應(yīng)急管理新體制下京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制關(guān)鍵問題研究

劉曉靜 王慧彥 王建飛

1)防災(zāi)科技學(xué)院,河北三河 065201

2)中國消防救援學(xué)院,北京 102202

0 引言

地震巨災(zāi)是指由地震發(fā)生所導(dǎo)致的對人類生命財產(chǎn)造成特別巨大的破壞損失,對區(qū)域或國家經(jīng)濟社會產(chǎn)生嚴(yán)重影響的災(zāi)害事件。具體數(shù)據(jù)可參考《國家地震應(yīng)急預(yù)案》對于特別重大地震災(zāi)害的描述:造成300人以上死亡(含失蹤)的地震災(zāi)害。人口較密集地區(qū)發(fā)生7.0級以上地震,人口密集地區(qū)發(fā)生6.0級以上地震,初判為地震巨災(zāi)(國務(wù)院辦公廳,2012)。地震巨災(zāi)位居自然災(zāi)害之首,災(zāi)害損失大,影響范圍廣,往往涉及多個省市,救援難度高,各類救援隊伍、救援裝備和物資需求量大,“黃金時間”救援緊迫。

我國應(yīng)急管理體制經(jīng)歷了單災(zāi)種為主應(yīng)急管理(1949—2003年)、綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急管理(2003—2018年)、綜合應(yīng)急管理(2018—2023年)等不同階段。與之相對應(yīng),應(yīng)急協(xié)同機制從一開始的科層制組織負(fù)責(zé)單一災(zāi)種的應(yīng)急管理工作,隨著“非典”后的“一案三制”(預(yù)案、體制、機制、法制)應(yīng)急觀念初步轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)由上至國務(wù)院下至縣市級政府設(shè)立的各級應(yīng)急辦專門負(fù)責(zé)應(yīng)急協(xié)調(diào)。在此過程中,應(yīng)急協(xié)同機制依靠臨時調(diào)動資源基本上能完成協(xié)同需求,然而隨著社會現(xiàn)代化水平的不斷提升,災(zāi)害的放大效應(yīng)日益凸顯,協(xié)同范圍擴大、協(xié)同成本增加,協(xié)同需求和內(nèi)容增多,協(xié)同要求和標(biāo)準(zhǔn)提高,僅依靠應(yīng)急辦有限的力量難以應(yīng)對巨災(zāi)類突發(fā)事件。

2018年,我國組建應(yīng)急管理部,將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局等部門的應(yīng)急職責(zé)整合(國務(wù)院辦公廳,2018),明確新的應(yīng)急管理體制為“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”(滕五曉,2019)。新體制下應(yīng)急協(xié)同的主體較以往相對減少,協(xié)同成本相對降低,提高了應(yīng)對復(fù)雜多變巨災(zāi)事件能力。但目前,鑒于地震巨災(zāi)的復(fù)雜性和廣泛性,救援主體尚未能在新體制內(nèi)得到完全整合,因此地震巨災(zāi)一些新的協(xié)同問題仍待解決,比如地震巨災(zāi)跨區(qū)域協(xié)同、軍地隊伍協(xié)同、救援與醫(yī)療救助等專業(yè)隊伍內(nèi)部之間的協(xié)同等問題,新的協(xié)同機制尚需重新構(gòu)建(郭景濤,2016)。

1 地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制內(nèi)涵詮釋

“地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制”是指為實現(xiàn)地震巨災(zāi)應(yīng)急的高效統(tǒng)籌,最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失,盡快恢復(fù)經(jīng)濟社會體系,在地震巨災(zāi)應(yīng)對全過程中將應(yīng)急指揮系統(tǒng)、信息、人員搜救、醫(yī)療救治、生命線恢復(fù)等應(yīng)急所需的資源合理配置,形成的制度化、程序化、規(guī)范化的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系和運作方式。

地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制需要堅持政府統(tǒng)一管理。地震巨災(zāi)屬于自然災(zāi)害類突發(fā)事件,往往對社會和人民生命財產(chǎn)安全造成巨大傷害,單純依靠某一組織、機構(gòu)或個人根本無法應(yīng)對,市場也處于失靈狀態(tài)。地震巨災(zāi)應(yīng)急活動具有不完全的非排他性和非競爭性,屬于準(zhǔn)公共物品,需要依靠政府力量組織并提供相關(guān)服務(wù)。

