鑄牢中華民族共同體意識(shí)與城市民族工作的重構(gòu)與躍遷
——Z省N市B區(qū)的案例觀察

管 健 葛國(guó)宏

［提要］鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代民族工作的根本遵循,伴隨著我國(guó)新發(fā)展階段少數(shù)民族人口市民化進(jìn)程不斷趨于向政策包容性更強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)流動(dòng),新發(fā)展模態(tài)推動(dòng)城市民族工作從思維模式到工作方式都需進(jìn)一步重構(gòu)與躍遷。本研究以Z省N市B區(qū)為案例觀察,由四微模式、交互服務(wù)、雙向管理、協(xié)同合作等工作注入沿海地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的基層實(shí)踐,在積極拓展的同時(shí),探討如何避免部門(mén)隔閡與條塊分割、公共服務(wù)碎片化、主體參與度不足、共同體文化嵌入表面化等問(wèn)題,建議從服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)載體精準(zhǔn)多元出發(fā),引導(dǎo)區(qū)域結(jié)合特色發(fā)揮優(yōu)勢(shì),賦權(quán)增能打造共同體軟環(huán)境,協(xié)同治理構(gòu)建多元主體協(xié)同供給機(jī)制,借助文化耦合增進(jìn)共同包容差異,尋找城市民族工作鑄牢共同體意識(shí)的具體路徑。

一、問(wèn)題提出

2022年習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上強(qiáng)調(diào),以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線,加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作。這是對(duì)我國(guó)多民族國(guó)情和歷史文化的準(zhǔn)確把握,也是推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障;是黨的民族工作和民族理論與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新發(fā)展,也是新時(shí)代增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、做好民族工作的重要抓手,更是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中民族工作的鮮明主線。縱觀“十三五”期間,鑄牢中華民族共同體意識(shí)方面的工作主要包括對(duì)中央民族工作會(huì)議新思想的深度闡釋、對(duì)中華民族共同體“一”與“多”的辯證思考、對(duì)共同體建設(shè)重要意義的探討、對(duì)共同體內(nèi)涵以及與五個(gè)認(rèn)同關(guān)系的解讀、對(duì)中華民族形成和發(fā)展的歷史進(jìn)程和內(nèi)在機(jī)理的分析,以及鑄牢共同體意識(shí)實(shí)踐路徑的思考。[1]“十三五”期間,學(xué)術(shù)界多用理論分析和規(guī)范分析,對(duì)中華民族共同體意識(shí)從宏觀上予以學(xué)術(shù)指引。進(jìn)入“十四五”,推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)實(shí)踐工作正在不斷落實(shí)、落地、落細(xì),理論研究與實(shí)踐路徑分隔藩籬正在被打破,基于實(shí)地調(diào)研、案例分析、典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而探尋具象且顯性的鑄牢手段和方法策略顯著推進(jìn),不斷將鑄牢中華民族共同體意識(shí)的目標(biāo)進(jìn)一步具象化為解決難題、梳理經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)典型、推廣案例,進(jìn)而形成系統(tǒng)性的有效方法和實(shí)踐路徑。

2020年第七次全國(guó)人口普查(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“七普”)顯示全國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)3.76億人,比“六普”增加了69.73%,比2019年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的流動(dòng)人口總數(shù)增加了59.32%。[2]截至2020年11月1日,我國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诩s占全國(guó)總?cè)丝诘?.89%,為12576.72萬(wàn)人。[3]達(dá)到千萬(wàn)級(jí)人口的民族包括壯族、滿族、回族、維吾爾族;達(dá)到百萬(wàn)級(jí)人口的民族包括蒙古族、藏族、苗族、彝族、布依族、朝鮮族、侗族、瑤族、白族、土家族、哈尼族、哈薩克族、傣族、黎族。[4]伴隨著高速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,少數(shù)民族人口流動(dòng)提速猛、數(shù)量大,使傳統(tǒng)的少數(shù)民族人口分布格局悄然改變[5]。傳統(tǒng)意義上,我國(guó)少數(shù)民族高度集中,聚族而居,主要分布于西部偏遠(yuǎn)、內(nèi)陸地區(qū)和高原地區(qū),地理分布相對(duì)集中,空間生活具有顯著的集聚性,農(nóng)業(yè)人口占絕對(duì)比重,少數(shù)民族相對(duì)凝固且流動(dòng)率較低。然而,近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),少數(shù)民族人口離散性迅速增加,大規(guī)模外遷使各民族人口居住分散程度逐步提高。自20世紀(jì)90年代以后,少數(shù)民族開(kāi)始不斷向東部沿海地區(qū)遷移。2010年之后少數(shù)民族大量遷往京津冀,2020年“七普”數(shù)據(jù)直接顯現(xiàn),少數(shù)民族人口開(kāi)始伴隨全國(guó)人口流動(dòng)趨勢(shì)往東南沿海轉(zhuǎn)移,遷移人口以經(jīng)濟(jì)型為主,中青壯年占絕對(duì)優(yōu)勢(shì),職業(yè)構(gòu)成差異較大。以東部地區(qū)少數(shù)民族占比持續(xù)延續(xù)上升態(tài)勢(shì)為例,除了“三普”期間有所下降,其余均在上升[6][7],“七普”顯示數(shù)據(jù)更為明顯,從1953年(“一普”)占比9.64%、1964年(“二普”)占比10.79%、1982年(“三普”)占比9.46%、1990年(“四普”)占比13.24%、2000年(“五普”)占比14.29%、2010年(“六普”)占比15.77%,到從2020年(“七普”)占比17.28%,少數(shù)民族人口不斷向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域和城市群集聚[6]。其中,少數(shù)民族流動(dòng)人口增幅最高的省份是廣東省和浙江省,增幅20.79%和18.63%,預(yù)計(jì)少數(shù)民族人口增加200萬(wàn)至300萬(wàn)[2]。

