東西部協(xié)作項(xiàng)目制：運(yùn)行邏輯、實(shí)踐困境與治理路徑

謝治菊 陳香凝

近年來(lái)ｋ，項(xiàng)目制在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用。作為中國(guó)式現(xiàn)代化比較重要的一種國(guó)家治理模式，項(xiàng)目制在政府治理①渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。、社會(huì)治理②陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。、市場(chǎng)治理③鄭石明、彭芮與、徐放：《公共環(huán)境項(xiàng)目如何落地生根？》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。等領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。當(dāng)然，項(xiàng)目制并非中國(guó)“獨(dú)此一家”的制度，而是廣泛存在于世界各地。④Sitakanta Panda，“Political Connections and Elite Capture in a Poverty Alleviation Programme in India，”The Journal of Development Studies，vol.51，no.1，2015，pp.50-65.根據(jù)國(guó)際項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)的界定，項(xiàng)目是按照事本主義的動(dòng)員或組織方式，即按照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時(shí)間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成具有明確預(yù)期目標(biāo)（某種獨(dú)特產(chǎn)品或服務(wù)）的一次性任務(wù)。⑤鄭世林：《中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目體制研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2016年第2期。具體到政府治理領(lǐng)域，最主要的財(cái)政支出手段就是將各種財(cái)政資金以“專項(xiàng)”或“項(xiàng)目”的方式向下分配⑥周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。，這讓體現(xiàn)國(guó)家意志的項(xiàng)目形成了自上而下的動(dòng)員模式，并促成了地方政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目化，由此形成了一種新的國(guó)家治理體制——項(xiàng)目制。⑦焦長(zhǎng)權(quán)：《從分稅制到項(xiàng)目制：制度演進(jìn)和組織機(jī)制》，《社會(huì)》2019第6期。從這個(gè)角度看，“項(xiàng)目制”的概念涵義不是寬泛的，而是如折曉葉等人所界定的，它是指在分稅制條件下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，即中央對(duì)地方或地方對(duì)基層基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。①折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。“條塊關(guān)系”歷來(lái)是中國(guó)國(guó)家治理體系中一對(duì)舉足輕重的關(guān)系，既有的項(xiàng)目制研究也多聚焦于“條塊”治理，關(guān)于“塊塊”治理的項(xiàng)目制研究較少。本文擬討論的“東西部協(xié)作項(xiàng)目制”，是“塊塊”治理中的項(xiàng)目制?！皦K塊”治理中的項(xiàng)目制，是指在中央政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下，由東部地區(qū)和西部地區(qū)之間“塊塊結(jié)對(duì)”，整合資金、人才、市場(chǎng)等資源，實(shí)現(xiàn)各種資源在“塊塊”結(jié)對(duì)中的優(yōu)化重組。由此，以東西部協(xié)作項(xiàng)目制為代表的“塊塊”治理，逐漸溢出為東西部協(xié)作領(lǐng)域國(guó)家治理和政策落實(shí)的一項(xiàng)重要機(jī)制，其核心特征是：中央政府以省為單位將“大盤(pán)子”進(jìn)行“塊塊”分割，東部幫扶地區(qū)和西部受扶地區(qū)再結(jié)合自身實(shí)際，將“大盤(pán)子”變成“小盤(pán)子”、“大塊塊”做成“小塊塊”，逐步落實(shí)國(guó)家協(xié)作任務(wù)的一種新型治理制度。

黨的二十大報(bào)告指出，“我們經(jīng)過(guò)接續(xù)奮斗，實(shí)現(xiàn)了小康這個(gè)中華民族的千年夢(mèng)想，……打贏了人類歷史上規(guī)模最大的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，……歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)”。②習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2022年，第7—8頁(yè)。中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之所以可以取得如此巨大的成就，原因是多方面的，東西部協(xié)作項(xiàng)目制也功不可沒(méi)，其所發(fā)揮的“央地聯(lián)動(dòng)”“東西協(xié)商”“基層協(xié)同”作用，對(duì)東部助推中西部打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要的價(jià)值。由此，面對(duì)新發(fā)展階段的新形勢(shì)新要求，如何讓依附、嵌入但又超越科層體系的東西部協(xié)作項(xiàng)目制適應(yīng)新形勢(shì)新要求的發(fā)展，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)共同富裕中有所作為，值得深度探討與反思。

一、“塊塊”結(jié)對(duì)中的東西部協(xié)作項(xiàng)目制

從結(jié)對(duì)治理模式來(lái)看，可細(xì)分為“塊塊”結(jié)對(duì)治理與“條條”結(jié)對(duì)治理，二者相較也各具特色、互為補(bǔ)充。“塊塊”結(jié)對(duì)治理也稱橫向結(jié)對(duì)治理，主要包括對(duì)口支援、對(duì)口合作、東西部協(xié)作省內(nèi)同級(jí)政府間的對(duì)口幫扶等；“條條”結(jié)對(duì)治理也稱縱向結(jié)對(duì)治理，主要包括中央單位定點(diǎn)幫扶、駐村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）幫扶等?！皦K塊”結(jié)對(duì)治理過(guò)程中的科層架構(gòu)具有對(duì)稱性、職能分工具有同質(zhì)性，本文所探討的東西部協(xié)作項(xiàng)目制，是“塊塊”結(jié)對(duì)治理中的項(xiàng)目制。

項(xiàng)目制以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式存在于國(guó)家治理實(shí)踐之中，學(xué)界關(guān)于項(xiàng)目制生成與運(yùn)行的研究成果比較豐富。項(xiàng)目制形成的重要基礎(chǔ)是始于1994年的分稅制改革。分稅制改變了財(cái)政包干制下中央政府與省級(jí)政府間逐年就稅收分享展開(kāi)的討價(jià)還價(jià)關(guān)系，通過(guò)確立稅收分享方案，推進(jìn)了中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化。③付敏杰：《分稅制二十年：演進(jìn)脈絡(luò)與改革方向》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第5期。分稅制改革以后，中國(guó)隨之進(jìn)行了公共預(yù)算體制改革，國(guó)家稅收的汲取能力迅速提高，具體表現(xiàn)在：一是國(guó)家以財(cái)政手段平衡地方財(cái)政權(quán)力、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力迅速提高；二是國(guó)家“抽取”和“下放”財(cái)政資金的能力迅速提高；三是國(guó)家集中力量辦大事的能力也隨之迅速提高。④塔爾科特·帕森斯：《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》，張明德、夏遇南、彭剛譯，南京：譯林出版社，2012年，第49—50頁(yè)。這些提高意味著國(guó)家財(cái)政權(quán)力在向集約化轉(zhuǎn)變，而只有中央政府財(cái)政權(quán)力真正實(shí)現(xiàn)集約化，才能通過(guò)項(xiàng)目的方式實(shí)行財(cái)政資金再分配。