地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制是一個復(fù)雜嚴(yán)密的運行系統(tǒng)。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展,高層建筑、水電油氣管網(wǎng)、基礎(chǔ)建設(shè)等不斷加快建設(shè),產(chǎn)業(yè)鏈和社會功能日趨復(fù)雜。地震巨災(zāi)自身的突發(fā)性、復(fù)雜性和易損性,要求應(yīng)急協(xié)同機制快速應(yīng)對龐大災(zāi)害系統(tǒng)引發(fā)的各類損失、次生災(zāi)害等后果,能解決跨區(qū)域跨部門下抗震救災(zāi)指揮、地震災(zāi)害事件信息共享、救援力量協(xié)同響應(yīng)和增援調(diào)度、應(yīng)急物資支援協(xié)調(diào)、交通道路聯(lián)合管控,以及通信、供水、供電、供氣等設(shè)施應(yīng)急協(xié)同搶通搶險工作等諸多復(fù)雜問題。

地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制作為社會發(fā)展的產(chǎn)物,與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)支撐水平等息息相關(guān)。伴隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展,城市及城市群日益增多,現(xiàn)代社會風(fēng)險溢出,風(fēng)險和危機在不同地區(qū)和不同行業(yè)之間傳遞速度逐漸加快,地震巨災(zāi)發(fā)生后極易導(dǎo)致連鎖反應(yīng),造成跨區(qū)域、跨行業(yè)經(jīng)濟損失。反之,地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制的搭建亦受到經(jīng)濟發(fā)展水平的限制,經(jīng)濟發(fā)展程度越高,各類軟硬件技術(shù)與設(shè)備投入也越高端、智能,應(yīng)急協(xié)同機制也愈加完善,而經(jīng)濟發(fā)展程度越低,應(yīng)急協(xié)同機制也會存在“心有余而力不足”等不足之處。

綜上所述,“地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制”內(nèi)涵體現(xiàn)在三方面。其中,政府統(tǒng)一管理是前提,只有高效統(tǒng)一的管理,才能有效配置地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制這一復(fù)雜嚴(yán)密系統(tǒng)中的各類應(yīng)急資源; 地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同運行系統(tǒng)是主體,系統(tǒng)中各類參與單位、人員與應(yīng)急資源構(gòu)成有機整體,是應(yīng)急效果的主要承載體; 社會經(jīng)濟發(fā)展條件和技術(shù)支撐水平是關(guān)鍵,應(yīng)急效率的高低受制于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的高低,一般而言,經(jīng)濟發(fā)展水平高,地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同效率高,技術(shù)發(fā)展水平越高,越能為地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制提供有力保障,提升溝通效率和效果。

2 新體制下京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同的必要性

我國2018年組建應(yīng)急管理部,自此步入綜合應(yīng)急管理體制階段?！熬C合應(yīng)急管理體制”是指由政府主導(dǎo)、全民參與的,整合應(yīng)急資源和力量,涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制,強調(diào)全災(zāi)種、全過程、多部門參與應(yīng)急管理。自此開始,京津冀三地在諸多領(lǐng)域制定出臺了應(yīng)急聯(lián)合行動制度,部分建設(shè)成果見表1。新體制下京津冀應(yīng)急協(xié)同逐步顯現(xiàn)出強大力量,公安、民政、國土資源等多部門應(yīng)急職責(zé)整合,重點解決了以往部門間橫向協(xié)調(diào)溝通成本高的問題,應(yīng)急協(xié)同效率大幅提升(樊海剛等,2022)。但與此同時,應(yīng)急主體和應(yīng)急過程的“全協(xié)同”尚未完全實現(xiàn),跨區(qū)域跨部門的更高層次更深入?yún)f(xié)同機制和模式尚待探索。

