論黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的歸責(zé)原則
——以規(guī)范分析為進(jìn)路

□張 亮

歸責(zé)原則的概念曾在法學(xué)領(lǐng)域被廣泛加以探討，學(xué)者們通過(guò)更為具體的部門法研究對(duì)其形成不同的理解和表述：民法學(xué)者認(rèn)為歸責(zé)原則是 “指以何種根據(jù)確認(rèn)和追究侵權(quán)行為人的民事責(zé)任，它所解決的是侵權(quán)的民事責(zé)任之基礎(chǔ)問(wèn)題”[1](p24)；在行政法領(lǐng)域，歸責(zé)原則被視為 “體現(xiàn)在行政法之中、判定某一行為應(yīng)否承擔(dān)行政責(zé)任以及如何承擔(dān)行政責(zé)任所遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)”[2](p57)。事實(shí)上，既然黨內(nèi)問(wèn)責(zé)要求問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，就會(huì)同樣面臨如何認(rèn)定和歸結(jié)具體責(zé)任的問(wèn)題，由此需要對(duì)歸責(zé)原則加以研究。而且，與法學(xué)領(lǐng)域的研究進(jìn)路相似，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)中歸責(zé)原則的研究可以通過(guò)規(guī)范分析加以展開(kāi)?；趯W(xué)界目前有關(guān)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的研究主要集中在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制等方面，缺乏對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)歸責(zé)原則的規(guī)范性分析和解釋，造成問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建和運(yùn)用的學(xué)理論證與反思不夠充分，從而影響到制度的進(jìn)一步完善。有鑒于此，本文將在厘清相關(guān)概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，專門就黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的歸責(zé)原則展開(kāi)分析，以求對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的理論研究與制度建設(shè)有所裨益。

一、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵與歸責(zé)原則的確立原因

（一）黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵分析

問(wèn)責(zé)作為一種機(jī)制，最早出現(xiàn)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中，主要關(guān)注賬本如何記錄和保存，以及資金如何支出[3](p23)。進(jìn)入20世紀(jì)之后，問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵開(kāi)始發(fā)生變化，成為與政治學(xué)、公共行政學(xué)密切關(guān)聯(lián)的概念范疇。從公共行政學(xué)的通常理解來(lái)看，問(wèn)責(zé)可以概括為 “權(quán)力擁有者必須對(duì)其行為進(jìn)行解釋和承擔(dān)責(zé)任”[4](p83)。問(wèn)責(zé)領(lǐng)域研究專家謝爾德（Andreas Schedler）則對(duì)這一概念做出了相對(duì)具體的說(shuō)明，在他看來(lái)，問(wèn)責(zé)意味著 “當(dāng)A 有義務(wù)告知B 關(guān)于A（過(guò)去或?qū)?lái)）的行為和決定，并對(duì)它們加以辯護(hù)，如果出現(xiàn)不當(dāng)行為則將遭受懲罰，A 就是對(duì)B 負(fù)責(zé)的”[5](p17)。有的學(xué)者以行政問(wèn)責(zé)為例又給出了關(guān)于問(wèn)責(zé)的詳細(xì)解釋，認(rèn)為問(wèn)責(zé)是指 “行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果”[6](p44)。那么，如果從一般意義的角度來(lái)理解問(wèn)責(zé)的含義，可以認(rèn)為問(wèn)責(zé)是針對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象就其責(zé)任履行情況向問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行說(shuō)明并承擔(dān)違反責(zé)任之不利后果的一種過(guò)程機(jī)制。

在理解問(wèn)責(zé)的一般含義之基礎(chǔ)上，對(duì)于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)內(nèi)涵的分析，應(yīng)當(dāng)與黨組織意志的表達(dá)形式聯(lián)系起來(lái)。毋庸置疑，任何政黨都會(huì)形成組織規(guī)則或者制定規(guī)章制度進(jìn)行自我管理，黨的意志由這些組織規(guī)則或者規(guī)章制度加以體現(xiàn)。在中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期的制度實(shí)踐中，形成了以黨內(nèi)法規(guī)為主的專門規(guī)章制度及其他規(guī)范性文件適用于黨組織和黨員的管理，其中黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，是 “黨內(nèi)具有一定級(jí)別的組織制定的，為著規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，是成文形式的黨內(nèi)規(guī)章制度”[7](p19)。由此可知，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)同樣需要由表達(dá)黨組織意志的黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)其他規(guī)范性文件加以設(shè)定。

深入解讀黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵，還需要以問(wèn)責(zé)對(duì)象為視角對(duì)其所承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)展開(kāi)進(jìn)一步追問(wèn)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱 “《問(wèn)責(zé)條例》” ）以及其他黨內(nèi)相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，問(wèn)責(zé)對(duì)象既包括各級(jí)黨委、黨的工作部門等不同黨組織，也包括應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體責(zé)任的黨員。從中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨的主體地位來(lái)看，問(wèn)責(zé)對(duì)象所要承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于政治責(zé)任范疇，對(duì)此仍然有必要來(lái)充分理解政治責(zé)任的含義。按照學(xué)界的一般觀點(diǎn)，通常將政治責(zé)任視為政府官員違反民意所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。例如，張賢明認(rèn)為，政治責(zé)任 “是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)以及沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁”[8](p15)；劉俊生則強(qiáng)調(diào)， “政府官員的政治言行若有悖于人民利益或者不被人民認(rèn)可或接受，則必須承擔(dān)政治上的責(zé)任”[9](p45)。但是需要明確的是，承擔(dān)政治責(zé)任的主體并不限于政府官員。事實(shí)上，政治責(zé)任作為 “擔(dān)任政治體制中一定職位而引發(fā)的職責(zé)”[10](p66)，屬于所有行使特定的公共權(quán)力或者國(guó)家權(quán)力之主體承擔(dān)的責(zé)任類別。就執(zhí)政黨而言，執(zhí)政便是 “在國(guó)家政權(quán)中占主導(dǎo)地位、并通過(guò)國(guó)家政權(quán)將自己的治國(guó)主張貫徹于國(guó)家事務(wù)管理過(guò)程中的活動(dòng)”[11](p14)，其本質(zhì)就是行使國(guó)家權(quán)力的行為，在權(quán)力的具體行使過(guò)程中，形成黨組織和黨員之間不同的主體分工，同時(shí)也通過(guò)問(wèn)責(zé)的形式要求相關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這些主體作為問(wèn)責(zé)對(duì)象所承擔(dān)的責(zé)任之性質(zhì)就可以歸為政治責(zé)任。