在性質(zhì)上，項(xiàng)目制被認(rèn)為是理解國(guó)家治理模式的一個(gè)新視角，不過(guò)其研究結(jié)論存在分歧。有學(xué)者將項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理方式進(jìn)行定位，指出項(xiàng)目制意味著新的技術(shù)治理模式對(duì)傳統(tǒng)整體性治理模式的替代，是對(duì)既有央地關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新塑造⑤張向東：《央地關(guān)系變化邏輯與政策實(shí)踐的微觀機(jī)理——兼論項(xiàng)目制的定位》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第5期。，是與中國(guó)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的一種央地有效協(xié)作形式⑥余成龍、冷向明：《“項(xiàng)目制”悖論抑或治理問(wèn)題——農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給與可持續(xù)發(fā)展》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。，是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前自上而下所安排的一系列項(xiàng)目并非獨(dú)立的供給，而是依附在官僚制體系中的政策意圖。⑦杜春林、張新文：《從制度安排到實(shí)際運(yùn)行：項(xiàng)目制的生存邏輯與兩難處境》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第1期。另一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目制具有行政科層與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重邏輯，突破了中國(guó)官僚科層體制常規(guī)“條塊”運(yùn)行模式，帶有濃厚的技術(shù)治理精神，逐步呈現(xiàn)出“項(xiàng)目治國(guó)”的傾向。①史普原、李晨行：《從碎片到統(tǒng)合：項(xiàng)目制治理中的條塊關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)》2021年第7期。謝煒：《對(duì)口支援：“項(xiàng)目制”運(yùn)作的梯度適配邏輯》，《中國(guó)行政管理》2022年第4期。這表明，項(xiàng)目制不僅僅是一種國(guó)家治理體制，既能反映出中央政府的政策意圖，又是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，對(duì)傳統(tǒng)科層體系有所沖擊。②Lucas Anton，“Elite Capture and Corruption in Two Villages in Bengkulu Province，Sumatra，”Human Ecology，vol.44，no.3，2016，pp.287-300.東西部協(xié)作項(xiàng)目制既依附并嵌入科層制體系，促使政府間形成互動(dòng)關(guān)系，從而推動(dòng)科層體系中資源的有序流動(dòng)；又超越行政科層制，將國(guó)家意志直接投放到基層，呈現(xiàn)出“科層為體、項(xiàng)目為用”的運(yùn)作邏輯。③史普原：《科層為體、項(xiàng)目為用：一個(gè)中央項(xiàng)目運(yùn)作的組織探討》，《社會(huì)》2015年第5期。

在研究中，對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯的分析基本上圍繞相關(guān)利益主體展開(kāi)，認(rèn)為是按照中央部門(mén)“發(fā)包”、地方政府“打包”、基層“抓包”的分級(jí)邏輯運(yùn)作的④史普原：《項(xiàng)目制治理的邊界變遷與異質(zhì)性——四個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目的多案例比較》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第5期。，尤其關(guān)注中央政府與地方政府、基層政府基于自身利益而進(jìn)行的博弈行為。⑤陳家建：《項(xiàng)目化治理的組織形式及其演變機(jī)制——基于一個(gè)國(guó)家項(xiàng)目的歷史過(guò)程分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第2期。實(shí)際上，雖然設(shè)計(jì)初衷是理性的，但部分項(xiàng)目制在運(yùn)行過(guò)程中的變通、嵌入、異化，已使其在一定程度上偏離最初的設(shè)想，實(shí)際效果并不如意。如將項(xiàng)目的生成、申請(qǐng)、立項(xiàng)與落地作為一個(gè)完整的鏈條進(jìn)行考察，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在目標(biāo)置換⑥許漢澤、李小云：《精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作困境及其解釋——以華北W縣的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目為例》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第4期；吳克昌、區(qū)婉儀：《項(xiàng)目套用：一種基層項(xiàng)目制運(yùn)作的異化狀態(tài)》，《黨政研究》2021年第4期。、項(xiàng)目碎片化⑦豆書(shū)龍、王山、李博：《項(xiàng)目制的復(fù)合型碎片化：地方治理的困境——基于宋村項(xiàng)目制的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。、精英俘獲⑧湯瑜、于水：《項(xiàng)目下鄉(xiāng)為何總陷“精英俘獲”陷阱——基于蘇北S縣的實(shí)證研究》，《求實(shí)》2021年第5期。、項(xiàng)目短命⑨呂方、梅琳：《“復(fù)雜政策”與國(guó)家治理——基于國(guó)家連片開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目的討論》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第3期。、村莊分化⑩曹海林、俞輝：《“項(xiàng)目進(jìn)村”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性供給的后果及其矯正》，《中國(guó)行政管理》2018年第3期。等實(shí)踐困境。由此，在東西部協(xié)作項(xiàng)目制中，東部地區(qū)和西部地區(qū)的“塊塊”既是上級(jí)協(xié)作項(xiàng)目的傳遞者，也是本級(jí)協(xié)作項(xiàng)目的分配者，需要進(jìn)行“梯度適配”。○1史普原、李晨行：《從碎片到統(tǒng)合：項(xiàng)目制治理中的條塊關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)》2021年第7期。謝煒：《對(duì)口支援：“項(xiàng)目制”運(yùn)作的梯度適配邏輯》，《中國(guó)行政管理》2022年第4期。

在案例中，既有研究高度集中于脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的項(xiàng)目制，尤其關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。之所以如此，周雪光認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目是項(xiàng)目治國(guó)衍生的一種重要治貧方式○12周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開(kāi)放時(shí)代》2015年第2期。，但是產(chǎn)業(yè)扶貧背后隱藏著扶貧濟(jì)困的社會(huì)道德邏輯與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化邏輯的矛盾，這會(huì)增加產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)?！?3周冬梅：《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展困局及其社會(huì)后果——基于黔東南T縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的社會(huì)學(xué)考察》，《原生態(tài)民族文化學(xué)刊》2021年第2期。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)不止這些，部分研究也存在將基于個(gè)案的結(jié)論夸大為結(jié)構(gòu)性、整體性的問(wèn)題。在項(xiàng)目分配與申請(qǐng)階段，上級(jí)政府存在資源分配的“選擇性平衡”思維；項(xiàng)目立項(xiàng)與實(shí)施階段，會(huì)產(chǎn)生精英俘獲現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離○14許漢澤、李小云：《精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境——對(duì)華北李村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的考察》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期。；項(xiàng)目評(píng)估階段，政府行為、執(zhí)行者素質(zhì)、社會(huì)參與和行政環(huán)境會(huì)顯著影響減貧績(jī)效○15靳永翥、丁照攀：《精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下項(xiàng)目制減貧績(jī)效的影響因素研究——基于武陵山、烏蒙山、滇桂黔三大集中連片特困地區(qū)的調(diào)查分析》，《公共行政評(píng)論》2017年第3期。，讓處于中間環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體和參與主體成為真正受益者，扶貧實(shí)施結(jié)果與精準(zhǔn)扶貧初衷出現(xiàn)了背離?！?6李博：《項(xiàng)目制扶貧的運(yùn)作邏輯與地方性實(shí)踐——以精準(zhǔn)扶貧視角看A縣競(jìng)爭(zhēng)性扶貧項(xiàng)目》，《北京社會(huì)科學(xué)》2016年第3期?？梢哉f(shuō)，“簡(jiǎn)化論”思維和普遍的“精英俘獲”現(xiàn)象是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目存在困境的主要原因?！?7黃承偉：《東西部扶貧協(xié)作的實(shí)踐與成效》，《改革》2017年第8期。當(dāng)然，非正式權(quán)力與利益的勾連固化了組織行為主體的權(quán)力關(guān)系，這也是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目衰亡的原因。○18楊永偉、陸漢文：《多重制度邏輯與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的異化——組織場(chǎng)域的視角》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期。正因?yàn)槿绱?，有人指出，反貧困不僅要改變制度形式，還需創(chuàng)新制度框架下的運(yùn)作邏輯。