隨著我國(guó)少數(shù)民族人口大量且迅速向東南沿海城市遷移和集中,在一定程度上已經(jīng)改變了傳統(tǒng)少數(shù)民族人口的分布格局。少數(shù)民族人口市民化進(jìn)程不斷趨于向政策包容性更強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)流動(dòng),少數(shù)民族人口動(dòng)遷給東南沿海地區(qū)民族工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),也給原有的基層社區(qū)治理帶來(lái)了新的課題,由此新發(fā)展模態(tài)促使城市民族工作從思維模式到工作方式都需進(jìn)一步重構(gòu)與躍遷。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),城市民族工作治理議題被放置于流動(dòng)人口的統(tǒng)籌治理和研究框架之中,忽視了少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教文化,因而容易對(duì)民族事務(wù)處理的經(jīng)驗(yàn)不足,缺乏有效的甄別與方法,由此使得對(duì)城市少數(shù)民族群體缺乏相應(yīng)的關(guān)照,易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性忽視。各民族居民在城市空間聚集,在社會(huì)融合過(guò)程中常常疏離于固有的人際差序格局和基層社會(huì)治理,其間不僅存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的身份區(qū)隔問(wèn)題,更有文化沖突、民族風(fēng)俗、生活習(xí)慣等社會(huì)身份復(fù)雜性的交錯(cuò)問(wèn)題。少數(shù)民族流動(dòng)人口因流動(dòng)身份和民族身份,兼具了“社會(huì)身份復(fù)雜性”(social identity complexity)特征[8],兩種身份的交織與重疊,在群體身份進(jìn)行重新范疇化(re-categorization)的過(guò)程中,使得城市民族工作與基層社區(qū)民族治理在東部沿海地區(qū)展現(xiàn)出新的工作特點(diǎn),需要面對(duì)新的形勢(shì)重新思考相應(yīng)的工作方式。因此,鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一規(guī)范性的宏大敘事需要在具象化的基層社會(huì)治理中契合相應(yīng)的治理機(jī)制和行動(dòng)框架,進(jìn)而創(chuàng)新工作思路,實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

事實(shí)上,部分基層政府已經(jīng)在沿海城市創(chuàng)新性地推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的工作,且經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索,初步取得了寶貴的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。本研究以國(guó)務(wù)院表彰的“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體”且2021年正式被國(guó)家認(rèn)定為全國(guó)唯一的民族工作社會(huì)管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)——Z省N市B區(qū)為田野調(diào)查點(diǎn),對(duì)該區(qū)負(fù)責(zé)和參與工作的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員、少數(shù)民族服務(wù)對(duì)象進(jìn)行深度訪談。根據(jù)調(diào)研獲得翔實(shí)資料,試圖構(gòu)建城市基層民族工作鑄牢中華民族共同體意識(shí)的建設(shè)路徑,探究其可能面臨的工作難點(diǎn)和解決對(duì)策,旨在透視“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”這一宏大敘事在城市基層關(guān)于民族事務(wù)的社會(huì)治理中的“問(wèn)題環(huán)”“理論環(huán)”“實(shí)踐環(huán)”“發(fā)展環(huán)”,以期推進(jìn)少數(shù)民族政策與基層實(shí)踐的對(duì)話。

二、鑄牢中華民族共同體意識(shí)與城市治理實(shí)踐路徑:B區(qū)經(jīng)驗(yàn)

B區(qū)地處沿海Z省N市東部,占地面積614平方公里。“一普”(1953年)數(shù)據(jù)顯示人口均為漢族;“二普”(1964年)少數(shù)民族4個(gè)共10人,占總?cè)丝?.0041%;“三普”(1982年)少數(shù)民族7個(gè)共38人,占0.0132%;“四普”(1990年)少數(shù)民族17個(gè)共110人,占0.82%;“五普”(2000年)少數(shù)民族30個(gè)共2702人,占0.82%;“六普”(2010年)少數(shù)民族36個(gè)共1.1萬(wàn)人,占1.57%;“七普”(2020年)少數(shù)民族47個(gè)共4.2萬(wàn)人,占總?cè)丝?.1%。以B區(qū)數(shù)據(jù)可以透視改革開(kāi)放40余年中少數(shù)民族人口分布大局悄然發(fā)生改變。B區(qū)目前區(qū)域人口90余萬(wàn),戶籍人口40萬(wàn),外來(lái)人口56萬(wàn),少數(shù)民族人口4.2萬(wàn)人,其中流動(dòng)少數(shù)民族人口4萬(wàn)人,占比95%。1000人以上的少數(shù)民族包括土家族、苗族、布依族等9個(gè)民族。18-55周歲人口約占93%,來(lái)源分布以川、滇、黔、渝等西南地區(qū)的占61.29%,豫、鄂、湘、粵、桂、瓊等中南地區(qū)的占27.95%,來(lái)自寧、疆、青、陜、甘等西北地區(qū)的占1.51%,其他占9.25%;從文化結(jié)構(gòu)看,小學(xué)及以下程度占13%,中學(xué)文化86.18%,大學(xué)及以上僅占0.82%;從年齡分布看,18-55歲占93.05%,18歲以下占4.79%,55歲以上占2.16%;從就業(yè)范圍看,企業(yè)務(wù)工人員75.84%,大部分在城市邊緣地區(qū)的小微企業(yè),經(jīng)商占16.64%,主要以個(gè)體小商戶為主,其他和無(wú)業(yè)占7.52%,呈現(xiàn)出增速快、來(lái)源廣、學(xué)歷低和小聚居的特征。長(zhǎng)三角城市群落是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、城市層級(jí)結(jié)構(gòu)最合理的城市群之一,因此B區(qū)也是我國(guó)典型的東部輸入型少數(shù)民族散居地區(qū),民族事務(wù)工作相比較中西部而言更為錯(cuò)綜復(fù)雜,在融入過(guò)程中更易出現(xiàn)基層管理難題和復(fù)雜性民族事務(wù)工作。

