合會，街道級社區(qū)社會組織聯(lián)合會的人員配備和機構設置皆由街道治理空間內(nèi)部決定，且大部分工作人員由街道所轄社區(qū)內(nèi)部社區(qū)工作者組成，街道辦事處扶持和管理社區(qū)社會組織聯(lián)合會的建設與運行。樞紐賦能模式旨在通過內(nèi)生式的社區(qū)社會組織聯(lián)合會，發(fā)揮治理空間內(nèi)源動力，社區(qū)社會組織聯(lián)合會成為公益性的培育樞紐，采取賦能的策略全面助力治域內(nèi)社區(qū)社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展。

2. 自主引導模式

某一治域內(nèi)的政府側重于社區(qū)社會組織直接培育，通過推動社區(qū)社會組織培育典型，形成這一典型模式的擴散，進而使這一社區(qū)社會組織培育模式得以迅速推廣。一般而言，在這一模式下社區(qū)社會組織典型是來自于社區(qū)自主智慧，社區(qū)社會組織往往是社區(qū)居民的互惠產(chǎn)物，承擔起社區(qū)內(nèi)具有一定公共性的服務職能，同時社區(qū)學習讓這一典型進一步發(fā)酵，基層政府意識到社區(qū)社會組織在本地社區(qū)的“必要性”，進而從政策層面給予支持引導。這一模式往往是自下而上地推動政府改變社區(qū)社會組織培育的原始路徑，經(jīng)由政策反饋樹立全新的培育模式。

3. 專業(yè)依賴模式

政府在社區(qū)社會組織培育實踐中根據(jù)本地特征，通過政府購買服務政策向專業(yè)社工機構購買培育服務。當然，這一專業(yè)化服務很可能與外包服務等其他專業(yè)性服務以打包的形式存在。這類社工機構多為市域范圍的精英組織，在政府購買服務競標中能夠獲得承接機會?；鶎诱蕾囉谶@一外來精英組織的專業(yè)化服務，這一精英組織供給的社區(qū)社會組織培育服務面向政府購買服務治域內(nèi)的所有社區(qū)社會組織，社工機構則備有一整套進入社區(qū)、動員社區(qū)、退出社區(qū)的流程和機制。

4. 整體營造模式

在社區(qū)社會組織發(fā)展中，政府側重于從整體遠景規(guī)劃出發(fā)，將社區(qū)社會組織培育融入整體社區(qū)治理政策規(guī)劃實施，綜合運用多種培育專項行動和培育政策工具以善治氛圍營造為目標，進而推動社區(qū)社會組織的落地生根。在這一模式中，社區(qū)社會組織之間互促互進，多數(shù)社區(qū)社會組織長期致力于回應本地社區(qū)治理問題，政府在這一模式塑造過程中充當了多種角色，從整體上形成了一種良好的社區(qū)社會組織發(fā)展環(huán)境。

四、地方政府中觀維度案例比較

從宏觀維度上考察，社區(qū)社會組織培育政策設計可能滯后于政策實踐，地方政府治理空間異質(zhì)性為不同地域社區(qū)社會組織的成長留下了政策創(chuàng)新空間；在微觀層面上，基層政府政策執(zhí)行容易出現(xiàn)注意力分散的現(xiàn)象，并且由于社區(qū)場域類型差異化因素，社區(qū)社會組織在地方政府培育中呈現(xiàn)“一體千面”，中國地方政府社區(qū)社會組織培育模式表現(xiàn)出政策效應下的多元復雜性，需采用中觀層面上的地方政府培育視角，鏈接起宏觀培育政策和微觀培育實踐。本研究從中觀維度入手，考察國內(nèi)若干社區(qū)社會組織培育的市域創(chuàng)新模式，試圖從差異化培育模式切入，闡釋社區(qū)社會組織多元化培育邏輯，從而有針對性地提出社區(qū)社會組織培育的政策建議。應當指出的是，以下4個地方社區(qū)社會組織培育模式的案例研究，是在比較基礎上進行的，實際上，每個城市因社區(qū)的不同而存在著不同的培育模式。在歸納該模式時本文遵循的原則有兩點：一是培育模式創(chuàng)新性較強，與其他市域相比具有顯著特點；二是地方政府及社區(qū)較為推崇和認可的培育模式。

