全面取消制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制助推高水平對(duì)外開(kāi)放

文/李大偉 編輯/王亞亞

此次我國(guó)全面放開(kāi)制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制，增強(qiáng)了跨國(guó)公司對(duì)我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的信心，有利于高技術(shù)制造業(yè)乃至高技術(shù)服務(wù)業(yè)吸引更多高質(zhì)量外資。

2023年10月18日，習(xí)近平總書記在第三屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上宣布，我國(guó)將全面取消制造業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制措施。這是我國(guó)積極支持建設(shè)開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)的又一重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于我國(guó)鞏固和提升全球主要外資投資目的地地位、積極構(gòu)建更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)全球化深入發(fā)展均有著非常重要的意義。

全面取消制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制有效彰顯我國(guó)推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放決心

一是全面放開(kāi)制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制是黨的十八大以來(lái)我國(guó)積極利用外資的又一偉大成就。改革開(kāi)放初期，我國(guó)既需要彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金缺口，同時(shí)需要在一定程度上保護(hù)汽車等幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，我國(guó)既對(duì)外資企業(yè)實(shí)施相對(duì)優(yōu)惠的所得稅等稅收政策，也在汽車等行業(yè)對(duì)外資采取了一定的準(zhǔn)入限制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的日益提升以及制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，我國(guó)的外資政策逐漸轉(zhuǎn)向，在取消特殊優(yōu)惠政策的同時(shí)，穩(wěn)步放開(kāi)外資準(zhǔn)入，推動(dòng)內(nèi)外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)展合作。我國(guó)在2015年發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出“全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)”。隨后，我國(guó)在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域協(xié)同發(fā)力，持續(xù)壓減外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，將外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的條目數(shù)由2015年版的76條（2015年我國(guó)仍然實(shí)施《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》管理，此處條目數(shù)是限制類和禁止類條目數(shù)的總和）減少到2021年版的31條。其中，制造業(yè)一直是我國(guó)取消外資準(zhǔn)入限制的重點(diǎn)領(lǐng)域，其限制條目數(shù)由2015年版的15條下降到2021年版的2條，直到此次清零（見(jiàn)圖1）。

圖1 全國(guó)版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單總條目數(shù)及制造業(yè)負(fù)面清單條目數(shù)壓減情況一覽

此次制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制清零主要是取消了“出版物印刷須由中方控股”和“禁止投資中藥飲片炮制技術(shù)應(yīng)用以及中成藥保密處方產(chǎn)品的生產(chǎn)”這兩項(xiàng)外資準(zhǔn)入限制。在傳統(tǒng)思維中，這兩項(xiàng)限制均和相關(guān)領(lǐng)域的安全、保密等因素密切相關(guān)，此次放開(kāi)說(shuō)明我國(guó)在積極構(gòu)建服務(wù)于高水平對(duì)外開(kāi)放的安全維護(hù)機(jī)制方面取得了更大成效，能夠確保放開(kāi)出版物印刷、中藥制造等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入不會(huì)對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)負(fù)面影響。

二是全面放開(kāi)制造業(yè)準(zhǔn)入限制是我國(guó)外資開(kāi)放水平達(dá)到世界一流水準(zhǔn)的重要標(biāo)志。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)的制造業(yè)開(kāi)放水平均明顯高于服務(wù)業(yè)，但由于部分制造業(yè)涉及核安全、生物安全、健康安全等非經(jīng)濟(jì)安全因素，因此即便是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也對(duì)制造業(yè)的外資準(zhǔn)入采取一定的限制措施。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中，目前只有我國(guó)全面取消了制造業(yè)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入限制，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中也有相當(dāng)一部分國(guó)家在制造業(yè)領(lǐng)域存在外資準(zhǔn)入限制。如加拿大就對(duì)石油、天然氣開(kāi)采和深加工業(yè)的外資實(shí)施一定的管理措施，要求相關(guān)外商投資項(xiàng)目需要接受加拿大有關(guān)部門的監(jiān)管，以確保能夠創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)效益并拉動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)；韓國(guó)則是對(duì)生物制品業(yè)、期刊印刷業(yè)等制造業(yè)領(lǐng)域外資實(shí)施一定的準(zhǔn)入管理措施，如要求相關(guān)血液類生物制品的原材料必須來(lái)自韓國(guó)紅十字會(huì)、期刊印刷企業(yè)不能由外資企業(yè)控股且主要負(fù)責(zé)人不能是外籍，等等。因此，我國(guó)此次全面放開(kāi)制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制，推動(dòng)制造業(yè)領(lǐng)域的外資開(kāi)放水平已經(jīng)達(dá)到世界一流水準(zhǔn)，是履行“中國(guó)開(kāi)放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開(kāi)越大”這一莊嚴(yán)承諾的生動(dòng)表現(xiàn)之一。

