論農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體

李析鍇

(鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450001)

1986年《中華人民共和國民法通則》(下稱《民法通則》)第74條規(guī)定,勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有,包括集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)等。作為集體財產(chǎn)的土地的所有權(quán)歸屬主體,既是農(nóng)民集體,又是集體經(jīng)濟組織。因此,在《民法通則》時代,農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體并不明確。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》(下稱《物權(quán)法》)仍未給出答案。雖然《物權(quán)法》第59條明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有,但仍然存在如何界定“本集體成員集體所有”、農(nóng)民集體是否能夠在私法層面上代表本集體成員集體等問題。到了《中華人民共和國民法典》(下稱《民法典》)時代,《民法典》第261條、第262條幾乎照搬了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,存在的問題仍未解決。2022年12月,《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(下稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》)公布,但對于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的相關(guān)規(guī)定,仍存在諸多討論空間。為此,本研究從農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的主要爭議出發(fā),從法歷史學、法解釋學、法政治學等角度,剖析農(nóng)村土地所有權(quán)的應然主體,以期提出科學的立法建議。

一、農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的主要爭議

對于農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體,學術(shù)界存在較大爭議,各省的相關(guān)規(guī)定也存在較大不同,而在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》征求意見之際梳理學術(shù)上和實踐上的主要爭議,具有重大的現(xiàn)實意義。

(一)實踐上的差異

我國民事立法對于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的規(guī)定不清晰,理論上存在爭議,實踐中也存在不同的做法。如:《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第13條明確規(guī)定,集體經(jīng)濟組織享有集體土地的所有權(quán);《湖北省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第9條明確規(guī)定,集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第3條規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以集體所有的土地為基本生產(chǎn)資料,實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層體制的經(jīng)濟組織;《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第3條規(guī)定,土地等生產(chǎn)資料歸全體成員集體所有。綜上,廣東省、湖北省等規(guī)定土地屬于集體經(jīng)濟組織所有,而四川省、黑龍江省等規(guī)定土地屬于集體所有。

(二)學術(shù)上的爭鳴

對于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的問題,學界也一直爭論不斷,論證路徑多元,觀點多樣,大體上可以分為三類:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織說、農(nóng)民集體說、折中說。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織說

支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織說的學者認為,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有或者應當享有集體土地所有權(quán),但不同學者論證的角度不同。有的學者主張《物權(quán)法》第60條本身就規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地的所有權(quán)[1]。有的學者主張農(nóng)民集體在民事法律上的表現(xiàn)形式就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織[2]。還有的學者認為,集體經(jīng)濟組織延續(xù)了歷史上農(nóng)村土地的所有權(quán)主體,是《民法典》第261條中“集體成員集體”的應有之義[3]。

2.農(nóng)民集體說

主張農(nóng)民集體說的學者認為,從歸屬意義上來看,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一歸屬主體是農(nóng)民集體。集體經(jīng)濟組織不享有農(nóng)村集體土地所有權(quán),而是代表農(nóng)民集體行使對于集體土地的所有權(quán)。農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分置,二者各自獨立。農(nóng)民集體說存在“構(gòu)成要素說”“投資關(guān)系說”“法定信托說”等分支?！皹?gòu)成要素說”認為,集體經(jīng)濟組織和村民委員會各自成為農(nóng)民集體的要素,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民集體與村民委員會三者互相獨立[4]?！巴顿Y關(guān)系說”認為,農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本質(zhì)上是投資與被投資的關(guān)系,包括集體土地在內(nèi)的集體財產(chǎn)由農(nóng)民集體所有,并由農(nóng)民集體投資于集體經(jīng)濟組織,從而使農(nóng)民集體財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)。根據(jù)《民法典》第96條的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在法律上屬于特別法人。因此,農(nóng)民集體財產(chǎn)的所有權(quán)最終歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人,成為法人財產(chǎn)[5]?！胺ǘㄐ磐姓f”認為,集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體形成法定信托的關(guān)系,如此便可維系堅持農(nóng)村土地公有制不動搖的改革底線,同時也可隔斷破產(chǎn)風險,使集體經(jīng)濟組織作為民法上的主體能夠名正言順地享有集體土地的所有權(quán),積極地承擔權(quán)利義務,壯大集體經(jīng)濟[6]。