表1 京津冀三地協(xié)同聯(lián)動部分建設(shè)成果

從地震巨災(zāi)角度來看,京津冀地區(qū)位于我國華北地震斷裂帶,歷史上曾發(fā)生三河—平谷大地震、唐山大地震等多次重大破壞性地震,屬于地震重點防御區(qū)。該地區(qū)包括北京、天津兩個直轄市和河北省,土地面積21.6×104km2,是我國最重要的政治、經(jīng)濟、文化與科技中心,是經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納人口最多的地區(qū)之一(郭其云等,2015)。區(qū)域內(nèi)人口約11036.93萬(第七次全國人口普查數(shù)據(jù)),人口密度大,地區(qū)生產(chǎn)總值9.66萬億元人民幣,約占全國生產(chǎn)總值的8.5%,經(jīng)濟發(fā)展程度及城市化水平較高。

隨著2014年京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的提出及實施,京津冀三地在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交通運輸、人員流動等方面一體化程度不斷提升,牽一發(fā)而動全身。三地的地域空間臨近性、生命線工程依存性、經(jīng)濟發(fā)展一體性等特征凸顯,面對地震巨災(zāi)威脅時,京津冀三地在決策指揮協(xié)同、信息協(xié)同、救援隊伍協(xié)同、醫(yī)療防疫協(xié)同、轉(zhuǎn)移安置協(xié)同、工程搶險協(xié)同、社會治安協(xié)同、交通管制協(xié)同的需求也更為強烈。

第一,地域空間臨近性。京津冀三地地緣相接,北京市與天津市交界線長69.68km,與河北省交界線長1116.76km(北京市人民政府,2004),具備協(xié)同應(yīng)急的天然基礎(chǔ)。京津冀地域內(nèi)中央單位及大型經(jīng)濟集團集中,國內(nèi)外機構(gòu)和國外使館辦公區(qū)聚集,人員跨區(qū)域流動顯著。地震巨災(zāi)帶來的交通線路破壞、人員疏散和醫(yī)療救援、社會治安維護等諸多困難常常突破地域界限,特別在三地交界毗鄰區(qū)域。為提升區(qū)域整體應(yīng)急效果,三地邊界應(yīng)急協(xié)同難題首待解決。

第二,生命線工程依存性。社會生存所必需的能源、運輸、通信、用水等基礎(chǔ)性工程設(shè)施稱為生命線系統(tǒng)。這些設(shè)施一般通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),對城市功能、居民的正常生活、社會經(jīng)濟活動起著重要保障作用。京津冀三地隨著一體化發(fā)展的不斷推進(jìn),生命線系統(tǒng)的規(guī)模和復(fù)雜程度也隨之迅速發(fā)展(李林等,2017)。

以交通運輸為例,目前,京津冀“四橫、四縱、一環(huán)”網(wǎng)格化運輸格局基本形成。京唐城際鐵路、跨市域軌道交通平谷線(施工中)、京張高鐵、津秦高鐵、京雄城際、津保鐵路等20余條鐵路相繼建成通車,為三地通行運輸帶來便利。公路方面,河北與京津打通拓寬“對接路”34條(段)2089km,與京津連通干線公路達(dá)到47條、74個接口(北京市交通委員會等,2021)。如此大容量、大規(guī)模的交通運輸網(wǎng)一旦遭到地震巨災(zāi)破壞而中斷,勢必會給社會正常運轉(zhuǎn)功能帶來極大障礙,除交通設(shè)施損毀外,還可能由于災(zāi)后避難人群占用交通路線、道路交通事故頻發(fā)等問題造成人為的交通運輸功能中斷,至使城市喪失運轉(zhuǎn)功能甚至癱瘓,并可能引發(fā)火災(zāi)等次生災(zāi)害。