綜上分析，我們可以將黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵理解為：按照黨內(nèi)法規(guī)或者其他黨內(nèi)規(guī)范性文件，作為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)對(duì)象的黨組織和黨員就其承擔(dān)的政治責(zé)任向問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行說(shuō)明并承擔(dān)違反責(zé)任之不利后果的一種過(guò)程機(jī)制。

（二）黨內(nèi)問(wèn)責(zé)中確立歸責(zé)原則的原因

作為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)中的歸責(zé)原則，一方面是指對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的政治責(zé)任在規(guī)范層面認(rèn)定和歸結(jié)需要遵循的操作標(biāo)準(zhǔn)，另一方面還可以體現(xiàn)問(wèn)責(zé)制度整體的價(jià)值取向。雖然目前學(xué)界對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的歸責(zé)原則問(wèn)題關(guān)注度較低，然而這一問(wèn)題在黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制中并非不重要，恰恰相反，歸責(zé)原則的確立是黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度規(guī)范化建構(gòu)不可或缺的一部分，具體原因可以從下述幾個(gè)方面加以闡明。

首先，問(wèn)責(zé)對(duì)象的范圍需要通過(guò)歸責(zé)原則加以判斷和認(rèn)定。不可否認(rèn)，問(wèn)責(zé)機(jī)制構(gòu)成的關(guān)鍵問(wèn)題之一是要回答 “對(duì)誰(shuí)問(wèn)責(zé)” ，也就是必須明確問(wèn)責(zé)對(duì)象的具體范圍?；?“問(wèn)責(zé)是由問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象構(gòu)成的一種相互關(guān)系，問(wèn)責(zé)對(duì)象的范圍往往形成于問(wèn)責(zé)主體的審視標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督要求之中”[12](p15)，這亦說(shuō)明問(wèn)責(zé)主體對(duì)于問(wèn)責(zé)對(duì)象的認(rèn)定會(huì)遵循一些基本規(guī)則。雖然這些規(guī)則指向 “導(dǎo)致問(wèn)責(zé)情形發(fā)生的客體和問(wèn)責(zé)活動(dòng)所針對(duì)的對(duì)象”[13](p107)，但是這些規(guī)則的生成依然要以責(zé)任的認(rèn)定和劃分為基礎(chǔ)。換言之，責(zé)任的清晰認(rèn)定是問(wèn)責(zé)主體準(zhǔn)確界定問(wèn)責(zé)對(duì)象范圍的前提。所以，只有先確立作為元規(guī)則的歸責(zé)原則，進(jìn)而才能通過(guò)其他規(guī)則的設(shè)定使問(wèn)責(zé)對(duì)象的具體范圍得以明確。

其次，問(wèn)責(zé)情形的設(shè)置需要符合歸責(zé)原則的邏輯設(shè)定。通常而言，問(wèn)責(zé)情形的設(shè)置用以明確問(wèn)責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的具體事由。至于列入問(wèn)責(zé)情形的具體事由，除了需要界定違規(guī)失責(zé)的行為類型，還應(yīng)當(dāng)涵蓋其造成的損害后果。按照歸責(zé)的一般理論，損害后果是必不可少的歸責(zé)要件，而且違規(guī)失責(zé)行為與損害后果之間必須相關(guān)聯(lián)。對(duì)于違規(guī)失責(zé)行為與損害后果之間關(guān)聯(lián)性的構(gòu)建，實(shí)際就是基于何種標(biāo)準(zhǔn)使二者之間形成具有追責(zé)意義的因果聯(lián)系，進(jìn)而明確問(wèn)責(zé)對(duì)象相應(yīng)的政治責(zé)任。那么，如何確立這一標(biāo)準(zhǔn)使問(wèn)責(zé)對(duì)象的責(zé)任得以最終確定，仍然屬于歸責(zé)原則的邏輯設(shè)定問(wèn)題。由此表明，問(wèn)責(zé)情形的具體設(shè)置需要與歸責(zé)原則的邏輯設(shè)定相一致。

最后，問(wèn)責(zé)方式的適用需要遵循歸責(zé)原則。問(wèn)責(zé)方式作為問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)不利后果的外在表現(xiàn)形式，具化為針對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象違規(guī)失責(zé)行為所施加的各種懲罰措施。實(shí)際上， “從構(gòu)成性角度對(duì)問(wèn)責(zé)加以理解，問(wèn)責(zé)無(wú)疑包含著懲罰的要素”[14](p3)。通過(guò)問(wèn)責(zé)方式的適用，使問(wèn)責(zé)的懲罰和威懾功能在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中作用于問(wèn)責(zé)對(duì)象，而如何合理充分地發(fā)揮這一功能，則關(guān)涉到問(wèn)責(zé)方式具體適用的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。具體來(lái)看，問(wèn)責(zé)主體在適用問(wèn)責(zé)方式時(shí)必須明確問(wèn)責(zé)對(duì)象的過(guò)錯(cuò)程度建立在何種標(biāo)準(zhǔn)之上并成為其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的基本條件，對(duì)此離不開(kāi)歸責(zé)原則的構(gòu)建，這也同時(shí)表明問(wèn)責(zé)方式的適用需要遵循歸責(zé)原則的具體要求。

