中國式現(xiàn)代化視野下城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究

孫 方

(山東建筑大學(xué)商學(xué)院,山東 濟(jì)南 250101)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出,中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化,是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化,是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化(1)習(xí)近平:《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日報(bào)》 2022年10月26日。。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家是一項(xiàng)偉大而艱巨的事業(yè),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。我國長期形成的城市與鄉(xiāng)村體制上分隔、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡非常嚴(yán)重,成為邁向現(xiàn)代化征途上的一個(gè)巨大障礙。因此,必須完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。本文試就中國式現(xiàn)代化視野下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展作初步探討。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史回顧

一般來說,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,根據(jù)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要合理調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系,是任何國家都要面對的問題。工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系處理得好,就能形成工業(yè)農(nóng)業(yè)相互促進(jìn)、城市鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的局面,反之,就會(huì)造成農(nóng)業(yè)發(fā)展跟不上、城鄉(xiāng)關(guān)系對立,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化陷入困境,甚至?xí)斐缮鐣?huì)動(dòng)蕩?？梢哉f,如何處理好城鄉(xiāng)關(guān)系,在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。

新中國成立以來,中國的城鄉(xiāng)關(guān)系走過了一條曲折的道路,經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”到城鄉(xiāng)逐漸融合發(fā)展的歷史過程。大致可分為以下五個(gè)階段:

第一個(gè)階段:新中國成立至20世紀(jì)70年代末(1949—1978年)。由于受前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制的影響,我國長期采用了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)策略。為了集中農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)發(fā)展,政府推行了以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、農(nóng)村集體經(jīng)營和主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷為核心的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制(2)蔡昉: 《中國農(nóng)村改革三十年——制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。。與之相配套,從50年代后期開始,在農(nóng)村實(shí)行人民公社制度,將農(nóng)民牢牢束縛在土地上;同時(shí),在城市以戶籍制度為核心,建立政府統(tǒng)一安排就業(yè)和商品糧供應(yīng)制度,由此形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制(3)劉應(yīng)杰: 《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史分析》,《當(dāng)代中國史研究》1996年第2期。。從新中國成立到改革開放之處,通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差,農(nóng)業(yè)向工業(yè)貢獻(xiàn)了6000億到8000億元(4)林毅夫、蔡昉、李周:《中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》,上海:上海人民出版社,1999年版,第148頁。。由于農(nóng)村長期投入不足,工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失衡;同時(shí),長期執(zhí)行嚴(yán)格計(jì)劃配置城鄉(xiāng)要素,勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格限制,而資本長期從農(nóng)村流向城市,造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素配置失衡(5)王雪磊、郭興平、張亮: 《建國以來農(nóng)村金融的發(fā)展歷程及其評述》,《農(nóng)村金融研究》2012年第7期。。

第二個(gè)階段:改革開放初期(1978—1992年)。改革首先從農(nóng)村突破,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。通過包干到戶、包產(chǎn)到戶,農(nóng)民以戶為單位獲得了土地使用權(quán),并充分享有相應(yīng)勞動(dòng)成果。這一改革激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。同時(shí),國家允許農(nóng)村自主創(chuàng)辦企業(yè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多數(shù)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),發(fā)展各類生產(chǎn)加工和服務(wù)業(yè),促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力通過“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的方式轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民逐步擺脫原有農(nóng)地制度束縛,從而促進(jìn)了城鄉(xiāng)格局優(yōu)化,城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小。

第三個(gè)階段:以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革階段(1992—2003年)。以鄧小平南巡談話為標(biāo)志,國家進(jìn)一步深化改革,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立。這一階段,經(jīng)濟(jì)體制的改革重點(diǎn)是大型國有企業(yè)體制。受困于財(cái)政對農(nóng)村投入長期不足,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到很多困難。

第四個(gè)階段:新型城鎮(zhèn)化階段(2003—2012年)。在這一時(shí)期,政府提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,旨在加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。同時(shí),政府也加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入,推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和公共服務(wù)的提升大大縮小了城鄉(xiāng)差距。農(nóng)民工的遷徙和城市化進(jìn)程導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)增加,一定程度上改善了農(nóng)民的收入狀況。