3.折中說

主張折中說的學者認為,農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為一體兩面的關(guān)系,農(nóng)民集體是宣示集體土地的歸屬主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是所有權(quán)的行使主體[7]。這一學說雖然承認農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于同一主體,但不能將二者簡單等同。

二、農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的歷史演變

我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的模糊性是長期形成的,因而有必要對農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體進行法史學角度的探討。具體來看,新中國成立至今,我國農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。從歷史角度來看,應當肯定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體土地的所有權(quán)。新中國成立以來,農(nóng)村經(jīng)歷了互助組、初級社、高級社、人民公社及人民公社解體后的不同階段的改革。農(nóng)村土地所有權(quán)是集體財產(chǎn)所有權(quán)的一部分,屬于“農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)”的范疇。從部分法律中“財產(chǎn)”一詞的變遷可以了解農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體制度的變化。

(一)改革開放前

1950年《中華人民共和國土地改革法》第1條規(guī)定實行農(nóng)民的土地所有制,第10條則明確了農(nóng)民對于土地的所有權(quán)。我國在這一階段真正實現(xiàn)了土地的農(nóng)民所有。我國農(nóng)村的實際情況不同,生產(chǎn)工具、勞動力分布不均,使農(nóng)民的生產(chǎn)活動遇到了一定困難,客觀上阻礙了生產(chǎn)力的提升。部分地區(qū)的農(nóng)民自發(fā)成立了互助組。1953年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》提出“使農(nóng)民自愿聯(lián)合起來”,之后互助組運動走向高潮?；ブM以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ),以自愿互利為原則,實行勞動和生產(chǎn)資料之間的互換。隨著實踐的發(fā)展,初級社較互助組有明顯不同。生產(chǎn)資料的所有權(quán)仍然歸屬于農(nóng)民所有,但生產(chǎn)資料的使用權(quán)已經(jīng)歸屬于初級社。1954年《憲法》第8條第1款規(guī)定,“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”,對農(nóng)民土地私有進行了確定。

農(nóng)村土地私有與社會主義公有制是相悖的,土地改革運動中所確立的私有制只能是社會主義改革中的一個節(jié)點。1955年全國范圍內(nèi)的農(nóng)村從初級社向高級社快速過渡。1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條規(guī)定高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是“社會主義的集體經(jīng)濟組織”,第13條規(guī)定入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。自此,以土地為代表的生產(chǎn)資料已經(jīng)由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有,擁有社員身份的農(nóng)民平等享有“共同勞動、共同分配”的權(quán)利[8]。

在人民公社初期,公社是基本核算單位,以土地為代表的生產(chǎn)資料為公社所有。1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(下稱《草案》)對此予以修改,確定了“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的體制。《草案》第1條規(guī)定,“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織”,“它在一個很長的歷史時期內(nèi)是社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟組織”。從《草案》第2條“人民公社的各級組織”的表述看,生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊都是隸屬于人民公社的組織,其性質(zhì)也應當屬于集體經(jīng)濟組織。1975年《憲法》第7條進一步確認了以土地為代表的農(nóng)村資產(chǎn)由人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級集體經(jīng)濟組織享有所有權(quán)。1978年《憲法》第7條規(guī)定:“生產(chǎn)大隊在條件成熟的時候,可以向大隊為基本核算單位過渡?！?/p>

通過梳理農(nóng)村集體組織的歷史演變可以得出結(jié)論:在改革開放前的社會主義革命和建設(shè)時期,農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。從歷史法律文件來看,這一時期并不存在一個被稱為“農(nóng)民集體”的法律主體,而是將“農(nóng)民集體”內(nèi)化于集體經(jīng)濟組織。因此,集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)具有歷史延續(xù)性。

(二)改革開放后

改革開放后,法律對于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體進行了模糊化處理。人民公社解體,分為行使政治職能的村民委員會和行使經(jīng)濟職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)1984年中央一號文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》的精神,人民公社解體之后設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非廣大農(nóng)村的強制性義務,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能可由村民委員會代行[9]。根據(jù)1986年通過的《中華人民共和國民法通則》第74條的規(guī)定,集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)也是農(nóng)民集體的財產(chǎn)。如果集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)同農(nóng)民集體的財產(chǎn)在法律層面上相互分立,但在物質(zhì)層面都是同一集體的同一財產(chǎn),就會造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體雙重所有的困境。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)第10條“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有”和“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有”的表述,表明了農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體。2007年頒布的《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有?！睆摹段餀?quán)法》第60條中的“村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有”的規(guī)定來看,立法者也似乎指明農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體。但是,一方面,《物權(quán)法》和《民法典》對于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的規(guī)定具有連續(xù)性和穩(wěn)定性[10],從歷史的演變來看,將農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體認定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并無不妥。另一方面,《民法典》并未將農(nóng)民集體規(guī)定為一類特殊的民事主體,農(nóng)民集體的法律地位及民事能力始終不明確,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則具有清晰的特別法人地位。從立法上來看,將農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體認定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也存在合理性。

