以“法無禁止即可為”的法理促進H省自貿(mào)區(qū)的發(fā)展

晉楊梅

中牟縣委黨校，河南 鄭州 451450

一、“法無禁止即可為”的適用

（一）“法無禁止即可為”的應然內(nèi)涵

盧梭的《社會契約論》、孟德斯鳩的《論法的精神》等法律著作中均最早提到“法無禁止即可為”。1789年法國《人權(quán)宣言》第五條：“法律只有禁止對社會有害的行為的權(quán)利，未被法律禁止的行為不得受到妨礙，任何人不得被迫從事法律未規(guī)定的行為?！边@個傳統(tǒng)的西方法律諺語，經(jīng)常被引用，有時也被翻譯成“法無禁止即自由”［1］。

（二）“法無禁止即可為”的適用范圍

“法無禁止即可為”多在私法領(lǐng)域運用，一般指公民的個人行為。法律未明確抑制的地方是公民的自由活動領(lǐng)域，契合現(xiàn)代社會的法治精神。這個理念不適用于公權(quán)力，首先，公權(quán)力強調(diào)的是“法無授權(quán)不可為”的理念，是對權(quán)力的監(jiān)督和平衡。其次，如果公權(quán)力過度強調(diào)法律未被禁止就可以，會導致公權(quán)力的恣意擴張，影響政府公信力，甚至削弱法律權(quán)威。明確公法和私法的界限，有助于進一步規(guī)范“法無禁止即可為”的適用范圍，保障公民權(quán)利，防止公權(quán)力擴張［2］。

（三）“法無禁止即可為”理念與自貿(mào)區(qū)發(fā)展的銜接

在S市自貿(mào)區(qū)運營多年的探索過程中，采用“負面清單”模式進行管理是制度更新、管理方法的重大轉(zhuǎn)變，也是法律調(diào)整的方法變革。2014年2月11日，國務院召開了第二次廉政工作會議，會上李克強總理就政府和市場主體這兩個主體在法治建設(shè)中的重要義務談到，市場主體需要堅決做到“法無禁止即可為”；而政府的法定義務就是“法無授權(quán)不可為”。這句話將政府與市場之間劃出一道明確的界線，既指明了政府與市場的法理適用邊際，也為推動政府職能轉(zhuǎn)變明確方向。

從私法角度看，負面清單闡述了私法自由的意義，國家不能干涉干預民事主體行使權(quán)利?！柏撁媲鍐巍敝贫鹊某霈F(xiàn)，解放了人們的思想，打破了思維的束縛，同時激勵了創(chuàng)新。“負面清單”內(nèi)容越少，對外商投資的限制越小，外商的準入門檻越低，對外開放程度和對外資的吸引力越大。中國自貿(mào)區(qū)在建設(shè)和發(fā)展過程中，通過逐步減少“負面清單”項目，提高和擴大對外開放程度。

二、“法無禁止即可為”理念在中國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展

負面清單修訂的總原則就是持續(xù)強化推動對外開放，這也要求在推動的力度上進一步加強加大?？s短清單內(nèi)容，推進重要領(lǐng)域?qū)ν忾_放，出臺系列有里程碑意義的措施。負面清單的進一步修訂和完善，標志著“不被法律禁止就可以為之”的理念正在進步，范圍越來越廣。

（一）內(nèi)容逐步細化

1.在表現(xiàn)內(nèi)容上，2013版負面清單是門類、大類、中類、專項治理措施；2014版是部門、領(lǐng)域、編號、專項治理措施、國民經(jīng)濟行業(yè)分類代碼；2015版、2017版和2018版的版本統(tǒng)一為編號、領(lǐng)域和特別管理措施；2019版改為編號、專項管理措施。2.在特別管理措施的措辭中，限制性措施的表現(xiàn)更為明確和細化：2013版和2014版對特別管理措施的表現(xiàn)使用“禁止”“限制”，在2015版增加了“未批準”“股權(quán)比例”“外資比例”“國產(chǎn)比例”以及“特許制度”“特許制度”等。3.專項管理措施的規(guī)定具體化：2015版規(guī)范了核心領(lǐng)域的主動權(quán)和股權(quán)控制比例；2017版銀行服務中對境外投資者總資產(chǎn)要求由2015版的3項擴充為5項，增加了申請前1年總資產(chǎn)的具體額度要求，取消了適用于所有行業(yè)的兜底條款；2019版外商投資準入專項管理措施中，制造業(yè)在2020年撤銷商用車制造的外資比例要求，取消了在國內(nèi)設(shè)立合資企業(yè)的限制；2021版比2020版在特別管理措施上少了3條。