(一)四微模式:打通基層治理的“毛細(xì)血管”

2018年以來(lái),B區(qū)在實(shí)踐基礎(chǔ)上整合基層工作資源,總結(jié)出“四微”模式(微組織、微窗口、微熱線、微平臺(tái)),并形成標(biāo)準(zhǔn)化官方文件,基層民族工作標(biāo)準(zhǔn)化從特殊走向一般,探索出一條普適化運(yùn)行機(jī)制,且于2020年10月由省市場(chǎng)監(jiān)督管理局批準(zhǔn)發(fā)布《城市民族工作服務(wù)指南》省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn),成為實(shí)施該省標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略重大試點(diǎn)和首個(gè)國(guó)家民族工作省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目[9]。此服務(wù)指南由B區(qū)牽頭完成,成為全國(guó)首個(gè)城市民族工作省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)以城市民族微組織、微窗口、微熱線、微平臺(tái)為載體,對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)下城市民族工作服務(wù)與管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)和化解方案提供智力支持。“微組織”旨在將城市民族工作向毛細(xì)血管的基層延伸,設(shè)立政府層面和社會(huì)層面的微小組織,建立轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族人口動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)檔案,納入網(wǎng)格化管理,了解少數(shù)民族群眾的實(shí)際困難需求,針對(duì)性地開(kāi)展服務(wù)工作?！拔⒔M織”實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù),組織宣傳各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣,協(xié)調(diào)解決少數(shù)民族群眾困難,同時(shí)開(kāi)展自我?guī)头?引導(dǎo)參政議政,參加公益事業(yè)。目前已形成“1+10+N”民族社團(tuán)微組織體系,“1”為一個(gè)區(qū)級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)會(huì),“10”為十個(gè)街道分會(huì),“N”為多個(gè)社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)?；蚱渌?lián)系點(diǎn),累計(jì)建立少數(shù)民族志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)、少數(shù)民族文藝團(tuán)體等100多個(gè)不同類(lèi)型的城市民族社團(tuán)組織,13個(gè)少數(shù)民族聯(lián)系點(diǎn),50余個(gè)各類(lèi)延伸服務(wù)窗口,設(shè)立服務(wù)熱線70余條,建立服務(wù)平臺(tái)30余個(gè)。①在少數(shù)民族人口較多的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)設(shè)立民族工作“微窗口”,開(kāi)展政策咨詢、就學(xué)就業(yè)咨詢、法律援助、幫困扶貧、社會(huì)救助的一站式便捷服務(wù)。以“米娜工作室”為典型的引導(dǎo)各類(lèi)民族工作特色品牌120多個(gè),建成新棉村民族少年宮、大碶街道“四微”建設(shè)民族工作展廳等少數(shù)民族宣傳陣地100余個(gè)?！拔峋€”提供民族工作服務(wù)熱線,強(qiáng)調(diào)微博、微信、微視以及客戶端提供民族政策法規(guī)等宣傳服務(wù)?！拔⑵脚_(tái)”通過(guò)線上線下搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)、素質(zhì)提升交流交融、志愿服務(wù)平臺(tái),開(kāi)展招聘信息、技能培訓(xùn)、文化活動(dòng)、社會(huì)調(diào)解、法律援助等服務(wù)。如“統(tǒng)一戰(zhàn)線”微信公眾號(hào)堅(jiān)持每天推送創(chuàng)建工作信息,關(guān)注量達(dá)2萬(wàn)余人次。成立“56小花”親子社,開(kāi)設(shè)農(nóng)夫體驗(yàn)營(yíng),設(shè)立企業(yè)體驗(yàn)崗,開(kāi)設(shè)歡樂(lè)吧等平臺(tái),目前累計(jì)有150余戶家庭,1800多名少數(shù)民族中小學(xué)生參加了各項(xiàng)活動(dòng)。