三、農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的法解釋學分析

從法解釋學的角度看,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應為農(nóng)村土地所有權(quán)在私權(quán)意義上的主體。從歷史解釋角度看,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)具有歷史的邏輯性。從體系解釋角度來看,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)符合《民法典》相關(guān)條款的體系解釋。從目的解釋角度來看,壯大集體經(jīng)濟、明晰土地所有權(quán)歸屬是《民法典》第261條和第262條的立法目的之一。農(nóng)民集體并非法律主體,不具有民事行為能力。當農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人時,才能夠真正明晰土地所有權(quán)歸屬,激活農(nóng)村財產(chǎn)性要素。

(一)歷史解釋視角下的農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體

在人民公社時期,人民公社享有類似于羅馬法中的終極支配權(quán)。部分政策性文件對公社具有全民所有制屬性的論述,成為人民公社時期政府及少部分公社干部對公社財產(chǎn)進行無償“平調(diào)”的依據(jù)。雖然1962年的《草案》開始將農(nóng)村土地所有權(quán)逐漸下放,但仍沒有徹底改變農(nóng)村的所有權(quán)主體制度。從長期來看,“政社合一”的人民公社實質(zhì)是將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)異化,否定了社會主義集體所有制。黨中央也及時認識到這一問題,1983年《中共中央、國務院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》第1條明確規(guī)定:“當前的首要任務是把政社分開,建立鄉(xiāng)政府,同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委,并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織?！?/p>

有的學者認為,對于農(nóng)民集體應該賦予其特殊法人的地位,并借鑒企業(yè)法人治理的經(jīng)驗設(shè)置機關(guān)和運行機制[11]。但是,到了《民法典》時代,農(nóng)民集體并沒有被規(guī)定為一個適格的民事主體。農(nóng)民集體的法律地位虛化,意思表示機關(guān)模糊,缺乏合理的運行機制,難以真正行使自身享有的所有權(quán)。農(nóng)民集體在實際中的虛置,使得村民委員會成為農(nóng)地的實際管理者。進一步來看,部分村民委員會又是由少數(shù)村民委員會干部實際負責,使得這小部分干部成為農(nóng)地的實際經(jīng)營管理者?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》(下稱“《村民委員會組織法》”)第5條明確規(guī)定,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。如果農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地的所有權(quán),則在實踐中會大大增加土地所有權(quán)異化為“小部分人的所有權(quán)”的可能性,村民委員會將可能變?yōu)橐粋€全盤掌控農(nóng)民集體的極其強大的主體,這顯然不應是歷史的發(fā)展趨勢和應有的價值追求。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當成為農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬主體。

(二)體系解釋視角下的農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體

2019年《土地管理法》第11條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,“由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”;《民法典》第262條規(guī)定,屬于村農(nóng)民集體所有的土地“由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)”?！锻恋毓芾矸ā返?3條的用語為“經(jīng)營、管理”,《民法典》第262條的用語為“代表集體行使所有權(quán)”?！睹穹ǖ洹返?62條繼受了《土地管理法》《物權(quán)法》等法律的立法精神,是對過去集體所有權(quán)行使的清晰表達,具有一致性。因此,從體系解釋的角度看,《民法典》第262條隱含了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)村土地所有權(quán)”的意思。

