發(fā)達國家農(nóng)村人居環(huán)境治理的典型模式分析與啟示

賴蔚文

浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018

0 引言

作為建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容之一，農(nóng)村人居環(huán)境治理在破解新時代社會主要矛盾、助力鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用。當前，中國農(nóng)村人居環(huán)境治理正在由“擺脫臟亂差”向“追求鄉(xiāng)村美”轉(zhuǎn)變。2018 年1 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃（以下簡稱三年行動計劃），以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩(wěn)步有序推進農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理，持續(xù)推進宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)［1］。2021 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，在肯定三年行動計劃所取得的系列成就的同時，就現(xiàn)存問題再次進行部署，力求全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗中國建設(shè)。2023 年3 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于做好二〇二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，要加強農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)，扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，持續(xù)加強鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以扎實推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)［2］。在一系列政策的支持與引導(dǎo)下，中國農(nóng)村人居環(huán)境治理取得了良好的成效，但仍存在一系列問題，制約著治理水平和治理效果的提升。從治理主體來看，問題主要表現(xiàn)在農(nóng)民的主體參與意識淡薄、社會力量的缺位參與［3］及政府的粗暴功利式建設(shè)等方面。從治理內(nèi)容和治理理念來看，問題主要表現(xiàn)在單純重視外在視覺審美、建設(shè)規(guī)劃存在“拿來主義”、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不完善［4］等方面；從治理體系來看，問題主要表現(xiàn)在缺乏引導(dǎo)性標準、缺乏多元主體參與的協(xié)同治理體系等方面。相較而言，部分發(fā)達國家已形成完善的農(nóng)村人居環(huán)境治理體系，具有豐富的治理經(jīng)驗。筆者基于中國農(nóng)村發(fā)展的實際情況，總結(jié)日本、美國、德國、瑞典4 個發(fā)達國家的農(nóng)村人居環(huán)境治理典型模式和可借鑒經(jīng)驗，并對中國農(nóng)村人居環(huán)境治理提出建議。

1 發(fā)達國家農(nóng)村人居環(huán)境治理典型模式

1.1 日本里山模式

20世紀80年代以前，受大規(guī)模城市化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的影響，日本里山出現(xiàn)了嚴重的農(nóng)村環(huán)境污染、生物多樣性減少、物質(zhì)資源短缺等問題。為應(yīng)對“里山危機”，日本有關(guān)部門及學(xué)界提出構(gòu)建自然化或半自然化的環(huán)境治理模式（里山模式），以改善農(nóng)村人居環(huán)境，恢復(fù)農(nóng)村生態(tài)多樣性，實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。里山模式的具體治理舉措如圖1所示。

圖1 日本里山模式

由圖1 可知，里山模式以人與自然和諧共生為治理核心，通過強化環(huán)境整治法治思維、發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)、形成污水多元主體共治格局等措施，不斷推動農(nóng)村人居環(huán)境的生態(tài)性重塑和生產(chǎn)性重構(gòu)。

1.1.1 強化環(huán)境整治法治思維

在里山模式中，日本政府遵循“強制規(guī)定+自愿一致+習(xí)慣遵循”的法律治理思維，逐步引導(dǎo)村民參與環(huán)境整治，形成農(nóng)村環(huán)境整治的民眾自發(fā)秩序。例如，日本在《森林法》中對涉及農(nóng)村生態(tài)保護層面的土地所有權(quán)問題作出強制規(guī)定，強化農(nóng)村環(huán)境整治效果；《高知市里山保護條例》將部分治理權(quán)利放歸于民，以促進民眾能動地保護里山里地環(huán)境；習(xí)慣法通過將日本農(nóng)村傳統(tǒng)可持續(xù)的生活、耕作習(xí)慣上升至法律層面，推動農(nóng)村人居環(huán)境治理向自然化、生態(tài)化方向發(fā)展［5］。

1.1.2 發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)

日本經(jīng)濟發(fā)展早期對農(nóng)村人居環(huán)境的忽視，極大地破壞了農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)平衡，產(chǎn)生了水土流失、土地污染、氣候變暖等一系列問題。因此，日本提出發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的構(gòu)想，采取減少農(nóng)藥化肥使用、土地改良、有機產(chǎn)品認同等行動，旨在實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的生態(tài)性恢復(fù)與重塑。其中，減少農(nóng)藥化肥使用主要通過有機肥料替代、動物除草、局部施肥等方法實現(xiàn)；土地改良主要通過增施堆肥、綠肥實現(xiàn)；有機產(chǎn)品認同主要通過與消費者構(gòu)建聯(lián)系，因勢利導(dǎo)，鼓勵農(nóng)民大力發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)實現(xiàn)。