第五個(gè)階段:城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段(2013年以來)。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中高度重視三農(nóng)工作,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,出臺(tái)了一系列具有戰(zhàn)略意義的根本性的法律法規(guī)和政策,先后提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化,進(jìn)而又提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想,確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,切實(shí)筑牢城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根基。新時(shí)代從中央到地方形成了一個(gè)廣泛的共識(shí):沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化,就沒有整個(gè)的國家現(xiàn)代化。實(shí)踐中,國家致力于優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村,實(shí)施城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策,給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化。正如馬克思曾深刻指出的:“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一改變,整個(gè)社會(huì)的面貌也跟著改變”(6)《馬克思恩格斯全集》第4卷,北京: 人民出版社, 1958年版,第159頁。。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵與目標(biāo)任務(wù)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本內(nèi)涵是:在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面振興鄉(xiāng)村的前提下,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的市場高度統(tǒng)一、要素自由流動(dòng)、功能優(yōu)勢互補(bǔ)、共享發(fā)展成果。

“我國作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家,應(yīng)該有能力、有條件處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系,順利推進(jìn)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程”(7)《習(xí)近平談治國理政》第3卷, 北京:外文出版社,2020年版,第256頁。。黨的二十大報(bào)告明確要求,要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這為我們做好新時(shí)代“三農(nóng)”工作、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,提供了基本遵循。要全方位夯實(shí)糧食安全根基,不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中(8)習(xí)近平:《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日報(bào)》 2022年10月26日。。要發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,拓寬農(nóng)民增收致富渠道。要加快建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村,把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局,讓廣大農(nóng)村居民也能過上現(xiàn)代文明生活,到2035年,基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合均衡發(fā)展,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小(9)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》,https:∥www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。

(一)實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,加快進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力的市民化

黨的二十大報(bào)告明確提出要深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。以人為核心是我國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求,是人民立場在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的具體表現(xiàn),也是以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實(shí)需要。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口向城鎮(zhèn)集聚、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大以及由此引起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷。因此,人的城鎮(zhèn)化是核心,物的城鎮(zhèn)化由人的城鎮(zhèn)化引起、必須為人的需要服務(wù)。新型城鎮(zhèn)化是對過去城鎮(zhèn)化道路的反思和調(diào)整,主要體現(xiàn)在堅(jiān)持以人為核心,將發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,即轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口市民化。要通過多種途徑,包括政策引導(dǎo)、培訓(xùn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等,鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè),讓他們成為城市的市民,有基本的住房和同工同酬的就業(yè)機(jī)會(huì),享受城市化帶來的便利和福利,與城市居民享受均等化的基本公共服務(wù),享受平等的社會(huì)保障。一句話,要使進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口,與原來的市民一樣,有一個(gè)良好的生存生活環(huán)境,能夠有尊嚴(yán)和體面的生活。

(二)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng),打破城鄉(xiāng)制度性壁壘

當(dāng)前,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)受限,城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配的問題還比較突出,影響社會(huì)全要素生產(chǎn)率提高,嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展,對經(jīng)濟(jì)向更高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要阻礙。一是要全面盤活土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置。二是要打破勞動(dòng)力、資本、土地三大要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)壁壘。當(dāng)前,這三大要素以低于市場價(jià)值的價(jià)格流向城市,支持了城市的繁榮,但城鄉(xiāng)間的政策壁壘又阻礙了這些要素進(jìn)入農(nóng)村,制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。構(gòu)建新發(fā)展格局,要從要素配置角度來認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系,以暢通要素循環(huán)助力城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是要全面激活鄉(xiāng)村要素市場,完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系,積極引導(dǎo)各種發(fā)展要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。以城鄉(xiāng)要素的合理流動(dòng)和平等交換提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價(jià)值鏈,既喚醒農(nóng)村沉睡的資源,讓農(nóng)村剩余要素充分參與經(jīng)濟(jì)循環(huán),又把城市先進(jìn)要素導(dǎo)入農(nóng)村,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢,發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè),繁榮農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè),不斷增加農(nóng)民收入。

(三)城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的共同富裕。首先,城鄉(xiāng)共同富裕,才能促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮和社會(huì)和諧。城鄉(xiāng)居民共同富裕不僅是經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果,更是社會(huì)公正的要求。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的過程中,要注重提高農(nóng)村居民收入水平,完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。其次,城鄉(xiāng)共同富裕,城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果,促進(jìn)社會(huì)公平公正。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的過程中,要加大以城帶鄉(xiāng)的力度,加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入,提高農(nóng)村居民的生活品質(zhì),增強(qiáng)城市居民的社會(huì)責(zé)任感和公民意識(shí),形成共同奮斗、共同發(fā)展的良好氛圍。再次,城鄉(xiāng)共同富裕,可以促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的文化交流和互動(dòng)。城鄉(xiāng)居民共同享受發(fā)展成果,有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)文化的交流,增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的文化認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同,促進(jìn)城鄉(xiāng)間的文化融合和社會(huì)和諧。

