中國環(huán)境信息質量保障制度之公眾參與

李 闖

（合肥工業(yè)大學，安徽 合肥 230000）

一、政策型工具：公眾參與的演進

環(huán)境污染是影響中國生態(tài)文明發(fā)展的重要問題，在逐步解決環(huán)境污染問題的過程中，環(huán)境信息數據造假、偽造材料不斷曝光，使得環(huán)境信息質量保障的討論得到重視。 黨的十九大報告提出，要“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。 公眾參與作為生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)境信息質量保障手段之一已成為國家治理現代化的重要組成部分①， 是中國環(huán)境信息質量保障制度由“禁止”型轉向“協同激勵”型的重要推動力。政策工具是政府治理社會的手段，環(huán)境信息質量政策工具是政府使用各種規(guī)劃來保障環(huán)境信息質量，以“強制程度”為首選指標分為三大類，包括禁止型手段、市場刺激型手段、公眾參與型手段②。 禁止型和市場刺激型是政府制定強制性規(guī)范和引導性政策對環(huán)境信息質量進行管控，一般來說禁止型以強制性懲罰反面規(guī)制環(huán)境信息質量為主。 政策型以經濟激勵為主，是正面推動保障環(huán)境信息質量。 公眾參與型則通過動員公眾參與環(huán)境治理，達到社會監(jiān)督環(huán)境信息質量的目的。 中國最早將公眾參與作為工具參與環(huán)境治理是1996 年國家環(huán)境保護局 《關于貫徹實施＜中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法＞通知》，提出“動員廣大公眾參與固體廢物污染防治及其監(jiān)督管理活動”，隨后“公眾參與”字條在環(huán)境立法領域頻繁出現。 以北大法寶為數據源，通過關鍵詞“公眾參與”“環(huán)境保護”檢索427 篇法律文件，按年份趨勢來看，由每年個位數不斷增長到50 篇以上。 其中包括教育、宣傳、表彰、鼓勵、監(jiān)督、舉報等多種方式動員社會公眾力量參與環(huán)境治理。 由此看出，公眾參與工具呈現出由簡單的鼓勵走向多元手段相結合的總體趨勢。 以時間為主線，政府激勵公眾參與保障環(huán)境信息質量水平發(fā)展可分為如下三個階段：

第一階段為1996—2005 年的“提醒階段”。這一階段對環(huán)境信息質量法律出臺較少， 政府對環(huán)境信息質量注意力尚處于較低水平的“萌芽期”，對環(huán)境信息質量保障上相對多使用禁止型手段， 其中公眾參與型手段占比不到20%， 在相關公眾參與型工具中也多表述模糊、針對性不強③。例如2001 年國家環(huán)保總局、國家計委、國家經貿委、財政部印發(fā)《國家環(huán)境保護“十五”計劃》通知，強調依法保障公眾的環(huán)境知情權， 但未明確公眾環(huán)境知情權的內容和保障主體。 在此階段對公眾參與政策有一定的大方向上的上層規(guī)范，但一是政府層面對公眾參與注意力低，二是社會層面對參與環(huán)境治理意識低。因此，法律文件上存在的公眾參與環(huán)境治理或者保障環(huán)境信息質量的條文，更多是起到提醒作用，提醒政府建立公眾參與環(huán)境治理是必不可少的路徑， 提醒社會公眾具有參與生態(tài)環(huán)境保護的權利和義務④。

第二階段為2006—2013 年的 “激勵階段”。2006 年以后，環(huán)境信息質量政策文本數量增長率上升， 其中公眾參與詞條呈現出5 到8 倍的增長趨勢，并突破100 次。 值得注意的是危害環(huán)境信息質量行為的法律后果在本階段得到重視， 近50 篇關于環(huán)保文件中對環(huán)境質量弄虛作假、偽造監(jiān)管數據的懲罰做出規(guī)定。 總的來說，這一階段中國政府對環(huán)境信息質量的注意力較比上一階段有所上升，并認識到了環(huán)境信息質量的重要性。 在此階段，公眾參與類工具表現方式逐步多樣化， 包括信息宣傳、教育宣傳、獎勵和表彰等方式。 以此來增加社會關注度，調動社會力量參與，引導和鼓勵社會組織與公眾監(jiān)督。 從公眾參與工具種類上來看，政府由寬泛模糊鼓勵到運用獎勵手段推動公眾參與，鼓勵變向激勵。 公眾參與工具類型和強度的擴展是隨著政府環(huán)境信息質量注意力加強的必然結果。