第三,經(jīng)濟發(fā)展一體性。京津冀區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展實力強勁,伴隨著疏解北京非首都功能措施的大力推進(jìn),京津研發(fā)河北制造、北京研發(fā)津冀轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)協(xié)同更為凸顯,產(chǎn)業(yè)鏈深度融合互補。但京津冀三地經(jīng)濟的高黏合性,也會導(dǎo)致地震巨災(zāi)后三地經(jīng)濟損失出現(xiàn)鏈?zhǔn)叫?yīng)。例如,唐山作為極震區(qū),工業(yè)和能源企業(yè)的停產(chǎn)勢必造成天津物流行業(yè)的供給和需求中斷,影響天津的物流行業(yè)。而北京眾多依賴物流、原材料、能源的企業(yè)、機構(gòu)、集團總部的產(chǎn)業(yè)鏈可能出現(xiàn)中斷,造成全國范圍乃至全球范圍的經(jīng)濟損失和市場動蕩。除此以外,唐山和天津作為港口城市,化工企業(yè)較多,?；反鎯蜕a(chǎn)企業(yè)震后可能引發(fā)的泄露、爆炸等次生衍生災(zāi)害會相對突出,跨區(qū)域的應(yīng)急協(xié)同顯得更為重要。

3 京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制關(guān)鍵問題與解決思路

經(jīng)過70年探索與發(fā)展,我國已形成了具有中國特色的應(yīng)急管理體制。新應(yīng)急管理體制下,我國巨災(zāi)應(yīng)對由臨時性指揮機構(gòu)向常態(tài)化治理組織轉(zhuǎn)變,由集中于災(zāi)害應(yīng)急處置向應(yīng)急管理全過程轉(zhuǎn)變,由單一單位應(yīng)對向更為專業(yè)化和職業(yè)化的多部門協(xié)同應(yīng)對轉(zhuǎn)變。新成立的應(yīng)急管理部與32個部門和單位建立了會商研判和協(xié)同響應(yīng)機制,與軍委聯(lián)合參謀部建立了軍地應(yīng)急救援聯(lián)動機制,成功實施了各類重特大事故及災(zāi)害救援行動,最大限度降低各種災(zāi)害和事故損失(黃耀文等,2020)。當(dāng)然,每一套機制都不可能盡善盡美,現(xiàn)有的應(yīng)急機制在災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同方面還面臨著新的問題,尤其是在地震巨災(zāi)協(xié)同方面。

首先,地震巨災(zāi)應(yīng)急過程中參與主體多,條塊協(xié)調(diào)不足。新體制初行,我國已在國家層面確定了應(yīng)急管理部門的職能和機構(gòu),但是在地方仍面臨應(yīng)急管理條塊協(xié)調(diào)不足的窘境。應(yīng)急管理機構(gòu)同其他職能部門之間關(guān)于應(yīng)急工作仍存在交叉或模糊的問題。政府(含同級地方政府之間、政府各職能部門之間)同非政府組織、企業(yè)、民眾等參與主體之間如何有效配合,是首先需要明確的問題。其次,跨區(qū)域地震巨災(zāi)應(yīng)急需要更深入、更細(xì)致的協(xié)同。京津冀三地救災(zāi)資源不均衡,三地協(xié)同機制仍未充分落地,協(xié)同制度與措施保障力度不夠,需按照資源整合、成本降低的要求,實現(xiàn)組織、資源、信息的有機整合,充分利用現(xiàn)有應(yīng)急優(yōu)勢,構(gòu)建科學(xué)合理的高效統(tǒng)籌協(xié)同機制(孫世煒,2011)。最后,地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同研究缺少災(zāi)害情景的技術(shù)支撐。地震災(zāi)害特性和京津冀區(qū)域地理條件的特點,決定了目前關(guān)于地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同的活動只能處于理論研究階段,缺少具體災(zāi)情信息支撐的地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制建設(shè)成果多數(shù)只能停留在框架搭建層面,難以進(jìn)一步提升對應(yīng)急資源的規(guī)劃和使用。

在此背景下,京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急中區(qū)域間指揮權(quán)歸屬、深度協(xié)同、協(xié)同技術(shù)支撐等問題成為扼制應(yīng)急工作效率的關(guān)鍵,如何高效解決此類關(guān)鍵性問題,成為學(xué)者及公眾們普遍關(guān)心的焦點。