(一)北京市樞紐賦能培育模式

北京市培育社區(qū)社會組織起步較早，2009年北京市民政局制定并下發(fā)了《北京市城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織備案工作規(guī)則(試行)》這一全國首個關于社區(qū)社會組織的規(guī)范性文件，旨在促進社區(qū)社會組織規(guī)范化發(fā)展，完善其服務功能。經(jīng)過十多年的發(fā)展，北京市社區(qū)社會組織培育取得了良好的成效，截至2020年6月，北京市共有18980個備案社區(qū)社會組織。北京市通過樞紐賦能的方式進行社區(qū)社會組織培育，運用社區(qū)社會組織聯(lián)合會培育社區(qū)內(nèi)部具有一定公益屬性的社區(qū)社會組織。

北京市樞紐賦能培育模式的成型經(jīng)歷了樞紐試點、樞紐轉換、賦能推開的政策過程。首先是樞紐試點。2009年起，北京市社區(qū)社會組織培育依靠專業(yè)社工機構開展，2013年北京市民政局開展的“專業(yè)社工助推社區(qū)社會組織發(fā)展”獲民政部立項批準，該項目成為“2013 年中央財政支持社會組織參與社會服務”試點項目，通過委托中弘社會工作與志愿服務中心在市域內(nèi)設計開展“1+1”培育專項計劃。為期一年的助推行動共對接了44家社區(qū)社會組織，引導了40家專業(yè)社工機構參與。2014年北京市試行“三社聯(lián)動”，專業(yè)社工機構作為直接培育主體，通過專業(yè)社工進入社區(qū)，為社區(qū)社會組織孵化發(fā)展和運行規(guī)范提供專業(yè)指導。進一步地，隨著社區(qū)治理制度化發(fā)展，社區(qū)社會組織培育樞紐開始轉換。2017年3月，北京市致力于打造市—區(qū)—街道的三級孵化體系，針對社區(qū)社會組織培育發(fā)展，開始從依靠專業(yè)社工機構購買服務轉向發(fā)展社區(qū)社會組織聯(lián)合會，北京市逐步通過建設街道級社區(qū)社會組織聯(lián)合會助推社區(qū)社會組織發(fā)展。在一些社區(qū)社會組織發(fā)展環(huán)境成熟的市轄區(qū)，如東城區(qū)和西城區(qū)漸漸出現(xiàn)街道級社區(qū)社會組織聯(lián)合會和社區(qū)基金會等樞紐型社會組織。在政策推動下，依靠社區(qū)社會組織聯(lián)合會培育賦能正式推開。2017年9月，北京市明確指出各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))要成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會，充分吸納備案的社區(qū)社會組織作為單位會員，為社區(qū)社會組織提供培育發(fā)展、資源配置、自律管理、交流互動等方面的專業(yè)支持。最后是賦能推開階段。2019年，國家層面高度重視社會治理和社區(qū)社會組織的功能，民政部《關于培育發(fā)展社區(qū)社會組織的實施意見》出臺，北京市各區(qū)社區(qū)社會組織聯(lián)合會建設進程加快，以通州區(qū)為例，2021年年底通州區(qū)實現(xiàn)了北京城市副中心街(鎮(zhèn))社區(qū)社會組織聯(lián)合會全覆蓋。自此，北京市以社區(qū)社會組織聯(lián)合會作為直接培育主體的培育模式初步形成。

(二)南京市自主引導培育模式

南京市社區(qū)社會組織培育模式發(fā)端于雨花臺區(qū)翠竹園社區(qū)，該社區(qū)成立的互助會屬于內(nèi)生式社區(qū)樞紐組織，它是由社區(qū)成員自發(fā)組織起來并對社區(qū)內(nèi)多元化社區(qū)社會組織進行自我培育的自組織。南京翠竹園社區(qū)培育社區(qū)社會組織的模式屬于“純內(nèi)生”模式，通過內(nèi)部賦能促進社區(qū)社會資本成長，實現(xiàn)了社區(qū)社會組織的自我培育和社區(qū)善治的形成。隨后，翠竹園社區(qū)作為典型被基層政府推廣試點，在治域內(nèi)得到良好的培育效果，吸引其他地方政府進行模式學習，最終形成了自主引導式培育模式。