第三階段為2014—2021 年的 “細化階段”。2014 年以后中國與環(huán)境質量有關的法律政策文本呈現出爆炸式增長，文本內容更是具有全面化和針對性，充分體現了這一階段政府在環(huán)境信息質量問題注意力上明顯有了強度。 公眾參與關鍵詞也水漲船高，內容規(guī)定方法轉向多樣、全面、具體并更有操作性，不僅規(guī)范環(huán)境信息公開，也更加完善舉報機制，加入監(jiān)督舉報懲戒模式。 相關部門根據舉報進行無人機檢查、日常抽查和定期檢查，并制定強有力的懲罰措施，從而震懾保障環(huán)境信息質量的違法行為。 例如2021 年《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》中要求環(huán)保舉報熱線要做到有報必接、 違法必查，事事有結果、 件件有回音， 對舉報件及時轉送、交辦、催辦、督辦。 總體上，這一階段中國明確了環(huán)境質量公眾參與的各種類型，對公眾參與具體內容和事項都進行了更為細化的規(guī)定，同時對“公眾參與-政府反饋” 模式進行了更明確和更嚴格的規(guī)定，不再僅僅是“鼓勵”等字眼。 社會各類參與者參與環(huán)境信息質量保障更加全面和具體。

二、公眾參與環(huán)境質量保障的特征

公眾參與政策工具是一種自愿性工具，主要為宣傳、鼓勵監(jiān)督式勸說工具。 完善公眾參與工具可以有效降低政策制定者的環(huán)境決策成本，更加全面地兼顧環(huán)境保障過程。 提高政府決策質量，更有力地解決環(huán)境問題。 推動社會合力形成普遍監(jiān)督，更清晰地識別環(huán)境信息造假。 但因公眾缺乏環(huán)境、經濟、社會協調理念，代表利益各不相同，缺乏管控能力與強制力，在現有環(huán)境信息質量體系下，公眾參與保障環(huán)境信息質量的問題依然存在：

（一）公眾參與意識不足

公眾能否有效地參與環(huán)境信息質量保障中，在很大程度上取決于公眾的環(huán)保參與意識。 公眾參與環(huán)保意識不足的社會會呈現出一種對環(huán)境保護可有可無的消極態(tài)度，公眾環(huán)保參與意識弱、積極性差，將環(huán)境信息質量當做離自己很遠或者無關的事情，對環(huán)保利害關系持消極態(tài)度甚至抵制態(tài)度。 這會導致環(huán)保各方面建設都難以推進， 政府宣傳教育、鼓勵參與其實就是解決公眾環(huán)保認識不足的問題。 目前，中國環(huán)境信息質量的諸多問題直接關系到公眾的切身利益， 而公眾參與多表現為被動參與，主要表現為“自上而下”的政府主導和資助，這就喪失了參與環(huán)境治理的內在動力。 在這種政府領導下的公眾參與中，只有明顯外在的涉及公眾的根本利益，公眾才會參與監(jiān)督。 如果不涉及公眾自身的根本利益或者涉及公眾自身利益不明顯，公眾很難拿出自己對人類共同環(huán)境利益的道德感參與監(jiān)督，公眾參與很容易流于形式，導致參與的效果微不足道。