東西部協(xié)作源于1980年代鄧小平提出的“兩個(gè)大局”思想，始于1996年的對(duì)口幫扶，經(jīng)過(guò)2016年在銀川召開(kāi)的東西部扶貧協(xié)作會(huì)議的強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)了從倡導(dǎo)性制度到規(guī)范性制度的轉(zhuǎn)變，經(jīng)2017年8月印發(fā)的《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》后，扶貧協(xié)作工作正式走向制度化與規(guī)范化。①謝治菊、彭智邦：《東西部協(xié)作政策擴(kuò)散的維度、邏輯與啟示——基于政策擴(kuò)散理論的文本分析》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》2021年第2期。黨的十九屆五中全會(huì)將這一制度從“東西部扶貧協(xié)作”改為“東西部協(xié)作”，并明確指出“十四五”期間要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善該項(xiàng)制度。隨后，2021年4月8日召開(kāi)的“深化東西部協(xié)作和定點(diǎn)幫扶工作”會(huì)議，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善東西部結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，拓展幫扶領(lǐng)域，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的良好局面。由此，東西部協(xié)作項(xiàng)目制的政策依據(jù)逐漸完善。東西部協(xié)作項(xiàng)目制是中國(guó)減貧治理的重要載體，遵循的是非均衡性發(fā)展邏輯，需要進(jìn)行跨域治理。②武俊偉、孫柏瑛：《我國(guó)跨域治理研究：生成邏輯、機(jī)制及路徑》，《行政論壇》2019年第1期?？缬蝽?xiàng)目治理發(fā)軔于西方治理實(shí)踐③Moeko saito-jensen，Iben nathan，“Thorsten Treue.Beyond Elite Capture？Community-based Natural Resource Management and Power in Mohammed Nagar Village，Andhra Pradesh，India，”Environmental Conservation，vol.37，no.3，2010，pp.327-335.，是東西協(xié)作、對(duì)口幫扶之后的概念升華。④姜曉暉：《跨域治理下的扶貧協(xié)作何以優(yōu)化？——基于粵桂扶貧協(xié)作的圖景變遷》，《蘭州學(xué)刊》2020年第3期?？缬蝽?xiàng)目治理涉及多重政府的利益關(guān)系，各地政府在追求自身利益的同時(shí)，也可能造成權(quán)力的同步擴(kuò)張，由此產(chǎn)生政府之間的博弈關(guān)系，容易引發(fā)府際沖突、治理碎片、權(quán)力濫用等問(wèn)題。⑤向鵬成、龐先婭：《跨區(qū)域重大工程項(xiàng)目橫向府際沖突協(xié)調(diào)機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。事實(shí)上，跨域項(xiàng)目治理所遭遇的“政府共謀”后的“兩極失靈”“目標(biāo)偏離”，也是東西部協(xié)作項(xiàng)目制可能遭遇的意外后果。不過(guò)，值得關(guān)注的是，東西部協(xié)作項(xiàng)目制的“發(fā)包”“打包”“抓包”已經(jīng)超越了一般項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯，是典型的“統(tǒng)籌式發(fā)包”“協(xié)商式打包”與“協(xié)同式抓包”，這在學(xué)界的研究中基本還是空白，為本文提供了契機(jī)。

為深入研究東西部協(xié)作項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯、實(shí)踐困境與治理路徑，課題組以深度訪談、參與式觀察與案例追蹤的方式，于2019—2021年在G省、Y省、X省、N省、S省等西部9?。ㄖ陛犑校┻M(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研與考察，由此收集的文件、獲取的觀點(diǎn)、采集的案例、呈現(xiàn)的訴求是本文的主要素材。本文擬解決的核心問(wèn)題是：與普通項(xiàng)目制比，東西部協(xié)作項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯是什么？東西部協(xié)作項(xiàng)目制的實(shí)踐困境有哪些？東西部協(xié)作項(xiàng)目制在鄉(xiāng)村振興階段的深化路徑與發(fā)展趨勢(shì)有哪些？

二、東西部協(xié)作項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯

以分稅制為核心的公共財(cái)政體系，既保證了中央財(cái)權(quán)的集中，又確保了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策權(quán)和自主權(quán)，讓國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系進(jìn)入制度化階段。而以專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的東西部協(xié)作項(xiàng)目制則屬于中央在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下，為實(shí)現(xiàn)政府間、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的宏觀調(diào)控手段。分析發(fā)現(xiàn)，為縮小地區(qū)發(fā)展差距、推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，中央政府在公共財(cái)政制度設(shè)計(jì)中采取了兩種宏觀調(diào)控手段：一是“消極均衡策略”的一般性轉(zhuǎn)移支付，也稱無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，此種支付是按照效率優(yōu)先的思路，根據(jù)既定的程序與一定的原則而進(jìn)行的一種基本財(cái)政分配方式，此種分配地方政府具有較大的資金使用權(quán)；二是“積極均衡策略”的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也稱有條件轉(zhuǎn)移支付。此種支付以公平為原則，通過(guò)資金用途的限定、資金項(xiàng)目的申報(bào)、審批、執(zhí)行和驗(yàn)收，以達(dá)到中央政府宏觀調(diào)控之目標(biāo)。⑥陳思丞：《政府條塊差異與縱向創(chuàng)新擴(kuò)散》，《社會(huì)學(xué)研究》2020年第2期。顯然，東西部協(xié)作項(xiàng)目制屬于后者，不同的是，該制度并非中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而是東部省份對(duì)西部省份的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

為此，東西部協(xié)作項(xiàng)目制所要分析的不只是國(guó)家和基層政府兩個(gè)行動(dòng)主體，而是中央政府、東部政府、西部政府和基層政府四個(gè)行動(dòng)主體。⑦宋鍇業(yè)、徐雅倩：《“社會(huì)吸納”何以失效？——一個(gè)國(guó)家項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3期。由于項(xiàng)目承載著政策意圖，勾連著中央、東部、西部和基層政府之間的權(quán)力與利益關(guān)系，而各個(gè)行動(dòng)主體有著各自不同利益，其行動(dòng)邏輯反映出這些利益差別。⑧王清：《項(xiàng)目制與社會(huì)組織服務(wù)供給困境：對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的分析》，《中國(guó)行政管理》2017年第4期。不過(guò)，中央政府倡導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式?jīng)Q定了中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程呈現(xiàn)階段性的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換和政策調(diào)整，央地關(guān)系的主調(diào)仍然是“政治集中、經(jīng)濟(jì)放權(quán)”的發(fā)展主義邏輯，東西部協(xié)作項(xiàng)目制的政策設(shè)計(jì)恰恰是以中央統(tǒng)籌地方為目的，在中央集權(quán)的總體模式下，形成了“央地聯(lián)動(dòng)”“東西協(xié)商”“基層協(xié)同”的利益關(guān)系，呈現(xiàn)出“統(tǒng)籌式發(fā)包”“協(xié)商式打包”與“協(xié)同式抓包”的運(yùn)作邏輯，如圖1所示。