二、確定歸責(zé)原則的標(biāo)準(zhǔn)

正如前文所述，作為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分，歸責(zé)原則的價(jià)值及其作用必然與該制度的目標(biāo)和功能相契合。對(duì)于歸責(zé)原則的確定，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的目標(biāo)價(jià)值為導(dǎo)向，并且能夠?qū)崿F(xiàn)問(wèn)責(zé)制通常所具有的懲罰、激勵(lì)和回應(yīng)之功能，具體的確定標(biāo)準(zhǔn)至少包括如下幾點(diǎn)：

第一，區(qū)分行為過(guò)程和結(jié)果并能夠形成對(duì)二者的雙重權(quán)衡。由于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的指向是問(wèn)責(zé)對(duì)象需要承擔(dān)的政治責(zé)任，其本質(zhì)屬于政治問(wèn)責(zé)，這顯然不能等同于行政問(wèn)責(zé)或其他問(wèn)責(zé)形式。如果按照行政問(wèn)責(zé)的邏輯，盡管其對(duì)行為過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行區(qū)分，不過(guò)這一問(wèn)責(zé)模式主要以結(jié)果為導(dǎo)向，因而通常情況下 “行政結(jié)果問(wèn)責(zé)比行政過(guò)程問(wèn)責(zé)更為重要”[15](p94)。但在政治責(zé)任的評(píng)價(jià)和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中， “對(duì)政治責(zé)任追究并不是要等到一項(xiàng)公共政策完全實(shí)施以后再來(lái)根據(jù)后果判斷，而是在一項(xiàng)政策實(shí)施之前或?qū)嵤┲芯鸵獙?duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)”[16](p52)。由此表明，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)作為政治責(zé)任追究和實(shí)現(xiàn)的一種問(wèn)責(zé)模式，其關(guān)注點(diǎn)不應(yīng)僅僅落在行為結(jié)果上。尤其需要指出的是，為了貫徹全面從嚴(yán)治黨的要求，從嚴(yán)界定相關(guān)政治責(zé)任并加以追究已經(jīng)成為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的基本要義，這也意味著必須設(shè)定與之相適應(yīng)的歸責(zé)原則。可以認(rèn)為，對(duì)于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)而言，行為過(guò)程和結(jié)果均是作為歸責(zé)基礎(chǔ)的事實(shí)依據(jù)，那么在歸責(zé)原則的確立過(guò)程中，不但需要將行為過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行區(qū)分，而且應(yīng)當(dāng)在把握二者內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上，分別對(duì)行為過(guò)程和結(jié)果加以權(quán)衡，從而既能夠?yàn)檫^(guò)程問(wèn)責(zé)又能夠?yàn)榻Y(jié)果問(wèn)責(zé)構(gòu)建較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實(shí)現(xiàn)約束和激勵(lì)的并重兼容。通常情形下對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)功能的理解，主要聚焦于如何通過(guò)懲罰措施實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力濫用的約束，并以此為側(cè)重形成對(duì)該制度的邏輯認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，限制和約束權(quán)力的濫用只是問(wèn)責(zé)制的功能之一，而 “一個(gè)運(yùn)行有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)具有激勵(lì)和約束兩種問(wèn)責(zé)功能”[17](p93)。作為問(wèn)責(zé)機(jī)制的激勵(lì)功能，一般體現(xiàn)為促使問(wèn)責(zé)對(duì)象更好地提高治理水平或者改善公共服務(wù)質(zhì)量，這一功能同樣為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)所強(qiáng)調(diào)①盡管黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與包括行政問(wèn)責(zé)在內(nèi)的其他問(wèn)責(zé)形式存在許多不同之處，不過(guò)按照學(xué)界的普遍觀點(diǎn)，各種問(wèn)責(zé)形式的目標(biāo)指向和功能設(shè)定都會(huì)關(guān)涉到權(quán)力行使之社會(huì)公共性價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。。這里需要進(jìn)一步指出的是，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)這一功能的方式主要通過(guò)隱性激勵(lì)而非顯性激勵(lì)。顯性激勵(lì)往往表現(xiàn)為滿足一次性或者短期的直接利益訴求，屬于短效性激勵(lì)工具，一般不能適用在基于長(zhǎng)期性的政策制定和組織管理行為而形成的問(wèn)責(zé)中。與顯性激勵(lì)不同，隱性激勵(lì)是通過(guò)長(zhǎng)期執(zhí)政的良好聲譽(yù)和任職保障帶來(lái)的長(zhǎng)期利益加以體現(xiàn)，這既符合黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的激勵(lì)目標(biāo)又不至于否定問(wèn)責(zé)制本應(yīng)具有的約束功能。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)這兩種功能的并重，無(wú)疑就成為歸責(zé)原則的確立標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，激勵(lì)與約束在某種意義上又可以相兼容進(jìn)而更好地強(qiáng)化問(wèn)責(zé)成效。簡(jiǎn)言之，只要運(yùn)用的激勵(lì)工具使積極履行責(zé)任所獲得的效用大于拒絕履行責(zé)任時(shí)的潛在利益，激勵(lì)便可以兼容約束，同時(shí)這也要求歸責(zé)原則的設(shè)計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)二者的兼容。