三、影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制約因素

當(dāng)前,我國正處于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、不斷縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵時(shí)期。習(xí)近平總書記指出:“同快速推進(jìn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐還跟不上,‘一條腿長、一條腿短’問題比較突出”(10)習(xí)近平: 《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手》,《人民日報(bào)》2018年9月22日。。我國農(nóng)業(yè)增加值在國民經(jīng)濟(jì)總量中的比重已接近工業(yè)化國家平均水平,但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,城鄉(xiāng)融合的制約因素還比較多。

(一)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要因素

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距,體現(xiàn)在收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等多方面。從城鄉(xiāng)收入差距來看,根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),2022年,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為55257元,農(nóng)村居民人均可支配收入為26263元,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.14∶1,消費(fèi)支出比為1.9∶1。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,城市以第二、三產(chǎn)業(yè)為主,農(nóng)村以第一產(chǎn)業(yè)為主。2021年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比仍高達(dá)22.9%,第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為全員勞動(dòng)生產(chǎn)率的32.8%;2022年城市第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為39.9%,第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為52.8%,農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為7.3%。從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來看,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍高于農(nóng)村。2022年城市道路通車?yán)锍虨?82萬公里,農(nóng)村道路通車?yán)锍虨?15萬公里;城市供水普及率為99.8%,農(nóng)村供水普及率為82.2%(11)國家統(tǒng)計(jì)局:《2022年全國居民收入和消費(fèi)支出情況》,http:∥www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901715.html。。

(二)城鄉(xiāng)區(qū)位地理?xiàng)l件、交通設(shè)施條件的巨大落差,對城鄉(xiāng)融合發(fā)展形成嚴(yán)重制約

農(nóng)村地區(qū)通常較為偏遠(yuǎn),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,這就增加了城鄉(xiāng)間的物流成本。不便的交通條件會(huì)阻礙農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市市場,也會(huì)限制城市產(chǎn)品和服務(wù)流入農(nóng)村市場,導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到限制?；A(chǔ)設(shè)施的差距包括道路、橋梁、電力供應(yīng)、通訊網(wǎng)絡(luò)等,城市通常擁有更先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施,而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常面臨基礎(chǔ)設(shè)施不足或質(zhì)量較低的問題,這會(huì)降低農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)效率,阻礙企業(yè)和農(nóng)民的創(chuàng)新和競爭力。由于上述因素直接影響了資源、勞動(dòng)力和資本的流動(dòng),農(nóng)村居民通常面臨社會(huì)流動(dòng)性的限制,他們很難獲得城市工作和更好的教育機(jī)會(huì),這進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距。

(三)經(jīng)濟(jì)體制改革滯后對城鄉(xiāng)融合發(fā)展造成嚴(yán)重障礙和制約

我國曾長期維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),造成農(nóng)村和城市割裂,嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是戶籍制度,城市戶口與農(nóng)村戶口在身份、待遇上的巨大差別,嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民落戶城市的自由,不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是土地制度,城鄉(xiāng)土地分割、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰制約了農(nóng)村土地要素的流動(dòng)和配置,影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是社會(huì)福利保障制度,城市居民和農(nóng)村居民差別巨大,農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工享受不到城市居民同等的社會(huì)保障。四是傳統(tǒng)的行政管理體制對城鄉(xiāng)融合也產(chǎn)生了不利的影響,地方政府通常把城市和農(nóng)村事務(wù)分為不同的管理部門,這容易導(dǎo)致政策協(xié)調(diào)和整合的困難,阻礙了城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)同性。

(四)教科文衛(wèi)發(fā)展的不平衡是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的又一重要因素

