財政科技資金使用中常見風險問題分析

錢冰怡，莊雨婷，尹 倩

（江蘇省科學(xué)技術(shù)情報研究所 江蘇南京 210042）

近年來，隨著科技體制改革的不斷推進，國家科技投入不斷增加，財政科技資金對科技創(chuàng)新活動的支持力度也在不斷加強。由于財政科技資金支持的對象多、范圍廣，各主體對政策的了解程度存在差異，在資金使用過程中難免出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象。因此，加強對財政科技資金的審計監(jiān)督、提高資金使用效益已成為亟需解決的問題。

一般而言，根據(jù)資金補助發(fā)放的時間，可將財政科技資金的支持方式分為事前資助和事后補助；根據(jù)補助的性質(zhì)，可以分為項目性補助、獎勵性補助和服務(wù)性補助等。其中，事前資助多為項目性支出，即在項目通過立項評審、簽訂項目任務(wù)書后對特定的項目給予支持補助；事后補助既包括項目性支出，即在項目完成相應(yīng)目標并通過驗收后給予相應(yīng)的支持，也包括獎勵性和服務(wù)性補助等，即對相應(yīng)單位在科研活動和科技創(chuàng)新工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的進行獎勵或予以支持，包括高企獎勵資金、研發(fā)費用獎補、科技創(chuàng)新券等。各財政科技資金的類型不同，相對應(yīng)的管理模式和要求也有所差異，在使用過程中也會出現(xiàn)不同的問題和風險點。

1 財政科技資金使用中的主要問題和風險點

經(jīng)審計和梳理發(fā)現(xiàn)，項目性補助總體上使用和管理較為規(guī)范，由于有結(jié)題財務(wù)審計和經(jīng)費決算的約束，基本能符合政策管理要求，獎勵性和服務(wù)性補助資金使用則較易出現(xiàn)風險。

1.1 會計核算不規(guī)范

會計核算不規(guī)范主要表現(xiàn)為單獨核算方式不規(guī)范。對于項目性補助而言，大多數(shù)企業(yè)會通過“管理費用—研發(fā)費用”科目對項目總經(jīng)費獨立核算，但個別企業(yè)未繼續(xù)下設(shè)子科目，在單個項目中未能將財政資金與企業(yè)自有資金分開單獨核算［1］；對其他獎補性資金而言，部分企業(yè)僅將財政資金納入“其他營業(yè)外收入”“遞延收益”等科目核算，賬務(wù)上無法將財政資金與企業(yè)自有資金分開核算，無法準確地判定財政資金的使用途徑。此外，在費用歸集方面也存在不規(guī)范現(xiàn)象，個別企業(yè)在費用歸集時未能將生產(chǎn)用材料和研發(fā)用材料進行區(qū)分，審計過程中發(fā)現(xiàn)極個別企業(yè)將生產(chǎn)材料列入研發(fā)費用支出，不符合會計核算要求。

1.2 資金使用相關(guān)性和效益性不強

對于項目性資金，企業(yè)基本能按照相關(guān)規(guī)定進行支出，但是對于獎勵性和服務(wù)性補助資金，部分企業(yè)未能將相關(guān)資金用于科技創(chuàng)新活動，而是用于與創(chuàng)新活動無關(guān)的項目或企業(yè)日常經(jīng)營管理業(yè)務(wù)，包括服務(wù)費、辦公設(shè)備費等。同時發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)會將取得的服務(wù)性補助資金用于諸如系統(tǒng)平臺建設(shè)、信息化建設(shè)等相關(guān)科技服務(wù)工作，但是極個別企業(yè)投入后取得的成效微乎其微，經(jīng)過多年的投入和建設(shè)，仍未能通過相應(yīng)的投入提高工作和管理效率，財政資金使用效益性不強。

1.3 企業(yè)賬務(wù)管理混亂

部分企業(yè)在日常的賬務(wù)管理上存在一定漏洞。一是賬務(wù)系統(tǒng)不健全，對于涉農(nóng)的科技項目，部分項目承擔單位為家庭農(nóng)場、合作社等，日常對財務(wù)賬務(wù)管理不重視，在審計時往往只有臺賬、手工賬，未能提供相應(yīng)的會計憑證和賬表，無法對財政資金的使用作出判斷；二是內(nèi)控管理不到位，部分企業(yè)的報銷手續(xù)不完善，有的交易事項僅有發(fā)票或合同，財務(wù)憑證中缺少出入庫單、領(lǐng)料單、佐證材料等相關(guān)附件。此外，還存在企業(yè)法人與個人交易往來、以現(xiàn)金形式發(fā)放工資等情況，存在一定風險。

1.4 存在規(guī)避審批現(xiàn)象

在資金支出時，一般企業(yè)或單位會制定專門的財務(wù)管理辦法，對資金支出審批的額度做相應(yīng)規(guī)定。然而在審計檢查過程中發(fā)現(xiàn)，個別項目的賬務(wù)中存在連續(xù)多筆支出，其均略低于審批規(guī)定的額度。從取得的收款憑證上看，收款方式一致、支出內(nèi)容相近，相關(guān)資金支出有刻意規(guī)避單位財務(wù)審批的風險，導(dǎo)致經(jīng)費支出時缺乏單位層面的監(jiān)督管理，存在一定漏洞。