第三，體現(xiàn)對(duì)民意的回應(yīng)。對(duì)于現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建而言，除了要求從科層組織管理的角度形成上下級(jí)之間的責(zé)任關(guān)聯(lián)性，還應(yīng)當(dāng)能夠回應(yīng)民眾的意見(jiàn)及需求。特別是在問(wèn)責(zé)制指向政治責(zé)任時(shí)，更需要認(rèn)識(shí)到政治責(zé)任主要是基于民意或者政治利益而產(chǎn)生的，這一點(diǎn)不同于基于行政組織內(nèi)部的上級(jí)期望和命令而生成的所謂官僚責(zé)任[18](p197)。由于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)追究的主要是問(wèn)責(zé)對(duì)象所承擔(dān)的政治責(zé)任，必然直接包含著回應(yīng)民意的功能。根據(jù)這一功能凸顯的效果，可以緩解民眾的不滿情緒，為民眾有效參與社會(huì)管理提供條件。而從政黨的執(zhí)政邏輯與追求來(lái)看， “強(qiáng)化與社會(huì)的溝通、關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，提升政黨對(duì)社會(huì)的適應(yīng)和回應(yīng)能力，是現(xiàn)代政黨著力追求的目標(biāo)”[19](p33)。在這一意義上，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)通過(guò)回應(yīng)功能彰顯了相同的政治價(jià)值目標(biāo)。不過(guò)需要注意的是，部分民意中摻雜著激憤、誤解和偏見(jiàn)等非理性因素，在回應(yīng)功能的具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)其加以甄別并審慎對(duì)待。據(jù)此，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)歸責(zé)原則的確立同樣要基于政治的考量標(biāo)準(zhǔn)，使黨內(nèi)政治責(zé)任的認(rèn)定和歸結(jié)既不會(huì)受到非理性情緒因素的支配，又能夠充分體現(xiàn)對(duì)民意的回應(yīng)。

三、對(duì)既有歸責(zé)原則的審視和反思

（一）既有歸責(zé)原則的規(guī)范架構(gòu)與類型區(qū)分

目前黨內(nèi)問(wèn)責(zé)主要以黨內(nèi)法規(guī)為規(guī)范載體，由此表明需要按照黨內(nèi)法規(guī)的體系框架形成對(duì)問(wèn)責(zé)規(guī)定的整體認(rèn)識(shí)。根據(jù)中共中央辦公廳法規(guī)局的統(tǒng)計(jì)，從1949 年10 月至2021 年6 月由黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定并仍在生效的黨內(nèi)法規(guī)主要有211部，依照黨內(nèi)法規(guī)制度體系 “1+4” 的框架則可以將其分為黨章以及黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)4 大板塊[20]。通過(guò)對(duì)這些現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)加以梳理，其文本內(nèi)容涉及黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的有129 部，占比約為61.1%，這也充分反映了以問(wèn)責(zé)為中心的黨內(nèi)治理邏輯。就涉及問(wèn)責(zé)規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)而言，其中既包括專門規(guī)定黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的法規(guī)文本，也有只包含問(wèn)責(zé)條款的許多其他法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)在其制度體系中的分布情況如下（見(jiàn)表1）。

表1 ：文本內(nèi)容涉及黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)之分布

從專門規(guī)定黨內(nèi)問(wèn)責(zé)之法規(guī)文本的分布情況看，集中于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)這三大類別之中，共計(jì)12部法規(guī)，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)名稱及具體分布情況如表2所示。

表2 ：專門規(guī)定黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)之文本分布

由于在 “1+4” 框架下黨內(nèi)法規(guī)的分類是按照 “規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督” 相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則和標(biāo)準(zhǔn)加以明確的[20]，其主要著眼于從宏觀層面來(lái)劃分調(diào)整對(duì)象，這就表明調(diào)整對(duì)象可以進(jìn)一步細(xì)化，而且 “黨組織的職責(zé)，黨組織的工作，黨的建設(shè)，黨組織的監(jiān)督等黨的活動(dòng)在實(shí)踐中又有交叉”[21](p39)，于是還存在調(diào)整對(duì)象細(xì)化后使某一具體行為或者事項(xiàng)為不同類別的黨內(nèi)法規(guī)交叉調(diào)整的情形。對(duì)此，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)作為黨的監(jiān)督、激勵(lì)、懲戒、保障等一系列行為活動(dòng)中更為具體的類型和機(jī)制，一方面主要通過(guò)黨的監(jiān)督保障法規(guī)專門加以規(guī)定，另一方面仍然會(huì)成為其他類型的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整之對(duì)象，使其受到交叉調(diào)整，從而分別形成全面規(guī)定黨內(nèi)問(wèn)責(zé)基本制度的基礎(chǔ)性法規(guī)和用于確立某一特定領(lǐng)域問(wèn)責(zé)制度的專項(xiàng)法規(guī)。其中，作為黨的監(jiān)督保障法規(guī)之一的《問(wèn)責(zé)條例》，屬于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)；其他11 部法規(guī)屬于專門就某一特定領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的專項(xiàng)法規(guī)，這些特定領(lǐng)域涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障等不同方面。毫無(wú)疑問(wèn)，以這12 部黨內(nèi)法規(guī)為主構(gòu)成的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度體系自然也就成為用于分析其歸責(zé)原則的規(guī)范載體。