1.1.3 形成污水多元主體共治格局

除強化環(huán)境整治法治思維和發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)外，在里山模式中，日本還積極推動政府、農(nóng)民、企業(yè)多元主體共同治理農(nóng)村污水［6］。日本政府在下水道建設(shè)改造、排水系統(tǒng)鋪設(shè)、凈化槽技術(shù)研發(fā)與推廣等項目中實施財政補貼，對農(nóng)民生態(tài)型的生產(chǎn)生活活動提供低息貸款和稅收優(yōu)惠政策。日本大力開展農(nóng)民環(huán)境保護教育活動，提高農(nóng)民對農(nóng)村污水治理的認知程度，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村污水治理的積極性。日本還向污水處理企業(yè)頒發(fā)相關(guān)經(jīng)營資質(zhì)，推動農(nóng)村污水治理市場化運行，提高農(nóng)村污水治理全過程的專業(yè)化、高效化、市場化程度，進而顯著提高農(nóng)村污水治理質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。

1.2 美國政農(nóng)共治型治理模式

美國作為世界上城市化水平最高的國家，在農(nóng)村人居環(huán)境治理方面一直推行政農(nóng)共治型治理模式。不同于亞洲國家農(nóng)業(yè)的精耕細作，美國農(nóng)業(yè)具有高度的機械化、專業(yè)化、規(guī)?；卣鳎r(nóng)民實質(zhì)上屬于規(guī)?；?jīng)營的大農(nóng)場主。這一特征奠定了美國政農(nóng)共治格局的基礎(chǔ)，大農(nóng)場主積極參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，美國政府在環(huán)境治理過程中主要扮演引路人角色。美國政農(nóng)共治型治理模式具體如圖2所示。

圖2 美國政農(nóng)共治型治理模式

1.2.1 農(nóng)民積極疏通多樣化環(huán)境治理渠道

根據(jù)大農(nóng)場主是否直接與政府對話，多樣化環(huán)境治理渠道可以具體分為直接渠道和間接渠道兩大類。其中，直接渠道是指大農(nóng)場主直接向農(nóng)業(yè)部門提出農(nóng)村環(huán)境治理訴求、對農(nóng)村人居環(huán)境治理提出建議，由農(nóng)業(yè)部門經(jīng)過調(diào)研分析后予以采納。按照第三方性質(zhì)的不同，間接渠道可以分為社會渠道和農(nóng)民基層自治組織渠道。社會渠道是指通過民間組織向政府就農(nóng)村人居環(huán)境治理問題建言獻策，而農(nóng)民基層自治組織渠道則是通過農(nóng)業(yè)合作社參與治理，從而獲得農(nóng)村人居環(huán)境治理的財政、技術(shù)、人才支持［7］。

1.2.2 政府提供完善的環(huán)境治理政策保障

首先，在法律法規(guī)方面，美國曾多次修改《農(nóng)業(yè)法》，就生態(tài)環(huán)境修復(fù)和農(nóng)業(yè)耕作問題提出明確的“減量可持續(xù)化”要求，并通過《清潔水法案》構(gòu)建起嚴格的農(nóng)村水污染治理法規(guī)體系。在財政政策方面，聯(lián)邦政府每年都從農(nóng)業(yè)稅收收入中劃撥數(shù)十億美元專門用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染治理等，同時對發(fā)展生態(tài)循環(huán)型農(nóng)業(yè)提供財政補貼和低息貸款。在環(huán)境監(jiān)管方面，美國專門成立環(huán)境保護署，協(xié)同各州環(huán)境部門，積極開展農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)測工作，鞏固農(nóng)村人居環(huán)境治理成果［8］。

1.3 德國內(nèi)生型更新重構(gòu)治理模式

受土地需求增多、土地浪費嚴重等因素的影響，德國主張減少對農(nóng)村土地的消耗與浪費，逐步實現(xiàn)對農(nóng)村的內(nèi)部更新與重構(gòu)，建立起宜居宜業(yè)的農(nóng)村人居環(huán)境，形成了具有德國特色的內(nèi)生型更新重構(gòu)治理模式（見圖3）。德國內(nèi)生型更新重構(gòu)治理模式具有濃厚的政府主導(dǎo)色彩，這也使得德國在鄉(xiāng)村治理過程中體現(xiàn)出明顯的階段性和漸進性。