3.1 指揮權(quán)歸屬難題

在地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同中“統(tǒng)一指揮”與“屬地為主”合理兼顧成為首要考慮的難題。面對地震巨災(zāi),“統(tǒng)一指揮”“屬地為主”是應(yīng)急協(xié)同的重要原則,根據(jù)《國家地震應(yīng)急預(yù)案》,京津冀地區(qū)發(fā)生地震巨災(zāi)后,在國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,應(yīng)按照屬地為主原則,啟動京津冀大震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制。而“屬地為主”原則極有可能導(dǎo)致各地政府在各自行政區(qū)劃內(nèi)調(diào)動應(yīng)急資源,而無法及時獲取可能僅有“一路之隔”或“一河之隔”毗鄰區(qū)域的應(yīng)急支持,應(yīng)急物資無法快速到位,救援時間大大滯后,錯過應(yīng)急救援黃金時間。

而如果為了解決上述問題,只簡單忽略“屬地為主”原則,多頭并管,又可能帶來九龍治水的混亂場面,導(dǎo)致協(xié)同成本增加、協(xié)同效率低下、冗余度高、協(xié)同機制僵化等情況,進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域間應(yīng)急協(xié)同優(yōu)勢不能充分發(fā)揮。為解決上述問題,建議應(yīng)急協(xié)同在遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”前提下分為“自主協(xié)同”和“按需協(xié)同”兩種模式?！白灾鲄f(xié)同”是在地震初期,受災(zāi)情況不明時,震中周邊縣市根據(jù)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議自主啟動應(yīng)急協(xié)同機制,其是在全面應(yīng)急機制啟動之前優(yōu)先進(jìn)入極震區(qū)開展人員搜救與救災(zāi)保障的應(yīng)急機制?！鞍葱鑵f(xié)同”是在地震應(yīng)急全面應(yīng)急響應(yīng)階段,屬地政府根據(jù)地震應(yīng)急任務(wù)需求和應(yīng)急能力差異有針對性地調(diào)度指揮應(yīng)急救災(zāi)力量,開展地震應(yīng)急工作。

針對京津冀地震巨災(zāi)而言,根據(jù)國家預(yù)案,震后應(yīng)及時啟動國家級應(yīng)急響應(yīng),國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。應(yīng)急協(xié)同機制可通過北京市抗震救災(zāi)總指揮部、天津市抗震救災(zāi)指揮部及河北省抗震救災(zāi)指揮部會商機制實現(xiàn)(圖1),會商內(nèi)容主要包括決策指揮協(xié)同、信息協(xié)同、救援隊伍協(xié)同、醫(yī)療防疫協(xié)同、轉(zhuǎn)移安置協(xié)同、工程搶險協(xié)同、社會治安協(xié)同、交通管制協(xié)同等(王慧彥等,2021)。

圖1 京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同內(nèi)容設(shè)想

同時,北京、天津、河北三地毗鄰區(qū)域,還可按照“屬地管理”和“就近響應(yīng)原則”各自啟動應(yīng)急響應(yīng),同時自動實現(xiàn)三地之間的應(yīng)急協(xié)同。由屬地牽頭啟動應(yīng)急協(xié)同機制,根據(jù)上級指令和屬地請求進(jìn)行協(xié)同調(diào)度,實現(xiàn)臨近地區(qū)之間的協(xié)同支援。在應(yīng)急初期階段建立高效的“自主協(xié)同”機制,非震中地在本地做好應(yīng)急響應(yīng)工作基礎(chǔ)上,做好各類救援隊伍出隊、避難人員、傷員醫(yī)療轉(zhuǎn)移接收和物資支援準(zhǔn)備; 在全面響應(yīng)階段按需支援,實施“按需協(xié)同”,根據(jù)震中地受災(zāi)情況和支援請求,其他兩地視本地情況做好各類救援隊伍支援、應(yīng)急物資支援、異地轉(zhuǎn)移安置、異地救治傷員等事項,還包括跨區(qū)域的通信、電力、道路等重要基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同搶通。

3.2 協(xié)同深度不夠,協(xié)同操作性和可靠性有待提高

當(dāng)前的京津冀應(yīng)急聯(lián)動多是在應(yīng)急管理部成立之后形成的戰(zhàn)略性合作框架,在具體實施過程中依然缺少統(tǒng)籌的聯(lián)動內(nèi)容和詳細(xì)方案。應(yīng)急聯(lián)動缺少綱領(lǐng)性和更具針對性的制度引領(lǐng)和保障,各部門和各地區(qū)間應(yīng)急協(xié)同關(guān)系還較為松散,協(xié)同任務(wù)落實和后續(xù)跟進(jìn)缺少切實保障,地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同深度仍需進(jìn)一步推進(jìn)。

