檢察主導(dǎo)刑事訴訟的新格局
——以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為切入點(diǎn)

王開(kāi)軍

江西省信豐縣人民檢察院，江西 贛州 341600

早在2016年檢察機(jī)關(guān)就提出過(guò)“檢察主導(dǎo)”的命題，只是彼時(shí)的檢察主導(dǎo)受“以審判為中心的”刑事訴訟制度改革的影響，強(qiáng)調(diào)的是“審前主導(dǎo)”。［1］認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施之后，檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位得以凸顯。同時(shí)，受當(dāng)下多種刑事訴訟制度改革的影響，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟呈現(xiàn)出許多新的變化。這些新的變化將檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟的局面帶入了一個(gè)全新的格局。

一、檢察主導(dǎo)刑事訴訟新格局的生成原理

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的正式實(shí)施凸顯了檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位和作用，但是檢察主導(dǎo)新格局的形成并非全靠認(rèn)罪認(rèn)罰從寬這一項(xiàng)制度，而是多個(gè)制度、多重背景共同作用的結(jié)果。

（一）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)施

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施之后，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議有了史無(wú)前例的剛性。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)“撬開(kāi)了”主導(dǎo)法院量刑裁判的大門，開(kāi)始在法院的量刑程序中擔(dān)負(fù)起一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性話語(yǔ)權(quán)的角色。檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院量刑程序的主導(dǎo)不僅僅作用于法院，而且作用于偵查機(jī)關(guān)。這是因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議要被法院采納，就必須確保所提的量刑建議已考慮所有的犯罪情節(jié)，不能有遺漏，更不能有硬傷。因此，檢察機(jī)關(guān)偵查引導(dǎo)取證的方向也應(yīng)該由引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)全面收集定罪證據(jù)為主，向引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)全面收集定罪證據(jù)和量刑證據(jù)轉(zhuǎn)變。由此，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟的格局發(fā)生了重大的變化：在法院的量刑程序方面開(kāi)始呈現(xiàn)出“檢察官法官化”的趨勢(shì)；在引導(dǎo)偵查取證方面開(kāi)始注重對(duì)量刑證據(jù)的引導(dǎo)取證，實(shí)現(xiàn)了犯罪證據(jù)收集的全方位引導(dǎo)。

（二）以審判為中心的刑事訴訟制度改革的推進(jìn)

顧名思義，“以審判為中心”是對(duì)審判職能的強(qiáng)調(diào)，那么為何會(huì)給檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟帶來(lái)新的格局呢？這還要從“以審判為中心”的根本目的談起。

“以審判為中心”就是要徹底扭轉(zhuǎn)“以偵查為中心”的訴訟格局，一改庭審虛置化的局面，使審判這最后一道關(guān)卡發(fā)揮定罪量刑的實(shí)質(zhì)性作用。那么，要使審判肩負(fù)起這個(gè)重任，就必須更加重視證據(jù)。公安機(jī)關(guān)由于偵查職能的定位，其基本上將工作重心放在了如何偵破案件之上，而很少關(guān)心法庭庭審的證據(jù)舉證、證據(jù)質(zhì)證、證據(jù)辯論問(wèn)題。但是，這些問(wèn)題事關(guān)庭審的結(jié)果。如果檢察機(jī)關(guān)不將庭審對(duì)證據(jù)的要求及時(shí)傳導(dǎo)至公安機(jī)關(guān)，那么公安機(jī)關(guān)的取證就會(huì)出現(xiàn)達(dá)不到庭審證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的情況。因此，必須要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，將偵查取證行為納入自己的調(diào)控范圍，適時(shí)介入引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查取證，而不僅僅限于通過(guò)提前介入的方式引導(dǎo)偵查取證。而且在庭審中，檢察機(jī)關(guān)必須增強(qiáng)指控犯罪的能力，更好地引導(dǎo)法庭調(diào)查、法庭審判按照指控的方向進(jìn)行。這一切都昭示著，“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革使檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟呈現(xiàn)出一種新的格局。

（三）監(jiān)察體制改革所帶來(lái)的新契機(jī)

檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟是全過(guò)程的，不僅要主導(dǎo)偵查，而且要主導(dǎo)審判，但是在監(jiān)察體制改革之前，反貪反瀆是兩項(xiàng)偵查職能，其不僅無(wú)法主導(dǎo)整個(gè)刑事訴訟，反而還掩蓋了審查起訴職能在承上啟下、全程參與中的角色。在反貪反瀆為重心和中心的檢察權(quán)體系中，審查起訴職能不僅無(wú)法主導(dǎo)兩項(xiàng)自偵職能，反而處處受其掣肘，嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的邏輯自洽性。雖然反貪反瀆兩項(xiàng)自偵權(quán)能夠在某種程度上樹(shù)立檢察監(jiān)督的剛性，但是其發(fā)揮職能的重心只能是在偵查階段，而不可能延伸至審查起訴階段，更無(wú)法延伸至法庭審判階段。因此，監(jiān)察體制改革表面上看似削弱了檢察職能，但卻使檢察機(jī)關(guān)擺脫了權(quán)力無(wú)法自洽之苦，增強(qiáng)了全程主導(dǎo)刑事訴訟的理論基礎(chǔ)。

二、檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟新格局的具體內(nèi)涵

檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟新格局的具體內(nèi)涵不僅包括了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬所帶來(lái)的影響，體現(xiàn)出來(lái)的要求，也包括了其他制度所帶來(lái)的影響，體現(xiàn)出來(lái)的要求。

（一）對(duì)偵查權(quán)有了新的調(diào)控手段和力度

多少年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的制約、主導(dǎo)往往體現(xiàn)在羈押性強(qiáng)制措施的適用上。一旦案件逮捕，公安機(jī)關(guān)就認(rèn)為案件已經(jīng)告破，至于是否起訴，則無(wú)關(guān)緊要。因?yàn)樗麄冎溃逗推鹪V同屬于檢察機(jī)關(guān)兩個(gè)部門，這兩個(gè)部門會(huì)出于自身的利益以及檢察機(jī)關(guān)的整體利益對(duì)案件進(jìn)行內(nèi)部消化。因此，雖然在法理上將偵查與公訴之間的關(guān)系毫無(wú)障礙地表述為“公訴主導(dǎo)偵查，偵查為公訴服務(wù)”，但實(shí)際的狀態(tài)卻是：公訴不僅不能主導(dǎo)偵查，反而存在偵查面對(duì)公訴的要求敷衍搪塞的現(xiàn)象，更談不上實(shí)現(xiàn)公訴對(duì)偵查的主導(dǎo)了。2019年1月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)正式推行捕訴一體以來(lái)，同一檢察官或辦案組可以利用“一竿子到底”的辦案優(yōu)勢(shì)，利用居于“捕訴一體”而產(chǎn)生的職位優(yōu)勢(shì)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)形成威懾。案件一旦進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)，就由同一名檢察官負(fù)責(zé)審查逮捕和審查起訴，該名檢察官不僅要為審查逮捕決定負(fù)責(zé)，還要為今后的起訴做好準(zhǔn)備。因此，該名檢察官肩上的“千斤重?fù)?dān)”必然要求他從審查逮捕環(huán)節(jié)開(kāi)始，就要對(duì)偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行引導(dǎo)和掌控，根據(jù)庭審需要的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提出需要的證據(jù)，將證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)牢牢地掌握在自己手中，約束公安機(jī)關(guān)按照審判的要求收集和固定證據(jù)。這也就是在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了逮捕標(biāo)準(zhǔn)甚至高于公訴標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)重要原因。因?yàn)?，身兼審查逮捕與審查起訴于一體的檢察官深知，如果逮捕錯(cuò)誤，所有的司法責(zé)任將歸咎于他，于是他在審查逮捕階段就要牢牢地把主動(dòng)權(quán)掌握在自己手里。如果偵查機(jī)關(guān)所收集的證據(jù)達(dá)不到定罪的標(biāo)準(zhǔn)，那么該案很有可能不被批準(zhǔn)逮捕，哪怕這樣做可能違反了《刑事訴訟法》關(guān)于逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求。因此，在實(shí)行捕訴合一之后，偵查機(jī)關(guān)為了檢察機(jī)關(guān)能夠順利批準(zhǔn)逮捕，就必須要在前期把證據(jù)搞扎實(shí)，并且在后期還要對(duì)檢察官的引導(dǎo)取證意見(jiàn)“言聽(tīng)計(jì)從”。否則，檢察官很有可能在今后的案件辦理中，對(duì)該名偵查員所辦案件格外小心，對(duì)其提出更為嚴(yán)格的條件以確保案件的順利起訴。面對(duì)如此壓力，偵查人員為了當(dāng)前和今后的辦案需要也就不得不在檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)之下開(kāi)展偵查了。