(二)雙向互動(dòng):實(shí)現(xiàn)雙向服務(wù)與管理的協(xié)同

屬地管理在我國(guó)基層管理中按照一定的程序進(jìn)行公共事務(wù)管理并承擔(dān)責(zé)任,做到守土有責(zé),B區(qū)在屬地管理基礎(chǔ)上積極發(fā)揮少數(shù)民族流動(dòng)人口流入地與流出地的對(duì)接機(jī)制,實(shí)現(xiàn)雙向服務(wù)、雙向管理。通過(guò)加強(qiáng)與少數(shù)民族人口流出地的聯(lián)系對(duì)接,雙向發(fā)力、共同治理,先后與新疆墨玉縣、青?；』刈遄灾慰h等建立“兩地合作辦公、雙向服務(wù)管理”協(xié)同治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了由單向管理向雙向協(xié)同的轉(zhuǎn)變。按照“同城待遇、同等要求”,變堵為疏,將少數(shù)民族務(wù)工人員無(wú)證設(shè)攤納入有序管理?！懊啄裙ぷ魇摇背闪?年來(lái),立足“嵌入式”培育,實(shí)施精準(zhǔn)化分類(lèi)服務(wù)幫扶,通過(guò)“藍(lán)墨云”等多媒體形式開(kāi)展法律講座,組織少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)《憲法》《宗教事務(wù)條例》《新疆三史》等知識(shí)60余課時(shí),面向5890余人次已開(kāi)展96場(chǎng)公益培訓(xùn),服務(wù)對(duì)象8640人次,累計(jì)開(kāi)展語(yǔ)言培訓(xùn)1500余小時(shí),培養(yǎng)了7批192名優(yōu)秀的少數(shù)民族人才。此外,還成立“天山之鷹”足球隊(duì),搭建“彩虹橋”各民族文體活動(dòng)平臺(tái),開(kāi)設(shè)普通話培訓(xùn),組織“家鄉(xiāng)美”故事分享會(huì),成立“石榴籽公益基金”,設(shè)立“米娜民俗公益分店”等,這些少數(shù)民族人才不僅到沿海城市,同時(shí)還成功回流至新疆各個(gè)地區(qū)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

(三)治理劇場(chǎng):從碎片阻隔向協(xié)同合作轉(zhuǎn)變

B區(qū)積極維護(hù)社會(huì)持續(xù)安定有序,健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制,完善社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”體系,推進(jìn)社會(huì)多元協(xié)同治理,加強(qiáng)社會(huì)組織培育和發(fā)展,加強(qiáng)志愿服務(wù)隊(duì)伍和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制,動(dòng)員各方面社會(huì)力量和資源參與社會(huì)治理。2021年8月出臺(tái)《B區(qū)流動(dòng)人口量化積分管理辦法》,將少數(shù)民族流動(dòng)人口納入整體流動(dòng)人口管理,采取依規(guī)登記、量化積分、梯度管理。凡是涉及少數(shù)民族服務(wù)與管理的一切問(wèn)題,均通過(guò)民族工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)商解決。一旦發(fā)生涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛,由區(qū)委政法委牽頭,召開(kāi)由相關(guān)部門(mén)和區(qū)民族社團(tuán)組織共同參加的民族工作協(xié)調(diào)小組會(huì)議,集體商議解決問(wèn)題的辦法;發(fā)揮民族社團(tuán)組織在基層社會(huì)管理中的作用,完善民族社團(tuán)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”效能。組織開(kāi)展少數(shù)民族社團(tuán)“走百企、訪千家”民族大調(diào)研活動(dòng),及時(shí)了解少數(shù)民族群眾的現(xiàn)實(shí)訴求,為城市少數(shù)民族居民提供政策宣傳,共同做好內(nèi)部矛盾糾紛化解、弱勢(shì)群體的幫扶工作;發(fā)揮社團(tuán)橋梁紐帶作用,建立各級(jí)民族社團(tuán)信息員隊(duì)伍,及時(shí)反映少數(shù)民族就業(yè)情況、生活難題,協(xié)助基層組織幫助少數(shù)民族居民解決實(shí)際困難和急難愁盼問(wèn)題;選派少數(shù)民族群眾中威信高、辦事能力強(qiáng)的熱心人士,在涉及多個(gè)部門(mén)的民族事務(wù)處理中,參與突發(fā)事件處置,積極協(xié)助人際調(diào)和與社會(huì)矛盾調(diào)解,實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)現(xiàn)早、處理好、不擴(kuò)大、不升級(jí)。

B區(qū)豐富的少數(shù)民族城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)城市基層社會(huì)治理場(chǎng)域提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和技術(shù)適配路徑,致力于實(shí)現(xiàn)由部門(mén)負(fù)責(zé)向齊抓共管轉(zhuǎn)變以構(gòu)筑全域化格局,由單向管理向社會(huì)協(xié)同轉(zhuǎn)變以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化服務(wù),由碎片管理向精準(zhǔn)服務(wù)轉(zhuǎn)變以探索精準(zhǔn)化建設(shè),由單一服務(wù)向共建共享轉(zhuǎn)變以發(fā)揮社會(huì)化功能,由經(jīng)驗(yàn)做法向標(biāo)準(zhǔn)形式轉(zhuǎn)化,并形成可復(fù)制、能推廣的工作樣板。

三、共同體建設(shè)與基層民族治理工作的難點(diǎn)