2022年,城市居民人均教育支出為3050元,農(nóng)村居民人均教育支出為1683元;城市居民人均醫(yī)療支出為2481元,農(nóng)村居民人均醫(yī)療支出為1632元(12)國家統(tǒng)計(jì)局:《2022年全國居民收入和消費(fèi)支出情況》,http:∥www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901715.html。。近年來,國家通過農(nóng)合保險(xiǎn)制度加大了對農(nóng)村居民基本醫(yī)療保障的投入,城鄉(xiāng)之間差距有所縮小,與之相比教育方面的差距更為明顯。一方面,由于農(nóng)村教育資源相對匱乏,大量農(nóng)村民辦教師退休后學(xué)校無以為繼,導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生的教育機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量受到影響。另一方面,農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工現(xiàn)象比較普遍,留守兒童數(shù)量不斷增加。留守兒童的家庭教育缺失,導(dǎo)致他們在知識(shí)學(xué)習(xí)、心理健康等方面存在很多問題?？梢哉f,教育不足已成為制約農(nóng)村人力資源充分發(fā)展的最大障礙。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)十分復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。國家“十四五”規(guī)劃綱要對于今后一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了戰(zhàn)略安排。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的偉大征程中,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展,既有諸多有利條件,也有種種制約因素;既有難得的機(jī)遇,也有嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。必須把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來,實(shí)行以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合,統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進(jìn)。

(一)深化體制機(jī)制改革,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)

實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化,要以破除城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的制度障礙為前提。當(dāng)前,城鄉(xiāng)要素難以實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng),其最大障礙在于體制機(jī)制。因此,需要深化體制機(jī)制改革,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的優(yōu)質(zhì)資源要素雙向流動(dòng)和平等交換。需要關(guān)注的是,深化體制機(jī)制改革必須注重改革與構(gòu)建并舉。

一是要加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),深化體制機(jī)制改革。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全過程、各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié),落實(shí)好各項(xiàng)措施。全面推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè),加大對軟弱渙散村黨組織的整頓力度,加快高素質(zhì)基層干部隊(duì)伍的培育、選拔和儲(chǔ)備,充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用,將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。構(gòu)建城鄉(xiāng)資源整合協(xié)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,以協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手,發(fā)揮信息技術(shù)的支撐作用,協(xié)同推進(jìn)工作,增強(qiáng)改革合力,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二是要構(gòu)建城鄉(xiāng)要素激活機(jī)制,推進(jìn)要素制度改革。構(gòu)建適應(yīng)于中國式現(xiàn)代化的新型城鄉(xiāng)關(guān)系,加快推進(jìn)土地制度、人才制度、財(cái)稅金融制度、住房保障制度等系統(tǒng)性、一體化改革,合理引導(dǎo)土地、人才、資本、技術(shù)和管理等要素城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)。一方面以構(gòu)建農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)價(jià)值評估和實(shí)現(xiàn)機(jī)制為重點(diǎn),繼續(xù)推進(jìn)和完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。建立起完善的土地流轉(zhuǎn)分級審查備案和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度,推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)性用地入市,審慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。另一方面著力破除妨礙城鄉(xiāng)人才雙向流動(dòng)的制度壁壘,拓寬城鄉(xiāng)人才自由流動(dòng)的渠道,進(jìn)一步破除農(nóng)民進(jìn)城落戶限制,推進(jìn)縣城租購?fù)瑱?quán)改革,健全城鄉(xiāng)人才“育、引、用”機(jī)制。同時(shí),完善城鄉(xiāng)金融服務(wù)體系,創(chuàng)新城鄉(xiāng)金融服務(wù)形式,提高市場主體獲取專業(yè)金融服務(wù)的便利度。

三是要注重政策傾斜,改善優(yōu)化制度環(huán)境。以制度延續(xù)和創(chuàng)新為重點(diǎn),完善配套政策體系。以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為著力點(diǎn),做好城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接,探索建立現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系和政策支持體系。持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革,繼續(xù)推動(dòng)簡政放權(quán)。全面梳理現(xiàn)有行政審批事項(xiàng),堅(jiān)決取消阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的行政審批事項(xiàng)。以保護(hù)市場主體合法權(quán)益為著力點(diǎn),完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和利益補(bǔ)償機(jī)制,建立公平開放透明的市場規(guī)則,為城鄉(xiāng)各類市場主體和群體提供更加公平的競爭環(huán)境和發(fā)展環(huán)境,以改革推進(jìn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)和平等交換。

(二)發(fā)揮縣域載體優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展

以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必由之路(13)郝憲印、張念明:《新時(shí)代我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演化脈絡(luò)與推進(jìn)路徑》,《管理世界》2023年第1期。?？h域一頭連著城、一頭帶著鄉(xiāng),是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分?？h域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的紐帶,要科學(xué)利用縣域這一空間載體,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。