（二）條目逐漸減少

我國首個自貿(mào)區(qū)負面清單來自S市自貿(mào)區(qū)，2013年9月公布，涉及190項；2014版專項管理措施調(diào)整減少至139項；2015年，自貿(mào)區(qū)的范圍擴展到S市自貿(mào)區(qū)、廣東、天津、福建，清單減少到15個門類、50項、122個專項措施；2017版與2015版相比，減少了10項、27個措施，在一些領(lǐng)域同時整合減少4項，按《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》分成15類、40項、95項專項治理措施，首次將項目縮小到100項以內(nèi)；2018版，14類，45項治理措施。

同時，在更多領(lǐng)域取消或放寬外資準入限制，主要表現(xiàn)為股權(quán)比例和高管要求。2019版，新出臺開放措施，清單項目由48條減少至40條，減少比重為16.7%；自貿(mào)區(qū)外清單減少到37項，比2018年減少17.8%，取消水產(chǎn)品捕撈、印刷出版物等范圍對外資的限定；2020版縮小到30條，2021版縮小到27條；2021版，加大了制造業(yè)的開放，解除了對通信設(shè)備的限制。

（三）開放程度的提高

開放度的提高主要表現(xiàn)在限制性投資領(lǐng)域的減少和重點領(lǐng)域的增加。在2013版中，外商投資項目由核準制變?yōu)閭浒钢?，外商投資企業(yè)章程審批改為備案管理。與2013版相比，2014版的外商投資領(lǐng)域不斷擴大，一是對清單外的領(lǐng)域，外商投資企業(yè)的設(shè)立和變更實施備案制；二是新增名單內(nèi)領(lǐng)域，外商項目核準制和外商企業(yè)設(shè)立變更核準管理制。2015版實用范疇從S市自貿(mào)區(qū)擴大到S市、G省、T市、F省四個自貿(mào)區(qū)。同時，若在自貿(mào)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)涉及國家安全的外商投資，可按照《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》進行安全審查。2017版首先將適用領(lǐng)域擴大到了自貿(mào)區(qū)，其次追加了非禁止投資領(lǐng)域的外資準入許可制。2018版在2017版的基礎(chǔ)上進一步擴大了外商投資領(lǐng)域，首先提出了股權(quán)要求和高管要求，增加了廢除或放寬準入限制的過渡期。2021版開放了社會調(diào)查，但中方持股不低于67%，取消了市場調(diào)查的合資要求。

三、“法無禁止即可為”S市自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗

S市自貿(mào)區(qū)率先執(zhí)行負面清單，這種管理模式的創(chuàng)新，表明如果不是國家禁止的行業(yè)、企業(yè)進入、退出不受任何約束。負面清單模式使得在外商投資領(lǐng)域增加了外商的動力，提高了投資的熱情，優(yōu)化了投資的環(huán)境。

一是負面清單的管理模式的不斷更新，推動政府“簡政放權(quán)”。外國投資領(lǐng)域的審批制轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟蛡浒钢聘母?，政府的作用由“管制型政府”轉(zhuǎn)變成“服務型政府”。二是外商投資項目適用范圍得到明確肯定。該管理制度為外商投資提供了參考依據(jù)，規(guī)范了外商投資的行為，也為其他自貿(mào)區(qū)清單的制定提供了范本，同時，也為執(zhí)法人員提供了執(zhí)法依據(jù)。三是對現(xiàn)有限制或者禁止投資項目進行匯總，細化具體措施。在減少清單的過程中，列表內(nèi)容優(yōu)化，部分領(lǐng)域限制性措施取消。這些做法表明中國的負面清單形式與國際標準相銜接，清單的表達方式得到規(guī)范，清單制定的透明度也有所提高［3］。