（二）檢察權(quán)有了新的行權(quán)方式和效力

對(duì)比2012年和2018年兩部《刑事訴訟法》，不難發(fā)現(xiàn)在失去了反貪反瀆兩大自偵職能的同時(shí)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度卻賦予了檢察機(jī)關(guān)持續(xù)勃興的力量，使“檢察機(jī)關(guān)成為整個(gè)司法系統(tǒng)的中樞，刑事司法的重心發(fā)生了位移。”［2］其追求的目標(biāo)不再滿足于簡(jiǎn)單地將案件辦結(jié)，而是被賦予了更多更重更為豐富的職責(zé)，使檢察權(quán)有了新的行權(quán)方式和效力。

根據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條的規(guī)定，批準(zhǔn)或者決定逮捕，應(yīng)當(dāng)將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質(zhì)、情節(jié)，認(rèn)罪認(rèn)罰等情況，作為是否可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的考慮因素?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第二百八十條更是規(guī)定：犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的，應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人。這兩條規(guī)定表明，在審查逮捕階段，認(rèn)罪認(rèn)罰已經(jīng)成為判斷犯罪嫌疑人是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性，有無(wú)羈押必要性的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人，還要求檢察官在審查逮捕階段必須對(duì)其進(jìn)行訊問(wèn)。本文認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定不是要求檢察官作一個(gè)形式上的訊問(wèn)，而是要求檢察官作一次實(shí)質(zhì)上的訊問(wèn)，除了判斷其供述的犯罪事實(shí)是否屬實(shí)之外，還應(yīng)當(dāng)審查其認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、合法性審查，并以此來(lái)綜合判斷其是否具有社會(huì)危害性，是否有逮捕必要。由此可見(jiàn)，認(rèn)罪認(rèn)罰制度對(duì)審查逮捕提出了更多更高的要求。

在審查起訴環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)（具體為檢察官）要做好認(rèn)罪認(rèn)罰工作，不僅要做到“兩個(gè)便利”和“一個(gè)聽(tīng)取”的新要求［3］，而且還要根據(jù)協(xié)商性司法的內(nèi)在規(guī)律和要求，切實(shí)履行好告知的義務(wù)、提高協(xié)商的本領(lǐng)、做實(shí)化解矛盾的工作。同時(shí)還要補(bǔ)強(qiáng)短板，提高量刑建議的能力，確保量刑建議能夠被法院采納。因?yàn)?，犯罪嫌疑人如?shí)供述了犯罪事實(shí)，自愿認(rèn)罪認(rèn)罰之后，證據(jù)問(wèn)題基本得以解決，法庭審判的重點(diǎn)不再是舉證、質(zhì)證，而是重點(diǎn)審查認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、合法性以及量刑建議的合法合理性。如果檢察機(jī)關(guān)提出的量刑建議不符合法律規(guī)定，那么就面臨被否定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，即使是通過(guò)量刑協(xié)商而達(dá)成的量刑建議，也必須遵循一定的規(guī)程。這是對(duì)具有“重定罪輕量刑”傳統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)的一次重大挑戰(zhàn)。同時(shí)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度使檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)得以擴(kuò)大，［4］要根據(jù)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰、退贓退賠、賠禮道歉等的情況，大膽啟用檢察裁量權(quán)，對(duì)情節(jié)輕微、不需要判處刑罰的犯罪嫌疑人主動(dòng)適用相對(duì)不起訴，從而終結(jié)訴訟進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)案件的分流。另外，還要對(duì)法院的審判活動(dòng)在程序和實(shí)體兩個(gè)層面進(jìn)行監(jiān)督，保障認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的落實(shí)，防止“認(rèn)罪認(rèn)罰卻沒(méi)有獲得從寬處理”的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）對(duì)審判權(quán)有了新的主導(dǎo)途徑和效力

在認(rèn)罪認(rèn)罰制度實(shí)施之前，檢察機(jī)關(guān)同樣要履行指控犯罪、展示證據(jù)、證明犯罪的職責(zé)，但此時(shí)檢察官履行主導(dǎo)責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)在于主導(dǎo)法院按照審判程序?qū)Ψ缸锵右扇硕ㄗ?。認(rèn)罪認(rèn)罰制度實(shí)施之后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院審判程序的主導(dǎo)由“定罪”的單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“定罪+量刑”的雙重主導(dǎo)。這是由認(rèn)罪認(rèn)罰制度的基本原理所決定的，因?yàn)椤罢w上，新《刑事訴訟法》確立的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，將‘認(rèn)罪從寬’制度擴(kuò)展為‘認(rèn)罪從寬+認(rèn)罰從寬’制度，實(shí)現(xiàn)‘以認(rèn)罪為中心’到‘以認(rèn)罰為中心’的訴訟模式的結(jié)構(gòu)性變革”［5］?！傲啃探ㄗh制度的出臺(tái)打通了審查起訴和審判兩個(gè)階段的程序間隔，為形成一種由檢察官主導(dǎo)的、強(qiáng)化審查起訴與審判融合的新訴訟樣態(tài)提供了基本條件?！保?］

檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰審判程序的新格局，主要是通過(guò)量刑建議對(duì)審判結(jié)果的剛性約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)《刑事訴訟法》第二百零一條第一款的規(guī)定，對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰案件，除有五種特殊情況之外，人民法院作出判決時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議。“一般應(yīng)當(dāng)采納”的入法是由認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的基本原理所決定的，是確保量刑建議能對(duì)量刑裁判形成有效約束的必然要求。理由是：

1.“一般應(yīng)當(dāng)采納”是落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的要求。根據(jù)《刑事訴訟法》第十五條的規(guī)定，犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)，愿意接受處罰的，可以獲得從寬處理。在我國(guó)職權(quán)主義訴訟模式下，這種從寬處理僅被限定在量刑從寬上，檢察官和法官不能對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人進(jìn)行事實(shí)和罪名的增減。也就是說(shuō)“量刑從寬”是認(rèn)罪認(rèn)罰程序唯一的激勵(lì)措施。因此，要發(fā)揮好認(rèn)罪認(rèn)罰程序的價(jià)值，落實(shí)“量刑從寬”是關(guān)鍵。而要落實(shí)“量刑從寬”又有兩步核心程序，一是檢察機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人進(jìn)行量刑協(xié)商，二是法院對(duì)量刑建議的采納。如果檢察機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人協(xié)商一致的量刑建議得不到法院采納，那么檢察機(jī)關(guān)的量刑協(xié)商將徒勞無(wú)功，犯罪嫌疑人也可能會(huì)因?yàn)榱啃虖膶挼拇鰶](méi)有得到保障而對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰產(chǎn)生抵觸和懷疑，重新走向社會(huì)的對(duì)立面，給認(rèn)罪認(rèn)罰程序的價(jià)值造成損害。“在大多數(shù)認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，從寬利益的提出和兌現(xiàn)都不是由一個(gè)專門機(jī)關(guān)在一個(gè)訴訟階段獨(dú)立完成的，而是由控訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在求刑權(quán)和量刑權(quán)的跨階段互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的，量刑建議對(duì)于量刑裁判的制約力是從寬利益異步兌現(xiàn)的關(guān)鍵。”［7］可以說(shuō)，要保障認(rèn)罪認(rèn)罰的價(jià)值和目的落到實(shí)處，就必然要求量刑建議對(duì)量刑裁判產(chǎn)生約束力。而這種要求也必然要轉(zhuǎn)為立法上的規(guī)定，否則就談不上拘束力。在認(rèn)罪認(rèn)罰程序中，我國(guó)獨(dú)創(chuàng)出“一般應(yīng)當(dāng)”這種表述方式。這種方式一方面表達(dá)了立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)量刑建議剛性的肯定，另一方面也為法院審查量刑建議的合法合理性預(yù)留了空間，是對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰程序中求刑權(quán)與審判權(quán)二者關(guān)系的重大協(xié)調(diào)，雖然求刑權(quán)最終需要審判權(quán)來(lái)決定，但在認(rèn)罪認(rèn)罰程序中，審判權(quán)需要給予求刑權(quán)以充分尊重。