一是要立足本地先發(fā)優(yōu)勢,充分發(fā)揮縣域產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。要強(qiáng)化特定縣域鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能,合理規(guī)劃工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),積極增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承載能力,容納和發(fā)展與鄰近大中城市相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)和配套企業(yè),這一方面有助于縣域經(jīng)濟(jì)形成更加綜合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),另一方面也便于充分把握承接城市產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移和延伸的發(fā)展機(jī)會(huì),及時(shí)在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和專業(yè)市場等領(lǐng)域主動(dòng)部署,做好產(chǎn)業(yè)銜接,使中小型企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集聚,實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

二是要以鄉(xiāng)村振興為突破口,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈聯(lián)通。以實(shí)施農(nóng)村振興計(jì)劃為重點(diǎn),全面統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村金融支持、農(nóng)村土地制度改革等多項(xiàng)措施,引導(dǎo)資金、技術(shù)和現(xiàn)代管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)機(jī)械化、數(shù)字化、智能化水平,加速升級傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè),提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和附加值。同時(shí),促進(jìn)城鄉(xiāng)間物流、倉儲(chǔ)、加工、包裝、市場推廣等環(huán)節(jié)的整合優(yōu)化,進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)間供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈,提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)到價(jià)值實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)作效率。

三是要構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)布局,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。大力推進(jìn)縣域內(nèi)尤其是農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,既要著力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),培育休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等新興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài),也要推動(dòng)綠色技術(shù)和創(chuàng)新在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用,發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)、清潔能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì),建立生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,改善城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保間的失衡狀況,推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)綠色可持續(xù)增長。

(三)促進(jìn)農(nóng)民共建共享,縮小城鄉(xiāng)收入差距

我國進(jìn)入促進(jìn)全體人民共同富裕的新征程,設(shè)定了到2035年城鄉(xiāng)居民收入邁上新的大臺(tái)階、持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距等目標(biāo)。立足新發(fā)展階段,要全面樹立“增長與共享型”的發(fā)展理念,發(fā)揮好市場、政府和社會(huì)三大主體的協(xié)同作用,按照“繼續(xù)擴(kuò)大工資性收入、提升經(jīng)營性收入、保障財(cái)產(chǎn)性收入、拓展轉(zhuǎn)移凈收入”的發(fā)展思路,念好新時(shí)代的農(nóng)民“致富經(jīng)”。

一是要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),持續(xù)促進(jìn)農(nóng)民工資性收入增長。按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)梯度、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同關(guān)系發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和縣域富民產(chǎn)業(yè),輻射帶動(dòng)農(nóng)民就地就近就業(yè)。依托農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)等,重點(diǎn)扶持一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè),促進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“家門口”就業(yè)。持續(xù)開展城鄉(xiāng)公益性崗位擴(kuò)容提質(zhì)行動(dòng),將新增就業(yè)與社會(huì)保障兜底功能緊密結(jié)合,激發(fā)低收入群體的內(nèi)生動(dòng)力。

二是要打造富有競爭力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營性凈收入增長。以農(nóng)民合作專業(yè)社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型經(jīng)營組織為抓手,促進(jìn)“土地+服務(wù)”的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展,健全完善與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。打造更多富有市場競爭力的特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū),持續(xù)“做大做強(qiáng)做?！逼放苹r(nóng)業(yè);打造鄉(xiāng)村消費(fèi)型新空間,“做多做精做特”鄉(xiāng)村旅游、民宿、觀光體驗(yàn)等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè),加快形成多元化的農(nóng)民增收格局。強(qiáng)調(diào)數(shù)字賦能,持續(xù)推進(jìn)科技下鄉(xiāng)、農(nóng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,重點(diǎn)布局低門檻創(chuàng)業(yè)技術(shù),讓更多農(nóng)民分享數(shù)字紅利。

三是要進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革紅利,保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長。以健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場為契機(jī),鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接參與或以聯(lián)營、聯(lián)建、入股等多元化形式開發(fā)存量建設(shè)用地,鼓勵(lì)下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人員以入股、租賃等多種形式使用農(nóng)村土地開展特色經(jīng)營,最大程度釋放農(nóng)村土地制度改革的增收效應(yīng)。適度激活農(nóng)村宅基地的置換與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),保障與激活農(nóng)民的宅基地權(quán)利。整合、提升與產(chǎn)業(yè)化開發(fā)農(nóng)村可利用的生態(tài)資源、文化資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)與農(nóng)民增收的協(xié)同共進(jìn)。

