科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價研究

張?zhí)m萍 廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測研究中心

引言

“科技興則民族興，科技強則國家強”?？茖W(xué)事業(yè)單位須加快推進內(nèi)部控制建設(shè)，為全面實行國家創(chuàng)新戰(zhàn)略提供強有力的支撐保障?？茖W(xué)事業(yè)單位在科研經(jīng)費反腐的廉政建設(shè)要求下，內(nèi)部控制是實現(xiàn)監(jiān)督的重要方式，是提升單位科學(xué)發(fā)展水平的重要手段。從國家治理的高度，完善內(nèi)部控制的建設(shè)是強化科研經(jīng)費管理的重要手段，是推動科技創(chuàng)新戰(zhàn)略發(fā)展的重要工具。加強科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制，可以防止科研經(jīng)費舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，為單位科技創(chuàng)新戰(zhàn)略發(fā)展提供源源不斷的內(nèi)生動力。加強科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制，能為科研人員提供風清氣正的科研環(huán)境，為科研人員潛心技術(shù)攻堅提供良好的環(huán)境。

一、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)概念

（一）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制目標

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制目標應(yīng)該緊密結(jié)合科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略。黨的二十大報告指出，要從科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略高度認識科研事業(yè)單位管理體制改革，建立現(xiàn)代適應(yīng)科研事業(yè)單位發(fā)展的制度。科學(xué)事業(yè)單位組織成立是以科學(xué)技術(shù)研究為主要目的，要堅持貫徹落實國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，因此其內(nèi)部控制目標應(yīng)當聚焦國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，在保證科研創(chuàng)新發(fā)展的前提下進行開展內(nèi)部控制建設(shè)。要區(qū)分科研活動和常規(guī)管理活動，對科研活動制定符合科研活動規(guī)律的內(nèi)部控制管理手段和措施，例如科研項目預(yù)算管理，科研項目周期一般為1-3年，其預(yù)算管理周期管理就應(yīng)有別于部門預(yù)算管理，科研項目在實施過程中研究路線調(diào)整，研究方法調(diào)整是常態(tài)，預(yù)算不應(yīng)不適宜發(fā)揮“剛性”，應(yīng)具備較高的“靈活性”。因此科研項目預(yù)算管理應(yīng)有別于常規(guī)活動的預(yù)算調(diào)劑方面的管控。

（二）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍不應(yīng)限于業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理，收支管理，采購管理，資產(chǎn)管理，基建項目管理，合同管理，應(yīng)當將內(nèi)部控制范圍擴展到科研活動管理的全過程全周期中。在“放管服”背景下，政府簡政放權(quán)，有些科研事業(yè)單位還承擔了較多科技專項管理工作。內(nèi)部控制還應(yīng)重點加強科技專項管理工作，致力于提高公共服務(wù)職能。

二、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行基礎(chǔ)性評價未能涵蓋內(nèi)部控制活動

按照財政部基礎(chǔ)性評價工作要求，絕大多數(shù)單位都開展了內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，基礎(chǔ)性評價工作，評價范圍主要是預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、合同這類常規(guī)業(yè)務(wù)，評價內(nèi)容不全面，影響評價結(jié)果的完整性和客觀性。

（二）對內(nèi)部控制評價認識不到位

領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)部控制評價工作重視度不足，關(guān)注點還是停留在實施執(zhí)行階段，不在評價階段，內(nèi)部控制評價工作基本由辦公室人員完成后上報，里面所反映的問題未能為下一年的內(nèi)控提供更有力的攻克方向。內(nèi)部監(jiān)督部門也沒有參與到內(nèi)部控制評價中。

（三）內(nèi)部控制評價主體職責不清

內(nèi)部控制評價工作絕大多數(shù)是由財務(wù)部門作為評價主體。財務(wù)部門履行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位職責，又對執(zhí)行的效果進行評價，“既做裁判員，又做運動員”，違背了內(nèi)部控制建設(shè)評價相分離的原則，導(dǎo)致評價工作缺乏客觀性、獨立性和公正性。

（四）內(nèi)部控制評價結(jié)果的應(yīng)用不充分

大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位的基礎(chǔ)性內(nèi)部控制評價，主要是應(yīng)用于確定下年度內(nèi)部控制共奏計劃和持續(xù)改進的重點，還有沒有應(yīng)用個人年度考核及任務(wù)或者審計應(yīng)用領(lǐng)域等，應(yīng)用不充分也不利于內(nèi)部控制建設(shè)的持續(xù)優(yōu)化。

（五）內(nèi)部控制評價報告應(yīng)用有限

內(nèi)部控制評價報告對外報送給財政部門，對內(nèi)報送給領(lǐng)導(dǎo)班子，單位基層員工基本不清楚有內(nèi)部控制評價這個管理事項，內(nèi)部控制評價報告在單位內(nèi)部的公開透明情況不夠。