有學者認為,應該將農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和所有制主體進行區(qū)分,將農(nóng)民集體定位為集體所有制主體,而并非集體所有權(quán)主體[9]。生產(chǎn)資料所有制是一個經(jīng)濟學范疇,是經(jīng)濟制度的基礎(chǔ),指生產(chǎn)資料歸誰所有,由誰支配。所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)形式,屬于法學的范疇。農(nóng)村土地所有制與農(nóng)村土地所有權(quán)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。我國現(xiàn)行《憲法》第10條明確了集體財產(chǎn)所有制制度,從宏觀上確定了我國集體財產(chǎn)的總體歸屬?！睹穹ǖ洹返?61條則進一步將《憲法》第10條規(guī)定的“集體”細化為“集體成員集體所有”,并在第262條明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。由此可見,土地所有權(quán)是對具體土地歸屬的界定,它描述的是特定的土地由哪一法律主體支配。所有制和所有權(quán)的聯(lián)系在于,所有制決定著所有權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容,屬于經(jīng)濟基礎(chǔ)的范疇,而所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)形式,屬于上層建筑的范疇。農(nóng)村集體土地所有制宣示了農(nóng)村集體土地歸屬的方向和原則,農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表了在私法層面上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體土地的支配。農(nóng)民集體對農(nóng)村土地的所有屬于所有制的范疇,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村集體土地的所有更符合私權(quán)意義上的所有權(quán)的含義。

對于《民法典》第261條和第262條中的“集體”的理解,不應狹義地將“集體”歸于“農(nóng)民集體”的范疇,而應將它理解為在一定地域范圍內(nèi)全體農(nóng)民的動態(tài)集合。農(nóng)民集體是一個模糊的主體,本身不具有獨立的法律人格,否則完全可以自己行使所有權(quán),不必由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表其行使所有權(quán)。由此觀之,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)必須以其享有所有權(quán)為前提。所有權(quán)作為一種自物權(quán),是他物權(quán)的母權(quán)。根據(jù)一物一權(quán)原則,一個物上不得存在兩個或兩個以上內(nèi)容相互沖突或矛盾的定限物權(quán)。若集體經(jīng)濟組織不享有對集體土地的所有權(quán),則集體經(jīng)濟組織履行自身的經(jīng)濟職能可能存在障礙。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第2條與第37條分別規(guī)定了“以集體所有為基礎(chǔ)”和“集體所有的土地”,該規(guī)定并沒有解決“農(nóng)民集體虛化”的問題。農(nóng)民集體仍然不是民法中的一個適格的法律主體,也沒有形成自己的意思表示機關(guān)、決議機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)。因此,農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地所有權(quán)并不成立。由此,農(nóng)民集體作為一種政治宣示,實質(zhì)上由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有集體土地所有權(quán)的說法更合乎邏輯。

(三)目的解釋視角下的農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體

所有權(quán)的概念根源于羅馬法,對應“此物是我的”這一質(zhì)樸概念,其近代法律表達為“對物享有完全的權(quán)利”。大陸法系國家的法律理論體系也都承襲了根源于羅馬法的所有權(quán)絕對的觀念,主張所有權(quán)即是對物有絕對支配權(quán)。近代民法確立的絕對所有權(quán)觀念強調(diào)所有權(quán)的無限制地使用、收益、處分所有物的功能[12]。所有權(quán)的主體必須是符合法律規(guī)定的實在法律主體。

《民法典》第261條規(guī)定集體財產(chǎn)歸本集體成員集體所有,賦予集體通過出讓使用價值等方式來獲取財產(chǎn)所包含利益的權(quán)利[13]。集體的價值利益通過所有權(quán)權(quán)能的行使來實現(xiàn)。將所有者利益歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,從而達到保障成員利益最大化、實現(xiàn)提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目標。農(nóng)民集體在《民法典》時代仍然沒有被規(guī)定為一個適格的民事主體,農(nóng)民集體符合公法的邏輯思維而不具備私法上的要件,無法行使自身所享有的所有權(quán)。按照薩維尼的理論,“意志能夠向外發(fā)生作用,也即作用于在涉及意志者時必須被我們稱為外部世界的這個事物”[14],即意志可以作用于外部世界,與此相關(guān)的意志支配完全處在法領(lǐng)域之內(nèi),由此構(gòu)成了財產(chǎn)法,它又可以進一步區(qū)分為物法和債法?；谶@種理論,意志對于物產(chǎn)生作用即生成了所有權(quán)。在農(nóng)民集體這一政治性主體與私權(quán)上的所有人同一的情況下,農(nóng)民的集合難以清晰表達農(nóng)民集體在私權(quán)上的意志,從而無法真正行使農(nóng)村土地所有權(quán)。因此,如果將民法上的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體所有,則會產(chǎn)生無人所有的困境?！睹穹ǖ洹返?61條和第262條的規(guī)定在本質(zhì)上是一種政治宣示,集體可以理解為國家對土地所有權(quán)的一種意志的延伸,必須通過一個實在的“人”來具體行使集體所有權(quán),達成一定的政治經(jīng)濟目的。《民法典》第261條和第262條的規(guī)范目的在于支持鄉(xiāng)村振興、壯大集體經(jīng)濟。對物的絕對支配理念在某種程度上不能解決現(xiàn)實存在的問題,這就需要多重權(quán)利配置,需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人享有包括土地在內(nèi)的集體財產(chǎn)的所有權(quán)。如此,在實踐中才能明晰農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體,從而進一步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標。