四是要完善再分配和社會(huì)三次分配的調(diào)節(jié)功能,提升轉(zhuǎn)移性收入的“提低擴(kuò)中”作用。繼續(xù)發(fā)揮政府再分配的調(diào)節(jié)功能,以保障農(nóng)民的機(jī)會(huì)公平和能力公平為核心,提高農(nóng)村教育、健康、就業(yè)和社會(huì)保障等社會(huì)消費(fèi)的支出規(guī)模和投出強(qiáng)度。大力拓展社會(huì)三次分配的獨(dú)特功能,鼓勵(lì)城市公益慈善組織向農(nóng)村有序延伸,搭建專門服務(wù)農(nóng)民、農(nóng)村的慈善平臺(tái)與載體,從而提升三次分配的精準(zhǔn)性與有效性。

(四)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中,要聚焦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板弱項(xiàng),重點(diǎn)做好飲水、教育、醫(yī)療三大方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

一是要全力保障農(nóng)村飲用水水源環(huán)境安全。開展農(nóng)村河塘清淤整治、水污染治理、水系連通及農(nóng)村水系綜合整治行動(dòng),實(shí)施農(nóng)村飲用水工程建設(shè),因地制宜實(shí)施水管網(wǎng)鋪設(shè)延伸、城鎮(zhèn)集中供水、小型水源等工程建設(shè),改善農(nóng)村飲用水質(zhì)量,切實(shí)提高農(nóng)村飲水安全。

二是要加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)硬件設(shè)施建設(shè)。加大對農(nóng)村學(xué)校課桌椅、圖書館、科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備、體音美器材、學(xué)生飲水設(shè)備、教學(xué)用網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)錄播設(shè)備等基礎(chǔ)教育裝備項(xiàng)目的配置投入,改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件;加強(qiáng)農(nóng)村師資培養(yǎng)和城鄉(xiāng)教師交流,加大對農(nóng)村教師教學(xué)技能與綜合素質(zhì)的培養(yǎng)投入,支持有條件的城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校開展教師交流輪崗,推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè),提高農(nóng)村教育能力。

三是要改進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。提高鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)和裝備標(biāo)準(zhǔn),藥品、物資配備達(dá)到國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),確保農(nóng)村群眾看病有醫(yī)有藥;提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院心腦血管救治站、基層中醫(yī)館覆蓋率,實(shí)施基層標(biāo)準(zhǔn)化慢性病診療?？平ㄔO(shè),強(qiáng)化農(nóng)村群眾主要慢性病早防早治;提檔升級鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院遠(yuǎn)程醫(yī)療設(shè)備,為城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉農(nóng)村提供必要的硬件支撐,切實(shí)提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平。

(五)立足“三生”空間重構(gòu),助力城鄉(xiāng)共同富裕

在中國式現(xiàn)代化背景下,城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律,科學(xué)合理布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間,因地制宜、分類指導(dǎo),使自然地理格局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加契合。

一是要科學(xué)編制國土空間規(guī)劃。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局應(yīng)將城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體通盤考慮,以主體功能區(qū)建設(shè)為抓手,統(tǒng)籌布局農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布等,科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

二是要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。構(gòu)建以城市群和都市圈為重要載體,大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、層次清晰、分工合理的城鎮(zhèn)化體系。依托高能級中心城市建設(shè)都市圈,增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力,形成多中心、多節(jié)點(diǎn)、多層級的網(wǎng)絡(luò)型城市群。發(fā)揮縣城“城尾鄉(xiāng)頭”功能,全面推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三是要落實(shí)耕地保護(hù)措施,重塑鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)。以全域土地綜合整治推動(dòng)農(nóng)業(yè)空間布局優(yōu)化,加強(qiáng)農(nóng)田集中連片整治,讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田成為高質(zhì)量的“飯碗田”。推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治,推動(dòng)特色美麗村居建設(shè),注重還原古村特色風(fēng)貌。搞好美麗村居建設(shè)試點(diǎn)示范,扎實(shí)推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

四是要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)修復(fù),構(gòu)建秀美生態(tài)空間。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)“三線一單”空間管控體系,守住自然生態(tài)安全邊界。因地制宜實(shí)施山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,著力提升生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性,提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力。大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程,實(shí)現(xiàn)“山青、水綠、林郁、田沃、湖美”的大生態(tài)格局。