圖3 德國內(nèi)生型更新重構(gòu)治理模式

1.3.1 立法先行明確治理目標

為統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村的更新重構(gòu)，德國政府出臺一系列法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)村治理的目標和方向。20 世紀60年代，德國出臺《空間規(guī)劃法》，強調(diào)通過合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃，為鄉(xiāng)村居民提供宜居宜業(yè)的生產(chǎn)生活環(huán)境，并在巴伐利亞州實踐中確立“城鄉(xiāng)等值化”原則，保障城鄉(xiāng)居民享有同等的生產(chǎn)生活條件。1987 年出臺的《建設(shè)法典》為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和土地規(guī)劃提供了更加詳細、具體的法律依據(jù)。德國逐步形成了以《空間規(guī)劃法》為基礎(chǔ)和以《建設(shè)法典》為核心的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃體系［9］。此外，德國陸續(xù)對鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護領(lǐng)域作出法規(guī)要求，先后頒布《環(huán)境保護法》《聯(lián)邦公路》《建筑規(guī)范》等法律法規(guī)，進一步明確構(gòu)建宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村環(huán)境的治理目標。

1.3.2 基礎(chǔ)設(shè)施兜底鄉(xiāng)村規(guī)劃

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是推動鄉(xiāng)村內(nèi)生型更新重構(gòu)的基本所在。尚未開展鄉(xiāng)村治理前，德國在基礎(chǔ)設(shè)施供給方面存在著不同程度的問題，如基礎(chǔ)設(shè)施承載能力有限、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足及基礎(chǔ)設(shè)施無法集中供給等。在村莊更新計劃實施前期，根據(jù)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，德國政府推行房屋整修、道路改善、通暖通燃等項目，落實“城鄉(xiāng)等值化”原則，不斷改善農(nóng)民的生活條件［10］。在村莊更新計劃實施后期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點逐步轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)古老建筑的保護與修繕，并力求在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋的基礎(chǔ)上，進一步縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距，提高宜居宜業(yè)的農(nóng)村人居環(huán)境水平。

1.3.3 土地整治重構(gòu)功能分區(qū)

土地整治是德國鄉(xiāng)村內(nèi)生型更新重構(gòu)治理的重心，德國政府根據(jù)《聯(lián)邦土地調(diào)整法》，積極對農(nóng)村分散、零星的土地進行整合，推行區(qū)域土地綜合化治理，利用科技手段改良土壤質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)種植區(qū)的生產(chǎn)力。同時，德國對不同村莊的林地區(qū)、工業(yè)區(qū)、景觀區(qū)、歷史文化區(qū)進行合理劃分，充分考慮村莊的可居住性、可生產(chǎn)性及可持續(xù)性。值得注意的是，德國在土地整治過程中始終倡導(dǎo)“政府先行、整理規(guī)劃”的理念，從而為農(nóng)村居民提供低成本、高效益的生產(chǎn)生活空間。

1.3.4 生態(tài)保護強化治理成果

德國政府高度重視治理過程中對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護，堅持農(nóng)村土地整治與生態(tài)環(huán)境保護同步進行，在土地整治實踐中確立“邊界間隔”原則，設(shè)立生態(tài)保護通道，減少功能區(qū)有關(guān)道路的硬化，保障野生動物的基本生存空間，保持生物多樣性，推動人與自然和諧共生。同時，大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，制定嚴格的有機農(nóng)業(yè)發(fā)展標準，減少各類化學(xué)農(nóng)藥的使用，通過政府補貼的方式減少對土地資源的過度利用，調(diào)動農(nóng)民主體保護生態(tài)的積極性，促進農(nóng)村人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

1.4 瑞典生態(tài)循環(huán)型治理模式

作為北歐的發(fā)達國家之一，瑞典致力于建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型國家，其生態(tài)循環(huán)發(fā)展理念一直貫穿農(nóng)村人居環(huán)境治理進程始終。瑞典生態(tài)循環(huán)型治理模式主張通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、建立垃圾處理體系、開展生態(tài)教育等方式，改善農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村低碳、高效、可持續(xù)發(fā)展。瑞典生態(tài)循環(huán)型治理模式如圖4所示。

圖4 瑞典生態(tài)循環(huán)型治理模式

1.4.1 大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)

瑞典實行以輪作耕種為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，根據(jù)不同作物對于土壤的要求及不同作物對土壤的改善程度，采用四年一循環(huán)的輪作方式，保持土壤肥力，提高土地利用效率。此外，瑞典主張發(fā)展有機大農(nóng)場，降低農(nóng)作物對化肥、農(nóng)藥的消耗，構(gòu)建“農(nóng)作物—產(chǎn)品—消耗或廢棄物—再生資源”循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效益，打造低碳、清潔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境［11］。