（二）公眾參與質量不平衡

環(huán)境信息以數據形式呈現，過于專業(yè)的環(huán)境報告內容較為常見。 社會公眾來自各行各業(yè)，很難做到社會公眾都對環(huán)境質量信息知識充分了解和掌握，很多公眾對較為抽象的環(huán)保質量數據無法辨認或者很難理解數據代表的意思，導致公眾很難通過抽象的數據獲得環(huán)境治理的參與感。 使得參與的人群范圍大大減小，主要集中在環(huán)境意識和觀念比較強、受過良好環(huán)保教育、收入相對高的群體中⑤。 這使得環(huán)境信息質量參與公眾來自社會精英或者是環(huán)保專業(yè)內部人員，這種“精英化”或者“內部化”趨勢背離了公眾參與的“公眾”一詞。

（三）公眾參與時效性不高

公眾參與環(huán)保信息質量過程大多為非有效參與。 參與時間上，公眾無法在決策中參與，信息不對等或者接收信息滯后等原因導致大多公眾參與都發(fā)生在決策完成后。 參與方式上，公眾參與也較為單一，通過網絡意見或者書面意見等方式向環(huán)保行政主管部門表達看法。 而公眾參與不具有強制性，反饋問題參差不齊，需要一定的篩選工作成本。 在這種情況下決策者會權衡經濟利益與公眾環(huán)境知情利益，防止決策擱淺，這使得反饋程序流于形式。另外，由于決策過程具有一定的保密性，大多數人很難得到反饋。 例如公眾意見和愿望的接受程度如何，如何接受以及為什么不接受。 參與者缺乏“二次反饋”激勵，未感受到參與決策過程，決策結果也無法反映參與者的意志和價值觀。

三、公眾參與工具發(fā)展路徑

（一）健全環(huán)境信息發(fā)布機制

《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》指出，排污企業(yè)應依法公開環(huán)保信息及對信息的真實性負責，鼓勵企業(yè)適當向社會公眾開放。 目前，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等現行規(guī)范規(guī)定對企業(yè)環(huán)境信息公開采取強制和自愿相結合的形式，列入重點排污單位名錄的企業(yè)應當按照法定方式和內容披露企業(yè)環(huán)境信息。 環(huán)境信息公開會使企業(yè)接受監(jiān)管機構、社會公眾等多方監(jiān)督，會成為推動企業(yè)改善環(huán)境治理水平的有效工具。 目前部分上市公司已被現行規(guī)定納入環(huán)境信息公開的主體范圍，相關規(guī)定已明確提出分層次的上市公司環(huán)境信息披露制度。 但環(huán)境信息公開質量法律體系和信息標準不夠， 并且缺乏環(huán)境信息審議和矯正機制⑥。 綜上， 公開環(huán)境信息是上市公司的一項重要法定義務，違反該義務不僅會面臨主管機關的警告、罰款等處罰，進而直接影響上市公司股票價格。 會由此衍生出訴訟風險， 可能給上市公司造成巨大損失?！吨笇б庖姟芬呀浢鞔_釋放信號，公開環(huán)境信息，既是環(huán)保合規(guī)的一項重要內容，也是促使企業(yè)提升環(huán)境治理水平的有力措施。

在企業(yè)層面，可建立多級指標體系，在環(huán)境信息公開方面進行事前檢查。其中一級指標可以從經濟、法規(guī)、政治以及其他相關方面來進行完善，經濟情況包括企業(yè)排污費、企業(yè)綠化費、環(huán)境治理和管理費用等以及環(huán)保補貼。 法規(guī)情況包括是否屬于高污染高排放行業(yè)，行業(yè)涉及污染的管理制度。政策情況包括企業(yè)環(huán)境管理制度、宗旨和理念以及碳合規(guī)、排放污染物合規(guī)情況等。 披露信息可以自查或者引入第三方核查機制， 對企業(yè)按照上述環(huán)境信息指標進行審核。 通過打分或者其他標準來確保環(huán)境信息公開的準確性、科學性和全面性。企業(yè)環(huán)境公開指標機制有助于評估和衡量不同企業(yè)的環(huán)境信息披露能力，不僅展現了企業(yè)對環(huán)境保護的態(tài)度， 而且也向社會表明了的環(huán)境信息向公眾公開化的積極性。