通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，目前黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制未對(duì)歸責(zé)原則做出比較明確的規(guī)定，僅在專門規(guī)定黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制的部分黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)歸責(zé)原則設(shè)定的價(jià)值取向進(jìn)行了概括性闡述。例如，《問(wèn)責(zé)條例》第三條給出問(wèn)責(zé)工作六項(xiàng)原則，其中 “依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是、權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)” 都屬于設(shè)定歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值要求；又如，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第三條同樣強(qiáng)調(diào)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng) “實(shí)事求是、權(quán)責(zé)一致” 。這里，盡管可以從某種角度認(rèn)為上述規(guī)定也是對(duì)歸責(zé)原則價(jià)值內(nèi)涵的表達(dá)，但是歸責(zé)原則不僅要 “解決‘憑什么’追究責(zé)任的理由問(wèn)題”[22](p27)，而且應(yīng)當(dāng)作為一種認(rèn)定和歸結(jié)責(zé)任的可操作標(biāo)準(zhǔn)加以明確，因而在明晰歸責(zé)原則之價(jià)值取向和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還需要考察法規(guī)文本中的具體歸責(zé)事由進(jìn)而再對(duì)歸責(zé)原則加以界定。經(jīng)由對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度體系中不同黨內(nèi)法規(guī)文本內(nèi)容尤其是歸責(zé)事由的進(jìn)一步分析研判，則發(fā)現(xiàn)可適用的歸責(zé)原則并非單一而是呈現(xiàn)多元化，需進(jìn)行類型區(qū)分。據(jù)此，可以對(duì)目前黨內(nèi)問(wèn)責(zé)適用的歸責(zé)原則區(qū)分出三種不同類型，分別是行為責(zé)任原則、結(jié)果責(zé)任原則和過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。

作為歸責(zé)原則之一的行為責(zé)任原則，主要是指問(wèn)責(zé)對(duì)象實(shí)施了違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，無(wú)論是否存在過(guò)錯(cuò)或者相應(yīng)的行為結(jié)果，只要其違規(guī)行為及過(guò)程一經(jīng)發(fā)生，問(wèn)責(zé)對(duì)象就應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)。這一原則在歸責(zé)事由中通過(guò)對(duì)違規(guī)行為的不同表述方式加以體現(xiàn)，常見(jiàn)的表述有兩種：一種是直接表明行為構(gòu)成違規(guī)，通常用 “違規(guī)……” “違反……原則” “不按照規(guī)定……” “與……相違背” 等文字加以表達(dá)，如在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第五條第一款第（二）項(xiàng)中 “作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的” 即為此種表述方式；另一種是僅對(duì)行為特征進(jìn)行描述，例如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》第十八條列舉作為歸責(zé)事由的行為就使用 “阻撓” “干涉” “瞞報(bào)” 等動(dòng)詞體現(xiàn)行為特征。從本質(zhì)來(lái)看，行為責(zé)任原則將問(wèn)責(zé)對(duì)象的主觀意志融合于行為的客觀表現(xiàn)，彰顯了以行為和過(guò)程為導(dǎo)向的歸責(zé)思維。

與行為責(zé)任原則相同，結(jié)果責(zé)任原則也不考慮問(wèn)責(zé)對(duì)象是否存在過(guò)錯(cuò)，不過(guò)與之不同的是，結(jié)果責(zé)任原則以問(wèn)責(zé)對(duì)象特定行為所造成的消極后果作為其承擔(dān)責(zé)任的判定標(biāo)準(zhǔn)。這一原則無(wú)疑建立在區(qū)分行為過(guò)程與結(jié)果的基礎(chǔ)上，同時(shí)還需要進(jìn)一步指出的是，該原則強(qiáng)調(diào)行為導(dǎo)致的后果須達(dá)到一定的嚴(yán)重程度才應(yīng)當(dāng)展開(kāi)問(wèn)責(zé)。關(guān)于這一原則的規(guī)定方式，主要體現(xiàn)為明確表述歸責(zé)事由所包含結(jié)果的嚴(yán)重程度，常用 “造成嚴(yán)重后果” “造成惡劣影響” “造成重大損失” 等描述結(jié)果程度的語(yǔ)詞突出表達(dá)目的，如《問(wèn)責(zé)條例》第七條第（九）項(xiàng)對(duì)予以問(wèn)責(zé)的情形表達(dá)為因履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力導(dǎo)致職責(zé)范圍內(nèi)的各類事故、事件 “造成重大損失或者惡劣影響” 。不難看出，結(jié)果責(zé)任原則的適用直接關(guān)乎 “執(zhí)政的公正性與執(zhí)政效果如何” ，表明 “對(duì)結(jié)果的高度重視和對(duì)公正更加嚴(yán)格的要求是政治責(zé)任的關(guān)鍵”[23](p60)。

區(qū)別于以上兩種歸責(zé)原則，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則以問(wèn)責(zé)對(duì)象的主觀意志而非行為和結(jié)果的客觀表現(xiàn)作為判定依據(jù)，只有問(wèn)責(zé)對(duì)象在主觀上存在過(guò)錯(cuò)才適用該原則，其過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失。這一原則往往在歸責(zé)事由中通過(guò)對(duì)過(guò)錯(cuò)的各種表達(dá)方式加 以 體 現(xiàn)，常 用 “不 力” “不 當(dāng)” “失 當(dāng)” “失 察” “失誤” 等語(yǔ)詞用于描述過(guò)錯(cuò)程度，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第十六條第（二）項(xiàng)中的歸責(zé)事由被表述為 “履行領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等執(zhí)規(guī)責(zé)任不力” 。如果從具體適用的角度審視，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則要求問(wèn)責(zé)對(duì)象的 “主觀心態(tài)要與政策失誤或負(fù)面事件有因果關(guān)系”[24](p8)，而且既可以是直接因果關(guān)系，也可以成立間接因果關(guān)系①由于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的主要對(duì)象，其承擔(dān)的更多是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并不能因?yàn)槠涫毷ж?zé)行為未直接產(chǎn)生不利后果而免于問(wèn)責(zé)追責(zé)，所以在因果關(guān)系方面還包括失職失責(zé)行為與不利后果之間形成的間接因果關(guān)系。參見(jiàn)鄧峰：《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律分析——基于董事注意義務(wù)的視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。。