1.4.2 建設(shè)垃圾處理體系

建立垃圾處理體系是瑞典生態(tài)循環(huán)型鄉(xiāng)村治理模式的關(guān)鍵所在。1996 年，瑞典議會通過的《瑞典轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展》中指出，要始終貫徹生態(tài)循環(huán)理念，鼓勵采用生態(tài)化的垃圾處理方式。瑞典興辦眾多政企合辦性質(zhì)的垃圾處理公司，深度推動垃圾處理向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展；加大垃圾處理的研發(fā)力度，提高垃圾綜合回收率，充分利用垃圾焚燒產(chǎn)生的廢熱資源，推進垃圾無害化、清潔化處理，極大改善了鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境［12］。

1.4.3 開展生態(tài)教育

瑞典從小學(xué)教育階段就開始開設(shè)垃圾分類處理的相關(guān)課程［13］，始終將生態(tài)教育放在重要位置。同時，瑞典構(gòu)建起全方位、多層次的生態(tài)教育體系，積極發(fā)揮民間組織在環(huán)境保護中的重要作用，提供必要的人才培訓(xùn)和資金支持，不斷引導(dǎo)農(nóng)村居民合力打造鄉(xiāng)風(fēng)文明、美麗清潔的農(nóng)村人居環(huán)境。

2 對中國農(nóng)村人居環(huán)境治理的啟示

2.1 加快農(nóng)村人居環(huán)境治理立法進程，完善農(nóng)村人居環(huán)境治理法律法規(guī)體系

在農(nóng)村人居環(huán)境治理的日本里山模式和德國內(nèi)生型更新重構(gòu)治理模式實踐中，完善的環(huán)境治理法律法規(guī)體系不僅明確了農(nóng)村人居環(huán)境的治理方向，也為農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)管提供了基本遵循［14］。當前，中國在農(nóng)村人居環(huán)境治理立法方面仍處于起步階段，對農(nóng)村人居環(huán)境有關(guān)的治理方向、治理辦法及監(jiān)管辦法僅在政府工作報告、政策文件中多有涉及，尚未制定有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境治理的法律法規(guī)。因此，中國應(yīng)加快農(nóng)村人居環(huán)境治理立法進程，完善農(nóng)村人居環(huán)境治理法律法規(guī)體系，補齊農(nóng)村人居環(huán)境治理的法律法規(guī)短板［15］。

2.2 完善農(nóng)村人居基礎(chǔ)設(shè)施，著力解決農(nóng)村人居環(huán)境治理的難點、痛點和堵點

完善農(nóng)村人居基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村人居環(huán)境治理的重點之一，發(fā)達國家在農(nóng)村道路改善、污水治理、房屋修繕等方面的寶貴經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。農(nóng)村道路數(shù)量和質(zhì)量的東西差異、農(nóng)村污水治理的省際差異、“廁所革命”成效有限等問題是中國農(nóng)村人居環(huán)境治理進程中亟待解決的難點、痛點和堵點。所以，著力構(gòu)建成熟的農(nóng)村污水治理體系，完善農(nóng)村道路交通建設(shè)，持續(xù)深化農(nóng)村“廁所革命”，穩(wěn)步推進農(nóng)村住房、醫(yī)療、教育等建設(shè)項目落地，是中國完善農(nóng)村人居基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)有之義［16］。

2.3 提供充足的財政資金支持，保障治理過程中各項行動有效推進

農(nóng)村人居環(huán)境治理離不開政府財政資金的大力支持。日本、美國和德國提供的充足的財政資金支持，都在不同程度上加快了農(nóng)村人居環(huán)境治理進程。中國應(yīng)積極運用財政政策工具，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境治理需要，針對農(nóng)村人居基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)及環(huán)境保護教育提供稅收優(yōu)惠、低息貸款、補貼等財政便利，有效緩解農(nóng)村人居環(huán)境治理資金不足問題，促進農(nóng)村人居環(huán)境治理提質(zhì)增效［17］。

2.4 大力發(fā)展有機生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展有機生態(tài)農(nóng)業(yè)對于防止農(nóng)村水土流失、減少農(nóng)村環(huán)境污染、促進農(nóng)村生產(chǎn)生活可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在中國，尤其是中西部地區(qū)，開展農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的關(guān)鍵是發(fā)展環(huán)境友好型生態(tài)農(nóng)業(yè)，綜合運用土壤改良、增施堆肥綠肥、輪作套種等技術(shù)手段，減少對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞，打造人與自然和諧共生的農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，推動農(nóng)村人居環(huán)境綠色、可持續(xù)發(fā)展［18］。