在政府層面，環(huán)境管理部門可以通過整合上述環(huán)境信息披露指標體系報告，作為企業(yè)環(huán)境信息的重要數據庫，為綠色經濟和綠色金融相關研究以及政策制定提供一致的標準和證據，不僅針對上市企業(yè)更對普通企業(yè)在環(huán)境信息披露上有著一定的指導意義。 各級環(huán)保部門還應積極公開環(huán)境信息，著力將各類環(huán)境信息轉化為公眾能夠理解的信息，使公眾能夠有效理解對環(huán)境現象的科學解讀。 這是公眾有效參與環(huán)境信息質量的基礎，政府不能在轉化信息上省力，這樣才能兼顧不發(fā)達地區(qū)的環(huán)境信息質量保障的參與度。 否則會使得環(huán)境信息質量保障參與精英化，達不到有效保障環(huán)境信息的初衷。 同時，簡化公眾獲取信息的流程和途徑。

（二）完善舉報機制：反饋、獎懲

1.推進落后地區(qū)舉報機制完善。 從環(huán)境違法舉報辦法的出臺來看，發(fā)達的華東和華南地區(qū)的區(qū)域文件總占比相對較高，經濟欠發(fā)達地區(qū)的西北和西南地區(qū)的各項文件發(fā)布相比不活躍⑦。 典型的表現：一是內陸經濟欠發(fā)達地區(qū)相比經濟相對發(fā)達的沿海地區(qū)，人們對于環(huán)保信息質量的了解意識和專業(yè)程度都相對較低。 二是偏遠農村人群與中國城市居民相比，了解各類環(huán)境信息質量的機會以及了解渠道相對較少。 這樣造成公眾參與質量不平衡且整體偏下，達不到預期的效果。 因此，政府應加大對經濟落后區(qū)域的支持，包括舉報獎勵財政預算上和舉報制度建設上。 加強相關部門人員主動服務群眾的意識，堅持下鄉(xiāng)走訪常態(tài)化。 利用線上線下監(jiān)督舉報平臺，設置多點舉報箱，舉報熱線和流動舉報站，達到全覆蓋式宣傳。 一方面提高欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)保參與意識；一方面增加多種參與途徑。

2.健全多元化舉報手段。 環(huán)境信息質量舉報范圍目前空白點較多，雖然近幾年不斷完善，如舉報立法中新加入了篡改監(jiān)測數據或弄虛作假等的處罰，但還有待健全，缺乏統一性、協調性的全國規(guī)定。 參照行政裁量基準中的社會影響力將環(huán)境信息質量的舉報范圍類型化，有助于區(qū)分環(huán)境信息質量的重要程度。 例如社會影響力較大、社會影響力適中、社會影響力較小等進行分級，并對一級分類進行細化。 環(huán)境監(jiān)管者可根據舉報類型進行標識，可在處理舉報時節(jié)約篩選工作成本，避免使得舉報程序流于形式。 同時反饋系統應適時跟進，給予舉報者反饋激勵，感受參與過程。 最后，舉報通道的科學流暢，是保障環(huán)境信息質量的關鍵環(huán)節(jié)。 最常見生態(tài)環(huán)境舉報是通過全國的環(huán)保熱線進行的，但是熱線交流在環(huán)境舉報具有一定的滯后性。 可以加強新媒體的運用，如抖音平臺、新浪微博等，開辟專門環(huán)境信息舉報頻道， 利用新媒體具有快速傳播的優(yōu)勢，及時將環(huán)境信息質量違法行為“曬一曬”。 環(huán)境信息質量違法不同于其他環(huán)境違法，具有一定的隱蔽性。 因此，應設置環(huán)境信息質量違法專門舉報渠道，與其他類型的環(huán)境違法區(qū)分開來。 一方面有利于環(huán)境信息質量違法舉報處置效率；另一方面專門的環(huán)境信息違法舉報體現政府對環(huán)境信息質量的重視性，對公眾有著一定的宣傳作用，積極推動公眾參與環(huán)境信息質量維護。

