用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的深圳市實(shí)踐
——以《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》為例

王雄文

東莞城市學(xué)院，廣東 東莞 523419

一、問題的提出

自獲得“授權(quán)立法”以來(lái)，深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為我國(guó)改革開放“先行先試”的試驗(yàn)田，在立法方面所取得的成就有目共睹。但伴隨著“授權(quán)立法”產(chǎn)生的同時(shí)，關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的存廢爭(zhēng)論一直都沒有停止過(guò)。尤其是《立法法》修改，將地方立法主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市之后。不乏學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的變通性“嚴(yán)重破壞了國(guó)家法制統(tǒng)一，應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)予以廢止”。［1］直到2018年12月，習(xí)近平總書記對(duì)深圳市工作作出重要批示，要求深圳市抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大機(jī)遇，增強(qiáng)核心引擎功能，朝著建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的方向前行，努力創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的城市范例。緊接著2019年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》指出，深圳特區(qū)要“率先營(yíng)造彰顯公平正義的民主法治環(huán)境”，“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”。至此，特區(qū)立法權(quán)的存廢之爭(zhēng)暫告一段落，如何用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，發(fā)揮先行示范區(qū)大膽探索、改革創(chuàng)新、勇當(dāng)尖兵的先鋒帶頭作用，成為當(dāng)下深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法新的定位和使命。那么，如何用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)？本文擬以2021年3月實(shí)施的《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為例，談?wù)劷?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的變通之道。

二、用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是時(shí)代賦予特區(qū)的使命

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)保留，還要用足用好，這是中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的使命所決定的。作為國(guó)家支持建設(shè)的社會(huì)主義先行示范區(qū)，深圳市要敢于“先行”，敢于“試錯(cuò)”，在全面發(fā)力的改革破冰之旅中勇做探路者，以積累可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)。如果說(shuō)“先行”多種“試錯(cuò)”是側(cè)重對(duì)“量”的要求的話，那么“示范”則意味著“質(zhì)”的要求，意味著改革應(yīng)具有科學(xué)性和有效性，意味著更大范圍的可復(fù)制性和融通性，意味著所有的改革創(chuàng)新都應(yīng)在法治框架內(nèi)進(jìn)行，都能彰顯公平正義。

（一）用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是深化改革的現(xiàn)實(shí)需要

改革充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，尤其是我國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)。我國(guó)多年來(lái)改革一條重要的經(jīng)驗(yàn)是：摸著石頭過(guò)河，先局部實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)，再由點(diǎn)到面，以最大限度降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定人們對(duì)安全的預(yù)期。在特定區(qū)域內(nèi)變通舊機(jī)制試行新機(jī)制，被認(rèn)為是在方法上更科學(xué)、在政治上更穩(wěn)妥的改革路徑。［2］當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面改革的關(guān)鍵期，改革領(lǐng)域點(diǎn)多面廣、利益盤根錯(cuò)節(jié)，彼此關(guān)聯(lián)又相互沖突，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要大力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為制度變革的先行者和實(shí)驗(yàn)者，對(duì)于一些具有突破性、引領(lǐng)性的改革舉措，可以運(yùn)用其立法變通權(quán)率先出臺(tái)，在實(shí)踐中不斷總結(jié)提煉，進(jìn)而在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。“用足”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，就是要解放思想，放開手腳，在一切需要變通、創(chuàng)新、突破的領(lǐng)域大膽立法、勇于嘗試；“用足”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，就是先行權(quán)、優(yōu)先試驗(yàn)權(quán)，就是體制創(chuàng)新、擴(kuò)大開放、加快發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。［3］

（二）用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)應(yīng)符合法治的要求

在“用足”立法變通權(quán)的同時(shí)，也要“用好”立法變通權(quán)。一方面，用好立法變通權(quán)意味著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法質(zhì)量要高，符合科學(xué)立法、民主立法的原則和要求，能夠起到示范、引領(lǐng)的作用；另一方面，無(wú)論經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革如何突破、如何變通、如何創(chuàng)新，都不能脫離法治的軌道，都能經(jīng)得起法治的檢驗(yàn)。所謂重大改革必須于法有據(jù)，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，要改變過(guò)去那種所謂“良性違憲”“良性違法”的觀念和做法，必須處理好改革和法治的關(guān)系，在法治的軌道上推進(jìn)改革，在法治的框架下進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革和法治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。即通過(guò)運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)來(lái)推動(dòng)制度創(chuàng)新、促進(jìn)對(duì)外開放、落實(shí)新發(fā)展理念、進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)，打造改革與法治有機(jī)結(jié)合的“典型樣本”，正是特區(qū)的價(jià)值和功能所在。［4］