少數(shù)民族流動(dòng)人口近年來(lái)持續(xù)向沿江、沿海地區(qū)和內(nèi)地發(fā)達(dá)城區(qū)集聚,其在城市留居、長(zhǎng)期發(fā)展,社會(huì)融入意愿不斷增強(qiáng),而長(zhǎng)期以來(lái)東部沿海地區(qū)民族工作經(jīng)驗(yàn)不足,提供精準(zhǔn)化基本公共服務(wù)不充分的問(wèn)題也時(shí)有暴露,因此亟待構(gòu)建符合東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)特殊性的民族工作案例和精準(zhǔn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并與少數(shù)民族人口大規(guī)模流動(dòng)匹配適應(yīng),構(gòu)建多元且精準(zhǔn)的公共服務(wù)體系。

(一)部門(mén)隔閡與條塊分割仍待統(tǒng)籌謀劃

社區(qū)是國(guó)家治理的神經(jīng)末梢,社區(qū)治理通過(guò)中央推動(dòng)、政府主導(dǎo)、基層實(shí)施、部門(mén)介入、區(qū)域包干的運(yùn)作機(jī)制計(jì)入推進(jìn)工作流程[10]。就東部沿海城市鑄牢中華民族共同體意識(shí)體系而言,其社會(huì)治理是系統(tǒng)化推進(jìn)治理目標(biāo)的過(guò)程,需要各類(lèi)治理主體在社會(huì)治理范圍體系內(nèi)融合交互,以達(dá)成一定的社會(huì)治理目標(biāo)。少數(shù)民族問(wèn)題由于其主體多元、認(rèn)知差異、問(wèn)題復(fù)雜,因而需要多部門(mén)協(xié)同,如果銜接不暢或彼此掣肘,非常容易出現(xiàn)治理責(zé)任懸空和多主體并存現(xiàn)象,由此易帶來(lái)責(zé)任重疊或分散,而協(xié)同不當(dāng)則易阻礙政策或制度運(yùn)行。部分基層管理者處理涉民族事務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足,往往忽略了對(duì)民族共同性的認(rèn)識(shí),服務(wù)不夠精準(zhǔn),一旦發(fā)生群體性事件,容易導(dǎo)致事件激化,缺乏足夠的知識(shí)性儲(chǔ)備,解釋性話語(yǔ)不足。

(二)公共服務(wù)碎片化仍待協(xié)同供給

鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為國(guó)家上位概念,對(duì)于基層而言屬于抽象性政策指引,如何引導(dǎo)出具象化的具體路徑,如何在政策制定和政策執(zhí)行中間達(dá)成平衡,需要科學(xué)有效的任務(wù)細(xì)化。服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)載體需三位一體,共同構(gòu)建城市民族工作的基本服務(wù)模式。現(xiàn)階段,沿海城市鑄牢中華民族共同體意識(shí)工作具有牽涉面廣、工作任務(wù)重的問(wèn)題,因此亟須各級(jí)政府部門(mén)間打破局限、通力合作、共建共享,形成真正的“命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)之上的溝通交流機(jī)制與渠道,避免各權(quán)力空間權(quán)責(zé)分工邊界不清、或交疊、或真空。一方面,各級(jí)地方政府對(duì)這一工作的行政主體設(shè)置不一;另一方面,體系建設(shè)涉及多個(gè)部門(mén),如政法委、民族與宗教事務(wù)委員會(huì)、衛(wèi)生健康委員會(huì)、教育部門(mén)、公安部門(mén)、司法部門(mén)、民政與社會(huì)保障部門(mén)、信訪部門(mén)等,需要多部門(mén)之間進(jìn)行合作交流與信息共享,提供統(tǒng)一性公共服務(wù)。然而,現(xiàn)實(shí)情境是具體權(quán)責(zé)主體規(guī)定不夠清晰,各部門(mén)普遍存在政策彈性,公共服務(wù)執(zhí)行空間不一,不可避免地產(chǎn)生責(zé)任分散或權(quán)力博弈下的低效率。加之科學(xué)全面的工作考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制尚未健全,致使現(xiàn)實(shí)情況中跨部門(mén)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)掣肘,組織功能分散和部分利益分割造成的公共服務(wù)碎片則容易產(chǎn)生無(wú)序、分散、低質(zhì)服務(wù),供給效率不高,且難以持久化。

(三)服務(wù)主體參與性仍待激活內(nèi)力

一方面,少數(shù)民族常以舉家“團(tuán)簇式”向外流動(dòng),“集聚化”聚居城區(qū),“內(nèi)卷化”的社會(huì)互動(dòng)和“族內(nèi)化”的情感支持容易產(chǎn)生更強(qiáng)的少數(shù)民族群體內(nèi)同質(zhì)性。內(nèi)群體邊界阻礙民族間交融,因而存在民族性與國(guó)家目標(biāo)逆向喚醒的可能風(fēng)險(xiǎn),也面臨著民族認(rèn)同錯(cuò)位、民族心態(tài)熵增的隱性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)鑄牢中華民族共同體整體文化氛圍相對(duì)較弱,處理涉民族事務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足,對(duì)服務(wù)對(duì)象缺乏細(xì)化,不了解其獨(dú)特的文化背景、傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教文化,難以在需求端和供給端對(duì)接中做到精準(zhǔn),增加了治理難度,使得原本單一的公共危機(jī)事件交織在群體身份復(fù)雜性中,容易演變?yōu)榫哂卸嘀匦再|(zhì)的復(fù)合型危機(jī)事件。加之對(duì)經(jīng)濟(jì)資本的追求是少數(shù)民族流動(dòng)人口的主要?jiǎng)恿?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)力滲透下,少數(shù)民族流動(dòng)群體自然對(duì)公共事務(wù)的內(nèi)生機(jī)制和力量逐漸退化,其主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)。相關(guān)部門(mén)也往往在提供公共服務(wù)的過(guò)程中,在服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等方面出現(xiàn)更多不對(duì)稱(chēng)性,對(duì)實(shí)際服務(wù)效果、常態(tài)化機(jī)制、后續(xù)效果關(guān)注度不足,缺乏有力的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。服務(wù)是一種互動(dòng)過(guò)程,需要被服務(wù)方的主動(dòng)參與和積極響應(yīng)。轉(zhuǎn)變政府職能,需要深化簡(jiǎn)政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。由“服務(wù)型政府”向“人民滿意的服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變正是強(qiáng)調(diào)了互動(dòng)服務(wù)的雙向變化。提升實(shí)際工作中少數(shù)民族群體的獲得感,需要征集民意,與民同治。當(dāng)然,某些地區(qū)服務(wù)對(duì)象也容易出現(xiàn)過(guò)度依賴基層治理人員的現(xiàn)象,主體對(duì)象不但參與不足,而且自立不夠,處處依賴,也顯現(xiàn)出難以激活內(nèi)生動(dòng)力的現(xiàn)象。