四、農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的法政治學分析

本質(zhì)上,法律和政治都是上層建筑,都要決定于經(jīng)濟基礎(chǔ)。從這個角度來講,在從法解釋學角度闡述之后,有必要從法政治學角度探究農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體。如上文所述,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織說主張農(nóng)村土地應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。有學者認為,如此似乎形成了法人的私有財產(chǎn)性質(zhì)的權(quán)利外觀,違反公有制[15]。本研究認為,對此不應機械理解,要充分認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人的特別之處。事實上,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán),不僅能對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員起到保障作用,而且能夠為公有制保駕護航,壯大集體經(jīng)濟,推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其成員的保障功能

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第12條并未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的確認方式,但該身份權(quán)的確認與農(nóng)民利益聯(lián)系緊密,必須進行討論。農(nóng)民集體是一定地區(qū)內(nèi)以農(nóng)村土地公有為基礎(chǔ)的農(nóng)民集合體,它并不強調(diào)集體內(nèi)的所有個體,不是某一時段內(nèi)所有個體的總和。農(nóng)民集體是動態(tài)變化的,當某一集體成員脫離集體的時候,該成員就喪失了集體成員資格。因此,農(nóng)民集體是滿足一定條件的所有村民的集合。根據(jù)現(xiàn)有實踐來看,認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則是依法依規(guī)、公平公正、發(fā)揚民主、尊重歷史、維護穩(wěn)定。認定標準主要是以戶籍為基礎(chǔ),綜合多種要素,確定集體經(jīng)濟組織成員身份[16]?！逗笔∞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第15條以戶籍和年齡(16周歲)作為認定集體經(jīng)濟組織成員身份的標準;《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第19條以是否履行村經(jīng)濟合作社章程規(guī)定義務及是否經(jīng)社員代表大會表決通過作為認定集體經(jīng)濟組織成員的標準;《重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認指導意見(試行)》第3條第1款明確規(guī)定,戶籍、是否與現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員存在特殊身份關(guān)系是認定集體經(jīng)濟組織成員的標準。

對于村民這個概念,本研究認為,應將其分為廣義和狹義兩種。廣義上的村民指享有該村戶籍的所有村民,包含但不限于以下幾種身份:其一,滿足本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格要求的村民;其二,不滿足本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的要求但戶口仍屬于本村集體的成員,如常年外出務工、不以農(nóng)村生產(chǎn)為主要生活來源的成員和不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不常年在農(nóng)村居住的成員。狹義上的村民指集體經(jīng)濟組織成員,即長期在農(nóng)村居住,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源,履行村民義務的適格成員,或者短期內(nèi)、周期性外出人員,實質(zhì)上仍“扎根”農(nóng)村生存。就廣義上的村民來說,除了長期居住在農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員,還存在已經(jīng)在城市安家立業(yè)的村民,在一般情況下并不存在保障其成員身份的緊迫性和必要性,因為這些人員已經(jīng)享有其他新的生活保障。因此,可以結(jié)合各村具體情況,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員共同決定是否將城市中安家的村民也納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的范圍。如此也符合《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第12條的精神。

從應然的角度看集體經(jīng)濟組織成員范圍,有學者認為,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員應與農(nóng)民集體成員范圍一致,若前者的范圍大于后者,則可能會導致農(nóng)民集體的財產(chǎn)福利效應外溢,若前者的范圍小于后者,則可能存在少數(shù)成員控制農(nóng)村集體財產(chǎn)的風險,損害農(nóng)民利益[17]。有學者認為,對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的范圍應從自治與強制的雙重維度來看待,存在特別性,應將其與農(nóng)民集體成員相區(qū)別[18]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的范圍應與狹義上的農(nóng)民集體成員的范圍相同。同時,在城鄉(xiāng)二元融合、打破城鄉(xiāng)壁壘的大背景之下,應最大限度尊重全體農(nóng)民的意志,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決議機關(guān)通過相應的程序決定哪些人能夠取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。由此,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的范圍能夠覆蓋所有需要生活保障的村民。同時,對于已經(jīng)落戶城鎮(zhèn)、長期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不履行村民義務并長期不在農(nóng)村居住的村民,也不應當使其成為城鎮(zhèn)、農(nóng)村雙重保障的享有“特權(quán)”的群體。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其成員具有公有制所要求的保障功能。