圖1 東西部協(xié)作項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯

（一）統(tǒng)籌式發(fā)包

東西部協(xié)作項(xiàng)目的發(fā)包主體是中央政府，是一種“統(tǒng)籌式發(fā)包”，即中央政府依據(jù)國(guó)家東西部協(xié)作的頂層設(shè)計(jì)，下發(fā)東西部協(xié)作考核文件，作為各地東西部協(xié)作項(xiàng)目執(zhí)行的“風(fēng)向標(biāo)”，根據(jù)當(dāng)年的考核內(nèi)容將所有項(xiàng)目統(tǒng)一發(fā)包給東部政府、再由東部政府以項(xiàng)目為載體對(duì)西部政府進(jìn)行政治性饋贈(zèng)的過(guò)程。所謂“政治饋贈(zèng)”，是指兩個(gè)以上地方政府在中央政府的統(tǒng)籌下，借助于饋贈(zèng)方式實(shí)現(xiàn)各類資源從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的一種形式。①李瑞昌：《界定“中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援”：一種政治性饋贈(zèng)解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第4期。

在科層制內(nèi)，東西部政府通過(guò)中央政府發(fā)包的項(xiàng)目，關(guān)涉產(chǎn)業(yè)協(xié)作、消費(fèi)協(xié)作、勞務(wù)協(xié)作、科教協(xié)作、人才協(xié)作等領(lǐng)域，不但能從中體察到中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系變化，還可分析出國(guó)家形勢(shì)政策動(dòng)向，從而在既有利于自身利益又充分利用國(guó)家政策的背景下，開(kāi)始一場(chǎng)追求利益平衡的協(xié)商共治。②劉俊英：《項(xiàng)目制扶貧參與主體的行為邏輯與博弈關(guān)系——兼論政府的公共性與自利性》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第11期。東西部協(xié)作項(xiàng)目制可以說(shuō)是這種權(quán)衡下采取的一種制度安排，項(xiàng)目打包遵循的主要是“自上而下”的邏輯。在這種邏輯中，中央政府“統(tǒng)籌式發(fā)包”的行為，在政治錦標(biāo)賽的考核壓力下，既可以確保東西部政府完成政治目標(biāo)，也可以調(diào)動(dòng)其爭(zhēng)取項(xiàng)目的積極性，讓擁有不同權(quán)責(zé)利的央地政府，以多元競(jìng)合、協(xié)同治理的方式來(lái)完成協(xié)作任務(wù)。

作為財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，東西部協(xié)作資金被指定了專門(mén)用途，戴上了各種項(xiàng)目的“帽子”，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門(mén)的意志。③金江峰：《分散控制權(quán)：理解項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境的一個(gè)視角》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期。那么，這些項(xiàng)目資金該如何分配才能既保證中央政府“條條”的權(quán)力和利益，以實(shí)現(xiàn)“自上而下”的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，又能給東西部政府以自主裁量的余地，以保證其“塊塊”利益的增長(zhǎng)，這正是“統(tǒng)籌式發(fā)包”的治理關(guān)鍵，即實(shí)現(xiàn)“央地聯(lián)動(dòng)”。這種聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)在中央政府以東西部政府自我加碼的方式施加壓力的框架下，要求東部政府與西部政府所簽協(xié)議中的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)每年略有增長(zhǎng)?！爸劣跀?shù)量增長(zhǎng)多少，由東部政府自己定，但由于每年考核都要排名次，這種倡導(dǎo)式的自覺(jué)行動(dòng)最后都變成了制度化的必然行動(dòng)，少則每年增加5%，多則增加10%”（WH，2020-12-12）。而東部政府為了完成任務(wù)，尤其是在受疫情影響經(jīng)濟(jì)不太景氣的情況下，有時(shí)會(huì)采取“壘大戶”或“擴(kuò)建改建”的應(yīng)景性策略來(lái)打包項(xiàng)目。①謝煒、李悅：《對(duì)口支援“項(xiàng)目制”：控制權(quán)的限度》，《社會(huì)科學(xué)》2021年第12期；丁忠毅：《對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定：反思與新探》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第1期。

這種“自我主動(dòng)加碼”的壓力傳導(dǎo)機(jī)制之所以能夠形成且持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，與脫貧攻堅(jiān)以來(lái)的系列文件規(guī)范有密切關(guān)系。梳理發(fā)現(xiàn)，自2016年以來(lái)，中央政府多次下發(fā)有關(guān)“堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作機(jī)制”的文件，或在相應(yīng)的政策中有所提及；中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組（國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）也分別在2017年、2019年、2021年多次優(yōu)化調(diào)整《東西部協(xié)作考核評(píng)價(jià)辦法》②2017年，該辦法稱《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》；2019年，該辦法改為《東西部扶貧協(xié)作成效評(píng)價(jià)辦法》；2021年，該辦法改為《東西部協(xié)作考核評(píng)價(jià)辦法》。，明確東西部協(xié)作考核內(nèi)容從“組織領(lǐng)導(dǎo)、人才交流、資金使用、產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、攜手奔小康”向“組織領(lǐng)導(dǎo)、助力鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變凸顯出“十三五”到“十四五”期間考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，但作為核心內(nèi)容的項(xiàng)目制，仍然貫穿于所有指標(biāo)體系之中，嵌入以“政治錦標(biāo)賽”為主的考核邏輯及結(jié)果應(yīng)用中。由此，東西部政府為完成中央政府的發(fā)包任務(wù)，往往會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際與資源稟賦，對(duì)其發(fā)包的項(xiàng)目進(jìn)行資源整合與利益重塑，“央地聯(lián)動(dòng)”由此產(chǎn)生。

（二）協(xié)商式打包

2020年12月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》中明確要求“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的工作機(jī)制”?？梢?jiàn)，在東西部協(xié)作項(xiàng)目制中，經(jīng)過(guò)中央統(tǒng)籌之后，東部政府和西部政府事實(shí)上是中間層，不僅是項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，更可以為協(xié)作項(xiàng)目的“再生產(chǎn)”搭建制度空間和社會(huì)場(chǎng)域，這個(gè)再生產(chǎn)機(jī)制就是“協(xié)商式打包”?！皡f(xié)商式打包”，是指東部政府和西部政府按照中央政府意圖把東西部協(xié)作的各種項(xiàng)目如產(chǎn)業(yè)協(xié)作、消費(fèi)幫扶、勞務(wù)協(xié)作、干部人才交流、易地搬遷后續(xù)支持項(xiàng)目等，融合或捆綁成綜合工程，使之可以利用國(guó)家政策進(jìn)行資源再分配的過(guò)程。在此過(guò)程中，東部政府通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、入庫(kù)、立項(xiàng)、運(yùn)行、考核等環(huán)節(jié)達(dá)到項(xiàng)目順暢運(yùn)行的目的；西部政府則利用當(dāng)?shù)刂卫斫?jīng)驗(yàn)，加入地方意圖，借項(xiàng)目之勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展。