以近五年京津冀三地聯(lián)合簽署公布的《京津冀民政救災(zāi)物資協(xié)同保障協(xié)議》《京津冀三地相鄰區(qū)域交通應(yīng)急保障聯(lián)動合作協(xié)議書》《關(guān)于加強京津冀三地指揮中心應(yīng)急聯(lián)動的工作方案》等為例,此類協(xié)同文件制度多數(shù)是以協(xié)議、規(guī)劃和工作方案的形式呈現(xiàn),缺少更高效力和約束力的法律制度保障,專門針對地震應(yīng)急協(xié)同的內(nèi)容少且不夠細(xì)致深入。

為解決上述問題,可考慮將巨災(zāi)情景構(gòu)建方法引入。情景構(gòu)建方法是從多角度、全過程來模擬應(yīng)急管理所面臨的場景,從而分解應(yīng)急需求和任務(wù),這與應(yīng)急管理四階段論相契合,可完整展現(xiàn)情景事件的孕育、爆發(fā)、演化和恢復(fù)各階段的工作重點,并細(xì)化出任務(wù)清單供應(yīng)急工作人員查漏補缺,完整準(zhǔn)確地對應(yīng)急管理各項工作做出安排,有效提升應(yīng)急管理效果。京津冀地震巨災(zāi)情景構(gòu)建方法可按照“底線思維”,對未來可能發(fā)生、概率雖小但后果極為嚴(yán)重的地震巨災(zāi)進(jìn)行情景假設(shè)模擬、梳理三地協(xié)同應(yīng)對任務(wù)、分析現(xiàn)有能力差距,據(jù)此提出應(yīng)對建議、完善應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急演練、強化應(yīng)急準(zhǔn)備、提升處置能力(王永明,2020)。

3.3 地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同研究技術(shù)支撐力度不足

目前國內(nèi)外學(xué)者針對地震等巨災(zāi)協(xié)同機制的研究方法主要集中于案例研究法、模型法等。案例研究法選取汶川地震、唐山地震、蘆山地震等震例應(yīng)急救援過程進(jìn)行回顧式分析,抽絲剝繭,從中梳理地震應(yīng)急管理協(xié)同機制中存在的限制性因素,據(jù)此提出改進(jìn)建議。模型法是假定某災(zāi)害發(fā)生,將災(zāi)害系統(tǒng)中要素之間的關(guān)系抽離出來,以語言文字、幾何圖形、數(shù)學(xué)符號等呈現(xiàn),是對現(xiàn)實世界的簡化表達(dá)。兩類方法都有明顯的局限性,災(zāi)害應(yīng)急管理過程是一個復(fù)雜多變的過程,突發(fā)因素多而且變化快,往往存在人為干擾和影響,很難用歷史案例或單一模型準(zhǔn)確、定量、完整描述應(yīng)急協(xié)同的種種問題。同時,地震巨災(zāi)不同于其他災(zāi)害或事故,發(fā)生概率和頻次較低,無法從真實案例中去檢驗和研究地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制是否完善和完備。

與上一問題類似,巨災(zāi)情景構(gòu)建方法可解決京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同研究的技術(shù)支撐問題。根據(jù)情景構(gòu)建方法研究思路,京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制可按照“風(fēng)險-情景-任務(wù)-需求-協(xié)同”研究框架搭建(圖2)。其中,風(fēng)險評估能夠明確應(yīng)急協(xié)同的外部環(huán)境和潛在危險,災(zāi)害情景構(gòu)建能夠明確清晰展現(xiàn)應(yīng)急協(xié)同的任務(wù)場景,任務(wù)分析可以明確應(yīng)急協(xié)同的內(nèi)容和參與主體,需求評估可以在結(jié)合歷史地震應(yīng)急經(jīng)驗基礎(chǔ)上,預(yù)測災(zāi)區(qū)各協(xié)同主體對人員、設(shè)備、物資、車輛等定量化協(xié)同需求,協(xié)同機制則是充分考慮災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同環(huán)境、協(xié)同任務(wù)、能力差距后提出應(yīng)急協(xié)同體系和流程,決定應(yīng)急協(xié)同職能與分工(王建飛,2015)。