(二)農(nóng)村土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有符合公有制實現(xiàn)路徑

從法人的角度來說,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能以社會資本為其資金的主要來源,否則會客觀上造成因出資的不同導致農(nóng)民之間地位不平等的現(xiàn)象,最終逐步滑向私有制的范疇。以公司為代表的典型營利法人以出資為原則進行利益分配,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人則以身份為原則來實現(xiàn)成員收益分配權(quán)。我國集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的并不完全在于獲利并進行利益分配,更重要的是為該土地范圍內(nèi)的集體成員提供生存保障。從這個意義上來說,作為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織符合社會主義公有制的應有之義--所有者的地位和權(quán)利平等。所有適格的村民對農(nóng)村集體財產(chǎn)均享有平等的權(quán)利。

從利益分配的角度來說,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬主體并不危害公有制。按照會計第一恒等式,所有者權(quán)益=資產(chǎn)-負債,所有者權(quán)益是所有者對企業(yè)資產(chǎn)的剩余索取權(quán),轉(zhuǎn)化為法學語言即利潤分配請求權(quán)。因此,該等式可以轉(zhuǎn)化為利潤分配請求權(quán)=資產(chǎn)-負債。在界定所有制關(guān)系時,除了應關(guān)注所有權(quán)主體,還必須將資產(chǎn)剩余價值的分配及獲得剩余的主體納入考量。進言之,生產(chǎn)資料公有制意味著生產(chǎn)剩余歸勞動者共同所有[19]?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第39條具體規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配規(guī)則,將經(jīng)營性資產(chǎn)設(shè)置股份量化到集體經(jīng)濟組織成員,將成員股份分為四種類型:人口股、勞齡股、扶貧股、敬老股。由此觀之,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的剩余索取權(quán)是以人口、勞齡為基礎(chǔ),兼顧社會保障職能,設(shè)置扶貧股份、敬老股份,以保障生產(chǎn)剩余歸勞動者共同所有。

從公有制本身來說,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)不會違反公有制。恩格斯在《反杜林論》中指出,若要實現(xiàn)生產(chǎn)、占有和交換的方式同生產(chǎn)資料的社會性質(zhì)相適應,“只有由社會公開地和直接地占有已經(jīng)發(fā)展到除了適于社會管理不適于任何其他管理的生產(chǎn)力”[20]。由此可見,恩格斯認為,公有制含義中的一個方面是生產(chǎn)資料由全社會全體人民公開地和直接地占有。直接占有與通過其他機構(gòu)完成的間接占有不同。從外觀上看,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織似乎正是“其他機構(gòu)”,村民通過該機構(gòu)實現(xiàn)對生產(chǎn)資料的間接占有。本研究認為,對此不能過于機械地理解。集體財產(chǎn)的利用,必須以歸屬清晰為基礎(chǔ)。集體財產(chǎn)雖然名義上歸屬于集體成員所有,但形成了一種類似“總有”的法律狀態(tài)[4]。從實踐的角度來看,農(nóng)民集體單獨享有所有權(quán),在權(quán)利外觀上似乎由全體集體成員享有所有權(quán),但由于集體資產(chǎn)并不是由成員投資、經(jīng)營,因而成員無法行使自身享有的所有者權(quán)益。一方面,集體成員缺乏行使剩余索取權(quán)的正當依據(jù),從而對集體資產(chǎn)產(chǎn)生相當?shù)摹敖缦薷小?另一方面,財產(chǎn)權(quán)利的不明晰也為少部分濫用職權(quán)的村干部提供了舞弊的空間,不但無法實現(xiàn)村民利益,而且可能損害其利益。黃范章[21]認為,所有制的實現(xiàn)形式多種多樣,界定企業(yè)性質(zhì)應該看占有、使用、運營生產(chǎn)資料的實際主體。《民法典》第96條將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)置為特別法人以實現(xiàn)財產(chǎn)歸屬明確化。經(jīng)濟利益驅(qū)使集體經(jīng)濟組織成員積極參與集體決議,事務管理則難以實現(xiàn)這一目的[22]。只有農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)屬明確,才能調(diào)動集體成員的積極性,實現(xiàn)真正意義上的集體所有。