鑒于上述三種歸責(zé)原則并未直接在法規(guī)文本中形成概括性表述，只是通過(guò)不同歸責(zé)事由的適用加以體現(xiàn)，經(jīng)由統(tǒng)計(jì)分析可知，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度體系內(nèi)各類文本列舉了330項(xiàng)歸責(zé)事由，這些歸責(zé)事由對(duì)三種歸責(zé)原則的適用比例存在著明顯差異（見(jiàn)表3）。其中，適用行為責(zé)任原則的歸責(zé)事由所占比例最高，超過(guò)了其他兩種歸責(zé)原則適用比例之和；適用數(shù)量居次的為結(jié)果責(zé)任原則；適用最少的則是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則?？梢哉J(rèn)為，歸責(zé)原則的多元化設(shè)定及適用使黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性得到了進(jìn)一步提升。

表3 ：黨內(nèi)問(wèn)責(zé)中歸責(zé)原則的適用情況

（二）歸責(zé)原則規(guī)范化構(gòu)造問(wèn)題之反思

盡管黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的規(guī)范化程度隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的日臻完善而得以不斷提高，然而根據(jù)上文的分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)文本并未對(duì)歸責(zé)原則進(jìn)行充分的規(guī)范化構(gòu)造，其中存在的問(wèn)題和不足之處可以從以下三個(gè)方面加以總結(jié)和反思。

第一，從歸責(zé)原則的整體架構(gòu)來(lái)看，缺乏從價(jià)值理念到類型設(shè)定的規(guī)范銜接，造成歸責(zé)原則的性質(zhì)及其內(nèi)容含混不清?！秵?wèn)責(zé)條例》作為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)，同時(shí)又可視為 “黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度規(guī)范化的標(biāo)志”[25](p56)，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)率先形成對(duì)歸責(zé)原則的整體架構(gòu)，但是綜觀其文本的表達(dá)與構(gòu)成，僅在條文中明確了問(wèn)責(zé)工作的指導(dǎo)思想與基本原則，以此形塑歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)具有的價(jià)值理念，而對(duì)于歸責(zé)原則的一般內(nèi)涵并無(wú)規(guī)范性界定，需要直接在歸責(zé)事由中將不同類型的歸責(zé)原則進(jìn)行提煉和區(qū)分，這就割裂了歸責(zé)原則的價(jià)值理念與本體設(shè)定之間的規(guī)范聯(lián)系。同樣地，考察歸責(zé)原則在其他黨內(nèi)問(wèn)責(zé)之專項(xiàng)法規(guī)中的設(shè)定方式，依然缺乏從價(jià)值理念到類型設(shè)定的規(guī)范銜接，無(wú)法找到表述歸責(zé)原則內(nèi)涵的具體規(guī)范。以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》為例，雖通過(guò)第四條確立了追責(zé)問(wèn)責(zé)的總體原則，卻在未對(duì)歸責(zé)原則做出明確界定的情形下直接由后續(xù)條文來(lái)列舉各類歸責(zé)事由。由于相關(guān)法規(guī)文本缺少歸責(zé)原則的確認(rèn)性規(guī)范用以實(shí)現(xiàn)該原則價(jià)值理念與類型設(shè)定之間的銜接，也使學(xué)界對(duì)歸責(zé)原則的性質(zhì)與內(nèi)容存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)①例如，有的學(xué)者未能認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)問(wèn)責(zé)中具有宏觀指導(dǎo)意義的工作原則與用于具體責(zé)任認(rèn)定的歸責(zé)原則之間的區(qū)別，將黨內(nèi)問(wèn)責(zé)工作原則等同于歸責(zé)原則。參見(jiàn)伍華軍：《論黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任及懲處追責(zé)機(jī)制》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。。如果既有的理論成果和法規(guī)文本都不能充分明確歸責(zé)原則的性質(zhì)及其內(nèi)容，就會(huì)影響到黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)且規(guī)范適用。

第二，各類歸責(zé)原則的適用對(duì)象未做明確區(qū)分?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)主要以數(shù)量和性質(zhì)作為依據(jù)將問(wèn)責(zé)對(duì)象分為兩類：一類是個(gè)體層面的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；另一類是體現(xiàn)集合性的各級(jí)黨組織。根據(jù)以上分類，不同的歸責(zé)原則分別能夠適用于何種對(duì)象應(yīng)當(dāng)在法規(guī)文本中做出具體規(guī)定。不過(guò)，就目前歸責(zé)原則的規(guī)范構(gòu)造而言，無(wú)論是作為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)性法規(guī)的《問(wèn)責(zé)條例》還是黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的其他專項(xiàng)法規(guī)，都未對(duì)適用對(duì)象進(jìn)行明確區(qū)分，只是通過(guò)不同歸責(zé)事由給出各類歸責(zé)原則的適用要求。這一未加考慮對(duì)象性質(zhì)的歸責(zé)原則構(gòu)造方式，極易導(dǎo)致歸責(zé)原則的適用對(duì)象囿于個(gè)體而忽略組織存在的意義，造成問(wèn)責(zé)實(shí)踐中以個(gè)體問(wèn)責(zé)替代組織問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。事實(shí)上，僅僅 “要求特定組織成員對(duì)集體決策失敗承擔(dān)全部責(zé)任，不僅違背在集體決策體制中所有組織成員共同行使決策權(quán)力的客觀實(shí)際，而且給想要逃避責(zé)任的組織成員提供了便利”[26](p64)，因此對(duì)不同歸責(zé)原則的適用對(duì)象進(jìn)行區(qū)分乃是準(zhǔn)確界定其責(zé)任范圍的基本前提。