三、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價存在的問題

（一）內(nèi)部控制評價范圍不全面

現(xiàn)在科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價體系是基于財政部的基礎(chǔ)性評價進行的，基礎(chǔ)性評價是通用性指標，主要是外部監(jiān)督者用于了解行政單位內(nèi)部控制實施建設(shè)情況，屬于評價內(nèi)部控制設(shè)計方面的指標，一方面未能涵蓋單位全部管理活動，另一方面未能對內(nèi)部控制有效性進行評價。

（二）內(nèi)部控制評價主體職能未分離

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制職能管理部門多數(shù)是行政管理部門，行政管理部門負責組織實施內(nèi)部控制。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價部門也是辦公室。基于基礎(chǔ)性評價是外部監(jiān)管者需求，因此進行基本性評價時存在拼湊材料，進而爭取優(yōu)秀的現(xiàn)象，內(nèi)部控制評價未與內(nèi)部控制職能脫離，導(dǎo)致內(nèi)部控制評價結(jié)果不客觀、未能充分發(fā)揮內(nèi)部控制評價的針對性反饋和優(yōu)化流程的作用。

（三）內(nèi)部控制評價指標不符合“科研活動”規(guī)律

現(xiàn)行基礎(chǔ)性評價對科學(xué)事業(yè)單位來說缺乏科研性，基礎(chǔ)性評價通用指標只是對行政事業(yè)單位常規(guī)經(jīng)營管理活動進行評價，未能體現(xiàn)單位科研活動內(nèi)部控制的情況，未能有針對性針對單位的科研特點進行評價，例如預(yù)算管理中大多數(shù)考核指標，均不適用于科研項目管理。一般公共預(yù)算需嚴格控制預(yù)算調(diào)整，但科研項目預(yù)算調(diào)劑權(quán)是下放給項目負責人，項目負責人可根據(jù)項目實施要求，自行調(diào)整項目預(yù)算。

（四）內(nèi)部控制評價結(jié)果未有效應(yīng)用

科學(xué)事業(yè)單位通過基礎(chǔ)性評價形成的內(nèi)部控制報告向領(lǐng)導(dǎo)班子匯報，匯報后主要是應(yīng)用于上報主管部門和財政部門，評價結(jié)果用于下一年持續(xù)內(nèi)部控制建設(shè)改進參考。內(nèi)部控制評價最重要的作用在于對內(nèi)部控制系統(tǒng)運行進行維護，以確保內(nèi)部控制運行的有效性。另外，根據(jù)調(diào)查和訪談得知，目前科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價結(jié)果也未納入單位績效考核范圍，自然未能在單位控制環(huán)境方面起到引起各層級人員重視的效果。

四、構(gòu)建科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價指標體系

（一）內(nèi)部控制自我評價體系設(shè)置原則

1.全面性原則

內(nèi)部控制評價體系構(gòu)建應(yīng)盡量涵蓋科學(xué)單位管理活動全周期全過程，不單只是常規(guī)行政管理活動，還應(yīng)包括科研管理活動，市場經(jīng)營管理活動等，做到“橫向到邊、縱向到底、層層分解、有機統(tǒng)一”。

2.導(dǎo)向性原則

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價指標體系應(yīng)當體現(xiàn)以科技創(chuàng)新為核心的評價導(dǎo)向，堅決破除“四唯”不良傾向，突出標志性成果的“五元”價值，以價值挖掘引導(dǎo)高質(zhì)量成果產(chǎn)出，推動全過程創(chuàng)新生態(tài)鏈建設(shè)。

3.重要性原則

在績效評價指標選擇上也要注重成本效益原則，無法面面俱到，但要遵循重要性原則，選取重要指標。要注意選取高風險控制點及重要業(yè)務(wù)活動，全面分析、突出重點，以使內(nèi)部控制評價體系具備較強的代表性。

4.可操作性原則

可操作性原則是實操落地的重要原則，要達到績效評價目的，應(yīng)確保績效指標的信息有可靠的渠道獲取。另外，績效評價的指標可量化，定量和定性才能結(jié)合起來，客觀反映績效評價結(jié)果。

5.動態(tài)性原則

內(nèi)部控制是動態(tài)發(fā)展的過程，內(nèi)部控制目標改變，單位管理活動重點改變，單位風險改變，內(nèi)部控制評價指標也應(yīng)動態(tài)調(diào)整，才能真實客觀反映現(xiàn)行狀態(tài)內(nèi)部控制的實施情況。

（二）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制指標構(gòu)建

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合了科學(xué)事業(yè)單位的管理活動的特點，將科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評價指標分為三個方面：單位層面、業(yè)務(wù)層面-常規(guī)管理活動、業(yè)務(wù)層面-科研管理活動。