S市自貿(mào)區(qū)作為改革開放的先頭兵，可復制、可推行的經(jīng)驗可以供其他自貿(mào)區(qū)借鑒參考。S市自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，表明了中國政府努力探尋擴大對外開放的堅定態(tài)度，不斷探索新的開放途徑?？s小限制性措施，放寬外資并購準入限制，擴大投資領(lǐng)域開放度，增強外資準入透明度，大幅提高投資便利性，為推動經(jīng)濟全球化創(chuàng)造良好環(huán)境。

四、H省自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的主要問題及對策

（一）H省自貿(mào)區(qū)基本情況及存在的問題

1.自貿(mào)區(qū)基本情況介紹

2017年4月1日，中國（H?。┳再Q(mào)區(qū)建設(shè)在黨中央、國務院作出的重大決策下掛牌成立，是新形勢下全面深化改革、擴大開放、促進“一帶一路”內(nèi)外統(tǒng)一發(fā)展的重大措施。H省自貿(mào)區(qū)綜合面積119.77平方公里，其覆蓋Z市、K市、L市共三個片區(qū)，面積分別 73.17、19.94、26.66 平方公里。

H省自貿(mào)區(qū)主要是圍繞省內(nèi)綜合交通樞紐建設(shè)、內(nèi)陸經(jīng)濟示范區(qū)改革等主要戰(zhàn)略規(guī)劃，突出制度創(chuàng)新和鼓勵復制推廣的戰(zhàn)略定位。通過一系列的持續(xù)改革與不斷探索，確保在區(qū)域內(nèi)最快形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相連接的制度創(chuàng)新模式，構(gòu)建法治化、國際化營商環(huán)境，將自貿(mào)區(qū)建設(shè)成符合高水平、高標準目標的自由貿(mào)易園區(qū)，順勢而為打開一個自由貿(mào)易新格局。

2.自貿(mào)區(qū)建設(shè)中存在的問題

一是行政體制改革不到位。政府職能轉(zhuǎn)變問題是制約自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的重要影響因素，制約了自由貿(mào)易區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，手續(xù)多、事項忙、效率低、服務意識不足等。二是人才布局不合理，引進人才難。自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要一批對國際規(guī)則了解較多、對外專業(yè)水平高、綜合服務素質(zhì)好的高端人才。由于無法與高校對接，導致人才儲備不足，高校人才培養(yǎng)與自貿(mào)區(qū)發(fā)展和日常工作需求不一致。利用出臺的人才引進政策，保障相關(guān)福利待遇的落實。三是負面清單缺少配套設(shè)施。負面清單為外商投資準入提供了便利，但由于在實施過程中沒有具體的細致規(guī)定，也沒有相關(guān)的機制，立法體系不完善，現(xiàn)有外國投資方面立法與時代發(fā)展變化不匹配。清單透明度不高，主要表現(xiàn)在限制措施不具體、表現(xiàn)不規(guī)范、缺乏法律依據(jù)、缺乏與國際標準的聯(lián)系等。四是投資貿(mào)易制度不完善、不方便。在市場準入、準建設(shè)、準經(jīng)營、準退出四個階段，目前三個區(qū)也都還沒有出臺相關(guān)政策。Z市片區(qū)目前規(guī)劃建設(shè)云政務平臺、對外投資“一站式”服務平臺，K市片區(qū)“智慧政務4.0”“指尖政務”已投入運營，L市片區(qū)投資開發(fā)電子營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)注冊手機應用等智能應用軟件。但是電子服務平臺可使用得不多，并未廣泛普及。

（二）H省自貿(mào)區(qū)建設(shè)路徑研究

1.轉(zhuǎn)變政府職能，深化體制改革

清單上的外商投資項目由核準制改為備案制，是政務服務簡化審批流程的重要表現(xiàn)，也為自貿(mào)區(qū)行政體制改革提供了明確方向。在簡化辦公流程的基礎(chǔ)上推行無紙辦公，不僅可以提高審批流程，還可以為企業(yè)提供便利。想要逐步提高政府的服務效能，有關(guān)行政部門則需要不斷調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力、責任清單的內(nèi)容，以期構(gòu)建自貿(mào)區(qū)內(nèi)的法治化、國際化、便利化商務環(huán)境。逐步減少政府行政審批權(quán)限，把市場主體可自主調(diào)整的事項還給市場，強化市場對資源的自動配置功能，發(fā)揮市場的主導作用。全力實現(xiàn)市場在配置資源中的主力作用，盡量減少政府對市場資源配置的干預和引導。