第三，不同類型歸責(zé)原則的適用邏輯和比例無(wú)法使黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的功能得到最大程度發(fā)揮。誠(chéng)如前文所言，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)既要從預(yù)防和懲治黨內(nèi)權(quán)力濫用的角度出發(fā)體現(xiàn)懲罰功能，又必須能夠有效激勵(lì)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織提升治理水平和服務(wù)質(zhì)量，這些問(wèn)責(zé)功能的充分實(shí)現(xiàn)是歸責(zé)原則得以確立并適用的核心目的和重要標(biāo)準(zhǔn)。依照已知的分析結(jié)果，行為責(zé)任原則在歸責(zé)事由中的適用比例遠(yuǎn)高于其他兩類歸責(zé)原則。由于這一歸責(zé)原則形式上只考察相關(guān)行為過(guò)程從而可以通過(guò)較低的適用門檻形成較為廣闊的問(wèn)責(zé)范圍，同時(shí)該原則又在規(guī)范選擇適用的數(shù)量上占優(yōu)，這就說(shuō)明對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的懲戒和約束力度較強(qiáng)。盡管部分黨內(nèi)法規(guī)在問(wèn)責(zé)制度的設(shè)計(jì)上增加了免責(zé)條款，但是就《問(wèn)責(zé)條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等包含免責(zé)條款的法規(guī)內(nèi)容而言，用于免責(zé)的事由表述較為粗略，而且免責(zé)條款通過(guò) “可以” 這一措辭的使用表明自身屬于選擇適用而非強(qiáng)行適用的規(guī)范，毫無(wú)疑問(wèn)，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制仍然較為嚴(yán)格地堅(jiān)持歸責(zé)原則的適用標(biāo)準(zhǔn)且并未明顯降低問(wèn)責(zé)強(qiáng)度，也因此被視為一種 “壓力型責(zé)任制度模式”[27](p9)。從黨內(nèi)問(wèn)責(zé)所要實(shí)現(xiàn)的懲罰功能來(lái)看，此種歸責(zé)原則的設(shè)定與適用邏輯無(wú)疑與之充分契合，而隨之產(chǎn)生的問(wèn)題就是無(wú)法有效發(fā)揮制度的激勵(lì)功能。一旦黨內(nèi)問(wèn)責(zé)缺失了激勵(lì)功能而過(guò)于強(qiáng)調(diào)懲罰功能，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為了避免動(dòng)輒得咎，會(huì)以獨(dú)善其身、消極無(wú)為的態(tài)度來(lái)履行義務(wù)，使其履職盡責(zé)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性遭到削弱。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于不同類型歸責(zé)原則的適用邏輯和比例設(shè)定無(wú)法最大程度地發(fā)揮黨內(nèi)問(wèn)責(zé)所有的功能。

四、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)中歸責(zé)原則的完善

如何對(duì)歸責(zé)原則規(guī)范構(gòu)造中存在的不足進(jìn)行完善，既需要從宏觀體系構(gòu)建和配套制度層面加以反思，也需要就重構(gòu)規(guī)范的具體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面展開(kāi)進(jìn)一步思考。據(jù)此，可以給出如下幾項(xiàng)具體的完善建議。

首先，采用一般條款和類型化設(shè)定相結(jié)合的方式進(jìn)行歸責(zé)原則的構(gòu)造。所謂的一般條款，主要是指就某類事項(xiàng)或者某種行為模式做出一般性、概括性規(guī)定的一種規(guī)范形式，其通常用于構(gòu)建和表達(dá)某項(xiàng)制度的核心內(nèi)容與價(jià)值。許多法律規(guī)范往往采用一般條款形式，這樣 “更符合人們對(duì)法規(guī)形態(tài)的認(rèn)知，也更符合成文法背后的邏輯”[28](p268)。從黨內(nèi)法規(guī)自身的法規(guī)屬性以及問(wèn)責(zé)制度規(guī)范化、體系化的建構(gòu)要求來(lái)看，歸責(zé)原則同樣能夠通過(guò)一般條款的形式進(jìn)行構(gòu)造。按照一般條款的特點(diǎn)和功能，有關(guān)歸責(zé)原則的一般內(nèi)涵及總體適用要求可以由該條款加以明確。不過(guò)，一般條款只是對(duì)歸責(zé)原則的內(nèi)涵和適用問(wèn)題作出原則性、概括性的表述，其雖然確立了歸責(zé)原則的地位和性質(zhì)，但是并沒(méi)有使歸責(zé)原則具備較強(qiáng)的可操作性。而在構(gòu)建歸責(zé)原則時(shí)，不僅需要 “使用規(guī)范概念，確保概念之間邏輯清晰” ，還應(yīng)當(dāng)避免 “僵硬定義的描繪力不足” “減少概念解釋和適用時(shí)的爭(zhēng)議”[29](p84)，這說(shuō)明僅僅發(fā)揮一般條款的作用并不能完全實(shí)現(xiàn)歸責(zé)原則的構(gòu)造目標(biāo)。鑒于這一點(diǎn)，以一般條款的表達(dá)為基礎(chǔ)，歸責(zé)原則需要展開(kāi)具體化的構(gòu)造。考慮到部分黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)通過(guò)對(duì)歸責(zé)事由的列舉而形成了歸責(zé)原則的類型化區(qū)分，那么歸責(zé)原則的具體化實(shí)際上就可以運(yùn)用類型化設(shè)定的模式得以初步完成。作為歸責(zé)原則的類型化設(shè)定，應(yīng)當(dāng)在一般條款的引導(dǎo)下，分別對(duì)行為責(zé)任原則、結(jié)果責(zé)任原則和過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則做出明確區(qū)分并形成包含具體內(nèi)容的規(guī)范模式。通過(guò)一般條款和類型化設(shè)定的結(jié)合，使歸責(zé)原則的一般內(nèi)涵與具體類別之間具有清晰的層次性和邏輯性，在此基礎(chǔ)上，歸責(zé)原則可以更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、體系化的構(gòu)造目標(biāo)。