可以說(shuō)，強(qiáng)有力的中央政府、成熟的政治組織體系保證了中央對(duì)地方的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這是東西部政府協(xié)商共治的前提。③劉雪姣：《涉農(nóng)資金整合下基層項(xiàng)目制的實(shí)踐運(yùn)作及困境——基于豫南G縣田野調(diào)查》，《地方財(cái)政研究》2021第6期。由于中央下發(fā)的項(xiàng)目意圖具有一定的模糊性，東部政府和西部政府的角色定位有所不同——東部政府主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批、項(xiàng)目資金、項(xiàng)目市場(chǎng)、項(xiàng)目技術(shù)，而西部政府則主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目評(píng)估，因而在篩選項(xiàng)目時(shí)呈現(xiàn)出不同的選擇偏好：“西部往往希望東部投入更多的資金和人才，讓項(xiàng)目能夠立竿見(jiàn)影，而東部則希望西部更多學(xué)習(xí)其理念、技術(shù)與市場(chǎng)，真正形成造血機(jī)制”（WJ，2022-01-04）?；蛘哒f(shuō)，按照相關(guān)規(guī)定，協(xié)作資金實(shí)行項(xiàng)目管理制度，要做到“資金到項(xiàng)目、人才到項(xiàng)目、技術(shù)到項(xiàng)目、管理到項(xiàng)目、核算到項(xiàng)目、責(zé)任到項(xiàng)目”。正因如此，在分配協(xié)作資金的過(guò)程中，東部政府與西部政府是通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)來(lái)合理安排的，即“通過(guò)申報(bào)的項(xiàng)目來(lái)提出資金使用計(jì)劃或資金安排方案”（WDC，2020-08-05），并將此方案上報(bào)受扶省鄉(xiāng)村振興局和幫扶省前方協(xié)作工作機(jī)構(gòu)審定。由此，雙方有時(shí)會(huì)在協(xié)作資金支持的項(xiàng)目或項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)上有分歧，這就需要協(xié)商。④史普原：《政府組織間的權(quán)責(zé)配置——兼論“項(xiàng)目制”》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第2期。再加上，中央政府將項(xiàng)目“統(tǒng)籌式發(fā)包”給東部政府后，難以“一竿子”插到底，西部受扶地只要能夠交代清楚資金的用途與方向，至于花錢(qián)的項(xiàng)目是否合理，是否能實(shí)現(xiàn)效益最大化，西部政府則有更多的發(fā)言權(quán)，“作為‘外來(lái)’的東部政府如有不同意見(jiàn)，可以協(xié)商”（ZH，2022-03-14）?？梢?jiàn)，項(xiàng)目打包時(shí)的“協(xié)商”十分必要。

當(dāng)然，為達(dá)到有效貫徹國(guó)家意志之目的，東西部協(xié)作項(xiàng)目制的“協(xié)商式打包”“往往會(huì)受到標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化操作流程的限制，其實(shí)能夠協(xié)商的空間并不大”（HHB，2020-08-05）。具體而言，與一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金相比，東西部協(xié)作項(xiàng)目資金需要經(jīng)歷“雙申請(qǐng)、雙審批、雙監(jiān)管、雙考核”環(huán)節(jié)，這在很大程度上壓縮了地方政府隨意操作的空間。再加上，雖然這種項(xiàng)目式的資源下放數(shù)量多、領(lǐng)域廣，具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性和誘惑力，但東西部協(xié)作項(xiàng)目所體現(xiàn)出的“中央部門(mén)的強(qiáng)控制、嚴(yán)規(guī)范”等技術(shù)理性仍受科層制“條塊化”的約束，以致西部政府在“協(xié)商式打包”過(guò)程中，往往采取理性說(shuō)服東部政府的策略，加入更多地方性意圖和發(fā)展目標(biāo)，獲取更多的項(xiàng)目資源和運(yùn)作權(quán)限。不過(guò)，一旦西部政府的自主權(quán)過(guò)大，可能會(huì)從一定程度上消解協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的初衷。①楊寶：《嵌入結(jié)構(gòu)、資源動(dòng)員與項(xiàng)目執(zhí)行效果——政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的案例比較研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第3期。因此，就政策設(shè)計(jì)而言，村莊是東西部協(xié)作項(xiàng)目的最終受益者，但在“統(tǒng)籌式發(fā)包”的制度邏輯下，并非誰(shuí)最需要項(xiàng)目資源就能夠得到項(xiàng)目，而是誰(shuí)最可能完成任務(wù)并達(dá)到項(xiàng)目要求才能得到項(xiàng)目。于是，“協(xié)商式打包”運(yùn)作便可能會(huì)遭遇“意外”后果，即對(duì)“示范點(diǎn)”集中投入，造出“政績(jī)亮點(diǎn)”，導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配不均。正因?yàn)槿绱?，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“一些示范點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度建設(shè)，而那些特別需要項(xiàng)目支持的弱勢(shì)地區(qū)卻得不到項(xiàng)目的惠顧”（YCY，2021-07-26）的現(xiàn)象。

（三）協(xié)同式抓包

中央政府的“統(tǒng)籌式發(fā)包”和東西部政府的“協(xié)商式打包”，很大程度上會(huì)導(dǎo)致西部基層政府的“協(xié)同式抓包”。作為規(guī)模資源再分配機(jī)制，項(xiàng)目制已成為上級(jí)部門(mén)調(diào)動(dòng)基層政府的常用手段。②邢成舉、李小云：《精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究》，《中國(guó)行政管理》2013年第9期。面對(duì)壓力型體制，基層政府更傾向于以項(xiàng)目為中心分解自上而下的條塊壓力，就此而言，西部縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府出于底線任務(wù)和自主需求，會(huì)對(duì)擬申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行整合打包，形成“協(xié)同式抓包”。或者說(shuō)，為獲得更多的項(xiàng)目支持，基層政府之間、政府與企業(yè)之間會(huì)在規(guī)模、場(chǎng)地、資金、連農(nóng)帶農(nóng)等方面形成“協(xié)同”，正如訪談時(shí)提到的“我們要申請(qǐng)省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園協(xié)作項(xiàng)目，需要聯(lián)合好幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而如果申請(qǐng)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園，聯(lián)合全縣的所有力量恐怕都不夠”（HYZ，2022-12-27），“聯(lián)合式投包”“共享式分包”“協(xié)作式完包”成為了基層政府“協(xié)同式抓包”的三部曲。

在“協(xié)同式抓包”中，項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)至關(guān)重要。事實(shí)上，“協(xié)作資金項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目入庫(kù)制度，協(xié)作資金支持的項(xiàng)目原則上從項(xiàng)目庫(kù)選擇”（ZQW,2020-12-11）。具體而言，入庫(kù)的項(xiàng)目是由村兩委和駐村工作隊(duì)廣泛征求意見(jiàn)后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審核、評(píng)議、論證與篩選后上報(bào)縣級(jí)部門(mén)，縣（市、區(qū)、特區(qū)）級(jí)部門(mén)經(jīng)審定后做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，后由市（州）統(tǒng)籌建立協(xié)作資金項(xiàng)目庫(kù)?！爱?dāng)然也有例外，市級(jí)層面若沒(méi)有結(jié)對(duì)關(guān)系，項(xiàng)目庫(kù)一般是建在縣（市、區(qū)、特區(qū)）里，然后報(bào)省里備案”（WW，2021-12-26）。于是，“縣鄉(xiāng)村”三級(jí)組織或“市縣鄉(xiāng)村”四級(jí)組織便形成了“協(xié)同式抓包”的主體，他們各司其責(zé)。其中，市級(jí)政府主要對(duì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和審核，縣級(jí)政府主要對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行篩選與建設(shè)，鄉(xiāng)村兩級(jí)主要做好項(xiàng)目發(fā)動(dòng)、甄別與監(jiān)管工作，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。③馮猛：《項(xiàng)目制下的“政府—農(nóng)民”共事行為分析——基于東北特拉河鎮(zhèn)的長(zhǎng)時(shí)段觀察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。

