河南省農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)啟示

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 何燊煒 趙翠萍

河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳宅基地管理處 林森

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村閑置宅基地和住宅問(wèn)題愈發(fā)受到關(guān)注。本文基于河南省農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的實(shí)際情況，對(duì)閑置現(xiàn)狀、成因及盤活利用方向進(jìn)行分析，并通過(guò)實(shí)踐樣態(tài)總結(jié)盤活利用的主體和方式，最后得出河南省農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的經(jīng)驗(yàn)啟示：嚴(yán)格落實(shí)宅基地管理制度，充分尊重農(nóng)戶意愿和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)自營(yíng)宅基地和住宅的農(nóng)戶給予政策支持和資金獎(jiǎng)勵(lì)，創(chuàng)新宅基地和住宅的利用方式，注重盤活利用主體之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展的三大基本要素之一，是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的重要基礎(chǔ)，其中農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，其占比可達(dá)七成，對(duì)保障農(nóng)村居民基本居住需求起到了重要作用。然而，伴隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)加快，宅基地資源的閑置和鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地保障的需求同時(shí)存在，一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的增加使得農(nóng)村宅基地和住宅閑置現(xiàn)象普遍，“空心化”趨勢(shì)明顯；另一方面，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興對(duì)用地保障提出新要求，為實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”的目標(biāo)，需要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、第三產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、教育、醫(yī)療、公益活動(dòng)場(chǎng)所等公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民住宅用地合理需求。

河南省人地關(guān)系高度緊張，在現(xiàn)實(shí)條件的約束下，通過(guò)宅基地和住宅的盤活利用達(dá)到節(jié)約集約土地的意義十分重大。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，河南省人口密度為1hm2土地595 人，比全國(guó)平均水平高出448 人，結(jié)合第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算，河南省農(nóng)村人均村莊占地面積較全國(guó)平均水平少32 m2。河南省農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的實(shí)踐與探索對(duì)把握現(xiàn)階段閑置現(xiàn)狀、成因，總結(jié)歸納盤活利用方向、實(shí)踐樣態(tài)和經(jīng)驗(yàn)啟示，對(duì)深化農(nóng)村閑置宅基地盤活利用具有重要意義。

一、河南省農(nóng)村閑置宅基地和住宅現(xiàn)狀及成因分析

在推進(jìn)農(nóng)村宅基地資源盤活的過(guò)程中，閑置宅基地和住宅的數(shù)量、閑置原因等都是需要回答的關(guān)鍵問(wèn)題。據(jù)自然資源部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積約有200 萬(wàn)hm2，至少有7000 萬(wàn)套閑置農(nóng)房，當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置率接近8%。這與河南省宅基地資源閑置情況基本一致，截至2020 年底，河南省閑置宅基地占全省宅基地總數(shù)的8.41%、占村莊面積的7.97%。形成宅基地閑置的原因復(fù)雜，主要包括“建新不拆舊”“批而不建”“外出務(wù)工季節(jié)性閑置”等情況。

二、河南省農(nóng)村宅基地和住宅盤活利用方向

河南省政府印發(fā)的《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），專列一章對(duì)全省閑置宅基地利用提出要求，并進(jìn)行持續(xù)培訓(xùn)和宣傳，省級(jí)層面還建立了月通報(bào)制度，把宅基地和住宅盤活利用作為通報(bào)內(nèi)容的一部分。

《管理辦法》中閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用方式分為兩類：一是在一戶一宅前提下，原則上不超過(guò)三層，優(yōu)先審批使用村莊空閑宅基地作為村民新增住宅用地。二是在保留宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，在充分尊重村民意愿的前提下，將閑置宅基地建成游園、果園、菜園、花園、文化廣場(chǎng)、村莊景觀；將閑置住宅建成村史館、圖書室、活動(dòng)室等村民活動(dòng)場(chǎng)所，對(duì)有利用價(jià)值的閑置住宅倡導(dǎo)發(fā)展文化旅游和開(kāi)展農(nóng)事體驗(yàn)活動(dòng)等。

三、河南省農(nóng)村閑置宅基地盤活利用實(shí)踐樣態(tài)

（一）盤活利用主體現(xiàn)狀

2019 年，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出，農(nóng)村宅基地和住宅的盤活主體主要包括三類：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、返鄉(xiāng)人員和社會(huì)企業(yè)。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員分別是擁有宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體。雖然國(guó)家多次明確鼓勵(lì)培育農(nóng)村宅基地盤活利用主體，但仍然將充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益作為盤活利用的前提，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員是盤活利用的重要主體。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過(guò)自營(yíng)、出租、入股、合作等方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和住宅仍然是主要路徑。返鄉(xiāng)人員指的是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這類盤活利用主體主要通過(guò)流轉(zhuǎn)交易方式獲得宅基地使用權(quán)。由于返鄉(xiāng)人員大多以個(gè)體形式出現(xiàn)，以對(duì)接村內(nèi)個(gè)體或村內(nèi)集體為主，其資金投入額度較一般村民多，經(jīng)營(yíng)模式更具新意，有利于將現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念引入農(nóng)村。社會(huì)企業(yè)參與到閑置宅基地和住宅的盤活利用門檻較高，在區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承等方面具備發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f更受其青睞。