南京市自主引導培育模式經(jīng)歷了社區(qū)典型塑造、基層政府推介和學習擴散。首先是社區(qū)典型塑造。翠竹園社區(qū)是自主培育的典型，社區(qū)互助會是在一位稱為“阿甘”的社區(qū)精英主導下誕生的。2009年，阿甘與社區(qū)球迷們成立網(wǎng)球俱樂部，經(jīng)過一年多的發(fā)展，俱樂部會員達到三百多人，迅猛擴展為全國規(guī)模最大的社區(qū)網(wǎng)球俱樂部。與此同時，社區(qū)內(nèi)存在著普遍的交往交流需求，單一的俱樂部不足以滿足各個家庭成員的復合性需求。2010年，互助會依據(jù)網(wǎng)球俱樂部的模式，先后成立了30多個社團組織，一時間，社區(qū)居民開始利用社區(qū)公共空間交流各自的興趣愛好，社區(qū)開始“動起來了”。隨著社區(qū)組織數(shù)量的增長，為整合社區(qū)組織以便于社區(qū)居民運用社區(qū)公共資源，2010年11月，成立了社區(qū)公益組織“翠竹園社區(qū)互助會”。為進一步梳理好社區(qū)自組織的類型，互助會骨干前往美國加州太陽湖鄉(xiāng)村俱樂部學習考察國外社區(qū)營造模式，經(jīng)過互助會為期四年的社區(qū)深度調(diào)研，最終形成了依托互助會對翠竹園社區(qū)進行自我資源挖掘服務社區(qū)的自主模式。其次是基層政府推介。2013年1月，互助會升級為互助中心，注冊為民辦非企業(yè)組織，探索公益制度規(guī)范化、商業(yè)運作。南京市雨花臺區(qū)政府大力推介翠竹園社區(qū)培育模式，該區(qū)以翠竹園社區(qū)為典型，在其他社區(qū)大力推動翠竹園社區(qū)互助會的實踐經(jīng)驗，形成了頗具特色的社區(qū)社會組織培育模式，最終成為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。最后是模式學習擴散。為推動市域內(nèi)及國內(nèi)其他市域社區(qū)營造，形成互助會模式的擴散，促進社區(qū)社會組織培育，互助會分別于2013年、2016年研發(fā)社區(qū)互助會操作手冊1.0版本和2.0版本，以指導全國3000多個社區(qū)實踐社區(qū)互助參與營造模式。

(三)廣州市專業(yè)依賴培育模式

廣州市自2007年推進家庭綜合服務中心的建設與發(fā)展，至今已有14年。家庭綜合服務模式致力于解決社區(qū)所需的公共服務，同時亦成為社區(qū)社會組織培育的重要依托。在十幾年的發(fā)展過程中，其通過政府購買專業(yè)化培育服務打造了一種全新的社區(qū)社會組織培育范式，符合外生公益性培育特點，即依靠引進外部組織滿足整體培育訴求。