三、《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》的立法評(píng)析

（一）《條例》因深圳市城市更新改革而生

早在2004年，深圳市就出臺(tái)了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》，啟動(dòng)了城中村改造工作。2009年，深圳市在全國(guó)率先提出“城市更新”概念，先后出臺(tái)了一系列城市更新的改革舉措，取得了顯著的成績(jī)，一度成為全省乃至全國(guó)的典范。但隨著城市更新的推進(jìn)，規(guī)章政策層級(jí)偏低導(dǎo)致正當(dāng)性不足、拆遷難問題等深層次問題逐漸暴露出來(lái)，日益成為制約城市更新的深層障礙，亟需全盤破解。正是在這樣的背景下，深圳市迫切需要?jiǎng)佑锰貐^(qū)立法權(quán)，提升城市更新法規(guī)的效力層級(jí)，推動(dòng)城市更新工作向縱深發(fā)展。

（二）《條例》的立法亮點(diǎn)及評(píng)析

第一，重新定位了政府在城市更新中的角色。《條例》以“個(gè)體征收+行政程序”為突破口，解決“搬遷難”的法律難題。《條例》明確指出，在舊城區(qū)改造工程中，個(gè)別業(yè)主通過(guò)行政調(diào)解無(wú)法達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，為維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公益，促進(jìn)城市規(guī)劃的順利進(jìn)行，政府可以對(duì)未簽約的部分房屋實(shí)行征收。相比較之前的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，《條例》的一個(gè)突出改變是政府不再是城市更新的中立第三方，而是勇于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)介入其中，由市、區(qū)政府對(duì)個(gè)別未簽約業(yè)主的物業(yè)實(shí)施征收和補(bǔ)償。這一規(guī)定極具威懾力，被認(rèn)為是解決“拆遷難”問題的對(duì)癥下藥，能極大地提升城市更新的效率。不過(guò)，政府“選邊站”的正當(dāng)性理由是什么？行政征收的程序如何？其中的“度”該如何把握？法治的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府介入的“度”如果把握不好，就可能會(huì)為權(quán)力尋租留下空間，可能導(dǎo)致政府的公信力受損，同時(shí)又有將政府隨時(shí)推向被告席的法律風(fēng)險(xiǎn)。

第二，創(chuàng)設(shè)了公共利益優(yōu)先的轉(zhuǎn)換思路?！稐l例》對(duì)舊住宅區(qū)的改造標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了“雙95”，拓展了城市更新的公益屬性，并將改造用途全部指向“公共利益”。一方面，城市更新改造被定義為城市規(guī)劃實(shí)施的組成部分，而城市規(guī)劃實(shí)施是政府職能所在。城市改造的目的不單是商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)，而主要是為了消除老舊小區(qū)的安全隱患、優(yōu)化周邊的生產(chǎn)生活環(huán)境、進(jìn)一步完善城市功能。另一方面，在城市更新中均配建人才保障房、醫(yī)院、學(xué)校等，體現(xiàn)出城市改造的公共利益屬性，符合相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公共利益予以征收的精神［5］。應(yīng)該說(shuō)，《條例》通過(guò)重新定位政府的角色、定義城市更新的內(nèi)涵和對(duì)公共利益優(yōu)先的觀念轉(zhuǎn)換，較好地實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家有關(guān)立法的銜接，顯示出一定的立法智慧。但是，這樣的理由還是缺乏足夠的說(shuō)服力。一方面，公共利益有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)涵，與城市更新成片開發(fā)中經(jīng)營(yíng)性利益和公共利益的混合應(yīng)有所區(qū)別；另一方面，2019年我國(guó)修改后的《土地管理法》第四十五條實(shí)際上已經(jīng)對(duì)城市更新中成片開發(fā)行為進(jìn)行了規(guī)范，強(qiáng)調(diào)成片開發(fā)需要在符合土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行，集體建設(shè)用地不可以進(jìn)行成片開發(fā)，且成片開發(fā)必須經(jīng)過(guò)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等，而《條例》對(duì)該法的這一規(guī)定進(jìn)行了回避。

第三，《條例》創(chuàng)設(shè)了“行政調(diào)解——行政征收——行政訴訟”的解決路徑。相比較“個(gè)體征收——司法裁決”的我國(guó)香港地區(qū)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)模式，這是一個(gè)創(chuàng)舉，有利于提升城市更新的效率，也更符合中國(guó)特色社會(huì)主義的法治語(yǔ)境。但從目前《條例》實(shí)施一年多來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，行政征收還停留在威懾層面，政府還從沒有動(dòng)用過(guò)行政征收權(quán)以解決拆遷糾紛。原因就在于如何開展行政調(diào)解？行政調(diào)解的時(shí)間、形式、標(biāo)準(zhǔn)是怎樣的？都缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致各區(qū)政府對(duì)此無(wú)所適從，不敢輕言征收。而行政調(diào)解這一步邁不開，后面的行政征收就無(wú)從談起。

四、用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)應(yīng)協(xié)調(diào)好的幾種關(guān)系