（二）盤活利用方式現(xiàn)狀

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，其初始宅基地為無(wú)償取得，預(yù)期收益并沒(méi)有其他兩類高，又由于資本積累不足，該類主體對(duì)宅基地盤活利用的投資受限。滿足村民基本的居住需求是其盤活利用宅基地和住宅的首要任務(wù)。例如河南省在新審批宅基地中，除原址翻建外，利用空閑宅基地建房的審批數(shù)占比超過(guò)1/2，說(shuō)明低效利用的宅基地在村莊內(nèi)部流轉(zhuǎn)能夠幫助解決農(nóng)村建房“無(wú)地可批”的問(wèn)題。滿足村民對(duì)村莊景觀和村民活動(dòng)場(chǎng)所等公共公益設(shè)施的需求也是盤活利用的重要目標(biāo)，例如漯河市新店鎮(zhèn)游莊村，由村兩委組織出面與閑置宅基地和閑置農(nóng)房的戶主進(jìn)行協(xié)商，在不改變?cè)睾娃r(nóng)房所有權(quán)人的情況下，由鎮(zhèn)政府和村兩委組織對(duì)閑置宅基地或閑置農(nóng)房進(jìn)行改造利用，改造主要以村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和文化設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施為主。此外，自營(yíng)、租賃、合作也是盤活利用的主要方式，例如新縣田鋪大灣通過(guò)對(duì)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)等特色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶給予政策支持和資金獎(jiǎng)勵(lì)，農(nóng)戶按照?qǐng)D紙翻建或改造的農(nóng)房每平方米給予500元或300 元的資金補(bǔ)助，對(duì)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)的農(nóng)戶按照大床房每間600 元、標(biāo)準(zhǔn)房每間1000 元給予開(kāi)業(yè)補(bǔ)貼，村民先后創(chuàng)辦農(nóng)家樂(lè)和民宿20 家，農(nóng)戶年收入在10 萬(wàn)元以上。

返鄉(xiāng)人員是促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要推力。下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的過(guò)程，不僅能盤活農(nóng)村閑置宅基地和住宅，還能夠帶動(dòng)村民共同富裕。例如商丘市睢縣白廟鄉(xiāng)土樓村，采取“文化+旅游”的模式，來(lái)自北京市、鄭州市、洛陽(yáng)市、商丘市等地的藝術(shù)家相繼租賃村內(nèi)42 個(gè)閑置農(nóng)家小院，打造餐飲6 處、書法書畫院12 處、民宿7 處、其他制作藝術(shù)衍生品等不同特色的文化小院21 處，接待游客和藝術(shù)團(tuán)體累計(jì)5 萬(wàn)余人。

社會(huì)企業(yè)往往具備資金優(yōu)勢(shì)，能夠彌補(bǔ)其他主體的缺陷，通過(guò)與村集體、村民聯(lián)結(jié)，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)收、集體經(jīng)濟(jì)壯大和農(nóng)戶收益。例如盧氏縣官道口鎮(zhèn)新坪村當(dāng)?shù)氐穆糜纹髽I(yè)吸納農(nóng)戶以閑置農(nóng)房入股，共參與農(nóng)戶83 戶270 人，年人均分紅可達(dá)1000 元。同時(shí)，對(duì)部分農(nóng)戶的閑置房屋進(jìn)行改造升級(jí)，按人口計(jì)算，每人每年發(fā)放租金1000元。此外，企業(yè)還通過(guò)房屋改造用工、民宿經(jīng)營(yíng)用工等方式招收200 名村民長(zhǎng)期務(wù)工，通過(guò)盤活閑置資源使農(nóng)戶獲得“股金”“租金”“薪金”收入。

四、河南省農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的經(jīng)驗(yàn)啟示

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，作為我國(guó)較早的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，河南省土地開(kāi)發(fā)程度較高且可利用的后備土地資源極其有限。系統(tǒng)梳理農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用實(shí)踐可得出以下五點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示。一是嚴(yán)格落實(shí)宅基地管理制度。在明確“戶有所居”的實(shí)現(xiàn)形式和制度安排下，新增住宅用地應(yīng)盡量通過(guò)村集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)交易實(shí)現(xiàn)。二是充分尊重農(nóng)戶意愿和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在“一戶一宅”的前提下盤活利用閑置宅基地和住宅，建成基礎(chǔ)設(shè)施基本完備的宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。三是對(duì)自營(yíng)宅基地和住宅的農(nóng)戶給予政策支持和資金獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)示范引領(lǐng)帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是創(chuàng)新宅基地和住宅的利用方式，吸引城市居民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展文化創(chuàng)意、農(nóng)事體驗(yàn)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)。五是注重盤活利用主體之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，吸引社會(huì)企業(yè)盤活農(nóng)村閑置資源的本質(zhì)是利益激勵(lì)的結(jié)果，但農(nóng)村閑置宅基地和住宅是與農(nóng)戶息息相關(guān)的生產(chǎn)生活場(chǎng)所，因而更要加強(qiáng)利益主體之間的聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)企業(yè)和農(nóng)戶的雙贏。