三是全面放開(kāi)制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制是我國(guó)建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要舉措。習(xí)近平總書記在主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制是我們主動(dòng)作為以開(kāi)放促改革、促發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，要圍繞服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，以制度型開(kāi)放為重點(diǎn)，聚焦投資、貿(mào)易、金融、創(chuàng)新等對(duì)外交流合作的重點(diǎn)領(lǐng)域深化體制機(jī)制改革，完善配套政策措施，積極主動(dòng)把我國(guó)對(duì)外開(kāi)放提高到新水平”。外商直接投資作為先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)質(zhì)人才等高端要素的重要載體，在我國(guó)高水平對(duì)外開(kāi)放中發(fā)揮著非常重要的作用，建設(shè)更高水平外資管理體制是建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要任務(wù)之一。我國(guó)全面放開(kāi)制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制，既是對(duì)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度這一外資管理體制的深入落實(shí)，也是推動(dòng)外商投資促進(jìn)制度、外商投資保護(hù)制度、外商投資安全審查制度等外資管理制度進(jìn)一步完善的有力舉措，對(duì)于建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的積極作用十分突出。

全面取消制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制將有效促進(jìn)我國(guó)高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是將有效增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)外企對(duì)華直接投資意愿，推動(dòng)更多全球優(yōu)質(zhì)要素在我國(guó)集聚。當(dāng)前，受美國(guó)持續(xù)加息、地緣政治沖突加劇等因素影響，全球跨國(guó)直接投資意愿持續(xù)放緩，跨國(guó)公司投資觀望情緒濃厚。中國(guó)美國(guó)商會(huì)、中國(guó)歐盟商會(huì)公開(kāi)發(fā)布的白皮書顯示，多數(shù)跨國(guó)公司認(rèn)為，我國(guó)具有人才優(yōu)勢(shì)凸顯、基礎(chǔ)設(shè)施完善、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)越、市場(chǎng)潛力巨大等突出優(yōu)勢(shì)，是理想的投資目的地，因此對(duì)于我國(guó)外商投資政策的優(yōu)化調(diào)整十分關(guān)注，也多次公開(kāi)表示希望我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大外資準(zhǔn)入。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)隨著我國(guó)持續(xù)縮減外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，特別是放開(kāi)了汽車等制造業(yè)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入，我國(guó)利用外資規(guī)模整體保持穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中制造業(yè)利用外資受益最為明顯，在我國(guó)利用外資中的比重已經(jīng)由降轉(zhuǎn)升（見(jiàn)圖2）。此次我國(guó)全面放開(kāi)制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制，除直接為跨國(guó)公司對(duì)華投資印刷、中藥等行業(yè)掃清障礙外，更重要的是增強(qiáng)了跨國(guó)公司對(duì)我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的信心，有利于醫(yī)藥等高技術(shù)制造業(yè)乃至信息服務(wù)、商務(wù)服務(wù)等高技術(shù)服務(wù)業(yè)吸引更多高質(zhì)量外資。

圖2 2019—2023年前三季度我國(guó)制造業(yè)利用外資占比走勢(shì)

二是將有力助推我國(guó)深化規(guī)則、規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)、管理等制度型開(kāi)放，為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)注入更多活力。當(dāng)前，我國(guó)正在積極推進(jìn)制度型開(kāi)放，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)管理、政府采購(gòu)、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)政策以及諸多行業(yè)管理等“邊境后”領(lǐng)域的規(guī)則和國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則接軌，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)要素在進(jìn)入我國(guó)之后能夠有效實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，從而大幅提升國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的效率，助力開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。隨著我國(guó)取消制造業(yè)領(lǐng)域外商投資準(zhǔn)入限制，大幅降低外資準(zhǔn)入等“邊境”領(lǐng)域壁壘，跨國(guó)公司從更好服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展出發(fā)，對(duì)于上述“邊境后”領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新訴求將逐漸增多。因此，這將加速推動(dòng)我國(guó)擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向上述“邊境后”領(lǐng)域，更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)、技術(shù)、人才等優(yōu)質(zhì)要素對(duì)提升全要素生產(chǎn)率的作用，從而促進(jìn)我國(guó)不斷向更高層次的供需平衡躍升。