1.5 易出現(xiàn)虛假交易風險

虛假行為一直是財政科技資金審計關(guān)注的重點方向，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是存在通過與關(guān)聯(lián)方交易來虛增收入和支出的風險，在審計中發(fā)現(xiàn)，個別企業(yè)的委托研發(fā)業(yè)務(wù)基本發(fā)生在關(guān)聯(lián)企業(yè)之間，資金有進有出且業(yè)務(wù)金額較大，存在通過虛增收入和研發(fā)支出來獲取相應(yīng)資助或獎勵性補助的風險；二是在項目申報時存在提供虛假佐證資料（如虛假交易合同或項目研究基礎(chǔ)材料等）的可能，相關(guān)科學(xué)研究活動的真實性有待確定，存在以虛假資料套取財政資金的風險；三是存在虛構(gòu)委托研發(fā)業(yè)務(wù)的可能性，個別企業(yè)在開展委托研發(fā)業(yè)務(wù)后未能取得相應(yīng)的研究報告或研究成果，相關(guān)業(yè)務(wù)的真實性存疑，存在虛增研發(fā)支出獲取財政資金補助的風險。

2 原因分析

2.1 管理機制有待完善

一方面，政策制度有待完善，目前多數(shù)針對財政科技資金的管理辦法都停留在項目層面，對科技計劃項目費用的支出范圍和核算方式等全流程都做出了明確的規(guī)定，然而對于一些后補助資金，如獎勵性資金等，部分管理辦法中僅提到需要將資金用于研發(fā)創(chuàng)新活動或創(chuàng)新管理活動中，未根據(jù)后補助資金特點提出明確使用和管理要求；對于一些財務(wù)基礎(chǔ)較差的單位，如農(nóng)業(yè)惠民類項目的承擔單位，其財務(wù)基礎(chǔ)無法支撐相應(yīng)制度中的資金管理要求，導(dǎo)致存在一定管理上的漏洞。另一方面，現(xiàn)在國家、省、市、區(qū)各級政策并行，項目資金管理制度疊加，口徑不一、缺乏統(tǒng)籌，易出現(xiàn)項目承擔單位對項目資金政策理解不透、運用不足的情況。

2.2 項目評審機制有待強化

個別項目性資金和獎勵性資金存在評審時把關(guān)不嚴的情況，項目評審時的標準和尺度有待統(tǒng)一。一是表現(xiàn)為對申請資料審核不嚴謹，政策把握不到位，個別不符合獎勵政策要求的項目也能通過評審獲取相應(yīng)獎補，或是單位實際獲得獎補的額度大于政策規(guī)定的額度；二是表現(xiàn)為對項目驗收資料把關(guān)不嚴謹，對于已通過項目驗收審計的項目，依然存在單獨核算不規(guī)范、經(jīng)濟指標未完成等情況，在項目評審管理上存有一定漏洞，易導(dǎo)致“鉆空子”等現(xiàn)象發(fā)生。

2.3 政策宣貫有待提升

多數(shù)中小微企業(yè)由于獲得的財政資金少，對相關(guān)政策要求的重視不足，所以很少或無機會參加政府部門組織的相關(guān)培訓(xùn)，僅憑自身對財政資金的理解進行會計處理。通過與項目承擔單位項目管理人員、財務(wù)管理人員等交流訪談了解發(fā)現(xiàn)，很多中小企業(yè)人員對財政科技資金相關(guān)政策并不了解或理解不透徹，在實際操作過程中，不清楚如何進行單獨核算及相關(guān)賬務(wù)處理，導(dǎo)致在審計過程中發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)財務(wù)處理不規(guī)范，賬務(wù)處理不符合財政科技資金使用和管理的要求。

2.4 監(jiān)督管理有待加強

在監(jiān)督管理方面，未形成事前事中事后的全流程監(jiān)督管理模式。對于多數(shù)項目性資金而言，已經(jīng)形成了全過程閉環(huán)管理機制，但是對于部分待補助的獎勵性和服務(wù)性資金而言，事前宣傳管理不夠，在向企業(yè)發(fā)放補助資金時，未將相關(guān)使用要求具體說明，尤其是獎勵性資金，在企業(yè)滿足申報條件后直接發(fā)放，缺少和企業(yè)間的進一步溝通；在財政科技資金使用過程中，事中監(jiān)督力度有待加強，未形成每年度對項目資金開展抽查跟蹤的工作機制；事后對監(jiān)督檢查和績效評價的結(jié)果運用不足，對財政科技資金使用不規(guī)范的項目或企業(yè)未能采取有效的警戒或懲處措施，難以引起項目承擔單位對經(jīng)費管理的重視，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和資金風險［2］。