3.建立獎勵制度。首先，根據上述舉報類型化等級進一步來設置分級獎勵制度，如以舉報的環(huán)境信息違法社會影響程度或者對生態(tài)環(huán)境影響的嚴重程度、違法行為發(fā)現的難易程度等來設置等級。 對于社會影響程度大、生態(tài)環(huán)境影響嚴重、違法發(fā)現難的舉報線索，給予較高的獎勵等級。 反之，給予次級獎勵。 其次，獎勵方式不應僅僅局限于物質獎勵，精神獎勵的激勵同樣重要。 物質獎勵方面，可采用現金或者消費券等形式；精神獎勵方面除了傳統的榮譽證書外，還可采取給予社交媒體軟件專屬榮譽認證或者電子獎章并展示在社交軟件首頁上，例如在新浪微博頒發(fā)“環(huán)保大使”電子獎章等。

（三）明確環(huán)境信息質量“吹哨人”制度的正當性

中國《憲法》第三十五條規(guī)定:中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。因此，中國公民享有言論自由的政治權利，可以對社會上發(fā)生的各種問題表達個人見解， 可以是口頭形式也可以是書面形式。 “吹哨”行為是內部人員向特定國家機關報告單位違法行為的行為， 本質上是表明單位內部人員在行使言論自由的權利。這意味著，內部舉報不僅針對公共部門的勞動者， 也針對私人企業(yè)的內部人員。 這種言論自由行為是單位內部人員表達意圖最可靠的表現， 即公開單位在工作期間的非法或違法行為的信息， 并在社會道德和利益保護之間作出選擇， 是將人們從倫理困境中解放出來的有效方法⑧。 公眾應當認可和支持這種內部揭發(fā)行為。單位的內部職員不僅行使言論自由的權利，而且可以向特定機關公開不正當行為和錯誤的信息，維護公民的知情權。此外，對環(huán)境的知情權關系到市民的重大利益，由單位內部人員進行的內部告發(fā)，一方面是在積極行使政治權利； 另一方面也將真正的信息告知大眾，以維護大眾的利益為目的。

生態(tài)環(huán)境部2021 年印發(fā)了《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》以及《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》等配套文件，依法依規(guī)將污染物排放量大、環(huán)境風險高、排放有毒有害物質、社會關注度高、與公民利益密切相關的企業(yè)確定為環(huán)境信息披露主體?！袄婷芮邢嚓P”表明環(huán)境信息披露主體負有社會責任。社會責任是社會法和經濟法中規(guī)定的個體對社會整體承擔的責任，是與私法責任、公法責任相同的個人責任范式⑨。社會責任理論倡導個體積極為社會共同福祉而努力行動， 環(huán)境信息披露主體身為社會成員的一員，應承擔與之相匹配的社會責任。社會責任既包括積極行動以促進或防止社會事件的發(fā)生， 也包括消極行動以彌補對社會利益的損害。 由于環(huán)境信息公開企業(yè)的“吹哨人”掌握或較為了解自己公司的內部業(yè)務，當企業(yè)有違法行為或不正當行為時，可以向相關部門舉報，防患于未然。這種“內部舉報”行為無疑符合公共福利， 能對維護公共利益起到預警作用。例如超市內部員工披露超市使用過期的原材料，那么人們就不會購買這些過期食品， 公眾的健康就不會受到威脅。 化工企業(yè)內部員工對安全生產隱患進行披露，企業(yè)就能夠提前整改，避免發(fā)生事故，保護人民生命健康和財產安全。因此，“吹哨人”通過積極“揭發(fā)”環(huán)境披露違法行為，及時阻止危害環(huán)境行為，是個人積極承擔社會責任的具體表現。