廣州市運用專業(yè)社工機構進行專門化賦能，經(jīng)歷了學習引進、創(chuàng)新試點和政策定型幾個階段，形成了專業(yè)依賴培育模式。首先是學習引進。2007年，廣州市老人院與香港圣公會福利協(xié)會合作，荔灣區(qū)逢源街道辦事處與香港國際社會服務社合作，嘗試引進香港社會工作的專業(yè)理念和服務手法。由此，市域內(nèi)仁愛社會服務中心、揚愛特殊孩子家長俱樂部等社會組織開始探索提供具有社會工作元素的社會服務。其次是創(chuàng)新試點。2008年，廣州向香港和新加坡學習，啟動了政府購買社會工作服務試點項目，僅在兩個區(qū)開展了9個試點專項服務。試點初期，主要向民辦社工機構購買單項社工服務，如某一區(qū)域范圍內(nèi)的居家養(yǎng)老及殘障康復等項目，當年投入為522萬元。同年，廣州市為鼓勵社區(qū)社會組織發(fā)展，通過獎勵、補貼或購買服務等方式扶持社區(qū)社會組織發(fā)展，支持社區(qū)社會組織承接政府公共服務和社區(qū)公益服務。2009年進一步創(chuàng)新政策，通過招投標方式由中標的民辦社工機構承接“家綜”的打包服務，民辦社工機構以“家綜”為依托，以社區(qū)為平臺，通過整合社區(qū)資源，發(fā)揮專業(yè)社工作用，提供專業(yè)綜合服務，其中就包含社區(qū)社會組織培育孵化服務。從2010年起，由廣州市、區(qū)兩級財政共同投入8000萬元，在20個街道開展家庭綜合服務中心試點建設。最后是政策定型推進。2016年，廣州市的家庭綜合服務中心數(shù)量達到188個，依靠專業(yè)社工機構運行進而提供專業(yè)社區(qū)綜合服務的家庭綜合服務中心試點取得成功。2018年，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《廣州市社工服務站(家庭綜合服務中心)管理辦法》，旨在推進廣州市行政區(qū)域內(nèi)的社工服務站建設與運營，在每個鎮(zhèn)(街)設立1個社工站(家綜)，社工站提供的發(fā)展性服務中包括培育義工和社區(qū)公益服務組織與骨干。隨著社工站在市域內(nèi)的全面落地，專業(yè)依賴培育模式全面鋪開，隨后廣州市出臺《廣州市社工服務站(家庭綜合服務中心)項目評估辦法》對社工站進行科學評估。2021年的數(shù)據(jù)顯示，廣州市培育了超2萬個社區(qū)社會組織。

(四)成都市整體營造培育模式

成功的社會治理離不開良性有效的社區(qū)治理模式，成功的社區(qū)治理與社區(qū)社會組織的成熟密切相關。近年來，國內(nèi)諸多城市社會治理取得了卓有成效的創(chuàng)新和突破，成都市屬于典型范例，成都市社區(qū)社會組織的發(fā)展成效是其社會治理成功的關鍵。為概括成都市社區(qū)社會組織培育模式，本文提出“整體營造式”培育模式這一概念進行刻畫。成都市采取整體營造的培育模式，運用“嵌入式漸進”策略培育社區(qū)社會組織，將社區(qū)社會組織培育發(fā)展嵌于社會治理和社會組織發(fā)展的長遠規(guī)劃中，讓社區(qū)社會組織的培育發(fā)展與整體社區(qū)治理及社會組織成長同頻共振、互促互進，以營造良性社會組織發(fā)展總體政策環(huán)境和社會環(huán)境。由于前期大量成熟社工機構進入社區(qū)，倡導院落自治，受益人群限定在內(nèi)部，成都市的培育模式屬于外生互益型。

成都市整體營造培育模式經(jīng)歷了宏觀政策規(guī)劃、漸進式社區(qū)培育、總體營造促發(fā)三個階段。第一階段是宏觀政策規(guī)劃。成都市社區(qū)社會組織政策出臺較早，且在政策設計中“嵌入”培育考量。早在2009年，成都市就出臺《成都市社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法》，對社區(qū)社會組織備案內(nèi)容和程序等方面做了細致規(guī)定，而后出臺的多份社區(qū)治理文件都強調(diào)對社區(qū)社會組織的扶持。第二階段是漸進式社區(qū)培育。2014年是成都市社會組織發(fā)展的重要節(jié)點，連連開展社區(qū)治理創(chuàng)新使得社區(qū)社會組織的生長環(huán)境得到了極大的提升，如開展“全國社區(qū)治理與服務創(chuàng)新實驗區(qū)”建設，圍繞“院落+社團”模式，大力發(fā)展社區(qū)社會組織。同年，為激發(fā)社會組織活力，充分發(fā)揮社會組織參與社會治理和公共事務的積極作用，設立培育發(fā)展社會組織專項資金2000萬元，用于扶持社會組織建設發(fā)展，其中包括社區(qū)便民服務類社區(qū)社會組織發(fā)展扶持。《成都市社區(qū)公益創(chuàng)投活動管理辦法》和《成都市社區(qū)公益創(chuàng)投資金管理使用細則》也確定了運用“社區(qū)公益創(chuàng)投”模式對社區(qū)社會組織進行持續(xù)培育。第三階段是總體營造促發(fā)。社區(qū)公益創(chuàng)投的持續(xù)推進使得成都市各區(qū)發(fā)展出一種社會自主參與的氛圍，成都市政府繼續(xù)精準發(fā)力，于2016年出臺《城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動工作方案的通知》，依托“三社互動”“院落自治”成果，啟動城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動，在全市100個社區(qū)開啟了“溫暖社區(qū)”營造行動。2018年，成都市民政局、成都市委組織部、成都市委社治委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步深入開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造的實施意見》，加大力度對社區(qū)總體營造的政策支持，將社區(qū)社會組織培育逐漸從外來引入模式轉型到本土內(nèi)生模式，大量社區(qū)內(nèi)自治組織在培育中誕生。一時間，社區(qū)社會組織、社區(qū)社會企業(yè)蓬勃發(fā)展，成都市社區(qū)社會組織培育進入到創(chuàng)新驅動階段。