3 對策建議

3.1 優(yōu)化資金管理制度體系

一是整合細化科技計劃項目和資金管理制度。對現(xiàn)有制度進行系統(tǒng)梳理，明確科技專項資金的類型及政策要點，結(jié)合各類型專項資金特點和項目承擔單位實際，注重專項資金細分政策和財政資金管理政策的銜接，針對每類專項資金制定專門的“項目+資金”實施指導(dǎo)意見，最終形成一整套清晰明確的制度體系。二是修訂相關(guān)管理制度。對于現(xiàn)行制度中不明確、不合理或依據(jù)不充分的部分進行完善，尤其是涉及獎勵性和服務(wù)性補助資金的相關(guān)要求，進一步明確相關(guān)資金使用和核算要求，同時，對于財務(wù)基礎(chǔ)較差的中小型企業(yè)或涉農(nóng)企業(yè)，考慮企業(yè)的實際情況，在明確科技研發(fā)項目真實性的前提下，探索完善管理的新途徑、新方法，采取“包干制”等管理模式，減輕科研人員在財務(wù)會計方面的負擔。

3.2 加強科技項目審核管理

加強立項審核源頭把控，將每個項目的審核要點下發(fā)至基層科技管理部門，明確分工和職責，形成上下聯(lián)動、系統(tǒng)規(guī)范的立項申報審核機制。強化項目申報材料審核，嚴格把關(guān)項目及獎補申報材料，重點關(guān)注申報材料及佐證材料的真實性、合理性和時效性，對比申報指南和專項資金管理制度等要求，明確審核標準［3］，建立評審復(fù)核機制，提高項目申報材料審核的嚴謹性。充分利用信息化手段，采取線上線下相結(jié)合的方式對申報的項目進行形式性審查和實質(zhì)性評審，建立評審復(fù)核機制，提高評審的有效性。

3.3 建立專項資金全程監(jiān)管機制

建立專項資金全程監(jiān)管機制，實行常態(tài)監(jiān)督與重點抽查相結(jié)合，將事后抽查轉(zhuǎn)為事前、事中、事后全過程的監(jiān)督。一是加強事前政策培訓(xùn)輔導(dǎo)。根據(jù)“關(guān)口前移、預(yù)防為主”的原則，加強科研經(jīng)費事前監(jiān)管工作，將政策培訓(xùn)作為事前監(jiān)管的重要抓手，每年組織立項單位的負責人及財務(wù)人員進行培訓(xùn)輔導(dǎo)，規(guī)范項目管理和資金使用。二是加強事中監(jiān)督檢查。對已經(jīng)撥款的財政科技項目采取隨機抽查、飛行檢查等方式，每年不定期按照一定比例對獲得財政科技項目資金和獎補資金的企業(yè)進行抽查，對抽查不合格的規(guī)定限期整改［4］。三是加強事后驗收審計和考核結(jié)果應(yīng)用。強化監(jiān)管責任，重視科技資金專項審計結(jié)果，加大責任追究力度，對實施效果好、績效明顯、社會效益突出的項目探索延續(xù)滾動資助，存在問題的查出后分析原因，并采取相應(yīng)處理措施，對有重大違規(guī)行為的單位或個人依法依規(guī)嚴肅處理，將其納入科研誠信“黑名單”。

3.4 構(gòu)建常態(tài)化咨詢服務(wù)機制

一是加強政策的宣傳普及力度與深度。編制《科技專項資金會計核算手冊》《科技政策匯編》等宣傳材料，通過省—市—區(qū)—街道/園區(qū)—平臺載體—企業(yè)層層遞進的形式，積極向企業(yè)宣傳相關(guān)的優(yōu)惠及獎補政策，進一步擴大政策覆蓋面，提高政策對象申報的積極性。二是充分發(fā)揮專業(yè)第三方服務(wù)作用。組成專家咨詢團隊，協(xié)助科技局提供財政專項資金項目的全程專業(yè)指導(dǎo)，解決從項目申報到實施過程中遇到的疑難問題，為企業(yè)提供線上線下的咨詢服務(wù)，對財務(wù)和內(nèi)控基礎(chǔ)較差的企業(yè)開展“一對一”服務(wù)指導(dǎo)，輔助企業(yè)建立科技計劃項目及經(jīng)費管理制度，規(guī)范財政科技資金核算流程。

4 結(jié) 語

財政科技資金是科技創(chuàng)新活動的有力支撐，對經(jīng)濟社會的發(fā)展、綜合實力的提升起著至關(guān)重要的作用。然而由于存在財政科技資金支出不規(guī)范、監(jiān)管力度不夠等情況，財政科技資金使用的效率性和效益性不強。要合理使用財政科技資金，提高資金使用績效，就要從頂層進行統(tǒng)籌管理，營造規(guī)范科學(xué)的政策環(huán)境，把握“放”和“管”之間的平衡，從前端出發(fā)，將監(jiān)管端口前移，優(yōu)化財政科技資金的使用和管理?！?/p>