至于“協(xié)同式抓包”項(xiàng)目的類型，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期往往是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，“比例一般占項(xiàng)目總量的50%以上，有的甚至高達(dá)80%”（NBC,2021-07-25）。到了鄉(xiāng)村振興階段，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的比例雖有所下降但仍受追捧，仍是熱點(diǎn)，為了抓到協(xié)作項(xiàng)目，村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣級(jí)政府往往需要與多個(gè)主體合作，進(jìn)而形成“基層協(xié)同”?！皸l線”項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村振興擴(kuò)展了村莊向上關(guān)聯(lián)的可能，培育和激勵(lì)了那些有條件的村莊跨越行政層級(jí)獲取資金和資源的愿望，實(shí)現(xiàn)了“塊塊”對(duì)“條條”的協(xié)作資源的再創(chuàng)造。同時(shí)，“協(xié)同式抓包”通過(guò)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨主體的整合，形成了以協(xié)作項(xiàng)目為核心的資源共享和價(jià)值共創(chuàng)，促進(jìn)東西部地區(qū)從封閉走向開(kāi)放、從個(gè)體行動(dòng)走向互惠互利，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性和多元性之間的平衡。

三、東西部協(xié)作項(xiàng)目制的實(shí)踐困境

東西部協(xié)作項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)初衷是“塊塊”打破“條條”的壁壘，即通過(guò)專業(yè)化的部門(mén)體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的治理理念，縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。但是，在實(shí)施過(guò)程中，由于各級(jí)政府都會(huì)夾帶多重意圖和目標(biāo)，這使得協(xié)作項(xiàng)目所涉及的體制結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜，會(huì)產(chǎn)生項(xiàng)目資源分配不夠均衡、目標(biāo)定位不夠精準(zhǔn)、利益聯(lián)結(jié)不夠完善和監(jiān)督機(jī)制不夠健全等實(shí)踐困境。

（一）項(xiàng)目申請(qǐng)階段：資源分配不夠均衡

東西部協(xié)作項(xiàng)目制是實(shí)現(xiàn)東西部協(xié)作資源有效配置的一種手段，但在實(shí)際運(yùn)行中，理性官員的尋租現(xiàn)象以及地方政府之間或基層政府之間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目展開(kāi)的利益博弈，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配不均。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊可能擠占項(xiàng)目資源，這是項(xiàng)目制的共性問(wèn)題。在“協(xié)同式抓包”的過(guò)程中，縣級(jí)政府的首要任務(wù)就是統(tǒng)籌好全域內(nèi)各職能部門(mén)下放的項(xiàng)目資源，妥善處理好下級(jí)政府之間的利益關(guān)系；同時(shí)，作為基層政府中的決策方，縣級(jí)政府也承擔(dān)著協(xié)作項(xiàng)目的主要責(zé)任。在政績(jī)導(dǎo)向下，縣級(jí)政府會(huì)優(yōu)先考慮“示范村”，恰如那些地理位置優(yōu)越、基礎(chǔ)條件好、村莊治理有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。正如陳家建等所論述，項(xiàng)目制在區(qū)域內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得更多的項(xiàng)目資源，產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)聚集效應(yīng)。①陳家建、鞏閱瑄：《項(xiàng)目制的“雙重效應(yīng)”研究——基于城鄉(xiāng)社區(qū)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第2期。鎮(zhèn)級(jí)政府的職責(zé)就是將上級(jí)職能部門(mén)下發(fā)的項(xiàng)目資源落實(shí)到域內(nèi)各村，妥善處理好普通村與脫貧村、脫貧村與脫貧村之間的利益均衡問(wèn)題。但在具體實(shí)踐中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作量大、任務(wù)重、責(zé)任也大，可決定權(quán)往往都在縣里”（CX，2021-12-26），所以會(huì)出現(xiàn)“責(zé)任重、權(quán)力小”的現(xiàn)象，這在一定程度上會(huì)降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排項(xiàng)目的積極性與科學(xué)性。

例如，在縣委、縣政府的共同推動(dòng)下，S縣羊業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目于2019年開(kāi)始使用東西部協(xié)作資金進(jìn)行建設(shè)，不過(guò)，由于S縣屬于N省省會(huì)城市，具有較大的市場(chǎng)潛力和便捷的交通樞紐，全縣養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚、市場(chǎng)拓展、品牌建設(shè)等都有一定的基礎(chǔ)，于是，在進(jìn)行項(xiàng)目匯編時(shí)會(huì)將S縣其他養(yǎng)殖項(xiàng)目、相鄰縣域的養(yǎng)殖項(xiàng)目“打包”給該縣?？梢?jiàn)，在項(xiàng)目申請(qǐng)階段，協(xié)作項(xiàng)目收益的不確定性和模糊性會(huì)讓基層政府選擇具備發(fā)展基礎(chǔ)的更容易出成果的項(xiàng)目進(jìn)行疊加支持，這可能導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配不均，從而引發(fā)村莊之間發(fā)展不平衡、不公平和相對(duì)剝奪感。②胡天禛：《項(xiàng)目制幫扶驅(qū)動(dòng)共同富裕：一個(gè)分析框架——基于杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目的實(shí)證研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。

（二）項(xiàng)目立項(xiàng)階段：目標(biāo)定位不夠精準(zhǔn)

雖然協(xié)作資金的分配和管理強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主導(dǎo)控制，這能夠避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施隨意化傾向。但是，恰如周雪光所指出的，政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性的悖論、激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論、科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的目標(biāo)定位難以精準(zhǔn)。③周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。這是東西部協(xié)作項(xiàng)目制特有的問(wèn)題，因?yàn)闁|西部協(xié)作項(xiàng)目制實(shí)際上是通過(guò)與原有的科層制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此當(dāng)中央政策與地方利益相沖突時(shí)，地方政府之間會(huì)形成一種“共識(shí)變通”的執(zhí)行行為，可能采取地方保護(hù)主義策略，使項(xiàng)目目標(biāo)定位不夠精準(zhǔn)。④參見(jiàn)吳映雪：《鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的多重困境及其破解路徑》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期；于水、湯瑜：《項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境：表征、緣由及應(yīng)對(duì)》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第5期。況且，壓力型體制讓東西部協(xié)作項(xiàng)目呈現(xiàn)出上下級(jí)政府之間的“行政發(fā)包”特征，雖然這一方面可以有效指導(dǎo)、動(dòng)員和控制東西部地方財(cái)政投入，增強(qiáng)財(cái)政管理的效益⑤周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。，但另一方面可能會(huì)使東西部政府之間、上下級(jí)政府之間的項(xiàng)目供給與項(xiàng)目需求脫節(jié)，“由于信息不對(duì)稱、溝通有時(shí)也不暢，要揣摩上級(jí)想要的項(xiàng)目是比較難的”（ZM，2022-01-03），進(jìn)而難以真正做到供需平衡、協(xié)同發(fā)展，目標(biāo)定位不夠精準(zhǔn)在所難免。