從環(huán)境監(jiān)管機構的角度來看，“吹哨人”減少了環(huán)境監(jiān)管信息的不一致性。 在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中，信息不對稱是監(jiān)管者和被監(jiān)管者面臨的共同問題。 在監(jiān)管企業(yè)的過程中，監(jiān)管當局也面臨著對信息理解程度的差異。 政府部門很難獲得信息，不能及時檢測出違反法規(guī)的行為，導致政府監(jiān)管滯后。 另外，如上文所屬， 由于環(huán)境質量信息是以數據形式呈現的，環(huán)境報告的內容有時過于專業(yè)，環(huán)境保護知識有限，外部公眾無法認識或理解比較抽象的環(huán)境保護質量數據的意義。 企業(yè)員工深入本部門，熟悉本部門環(huán)境動態(tài)和專業(yè)環(huán)境信息，能夠及時了解雇主新出現或隱蔽的不當行為。 與此相比，內部人士憑借專業(yè)優(yōu)勢，可以比較容易地獲得環(huán)境監(jiān)管當局所需要的信息。 全球上市公司的環(huán)境信息披露違規(guī)行為中， 有近半數是由公司內部員工披露的，“吹哨”行為可以彌補生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門掌握信息不及時的監(jiān)管缺陷。 從商業(yè)角度來看，“告密者”促進了商業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 短期內，內部舉報會對公司造成特定的影響，例如造成特定的經濟損失、直接降低社會聲譽以及產生其他負面影響，特別是當公司是知名企業(yè)時，這種負面影響更為明顯。 這是部分企業(yè)報復“吹哨人”最主要的原因。 同時如上所述，如果該部門的員工向該部門透露了不恰當的信息，那么該部門的員工不容易受到外部威脅和輿論的影響。 但如果該部門的員工向外部包括特定的國家機構透露信息以進行內部舉報，那么他們就會受到單位或其他的利益相關者的報復。 因此做好“吹哨人”保護措施，就如何制定預防報復，報復后救濟等有效的制度是未來學者們的研究重點。 但是，在生產和運營過程中發(fā)生的不當行為，不一定是來自經營管理層的授意，也有可能是底層員工為了自己的利益而違反業(yè)務規(guī)范。 行使內部環(huán)境保護“監(jiān)督”權，有助于填補本公司環(huán)境保護監(jiān)督的空白，及時糾正不良環(huán)境。 此外，從長期來看，及時的員工“內部舉報” 行動將消除企業(yè)不注重環(huán)境保護的現有缺點，促進企業(yè)長期發(fā)展。

（四）加大環(huán)境信息質量的宣傳教育

相比于其他類型的環(huán)境違法， 以數據形式出現的環(huán)境信息質量專業(yè)性更強，需要政府更加注重向公眾宣傳教育，來使公眾了解環(huán)境信息質量的重要性。

要推動“數據”轉換成“信息”。 環(huán)境數據是抽象的符號與數字， 信息則是對數據的加工和處理，公眾直接監(jiān)督不經加工和處理的數據無法真正發(fā)揮出監(jiān)督作用。 因此，政府應推動并監(jiān)管環(huán)境數據轉向環(huán)境信息，將抽象的數據轉換成公眾通俗易懂的信息。 重點是高質量轉換，防止衍生二次虛假信息。信息轉換質量低下不但浪費環(huán)境信息公開成本，還會降低公眾對環(huán)境信息質量的信任度，侵犯公眾知情權，使得公眾監(jiān)督無法發(fā)揮真正效果。 要構建宣傳教育網格責任體系。 多中心多層次的網格責任體系，有助于全覆蓋式環(huán)境信息質量的宣傳。 同時明晰縱橫交錯，自上而下的各網格點職責。 區(qū)縣及以下可設置兼職網格員，負責環(huán)境信息質量宣傳以及對環(huán)保信息質量的監(jiān)督和教育。 省市可設置專職網格員，負責對下一級網格員的培訓和指導。 環(huán)境信息質量宣傳教育體系是構建宏觀環(huán)境信息質量保障制度體系的重要準備環(huán)節(jié)，該體系的持續(xù)性改進和完善將對中國未來信息質量管理的組織架構的建立有著重要的促進作用。