表2 社區(qū)社會組織培育城市模式比較

總體而言，北京市、南京市、廣州市、成都市社區(qū)社會組織培育的創(chuàng)新實踐特色鮮明，在培育重點和培育策略上既有相同點也有不同點。首先，從政策推進來看，在社區(qū)社會組織培育的政策進程中，不同地方政府的政策各有特色和指向，所形成和依賴的組織體系差異性明顯。在諸多不同之處中，社區(qū)社會組織培育遵循著“模式實驗—模式定型—模式擴散”的共性鏈條，社區(qū)實驗是一種培育模式的成功復制和轉移必不可少的環(huán)節(jié)，這在一定程度上體現(xiàn)了中國基層社會變遷的一般性規(guī)律。其次，從特殊性方面考察，成都市社區(qū)社會組織培育的案例表明，在治理相對成熟的社區(qū)中試行諸如社會企業(yè)創(chuàng)新模式并取得一定的治理績效，與社區(qū)自主性增長密不可分。最后，應當注意和解釋的是，這些地方培育模式是在整體特征維度歸納的，社區(qū)社會組織的誕生方式在不同模式中具有差異性，存在著內(nèi)生與外生兩種類型；社區(qū)社會組織的性質(zhì)也存在著差別，有針對公益性社區(qū)社會組織進行培育，其受益人群溢出性更強，也有互益性的受益人群集中于社區(qū)內(nèi)部的類型；同時，不同模式中的培育動力來源也有差別，政府全面推進與自主內(nèi)培并存。表2從多元維度對這些模式進行了比較，考察社區(qū)社會組織培育模式的地方類型可以發(fā)現(xiàn)以下特點。

第一，地方培育模式抓手存在著差異性。北京市的創(chuàng)新之處是采取社區(qū)社會組織聯(lián)合會作為直接培育媒介，廣州市的經(jīng)驗是側重于家庭綜合服務中心作為社區(qū)社會組織的培育者，南京市的創(chuàng)新培育模式采取內(nèi)部樞紐建設推動社區(qū)自組織繁榮，成都市則從政策整體進程嵌入社區(qū)社會組織培育。不同城市社區(qū)社會組織培育創(chuàng)新模式組織依托類型多元，社區(qū)社會組織聯(lián)合會屬于社區(qū)內(nèi)生公益型，互助會屬于內(nèi)生互益型，家庭綜合服務中心屬于外生公益型，綜合介入社區(qū)的組織力量屬于外生互益型。此外，這些組織的培育策略也有差異性，社區(qū)社會組織聯(lián)合會采取規(guī)范賦能策略，家庭綜合服務中心采取嵌入挖掘策略，互助會采取自主內(nèi)培策略，綜合介入組織采取整體塑造策略。

第二，政策推進與培育效果不對稱。社區(qū)社會組織培育的地方模式是政府和社會共同推動的，不同的培育導向在模式形構過程中均有體現(xiàn)，在不同的培育階段發(fā)揮著不同的效用。以南京市翠竹園社區(qū)社會組織培育為例，在社區(qū)社會組織培育的純內(nèi)生式模式成型前，南京市政府并未就這一培育模式給予政策關注，而是在這一模式成熟后承擔推廣角色，但是該模式的擴散也并不依賴于政府部門，而大多是由社會組織內(nèi)部交流方式推進，少部分是通過政策擴散實現(xiàn)地方政府學習。在這一模式的成型擴散進程中，更多地依靠社會組織內(nèi)部自我推動。此外，如北京市推動社區(qū)社會組織聯(lián)合會建設進而促進社區(qū)社會組織培育，社區(qū)社會組織聯(lián)合會逐漸也被專業(yè)社工機構“包圍”，絕大部分社區(qū)社會組織聯(lián)合會不得不依賴專業(yè)社工機構“進駐”，提供專業(yè)服務以滿足培育社區(qū)社會組織的需求。