例如，S縣整合多種資本投入肉羊養(yǎng)殖項(xiàng)目，東西部協(xié)作資金4000多萬(wàn)、地方配套銜接資金2000余萬(wàn)、企業(yè)資金1.4億多元，試圖以“政府+企業(yè)+貧困戶”的肉羊養(yǎng)殖模式，將連農(nóng)帶農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制落到實(shí)處。但由于脫貧戶養(yǎng)殖能力有限、養(yǎng)殖數(shù)量有限、養(yǎng)殖利潤(rùn)有限，以致部分脫貧戶表示“養(yǎng)牛養(yǎng)羊也并不能發(fā)家致富，況且本來(lái)也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，有的人根本養(yǎng)不活，還不如直接把羊賣了來(lái)得實(shí)在”（LC，2021-12-29）。農(nóng)戶之所以有這樣的感慨，是因?yàn)樵撃Ｊ綄?duì)農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)如務(wù)工收入、養(yǎng)羊收入、土地流轉(zhuǎn)收入、分紅收入等是有限的。如不外出務(wù)工，難以支撐家庭有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這說(shuō)明，即便是在實(shí)踐中比較流行的“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的項(xiàng)目模式，也難以讓農(nóng)戶真正達(dá)成脫貧致富的目標(biāo)。

（三）項(xiàng)目落地階段：利益聯(lián)結(jié)不夠完善

東西部協(xié)作項(xiàng)目資金具有“?？顚Ｓ谩钡奶卣?，即單獨(dú)核算，縣級(jí)部門(mén)不能隨意更改專項(xiàng)資金的用途或性質(zhì)。但是，大部分協(xié)作項(xiàng)目資金的使用和管理權(quán)在縣級(jí)政府，這會(huì)在客觀上強(qiáng)化縣級(jí)政府的權(quán)威，切斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊與此的責(zé)任與關(guān)聯(lián)，由此產(chǎn)生東西部協(xié)作項(xiàng)目制利益聯(lián)結(jié)不夠均衡的問(wèn)題。①賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與基層治理懸浮》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2022年第7期。目前，東西部協(xié)作資金在項(xiàng)目中的使用大約有三種類型，分別是“獎(jiǎng)補(bǔ)、建基礎(chǔ)設(shè)施、投資入股”，其中，獎(jiǎng)補(bǔ)包括給企業(yè)、村委會(huì)、農(nóng)戶、第三方機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)補(bǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施包括到戶類、公共服務(wù)類、園區(qū)類基礎(chǔ)設(shè)施，投資入股包括全額投資和部分投資，但不管是哪種投資，基本上都是交給當(dāng)?shù)氐膰?guó)有平臺(tái)公司來(lái)運(yùn)營(yíng)或注資。②狄金華：《政策性負(fù)擔(dān)、信息督查與逆向軟預(yù)算約束——對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作中地方政府組織行為的一個(gè)解釋》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第6期。分析發(fā)現(xiàn)，只有第三種東西部協(xié)作項(xiàng)目資金才能產(chǎn)生分紅——“保底分紅+收益分紅”。這些分紅大部分返回到縣鄉(xiāng)村振興局下屬的“防返貧致貧幫扶資金池”管理，用于全縣脫貧戶與監(jiān)測(cè)戶的幫扶，個(gè)別到村里到戶，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。再加上，企業(yè)運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的稅收是典型的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，也不能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)直接收益。另外，雖然東西部協(xié)作項(xiàng)目意味著對(duì)村民的共同福利，對(duì)大家的好處也是實(shí)實(shí)在在的，但每一戶與項(xiàng)目的利益關(guān)聯(lián)程度是不同的，每一戶為“項(xiàng)目進(jìn)村”所付出的代價(jià)也有差異，這就可能導(dǎo)致村民各思其益、各為其利，難以達(dá)成有效合作，正所謂“項(xiàng)目資源懸浮于群眾需求之上”（CY，2021-12-31）。

綜上所述，在東西部協(xié)作項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，盡管帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)的情況比較明顯，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的利益聯(lián)結(jié)還不夠完善。進(jìn)一步，作為一種國(guó)家治理體制，東西部協(xié)作項(xiàng)目制有雙重目標(biāo)：一方面，靠事本主義原則完成每個(gè)項(xiàng)目的專項(xiàng)目標(biāo)；另一方面，出于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮貫徹國(guó)家意志、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而，從實(shí)踐來(lái)看，東西部協(xié)作項(xiàng)目的資源投入轉(zhuǎn)化為干部的治理能力、基層的治理效能并不明顯，以致項(xiàng)目落地鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊難以實(shí)現(xiàn)有效的利益聯(lián)結(jié)與均衡的利益分配。

（四）項(xiàng)目運(yùn)行階段：監(jiān)督機(jī)制不夠健全

與其他項(xiàng)目類似，東西部協(xié)作項(xiàng)目也是由專業(yè)驗(yàn)收單位和審計(jì)單位實(shí)施監(jiān)督，項(xiàng)目的實(shí)施效果與監(jiān)督單位的利益關(guān)聯(lián)不大，故而有時(shí)會(huì)產(chǎn)生傳統(tǒng)項(xiàng)目制固有的道德風(fēng)險(xiǎn)。③周原：《建設(shè)工程項(xiàng)目委托審計(jì)道德風(fēng)險(xiǎn)成因及防范》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第6期。同時(shí)，監(jiān)督單位使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收，但是復(fù)雜多樣的東西部協(xié)作項(xiàng)目難以納入統(tǒng)一的項(xiàng)目管理中，監(jiān)督工作可能難以有效推進(jìn)。此外，監(jiān)督單位對(duì)實(shí)施項(xiàng)目情況可能不甚了解，對(duì)于項(xiàng)目規(guī)劃與當(dāng)?shù)厝罕娦枨竺摴?jié)的地方以及基層官員的非正當(dāng)逐利行為有時(shí)難以及時(shí)糾偏。④劉欣、李紅權(quán)：《政策邊緣人非正當(dāng)逐利何以誘發(fā)基層腐?。阂粋€(gè)解釋框架》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2022年第2期。再加上，根據(jù)政策規(guī)定，東西部協(xié)作項(xiàng)目運(yùn)行、管理、監(jiān)督的主體是西部地區(qū)的地方政府，東部地區(qū)的地方政府主要起指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與助推作用，因此，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)容易讓垂直體系下的西部各級(jí)政府可能難以形成“合力”。

上述分析發(fā)現(xiàn)，作為一種新型治理模式，東西部協(xié)作項(xiàng)目制可能存在傳統(tǒng)項(xiàng)目制的固有弊端，如項(xiàng)目申請(qǐng)階段，基層精英群體基于各自的利益訴求形成“協(xié)同式抓包”的利益結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配不均；項(xiàng)目運(yùn)行階段，受制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督主體、考核標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施要求等因素的影響，項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制不健全。同時(shí)，又具有東西部協(xié)作項(xiàng)目制的特殊性問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，西部地方政府以東西部協(xié)作項(xiàng)目為載體，可能變通執(zhí)行政策意圖，導(dǎo)致協(xié)作項(xiàng)目的目標(biāo)定位不夠精準(zhǔn)；在項(xiàng)目落地階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織利益聯(lián)結(jié)不夠完善，最終引發(fā)基層社會(huì)治理難題。究其原因，與協(xié)作項(xiàng)目不同參與主體的利益分化有關(guān)⑤周偉：《地方政府間跨域治理碎片化：?jiǎn)栴}、根源與解決路徑》，《行政論壇》2018年第1期。，更與東西部協(xié)作項(xiàng)目制與科層制互相嵌入的負(fù)外部性有關(guān)，雖然發(fā)揮了東西部協(xié)作項(xiàng)目制的彈性優(yōu)勢(shì)，但也可能產(chǎn)生科層體系的諸多弊端。