2.對(duì)“一般應(yīng)當(dāng)采納”的理解，應(yīng)結(jié)合《刑事訴訟法》第二百零一條第一款和第二款綜合進(jìn)行。對(duì)于《刑事訴訟法》第二百零一條的規(guī)定，人們常常將目光鎖定在該條第一款規(guī)定的“一般應(yīng)當(dāng)采納”這幾個(gè)字眼上，而沒(méi)有將第一款和第二款結(jié)合起來(lái)理解。根據(jù)該條第一款的規(guī)定，有五種情形屬于不采納量刑建議的例外情形。如果對(duì)這五種情形進(jìn)行細(xì)分，前三種屬于不符合適用認(rèn)罪認(rèn)罰程序的情形，但第四種和第五種則為法院保留了最終的審判權(quán)。特別是第四種情形，賦予了法院直接以審判認(rèn)定的罪名對(duì)檢察機(jī)關(guān)量刑建議予以否決的權(quán)力，再次表明了認(rèn)罪認(rèn)罰的協(xié)商范圍和協(xié)商效力，即不允許檢察機(jī)關(guān)通過(guò)罪名的變更來(lái)?yè)Q取與犯罪嫌疑人的量刑協(xié)商。這是對(duì)“一般應(yīng)當(dāng)采納”的直接否定。更深層的否定是，該條第二款規(guī)定，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為量刑建議明顯不當(dāng)或被告人、辯護(hù)人對(duì)量刑建議提出異議的，應(yīng)當(dāng)依法作出判決。也就是說(shuō)，在這種情況下，法院可以不采納檢察機(jī)關(guān)的量刑建議。雖然根據(jù)該款的表述，似乎是賦予了檢察機(jī)關(guān)變更量刑建議的權(quán)力，但是，根據(jù)該款的最終目的來(lái)看，其落腳點(diǎn)仍然是法院是否要對(duì)明顯不當(dāng)?shù)牧啃探ㄗh予以采納的問(wèn)題。因此，綜合該條第一款和第二款的規(guī)定，“一般應(yīng)當(dāng)采納”是指量刑建議在沒(méi)有明顯不當(dāng)?shù)那闆r下，法院應(yīng)當(dāng)采納。而之所以要加上“一般”二字是因?yàn)榱啃袒顒?dòng)本身不同于做數(shù)學(xué)題，難以做到百分之百的精確，即使檢察機(jī)關(guān)提出了確定刑的量刑建議，也只是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)在量刑幅度內(nèi)提出了一個(gè)確定的量刑建議，并不是指這個(gè)確定刑量刑建議就完全符合犯罪的情節(jié)。所以，即使是確定刑的量刑建議也是在幅度范圍內(nèi)提出的量刑建議。而立法之所以規(guī)定“一般應(yīng)當(dāng)采納”就是要求法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的量刑建議給予適當(dāng)?shù)娜萑?，只要沒(méi)有明顯超出合理的幅度，即只要不是明顯不當(dāng)，都應(yīng)當(dāng)予以采納，而不是要求檢察機(jī)關(guān)拿著“尺子”去機(jī)械地按照“刻度”進(jìn)行量刑，做到毫米不差。

三、檢察主導(dǎo)刑事訴訟新格局的展望與思考

檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用本是刑事訴訟規(guī)律之使然，在張軍檢察長(zhǎng)提出該論斷之前，我們從來(lái)沒(méi)有像今天這樣自信和自覺(jué)過(guò)。但檢察機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起這個(gè)責(zé)任，卻還有很長(zhǎng)的路要走。

（一）當(dāng)務(wù)之急

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)就如何更好地發(fā)揮主導(dǎo)地位和作用引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展偵查，更好地在認(rèn)罪認(rèn)罰程序中發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)量刑建議的作用，與公安部、最高人民法院達(dá)成協(xié)商，防止自說(shuō)自話。以引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的問(wèn)題為例，雖然目前最高人民檢察院和公安部對(duì)退回補(bǔ)充偵查作出了更高的要求并制定的了規(guī)范性文件，但是力度仍然不夠，在實(shí)踐中仍然頻頻出現(xiàn)以“情況說(shuō)明”來(lái)應(yīng)付“退回補(bǔ)充偵查提綱”的情況。對(duì)此，本文認(rèn)為，最見(jiàn)效的方法就是實(shí)行利益掛鉤，將偵查人員的利益納入檢察機(jī)關(guān)的考評(píng)之內(nèi)，將偵查人員的利益與退補(bǔ)提綱的要求捆綁在一起。由此，檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用才有了真真切切的著力點(diǎn)。

（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)

檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟屢遭排斥和阻礙的一個(gè)根本原因就是幾經(jīng)修改后的《刑事訴訟法》仍然沒(méi)有打破公檢法并駕齊驅(qū)、三足鼎立的格局。雖然修改后的《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位有所突出，但是力度仍然不夠。以強(qiáng)制措施為例，按照法條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)將逮捕變更為取保候?qū)彆r(shí)“通知”一聲檢察機(jī)關(guān)即可。但在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)以逮捕變更為取保為條件來(lái)?yè)Q取犯罪嫌疑人繳納贓款而不通知檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)象不在少數(shù)。檢察機(jī)關(guān)的逮捕決定被視為工具而已，何談主導(dǎo)。因此，最高人民檢察院必須在更高層面推動(dòng)法律的修改和相關(guān)聯(lián)合意見(jiàn)的出臺(tái)。