第三，激發(fā)社區(qū)內(nèi)生動力是關鍵一環(huán)。通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)社會組織培育中，無論是依靠外生型樞紐還是內(nèi)生型樞紐，始終要建構社區(qū)內(nèi)部自組織運轉的可持續(xù)性。在成都市的案例中，從基層政府主導社區(qū)公益創(chuàng)投到引入精英社工機構社區(qū)營造，最終都以社區(qū)“院落自治”為皈依?？梢?，社區(qū)社會組織的培育與發(fā)展需要通過培育社區(qū)社會資本激活社區(qū)內(nèi)生動力。

五、結論與政策建議

本文從社區(qū)社會組織培育的地方模式切入，運用類型學分析方法解構差異化的城市培育模式，研究發(fā)現(xiàn)：中國地方政府社區(qū)社會組織培育模式復雜性程度極高，強調(diào)極化的培育導向規(guī)律難以尋找到社區(qū)社會組織培育的本質(zhì)，社區(qū)社會組織培育與發(fā)展最根本的問題是調(diào)動社區(qū)內(nèi)生動力培育社區(qū)社會資本?；诖?，本文提出以下政策建議。

第一，重構社區(qū)社會組織培育方向，促進社區(qū)社會組織增量提質(zhì)。政策中頻繁提到社區(qū)社會組織的培育，規(guī)范化是政策意涵內(nèi)的固有維度，也就是說要朝著正式組織的方向去發(fā)展。從類型學中考察培育現(xiàn)況，應當看到絕大多數(shù)社區(qū)的社會組織還屬于“非正式組織”序列。從培育社區(qū)社會組織的案例來看，社區(qū)社會組織發(fā)展應當朝著扎根本地社區(qū)、治理有效、增量提質(zhì)的方向發(fā)展。應當改變社區(qū)社會組織自娛自樂的樣貌，重塑社區(qū)社會組織治理有效角色，政府培育政策應當從片面強調(diào)社區(qū)社會組織數(shù)量增長轉移到注重社區(qū)社會組織培育發(fā)展質(zhì)量上來，在推動各級政府政策制定的過程中，注意汲取各地培育創(chuàng)新經(jīng)驗成果，采取模式推進與政策創(chuàng)新上下匹配的策略進行。

第二，重新審視社區(qū)社會組織培育類型，推動街道社會組織政府購買工作。社區(qū)社會資本的強弱反映了社區(qū)居民的參與程度，社會資本的建構需要以所在地生長的社區(qū)社會組織為生產(chǎn)車間，社會工作機構在帶來規(guī)范性和專業(yè)性的同時，也在一定程度上因其外生性導致社區(qū)社會資本培育無法長期穩(wěn)固。政府應當加強內(nèi)生型社區(qū)社會組織的培育，增加對這一部分政府購買的力度，通過多元化的方式將培育資源直接集中到社區(qū)社會組織發(fā)展中，進而助力社區(qū)社會組織培育社區(qū)社會資本，最終形成社區(qū)治理的廣泛積極參與。對于基層政府減負而言，傾向于培育發(fā)展內(nèi)生—公益型社區(qū)社會組織，然而在當前階段社區(qū)社會組織培育發(fā)展的實際情境中，內(nèi)生—互益型及外生公益型是占據(jù)社區(qū)場域的主要類型，基層政府應當積極扶持引導這兩類組織走向轉型之路?！?021年政府工作報告》提出健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系，推進市域社會治理現(xiàn)代化試點。[30]在市域基層治理進階式發(fā)展中，未來社區(qū)社會組織培育應當改革現(xiàn)有培育模式，在社區(qū)社會組織不發(fā)達的市域社會治理中，從培育內(nèi)生型社區(qū)社會組織與公益治理型社區(qū)社會組織出發(fā)，運用專業(yè)依賴模式和整體營造模式在短時間內(nèi)促進社區(qū)社會組織的產(chǎn)生與發(fā)展。