四、討論與展望

脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，黨中央作出東西部扶貧協(xié)作與對(duì)口支援戰(zhàn)略決策，東部地區(qū)為西部地區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做出了重大貢獻(xiàn)。脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新發(fā)展階段，黨中央迅速調(diào)整了東西部協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系，由東部9省幫扶中西部14省調(diào)整為東部8省幫扶西部10省。結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整后，隨著鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重心從“解決‘兩不愁三保障’轉(zhuǎn)向推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、從突出到人到戶轉(zhuǎn)向推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、從政府投入為主轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)作用有機(jī)結(jié)合”的轉(zhuǎn)變，嵌入其中的東西部協(xié)作項(xiàng)目制也面臨從“扶個(gè)體到扶群體、從重扶貧到重發(fā)展”的轉(zhuǎn)向。在此背景下，“結(jié)對(duì)子”是近年來(lái)中國(guó)社會(huì)治理中的常態(tài)，在中國(guó)的貧困治理過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。恰如習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)、東西部協(xié)作、對(duì)口支援、社會(huì)幫扶等制度，并根據(jù)形勢(shì)與任務(wù)變化進(jìn)行完善。要堅(jiān)持和完善以東西部協(xié)作為代表的結(jié)對(duì)幫扶制度，就應(yīng)反思東西部協(xié)作項(xiàng)目制中的幾個(gè)問(wèn)題。

一是項(xiàng)目有序運(yùn)轉(zhuǎn)中的公平與效率如何兼顧？“優(yōu)先支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”是《關(guān)于加強(qiáng)中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金使用管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要內(nèi)容。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東西部協(xié)作項(xiàng)目的利益聯(lián)結(jié)往往采取如下方式：將協(xié)作資金投入當(dāng)?shù)氐膰?guó)有平臺(tái)公司，平臺(tái)公司以入股的方式將資金注入到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，無(wú)論投資效益如何，項(xiàng)目主體每年均按照投資總額的一定比例作為收益放進(jìn)縣鄉(xiāng)村振興局所管的“防返貧專項(xiàng)資金池”中，或者返還給村莊作為集體經(jīng)濟(jì)，助力受扶地區(qū)的“防返貧工作”。這樣做，公平的問(wèn)題基本解決了，但企業(yè)、村莊、農(nóng)戶的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制并未有效形成，三者的利益聯(lián)結(jié)比較松散，項(xiàng)目帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，農(nóng)民參與不夠，且企業(yè)承擔(dān)了大部分風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)擔(dān)較重，一旦市場(chǎng)不景氣，協(xié)作項(xiàng)目可能持續(xù)性不足。

二是項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展中的輸血與造血如何同頻？目前，項(xiàng)目協(xié)作資金主要有獎(jiǎng)補(bǔ)、援建與投資三種形式，不管哪種形式，由于項(xiàng)目協(xié)作政策、協(xié)作內(nèi)容、協(xié)作舉措的層層傳導(dǎo)和深化細(xì)化機(jī)制有待建立，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制有待完善，協(xié)作項(xiàng)目的整體建設(shè)效益不高，可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)，以致協(xié)作資金的持續(xù)造血能力與就業(yè)吸附能力并未有效提升，項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展中的輸血與造血可能難以同頻。

三是項(xiàng)目梯度轉(zhuǎn)移中的數(shù)量與質(zhì)量如何共振？受多種因素影響，東部向西部梯度轉(zhuǎn)移的協(xié)作項(xiàng)目主要以電子配件加工、服裝生產(chǎn)等勞動(dòng)密集型項(xiàng)目為主，這些項(xiàng)目大部分比較低端，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)單一，未能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)實(shí)質(zhì)性突破。雖然協(xié)作資金投入這些項(xiàng)目的占比已達(dá)50%以上，有的市州甚至達(dá)到了80%左右，但這些投入中的投資部分主要以當(dāng)?shù)貒?guó)有平臺(tái)公司入股分紅為主，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目活力不夠。再加上，部分協(xié)作項(xiàng)目存在各自為政、單打獨(dú)斗現(xiàn)象，與周邊產(chǎn)業(yè)、相鄰區(qū)域合作不夠，脫貧攻堅(jiān)鞏固成果項(xiàng)目收尾或者盤(pán)活資金缺口較大、融資較難；部分協(xié)作項(xiàng)目鏈條配套不完善，這會(huì)增加協(xié)作項(xiàng)目梯度轉(zhuǎn)移中的協(xié)作成本，也會(huì)增大招商引資的難度，轉(zhuǎn)移中的數(shù)量與質(zhì)量可能難以共振。

為此，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)考慮，東西部協(xié)作項(xiàng)目制需要在協(xié)作格局上注重從促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小東西部地區(qū)發(fā)展差距等方面著手，優(yōu)化東西部協(xié)作項(xiàng)目制的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行結(jié)構(gòu)，提升“塊塊”結(jié)對(duì)治理績(jī)效。具體而言，首先，要在協(xié)作項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)上形成共謀共識(shí)。建議在綜合梳理東西部各自優(yōu)勢(shì)和短板，著力硬件和軟件、基礎(chǔ)和現(xiàn)狀、當(dāng)下和長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化協(xié)作項(xiàng)目理念、機(jī)制、政策，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)帶動(dòng)”的多層次、多形式、全方位的協(xié)作格局。其次，在協(xié)作項(xiàng)目的利益聯(lián)結(jié)上統(tǒng)籌兼顧。充分考慮政府、平臺(tái)公司、企業(yè)、村莊、農(nóng)戶的利益訴求，注重協(xié)調(diào)不同協(xié)作項(xiàng)目的差異性與科學(xué)性，兼顧效率與公平。再次，在協(xié)作項(xiàng)目的參與主體上共治共享。既要發(fā)揮各級(jí)政府在協(xié)作項(xiàng)目中的積極作用，理清府際間復(fù)雜的利益博弈關(guān)系，又要在充分借助市場(chǎng)力量的同時(shí)，順應(yīng)村情民意，發(fā)揮群眾智慧力量，激活鄉(xiāng)村沉睡資源，激發(fā)群眾積極性。最后，在協(xié)作項(xiàng)目的鏈條完善上深度融合。強(qiáng)化全鏈條思維，做大做強(qiáng)協(xié)作鏈條，以項(xiàng)目全鏈條去招商引資，有針對(duì)性地“建鏈、延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈”，推動(dòng)協(xié)作項(xiàng)目創(chuàng)新鏈、人才鏈、資金鏈，各鏈條深度融合。

簡(jiǎn)而言之，“塊塊”結(jié)對(duì)治理中的項(xiàng)目制，在東部地區(qū)和西部地區(qū)結(jié)對(duì)雙方的標(biāo)準(zhǔn)尺度上更加清晰，更容易實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)、形成結(jié)對(duì)競(jìng)賽現(xiàn)象，也更利于幫助基層政府進(jìn)行治理創(chuàng)新。其中，各個(gè)“塊塊”層級(jí)不是簡(jiǎn)單的傳遞者，而是都有其自身的利益訴求。由于打破了常規(guī)工作中的條塊分割弊端，意味著“塊塊”權(quán)責(zé)的重新配置，形成了東西部政府間權(quán)責(zé)、利益與組織結(jié)構(gòu)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。由此，東西部協(xié)作中的項(xiàng)目制，呈現(xiàn)出多層面、多層級(jí)、多維度的“塊塊”結(jié)對(duì)格局，這一格局在新階段鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)共同富裕也能發(fā)揮重大作用。