(四)共同體文化表面嵌入仍待轉(zhuǎn)化創(chuàng)新

文化以其終極價(jià)值觀提供共享的意義系統(tǒng),可以支配人們的認(rèn)知與行為,指導(dǎo)共同理念、價(jià)值觀與行為模式,甚至推進(jìn)政策的有效性認(rèn)同和合理的推進(jìn)與執(zhí)行。長(zhǎng)久以來(lái),中華民族大家庭中各民族擁有獨(dú)具特色、極具價(jià)值的民族文化,共同構(gòu)成了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中華民族文化的轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新,貫通各民族文化,促進(jìn)交流互動(dòng),共同構(gòu)建中華民族精神家園。然而,社區(qū)共同體意識(shí)文化建設(shè)常常僅以民族歌舞、衣著服飾、飲食文化、語(yǔ)言習(xí)慣等彰顯少數(shù)民族獨(dú)特文化的活動(dòng)為主,對(duì)民族文化建立中所蘊(yùn)含的價(jià)值觀念、思維方式等內(nèi)隱性文化難以進(jìn)行創(chuàng)新性應(yīng)用[11]?；鶎由鐓^(qū)文化嵌入也主要以文化展演、廣告、宣傳、民族文化展示等常規(guī)性活動(dòng)為主,但鑄牢中華民族共同體意識(shí)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展仍需進(jìn)一步推進(jìn),需要基層社區(qū)在共同體建設(shè)中形成意義共契。

四、共同體建設(shè)與基層民族治理工作的對(duì)策與路徑

費(fèi)孝通先生指出:我們要堅(jiān)持在中華民族視野下各民族平等和共同繁榮的原則,就必須有民族間互助團(tuán)結(jié)的具體措施,這是我們當(dāng)前必須探索的課題。[12]案例研究可以更好地從個(gè)案、從局部出發(fā),整體性地理解并助推政策的執(zhí)行。作為人口基數(shù)大、地域遼闊、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的大國(guó),在政策上避免“一刀切”,必然需要選取試點(diǎn),先行先試,進(jìn)而能部分性推廣,確保政策有效性。

(一)精準(zhǔn)多元:服務(wù)對(duì)象內(nèi)容載體柔性助推

公共政策的制定一般以中央政治性要求為主軸,通過(guò)“自上而下”的分層決策,由省市縣級(jí)政府將中央政府理念性和指導(dǎo)性政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫詧?zhí)行政策、規(guī)定或工作規(guī)則,形成“二次或多次決策過(guò)程”[13]。當(dāng)前我國(guó)民族工作以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為元為綱,但作為國(guó)家綱領(lǐng)性的宏大敘事,需要在不同的地方結(jié)合地方特點(diǎn),在公共治理和建設(shè)體系中尋求“變通性”“選擇性”“博弈性”框架,形成“高位推動(dòng)、層級(jí)性治理、多屬性管理”的執(zhí)行方式[14],形成一地一策,精準(zhǔn)發(fā)力。在具體治理體系中,應(yīng)將心理行為等領(lǐng)域的研究成果加以發(fā)展應(yīng)用,補(bǔ)充柔性助推方式。如避免行政動(dòng)員,而是采用組織動(dòng)員的方式,強(qiáng)化參與治理行動(dòng)者的目標(biāo)認(rèn)同,自上而下與自下而上形成合力。[15][16]在宏觀民族政策主導(dǎo)下,由基層政府通過(guò)精密組織、有效動(dòng)員多元治理主體協(xié)同參與,有組織化進(jìn)行。多主體參與嵌入中央政府、地方政府、社會(huì)組織、基層社區(qū),也嵌入少數(shù)民族流動(dòng)人口群體自身。在東部沿海地區(qū)少數(shù)民族交往交流交融中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)布局規(guī)劃和公共服務(wù)配置,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化統(tǒng)合少數(shù)民族群體的經(jīng)濟(jì)、文化、空間、心理和社會(huì)等全方位嵌入。強(qiáng)化對(duì)治理客體的研究,基于少數(shù)民族類(lèi)型與特點(diǎn),研究其需求與難處,梳理政策漏洞與缺口,完善基本公共服務(wù)供給,推動(dòng)供給從“粗放”走向“精準(zhǔn)”,不斷提升民族事務(wù)治理體系和治理能力,突出工作和服務(wù)的精準(zhǔn)化,依法妥善處理涉民族因素的事件、案件,防范民族領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