圖2 基于情景的地震應(yīng)急協(xié)同機制設(shè)計方法

為更好地解決上述關(guān)鍵問題,構(gòu)建京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制時,還需考慮以下應(yīng)急協(xié)同原則:①“快速恢復(fù)首都圈城市體系功能”原則。北京作為首都,是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心。應(yīng)急協(xié)同需要快速恢復(fù)首都圈城市體系功能,這也是及時有效開展地震應(yīng)急救援的前提。必須將通信、交通、電力、燃?xì)?、供水等城市生命線工程搶險,放在與人員搜救、醫(yī)療救治等同等重要的位置。②應(yīng)急資源共享均衡原則。三地應(yīng)急資源保障能力存在差異,整體來說北京地區(qū)的應(yīng)急資源保障能力更強一些,特別是在醫(yī)療救治、物資儲備、技術(shù)水平、救援力量等方面較為明顯。而天津市在應(yīng)急避難場所、人員轉(zhuǎn)移安置空間上更具優(yōu)勢(王宏偉,2017)。因此,地震巨災(zāi)發(fā)生后,應(yīng)急資源協(xié)同要遵循共享性和均衡性原則,調(diào)度策略需達(dá)到多災(zāi)點應(yīng)急資源調(diào)度成本最小化和效用最大化的目標(biāo)。

4 未來發(fā)展展望

本文立足京津冀地區(qū)地震巨災(zāi)情景,結(jié)合新時期地震應(yīng)急協(xié)同的新特征,提出京津冀地區(qū)震后第一時間“自主協(xié)同”機制的概念。但是,由于情景構(gòu)建理論涉及學(xué)科門類多、數(shù)據(jù)范圍廣,京津冀地震巨災(zāi)情景研究的深度與廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,后續(xù)可在我國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查數(shù)據(jù)成果基礎(chǔ)上開展更為精準(zhǔn)的情景構(gòu)建分析(王慧彥等,2016)。未來的跨區(qū)域地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制研究可重點聚焦于以下方面:

(1)跨區(qū)域地震巨災(zāi)應(yīng)急全面協(xié)同機制建設(shè)。地震巨災(zāi)具有明顯的跨區(qū)域特點,地震應(yīng)急往往需要多地區(qū)共同參與。京津冀地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制研究可為長三角、珠三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟社會發(fā)展一體化程度較高區(qū)域的地震應(yīng)急全協(xié)同機制構(gòu)建提供經(jīng)驗。如何在我國當(dāng)前“統(tǒng)一指揮”體系下,根據(jù)地震空間特征和應(yīng)急需求開展救災(zāi),在“人民生命保障”為優(yōu)先的原則下,開展跨區(qū)域、跨行政等級,甚至是跨區(qū)域下不同行政等級下的地震巨災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機制研究,建立相應(yīng)的政策保障和法律保障機制,是未來地震應(yīng)急協(xié)同機制研究應(yīng)考慮的首要問題(王燕青等,2022)。

(2)國內(nèi)大震災(zāi)害情景構(gòu)建理論和技術(shù)體系完善。地震巨災(zāi)情景研究涉及自然環(huán)境和社會環(huán)境的方方面面,當(dāng)前的大部分地震災(zāi)害情景研究尚處于碎片化階段,學(xué)科壁壘與技術(shù)壁壘依然存在,不利于對地震災(zāi)害系統(tǒng)和災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)的系統(tǒng)化研究。立足我國地震災(zāi)害風(fēng)險防治現(xiàn)狀,研究綜合性地震情景構(gòu)建體系需求,鼓勵開展地震災(zāi)害情景的重大攻關(guān)課題,對各類次生衍生災(zāi)害的耦合機理、災(zāi)情對城市運行狀態(tài)的影響機制、應(yīng)急協(xié)同組織與實施理論等問題開展深入研究,是我國地震災(zāi)害情景構(gòu)建理論體系建設(shè)的迫切任務(wù)。