“變通”是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的靈魂，必須持續(xù)地用足用好以激發(fā)改革的活力，把創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為體制優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)改革向前邁進(jìn)。對(duì)于用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，不能孤立片面地看待，應(yīng)將其放在改革開放的大局來(lái)看，放在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局下來(lái)看。新時(shí)代用好用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，要處理好以下幾種關(guān)系。

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與國(guó)家立法權(quán)的關(guān)系

我國(guó)是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，全國(guó)只有一部憲法。地方的立法權(quán)總體上源自國(guó)家立法權(quán)，地方進(jìn)行立法活動(dòng)必須在國(guó)家憲法法律框架之內(nèi)進(jìn)行，地方不享有在國(guó)家的憲法法律框架之外的立法權(quán)力。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)性質(zhì)上屬于地方立法，是從國(guó)家立法權(quán)中派生而來(lái)的權(quán)力。所以，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法總體上仍受我國(guó)憲法法律原則的約束。雖然經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法可以突破法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定，但不得與憲法規(guī)定、法律和行政法規(guī)的基本原則相抵觸，同時(shí)仍受授權(quán)目的、授權(quán)權(quán)限、授權(quán)范圍等條件的限制。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的“變通”，建立在恪守法制統(tǒng)一原則的底線之上。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的關(guān)系

自從地方立法主體擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市”以后，特區(qū)就存在“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”和“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)兩種權(quán)力。這兩種立法權(quán)力究竟如何使用？《立法法》并沒有給出明確規(guī)定。有學(xué)者研究指出，立法實(shí)踐中一些原本屬于一般地方立法事項(xiàng)的法規(guī)，常被冠以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)XX條例”之名，通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的程序制定和實(shí)施。這種做法導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)被虛置，也使得其他“設(shè)區(qū)的市”在立法方面處于不平等的地位，有違憲法的平等原則。［6］有必要明確這兩種權(quán)力的權(quán)限范圍和適用順序。在《立法法》已經(jīng)賦予“設(shè)區(qū)的市”足夠的立法自主權(quán)的情況下，根據(jù)法制統(tǒng)一原則和《立法法》的精神，能用“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)解決的，就應(yīng)該盡量運(yùn)用一般地方立法權(quán)。也就是說(shuō)，在一般性的地區(qū)管理實(shí)務(wù)上應(yīng)優(yōu)先適用地方立法權(quán)。只有那些需要突破現(xiàn)行法律規(guī)定的改革事項(xiàng)才有必要?jiǎng)佑媒?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。有人說(shuō)，不是說(shuō)要用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)嗎？能用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法解決的，就盡量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法來(lái)解決。這是一種誤解?！坝米憬?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”顯然不是要僭越一般地方立法權(quán)，更不是替代，而是專指在一切需要變通突破的改革領(lǐng)域用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。即與“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)相比，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)更應(yīng)用在“刀刃”上，在突破、創(chuàng)新、變通上下功夫。

（三）經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法與特區(qū)高質(zhì)量立法需求的關(guān)系

在深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法實(shí)踐中，用足立法變更權(quán)取得了有目共睹的成績(jī)。作為先行示范區(qū)，在立法速度加快的同時(shí)，需要保障立法質(zhì)量的同步提升。目前經(jīng)濟(jì)特區(qū)仍存在立法質(zhì)量不高、重復(fù)立法、部門立法、針對(duì)性不強(qiáng)等問題。首先，應(yīng)加強(qiáng)人大對(duì)綜合性、全局性、基礎(chǔ)性重要法規(guī)草案的立法主導(dǎo)性，不斷理順、完善立法工作的體制機(jī)制；其次，經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法應(yīng)改變大而全的立法模式，充分利用有限的立法資源，多采用“小切口”立法，聚焦民生領(lǐng)域的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”問題，突出立法的針對(duì)性和可操作性，真正做到“權(quán)為民所用”。再次，應(yīng)完善立法后評(píng)估機(jī)制，明確評(píng)估期限、量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)檢視評(píng)估立法的社會(huì)效果。最后，要增加公眾參與立法的渠道，健全民意表達(dá)的載體和平臺(tái)，讓經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法更多地體現(xiàn)民意。

五、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法雖然改革中發(fā)揮了不可替代的作用，但離“用足用好”的要求還存在差距。一方面，進(jìn)入“深水區(qū)”的改革需要釋放更多的國(guó)家立法權(quán)，充分“用足”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，以實(shí)現(xiàn)更多改革事項(xiàng)的變通和突破；另一方面，習(xí)近平法治思想中重大改革于法有據(jù)原則要求必須要“用好”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。無(wú)論經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法如何變通，都應(yīng)符合改革的目的和預(yù)期，都應(yīng)遵循必要、適度、均衡的原則要求。同時(shí)有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行必要的規(guī)范和限制，促進(jìn)改革與法治的良性互動(dòng)。［2］