(二)賦權(quán)增能:打造共同體形成的軟環(huán)境

當(dāng)前隨著新一輪信息技術(shù)革命的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)空間時(shí)代的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)了政府治理的系統(tǒng)變革,全面塑造了地方發(fā)展軟環(huán)境。培育共同體意識(shí),浸潤(rùn)民族交往交流交融不是單向的,而是雙向的,不是單維的,而是雙維的,甚至是多維的,要求所屬地基層管理者、工作人員,甚至普通公民都要打破群際邊界,培育共同價(jià)值,發(fā)現(xiàn)群際相似,促進(jìn)跨民族友誼,拉近彼此的心理和社會(huì)距離,實(shí)現(xiàn)更高層次的群體認(rèn)同,深化民族間信任與情感,借由共同體意識(shí)培育增進(jìn)一體感,凝聚共識(shí),增強(qiáng)活力,賦權(quán)增能。賦權(quán),即增加個(gè)人權(quán)利、人際權(quán)利或政治權(quán)力,實(shí)現(xiàn)改善個(gè)人身心狀態(tài)、提升能力、增強(qiáng)意識(shí)、導(dǎo)向行動(dòng)的目的。借助行為助推手段,志智雙扶,打破少數(shù)民族人口貧困循環(huán),實(shí)現(xiàn)共同富裕。使用稟賦效應(yīng)發(fā)揮少數(shù)民族優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)本族文化自信和文化輸出,達(dá)到物質(zhì)繁榮和心理富足;利用框架效應(yīng)提升少數(shù)民族群體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和能力,縮減運(yùn)行成本,擴(kuò)展服務(wù)覆蓋面,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化和各民族共建共享;借助效能提升增強(qiáng)心理素質(zhì),利用角色榜樣提升能力意愿,形成正向積極循環(huán)回路。[17]增能,是少數(shù)民族主體在社會(huì)環(huán)境的積極互動(dòng)過(guò)程中,獲得自身素質(zhì)和能力的提升和發(fā)展,獲得對(duì)生活場(chǎng)域的自信心和掌控力。通過(guò)營(yíng)造有利環(huán)境,充分運(yùn)用發(fā)展契機(jī),適時(shí)地為少數(shù)民族群體提供更多幫助,獲得更多能力。在賦權(quán)的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)群際友誼,延伸共同體認(rèn)同,促進(jìn)群際融合,培育共同體意識(shí),強(qiáng)化一體感,有效達(dá)成群際信任。建構(gòu)民族間交往交流交融的互嵌社區(qū),促進(jìn)友誼關(guān)系的形成和民族文化紐帶的締聯(lián),通過(guò)互嵌空間、經(jīng)濟(jì)、交往、心理等形式,實(shí)現(xiàn)文化和心理的融合融通,有力推動(dòng)各民族之間相互依存、相互信任、相互扶持的緊密關(guān)系。

(三)協(xié)同治理:構(gòu)建多元主體協(xié)同供給機(jī)制

地方政府權(quán)威體制常將政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合,將行政與發(fā)包有機(jī)結(jié)合,形成政府事務(wù)外包模式[18],因此往往具有復(fù)雜的治理鏈條和剛性的科層組織。然而,城市基層民族治理工作復(fù)雜性更強(qiáng),有時(shí)需要增加系統(tǒng)結(jié)構(gòu)彈性,才能優(yōu)化整合治理資源。歷史數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)的涉及少數(shù)民族因素的突發(fā)性事件,超過(guò)80%發(fā)生在城市散居地區(qū)[19]。在城市基層的場(chǎng)域中,社區(qū)治理意味著社會(huì)利益訴求、社會(huì)矛盾化解、公共社會(huì)秩序維護(hù)、公共安全建立等,這就要求維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重心必須向社區(qū)下沉[20],而社區(qū)承接鑄牢共同體意識(shí)的重大職責(zé),必須要有效地將碎片化的治理結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系相互整合,形成多主體合作共治的模式。首先,協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)協(xié)同,但是必須遵循一定的運(yùn)作邏輯,這就要求必須要有核心的主體引導(dǎo),且該核心能夠?qū)ι鐓^(qū)治理中的其他資源調(diào)配具有統(tǒng)合與協(xié)調(diào)、整合的能力。其次,社區(qū)作為基層政權(quán)的重要組織形式和基層治理體系的中心位置,可以成為直接服務(wù)的載體和服務(wù)的首要平臺(tái),在少數(shù)民族復(fù)雜流動(dòng)式社區(qū)內(nèi),快速實(shí)現(xiàn)摸排、定位、疏導(dǎo),實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理與服務(wù)。再次,協(xié)同機(jī)制需要采用全要素的網(wǎng)格化信息,通過(guò)智慧社區(qū)實(shí)現(xiàn)智慧治理,嵌入信息技術(shù),形成智慧型城市少數(shù)民族基層治理共同體。