2.加強人才隊伍建設(shè)，整合人員配置

自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要專業(yè)的海關(guān)、稅務人才。對于其他非專業(yè)人才，可以采用政府購買、人事代理、勞務派遣等方式進行公開招聘。定期對員工進行專業(yè)的稅務知識、國際法知識以及海關(guān)知識的業(yè)務培訓，提高專業(yè)能力素養(yǎng)和優(yōu)質(zhì)服務能力。高校人才培養(yǎng)工作需要與企業(yè)人才引進政策形成無縫銜接，這就要求我們不斷探索出一套符合雙方要求的對接方式。三個片區(qū)可與當?shù)馗咝樱咝Ｔ谌粘Ｕn程設(shè)置中，將增加更多關(guān)于自貿(mào)區(qū)實操性和理論性的選修課，供學生選修。各地區(qū)對海關(guān)、稅務、對外貿(mào)易、國際法等專業(yè)的學生提供相應對口業(yè)務的實習崗位。對于優(yōu)秀畢業(yè)生，各地區(qū)可提供就業(yè)崗位。在L市、K市推廣“智匯ZZ”人才引進模式，為符合人才補貼條件的畢業(yè)生提供相對應的生活補貼和購房補貼，保障引進政策的落實到位。

3.加強負面清單制度的執(zhí)行

由于H省自貿(mào)區(qū)設(shè)立時間滯后，自貿(mào)區(qū)發(fā)展尚處于起步階段，制度不完善導致的負面清單投資便利化優(yōu)勢沒有發(fā)揮到最大。H省自貿(mào)區(qū)需要適應清單，制定相關(guān)的制度和有指導意義的實施細則?；谇鍐魏虷省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況。制定統(tǒng)一實施細則，為各片區(qū)提供規(guī)范性依據(jù)。同時，為適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，各區(qū)域可在清單允許范圍內(nèi)，制定具體的指導政策、建議和意見。分領(lǐng)域、分步驟、分區(qū)域進行制度創(chuàng)新，以清單管理為基礎(chǔ)制定事后監(jiān)管制度，不斷縮小或取消外商投資準入限制［4］。

4.完善貿(mào)易投資制度

一套完善的貿(mào)易投資制度的形成需要多方面的合力，不僅要將各區(qū)域的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標相結(jié)合，還要在此基礎(chǔ)上，通過一系列的措施達到進一步彰顯在準入、準建、準營三個階段中的地方特色?！扒皣翊?負面清單”Z市片區(qū)特色、K市片區(qū)“企業(yè)投資項目承諾制”、L市片區(qū)“證件分離”制度，可在三個區(qū)推廣統(tǒng)一執(zhí)行［5］。APP軟件開發(fā)要逐步實現(xiàn)三個區(qū)域服務平臺的統(tǒng)一，企業(yè)信息和政府信息的共享。制作簡單易懂的軟件說明，方便企業(yè)更好地利用軟件。在軟件執(zhí)行前期，可以在辦事處設(shè)立專門的軟件指導員。為企業(yè)提供便利，加快推廣速度。

五、結(jié)語

H省自貿(mào)區(qū)作為國家第三批掛牌試驗區(qū)，在法治制度建設(shè)方面，得到各有關(guān)部門的鼎力支持，尤其在各領(lǐng)域開放試點、加大壓力測試、加強監(jiān)管、防控風險等方面進一步深化，通過做好與相關(guān)法律立改廢釋的銜接，及時解決試點過程中的制度保障問題。在創(chuàng)新發(fā)展，立足自身現(xiàn)狀和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，也可以借鑒S市自貿(mào)區(qū)的一些經(jīng)驗，如一些理念的復制普及、具體措施的優(yōu)化等，建立與試點要求相適應的自貿(mào)試驗區(qū)管理制度，為改革開放探途徑、出經(jīng)驗。