其次，建立適合歸責(zé)原則具體化適用的責(zé)任清單制度。通常認(rèn)為，責(zé)任清單制度是將相關(guān)主體所需承擔(dān)的責(zé)任事項(xiàng)通過(guò)清單方式列舉并加以確定的一種制度形態(tài)，具有責(zé)任主體清晰化、責(zé)任鏈條可視化和責(zé)任內(nèi)容具體化等特征。近年來(lái)，這一制度的建立和完善，為地方黨政部門權(quán)責(zé)配置改革提供了重要制度化平臺(tái)[30](p101)。由于責(zé)任清單制度能夠體現(xiàn)較為明晰的責(zé)任關(guān)系而使黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性得到進(jìn)一步提高，因而可以確立為進(jìn)行歸責(zé)原則具體化構(gòu)造的制度載體，有助于在區(qū)分適用對(duì)象的基礎(chǔ)上更加準(zhǔn)確地設(shè)定不同類型歸責(zé)原則的適用情形。從清單的類別上看，既有需要嚴(yán)格遵守所列事項(xiàng)的正面清單，又有對(duì)不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)的情形加以列舉的負(fù)面清單，歸責(zé)原則的具體化適用將主要立足于后者的設(shè)計(jì)。在進(jìn)行負(fù)面清單的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到 “清晰呈現(xiàn)職責(zé)、職責(zé)之間關(guān)系和問(wèn)責(zé)機(jī)制的基本情形”[31](p451)，完成對(duì)組織層面的歸責(zé)事由和關(guān)涉?zhèn)€體的歸責(zé)事由之區(qū)分，使問(wèn)責(zé)對(duì)象和歸責(zé)事由具有對(duì)應(yīng)性，由此能夠?yàn)闅w責(zé)原則的具體化適用和責(zé)任的精準(zhǔn)認(rèn)定提供制度保障。

最后，明確和細(xì)化免責(zé)事由的內(nèi)容。鑒于當(dāng)前黨內(nèi)問(wèn)責(zé)以行為責(zé)任原則為主的歸責(zé)原則適用方式未能兼顧約束和激勵(lì)兩種功能的發(fā)揮，需要重新確定不同類型歸責(zé)原則的適用范圍和方式，對(duì)此主要有兩種備選方案：一種是通過(guò)對(duì)所列舉之歸責(zé)事由的增減直接調(diào)整不同歸責(zé)原則的適用比例；一種是運(yùn)用容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制對(duì)不同歸責(zé)原則的適用范圍進(jìn)行間接修正。對(duì)比兩種方案，第一種的實(shí)現(xiàn)難度要遠(yuǎn)高于第二種，究其原因在于：一方面，現(xiàn)有歸責(zé)事由的數(shù)量龐雜，較之容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)，其重新歸納和分類的構(gòu)建過(guò)程更加復(fù)雜；另一方面，從操作層面來(lái)看，無(wú)法保證不同歸責(zé)原則的適用比例總是能夠固化并處于合理配置的狀態(tài)。事實(shí)上，運(yùn)用容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制對(duì)不同歸責(zé)原則的適用范圍進(jìn)行間接修正才更具有可行性。根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和問(wèn)責(zé)制度的架構(gòu)方式，容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的構(gòu)建可以通過(guò)進(jìn)一步明確和細(xì)化免責(zé)事由的內(nèi)容而展開(kāi)。具體而言，免責(zé)事由的內(nèi)容既需要依據(jù)效力標(biāo)準(zhǔn)加以明確，又需要權(quán)衡歸責(zé)原則的嚴(yán)格程度與容錯(cuò)免責(zé)效果之間的關(guān)系來(lái)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于效力標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定原因，主要是由于問(wèn)責(zé)實(shí)踐 “對(duì)政策文本寬嚴(yán)尺度標(biāo)準(zhǔn)的把握不一樣” 導(dǎo)致 “在處理‘容錯(cuò)’限度與‘問(wèn)責(zé)’力度的關(guān)系時(shí)存在一些分歧和差異”[32](p60)，而明確的效力標(biāo)準(zhǔn)能夠消解這些分歧和差異。那么，按照規(guī)范的構(gòu)造特點(diǎn)及效力標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)方式，免責(zé)事由可以分為強(qiáng)行適用的事由和選擇適用的事由，前者通過(guò)規(guī)范載體中 “應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)” 的文字表述來(lái)體現(xiàn)其必須被適用的效力要求，后者通過(guò)規(guī)范載體中 “可以予以免責(zé)” 的措辭方式來(lái)表明自身的適用只是一種相對(duì)意義的選擇而并不具有絕對(duì)效力。結(jié)合效力層面的界分，同時(shí)展開(kāi)對(duì)免責(zé)事由具體內(nèi)容的細(xì)化。這里，可以將能夠?qū)λ袣w責(zé)原則的適用進(jìn)行抗辯之客觀事由作為強(qiáng)行適用的事由加以確立，包括不可抗力、現(xiàn)有社會(huì)技術(shù)條件下無(wú)法預(yù)知之情形等；其他依據(jù)主觀意志或者能力形成的抗辯事由界定為選擇適用的事由，如在集體決策中提出過(guò)反對(duì)意見(jiàn)或者保留意見(jiàn)、向上級(jí)提出保留意見(jiàn)后執(zhí)行上級(jí)決定等。經(jīng)由對(duì)免責(zé)事由的效力確認(rèn)和內(nèi)容細(xì)化，使不同歸責(zé)原則的適用范圍得到間接修正，從而有助于最大程度地發(fā)揮黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的所有功能。