(四)價(jià)值增值:由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變

柔性技術(shù)與剛性結(jié)構(gòu)的融洽和適配才能解決基層民族治理工作的系統(tǒng)化問(wèn)題。少數(shù)民族流動(dòng)人口雖然散居城市,但也常聚居而生,形成大散居、小聚居的模式,其內(nèi)在有較為固化的社交體系和運(yùn)行秩序,出現(xiàn)小群體單一、均質(zhì)、穩(wěn)定,大環(huán)境復(fù)雜、異質(zhì)、多變的態(tài)勢(shì)。當(dāng)前城市社區(qū)管理隊(duì)伍相對(duì)缺乏民族領(lǐng)域服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn),因此需要加強(qiáng)技術(shù)手段與傳統(tǒng)秩序的結(jié)合。依托基層社區(qū)陣地,尋找熟悉民族工作、有工作能力的少數(shù)民族人才,建立少數(shù)民族人才數(shù)據(jù)庫(kù),使其成為城市民族工作中的重要一環(huán)。擴(kuò)大少數(shù)民族干部培養(yǎng)比例,能夠使一部分少數(shù)民族人才脫穎而出。在流動(dòng)少數(shù)民族人口中發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用一批威信高、有熱情的骨干成員,開(kāi)辦相應(yīng)的技能培訓(xùn)班,提高其民族理論水平和工作協(xié)調(diào)能力。少數(shù)民族工作者因其自身可以精準(zhǔn)了解各方核心利益訴求,容易搭建話語(yǔ)聯(lián)盟,形成彼此信任橋梁,降低治理成本,提高治理效益。借助少數(shù)民族骨干的內(nèi)生力量,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)解矛盾、疏導(dǎo)情緒、及時(shí)干預(yù)。在基層管理體系治理的同時(shí),有效尋找傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)與智慧,避免“唯管理化”,建設(shè)一支人脈廣、人緣好、有威望、有能力、責(zé)任心強(qiáng)的內(nèi)生隊(duì)伍,借助傳統(tǒng)秩序和傳統(tǒng)倫理,將少數(shù)民族骨干的參與式管理通過(guò)“體制內(nèi)嵌入”和“體制外關(guān)聯(lián)”,由輸血式變?cè)煅?依托社會(huì)組織,優(yōu)化價(jià)值增值,與政府主導(dǎo)部門(mén)緊密配合,相互補(bǔ)足,助益減少因采取剛性措施可能帶來(lái)的抵觸和阻力。

(五)文化耦合:增進(jìn)共同包容差異

文化是一個(gè)國(guó)家、民族與其他國(guó)家、民族相區(qū)別的重要標(biāo)志,是人們的共同精神家園載體,是借助內(nèi)聚力來(lái)維護(hù)本群身份、幫助共同體成員應(yīng)對(duì)困境的精神力量。借助文化耦合,達(dá)成情感互動(dòng),從“逆向”或“多向”形成“同向”,激活共同體主體意識(shí)。中華民族文化認(rèn)同不是改變或取代民族群眾對(duì)本民族文化的熱愛(ài)與情感,而是要塑造更豐富和更豐滿的整體形象,在博大精深的民族文化中尋找中華民族文化的主脈,是中華民族共同性的“合之又合”[21]。任何共同體的建立都首先要有共同的文化意義編碼體系,任何共同體都必然首先是“文化共同體”。由此需要引導(dǎo)基層管理者和工作人員主動(dòng)對(duì)各民族文化加以了解,將民族團(tuán)結(jié)融入公共文化服務(wù)供給中,挖掘內(nèi)涵,涵化價(jià)值,有效進(jìn)行中華民族優(yōu)秀文化的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造性發(fā)展,以時(shí)代精神激活各民族文化的生命力。引導(dǎo)城市民族工作有序在鑄牢中華民族共同體意識(shí)實(shí)踐中打造豐富多彩的文化軟實(shí)力。共同體文化與基層治理的耦合可以實(shí)現(xiàn)柔性與剛性的嵌入和融合,實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化與匹配,產(chǎn)生正向耦合效應(yīng),實(shí)現(xiàn)共同體在基層社區(qū)的共建共治共享格局。

鑄牢中華民族共同體意識(shí)既是壯闊歷程的宏大敘事,又是鮮活個(gè)體的具體聚焦;既是為元為綱的政策命脈,也是細(xì)致入微的基層治理。隨著少數(shù)民族流動(dòng)人口在新時(shí)代從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的重新布局,鑄牢中華民族共同體意識(shí)不僅僅是民族地區(qū)的當(dāng)務(wù)之急,也是東部沿海城市社區(qū)基層需精耕細(xì)作的基層社區(qū)治理。讓城市更好地接納少數(shù)民族,讓少數(shù)民族更好地融入城市生活,需要把整體中華民族與各個(gè)少數(shù)民族連接起來(lái),需要把空間嵌入、政治嵌入、經(jīng)濟(jì)嵌入、文化嵌入、心理嵌入連接起來(lái),社區(qū)交往交融、文化兼收并蓄、經(jīng)濟(jì)互相依存、情感相互親近。提升各民族在城市生活中的資源稟賦和現(xiàn)代適應(yīng)性,通過(guò)城市基層社區(qū)治理提供更多的資源供給和心理支持,才能真正有效推動(dòng)各民族群眾在城市系統(tǒng)中真正達(dá)成中華民族共同體的夯實(shí)和鑄牢。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)材料由寧波市北侖區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、民族和宗教事務(wù)委員會(huì)等部門(mén)提供。