三是有利于在全球范圍內(nèi)對(duì)沖“逆全球化”，為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放合作創(chuàng)造良好外部環(huán)境。當(dāng)前，全球“逆全球化”風(fēng)潮仍在抬頭，部分國(guó)家不斷加大對(duì)人才、技術(shù)、貨物、服務(wù)等跨境自由流動(dòng)的限制，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)機(jī)制在全球范圍內(nèi)發(fā)揮資源配置決定性作用，拖累了全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定包容增長(zhǎng)。在這一背景下，我國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，推出全面取消制造業(yè)外資準(zhǔn)入限制等一系列高水平對(duì)外開(kāi)放的重大舉措，一方面有利于依托我國(guó)經(jīng)濟(jì)廣闊市場(chǎng)前景和巨大內(nèi)需潛力，與世界各國(guó)共享中國(guó)大市場(chǎng)機(jī)遇，為全球化深入發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，另一方面也有利于鼓勵(lì)和支持世界各國(guó)，特別是共建“一帶一路”國(guó)家按照共商、共建、共享理念不斷推升貿(mào)易投資自由化便利化水平，深化與我國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作，共同支持世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定包容增長(zhǎng)。

進(jìn)一步促進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放、積極利用外資的政策建議

一是深入落實(shí)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，同時(shí)繼續(xù)合理壓減該負(fù)面清單。按照外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的最新要求，對(duì)各部門從業(yè)許可相關(guān)門檻進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在維護(hù)國(guó)家安全的前提下，確保對(duì)內(nèi)外資企業(yè)平等相待。推動(dòng)國(guó)內(nèi)行業(yè)評(píng)級(jí)、私募基金、影視制作、咨詢、會(huì)計(jì)、法律等領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)則與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則接軌，盡可能消除在取消外資準(zhǔn)入限制之后跨國(guó)公司在業(yè)務(wù)開(kāi)展中面臨的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象。對(duì)地方政府落實(shí)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行督查，確保國(guó)務(wù)院出臺(tái)的擴(kuò)大外資準(zhǔn)入政策落到實(shí)處。進(jìn)一步有序壓減互聯(lián)網(wǎng)、增值電信業(yè)務(wù)、文化、醫(yī)療、教育等重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。

二是以便利高素質(zhì)人才流動(dòng)為重點(diǎn)，為外資企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)塑造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境。針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、重要項(xiàng)目所需的外籍人才，出臺(tái)更為便利的簽證政策。進(jìn)一步簡(jiǎn)化外籍員工工作調(diào)動(dòng)所需工作許可和居留許可的相關(guān)手續(xù)，縮短審批時(shí)限。適時(shí)將上海外籍優(yōu)秀應(yīng)屆畢業(yè)生簽證政策在全國(guó)范圍推廣。加強(qiáng)和主要外資來(lái)源國(guó)的協(xié)調(diào)，盡快恢復(fù)直飛航線，便利外籍人員來(lái)華。鼓勵(lì)微信等各類生活小程序推出便利外籍人士使用的版本，盡快全面推廣護(hù)照自助乘坐高鐵、護(hù)照在公共服務(wù)場(chǎng)所自動(dòng)取號(hào)等便利外籍人才生活的服務(wù)方式。探索推動(dòng)各地針對(duì)外籍人才的社區(qū)治理方式，與國(guó)籍國(guó)管理方式適度接軌。

三是積極鼓勵(lì)跨國(guó)公司向中西部地區(qū)投資。在中西部地區(qū)特別是重要對(duì)外開(kāi)放通道沿線城市，比照越南、印度、馬來(lái)西亞等經(jīng)濟(jì)體的稅收優(yōu)惠政策，設(shè)立若干梯度承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，制定特殊的鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)目錄清單，如將服裝等適合中西部地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)納入產(chǎn)業(yè)目錄，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)施較大力度的優(yōu)惠政策。支持各類金融機(jī)構(gòu)為跨國(guó)公司向中西部地區(qū)布局生產(chǎn)制造基地和研發(fā)中心提供更大支持。在中西部地區(qū)推進(jìn)實(shí)施一批重大利用外資項(xiàng)目，探索在能耗指標(biāo)、用地指標(biāo)等方面進(jìn)行單列，并在布局綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等開(kāi)放平臺(tái)方面更多向中西部地傾斜。

四是加速構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）升級(jí)版、中日韓自由貿(mào)易協(xié)定、中韓自由貿(mào)易協(xié)定升級(jí)版等建設(shè)，積極推動(dòng)我國(guó)和自由貿(mào)易協(xié)定其他成員國(guó)更多運(yùn)用負(fù)面清單模式撰寫貿(mào)易協(xié)定“投資、服務(wù)貿(mào)易”等相關(guān)章節(jié)，并壓減相關(guān)負(fù)面清單。鼓勵(lì)我國(guó)和其他成員國(guó)共同降低乃至消除服裝、鞋帽、家電等領(lǐng)域的關(guān)稅，促進(jìn)外資企業(yè)布局具有較強(qiáng)韌性和安全性的產(chǎn)業(yè)鏈。加快推進(jìn)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等亞太地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定的有關(guān)工作，逐步探索啟動(dòng)中國(guó)和歐盟、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的自貿(mào)協(xié)定談判，為跨國(guó)公司對(duì)華投資提供更多便利。