雖然《民法典》第60條規(guī)定法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔民事責任,但《憲法》第10條、《土地管理法》第9條和《民法典》第260條都規(guī)定了農(nóng)村資源性財產(chǎn)的限制。除了國家和農(nóng)民集體,其他所有民事主體都不得取得或變相取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)。同時,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能具有復合性,一方面承擔了壯大集體經(jīng)濟、增加村民財產(chǎn)性收入的經(jīng)濟職能,另一方面承擔了包括村民居住條件的保障和務工、創(chuàng)業(yè)失敗后的就業(yè)保障[23]的兜底保障職能。農(nóng)村資源性財產(chǎn)的政治屬性和職能決定了其不能進入市場進行交易,也不能被用于抵押擔保。立法機關(guān)或許可以借鑒《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第4條對農(nóng)村資產(chǎn)的分類:資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。非經(jīng)營性資產(chǎn)具有公益的性質(zhì),可依據(jù)《民法典》第399條第3款明確的公益設(shè)施禁止抵押的規(guī)定,將其排除在可責財產(chǎn)范圍之外?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第4條規(guī)定的其他資產(chǎn)僅作為兜底性表述,代指條文中未出現(xiàn)的財產(chǎn)種類。因此,實質(zhì)上可作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的可責財產(chǎn)僅限于用于經(jīng)營的建筑物、機器工具、基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其他無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人,它的法律責任應以經(jīng)營性資產(chǎn)為核心。有學者認為,農(nóng)村資源性財產(chǎn)的所有權(quán)固然不應該被納入可責財產(chǎn)的范圍,但在其上設(shè)置的用益物權(quán)則無須被排除在責任財產(chǎn)之外[24]。集體所有權(quán)天生就是為了設(shè)定用益物權(quán)而存在[13]。將用益物權(quán)歸入責任財產(chǎn)的范圍,有可能會使集體所有權(quán)設(shè)定的用益物權(quán)倒向集體之外的民事主體。長此以往,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)等將會被架空和虛置。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

根據(jù)2016年12月26日施行的《中共中央國務院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的精神,歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標。2020年4月26日發(fā)布的《國務院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告》明確提出,要深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。過去的立法和政策把農(nóng)村集體所有權(quán)定義為社會主義公有制的方式,特別強調(diào)其在政治上的意義[25]?，F(xiàn)如今,在社會主義市場經(jīng)濟體制下,要注重農(nóng)村土地所有權(quán)的政治意義,更要考慮其財產(chǎn)利益。若仍停留在過去由“隱身”的農(nóng)民集體單獨享有所有權(quán)的模式,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則難以獲得適當?shù)乃綑?quán)權(quán)能。習近平總書記指出,農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置,經(jīng)營收益不清,分配不公開,也容易損害農(nóng)民利益,滋生“微腐敗”[26],因而多次強調(diào)探索集體所有制有效實現(xiàn)形式、壯大集體經(jīng)濟、保護農(nóng)民利益的重要性。由此可見,我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的要求包含但不限于:實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的目標;增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入;嚴格保證農(nóng)民利益不受損;把握好領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”,遏制“微腐敗”。顯然,農(nóng)民集體無法實現(xiàn)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標和要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有相應的民事行為能力,彌補了農(nóng)民集體作為法律主體的不足,在某種程度上減少了舞弊的空間,滿足土地產(chǎn)權(quán)制度改革的要求。

五、結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)是實現(xiàn)集體所有制的重要途徑。相比于農(nóng)民集體,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是《民法典》明確的法律主體,具有明確的組織機構(gòu),能夠通過決議機關(guān)成員大會充分表達自身意志,有將所有者權(quán)益平等分配實現(xiàn)的可能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有在私法層面上代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的能力,可將其理解為農(nóng)民集體的法人化。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體在私權(quán)層面上具有同一性,實質(zhì)上享有農(nóng)村土地所有權(quán)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》應當明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有集體土地所有權(quán),這樣才可以進一步明確產(chǎn)權(quán),增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,壯大集體經(jīng)濟,實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。