1.單位層面評價指標

單位層面的內(nèi)部控制評價指標，結(jié)合基礎(chǔ)性評價和單位層面建設(shè)實際情況，單位層面指標可選取了4個二級指標，分別是組織機構(gòu)、工作機制、關(guān)鍵崗位、信息系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上選取15個三級指標，具體如下：

①組織架構(gòu)評價指標：內(nèi)部控制機構(gòu)、崗位職責權(quán)限、內(nèi)部控制職能部門、內(nèi)部監(jiān)督部門。

②工作機制評價指標：決策、監(jiān)督、執(zhí)行分離機制、風險評估機制、議事決策機制、部門溝通協(xié)調(diào)機制、內(nèi)部監(jiān)督機制。

③關(guān)鍵崗位評價指標：關(guān)鍵崗位輪崗機制、關(guān)鍵崗位問責機制、關(guān)鍵崗位人員資格。

④信息系統(tǒng)評價指標：內(nèi)部控制信息系統(tǒng)、信息內(nèi)部公開機制、信息技術(shù)安全管理。

2.業(yè)務(wù)層面評價指標

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制評價指標，對科研事業(yè)單位管理活動進行分類，區(qū)分為常規(guī)業(yè)務(wù)活動，科研業(yè)務(wù)活動，科學(xué)事業(yè)單位一般沒有基礎(chǔ)建設(shè)項目，因此常規(guī)管理活動選取了5個二級指標，科研管理活動選了3個二級指標。各活動具體指標如下：

（1）業(yè)務(wù)層面-常規(guī)管理活動評價指標

①預(yù)算管理評價指標

預(yù)算管理是內(nèi)部控制的重要模塊，也是內(nèi)部控制的重要手段。結(jié)合預(yù)算管理實施情況，可選取預(yù)算管理制度、預(yù)算編審管理、預(yù)算指標分解、預(yù)算調(diào)整審批、預(yù)算執(zhí)行管理、決算報告編制和分析以及績效評價作為評價指標。

②收支管理評價指標

收支管理在制度和控制流程上關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置，通過基礎(chǔ)性評價可知，執(zhí)行到位，收支管理選取7個指標，收入管理評價重點對收入到賬確認及時和收入票據(jù)管理進行評價，支出評價重點對支出管理制度、支出授權(quán)審批、支出合規(guī)性審批、支出合理性審批進行評價。

③采購管理評價指標

采購管理結(jié)合采購管理特點，重點對采購管理制度、采購預(yù)算編制、采購立項審核、采購合同簽訂、采購驗收、采購監(jiān)督管理進行評價。

④資產(chǎn)管理指評價

資產(chǎn)管理結(jié)合資產(chǎn)管理特點，重點是對資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)管理組織、資產(chǎn)購置控制、資產(chǎn)使用和維護管理、資產(chǎn)報廢和處置管理進行評價。

⑤合同管理評價指標

合同管理結(jié)合科研合同管理業(yè)務(wù)特點，重點是對合同管理制度、合同文本審核、合同執(zhí)行管理、合同后續(xù)管理、合同監(jiān)督進行評價。

（2）業(yè)務(wù)層面-科研管理活動評價指標

①科研項目管理指標評價

科研項目管理活動結(jié)合了科研項目管理的全過程，可從管理制度、申報管理、立項管理、實施管理、經(jīng)費管理、驗收管理、公開管理、成果管理進行評價。

②科技專項管理評價指標

科技專項管理結(jié)合科技專項管理的全過程，可從管理制度、組織架構(gòu)、評審管理、驗收管理、工作費用審批管理、工作紀律管理方面進行評價。

③科技成果轉(zhuǎn)化管理評價指標

科技成果轉(zhuǎn)化根據(jù)科技成果轉(zhuǎn)化管理的全過程，可從管理制度、組織管理、實施管理、驗收管理、收入分配、公開管理進行評價。

（三）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制指標權(quán)重

構(gòu)建內(nèi)部控制評價指標體系建立之后，將定性指標評價轉(zhuǎn)化為指標轉(zhuǎn)化為可定量評價分析的指標對實施內(nèi)部控制評價是關(guān)鍵的一步。可運用采用層次分析法，依照Satty1-9標度方法對內(nèi)部控制指標重要性進行打分，得出各定性指標的權(quán)重，再通過單位內(nèi)部控制評價方案實施開展內(nèi)部控制的評價。

結(jié)語

完善內(nèi)部控制評價是優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵。通過內(nèi)部控制評價形成評價、反饋、再評價、再控制、再反饋的管理閉環(huán)，逐步實現(xiàn)制度的穩(wěn)定性，并不斷調(diào)整和優(yōu)化，將內(nèi)部控制工作實現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、流程化、最終合理保證單位內(nèi)部控制的目標實現(xiàn)，促進單位科學(xué)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。