我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐、問題與路徑選擇

徐全紅,楊政霖,馬晨晨

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河南 開封 475001)

2021年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》,明確要求將稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范措施嵌入信息系統(tǒng),構(gòu)建起全面覆蓋、全程防控、全員有責(zé)的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)信息化內(nèi)控監(jiān)督體系。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)納稅人涉稅行為和稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管過程的監(jiān)控,更是促進(jìn)納稅人納稅遵從度提升的根本途徑和推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化的必然要求。在國家治理現(xiàn)代化、現(xiàn)代信息技術(shù)革命及中國深度參與全球稅收治理等時(shí)代背景下,我國的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理伴隨著國稅和地稅合并、稅收征管體制改革、“放管服”改革、金稅工程建設(shè)及積極構(gòu)建“一帶一路”稅收征管合作新機(jī)制等重大舉措的實(shí)施,取得了很大進(jìn)展,但還面臨著諸多問題。要解決這些問題,就需要在科學(xué)總結(jié)我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,深度挖掘稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),探索以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向科學(xué)配置有限征管資源的路徑,提出有效防范、監(jiān)控和消除稅收風(fēng)險(xiǎn)的措施,為提高稅收風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)效、實(shí)現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化提供理論支持。

一、稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的時(shí)代背景與要求

(一)國家治理現(xiàn)代化賦予稅收風(fēng)險(xiǎn)管理新使命

黨的十八屆三中全會(huì)作出了以國家治理現(xiàn)代化為總目標(biāo)的全面深化改革頂層設(shè)計(jì)。稅收治理作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分,是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理作為稅收治理現(xiàn)代化的重要組成部分,理應(yīng)瞄準(zhǔn)國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo),構(gòu)建新時(shí)代稅收風(fēng)險(xiǎn)管理新機(jī)制。一方面,新機(jī)制要服務(wù)于國家改革穩(wěn)定大局,使稅收風(fēng)險(xiǎn)管理功能從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展至國家治理范疇,在監(jiān)管、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展秩序等方面發(fā)揮作用;另一方面,新機(jī)制要有利于深化稅收征管制度改革,在轉(zhuǎn)變稅收征管方式、提高稅收征管效能、保障稅收法定原則平穩(wěn)運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)智慧稅務(wù)建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性、保障性作用,促進(jìn)稅收治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(二)現(xiàn)代信息技術(shù)革命為稅收風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)造了數(shù)字技術(shù)支撐

以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)革命不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新機(jī)遇,而且為現(xiàn)代稅收風(fēng)險(xiǎn)管理提供了數(shù)字技術(shù)支撐,主要體現(xiàn)在兩方面。一方面,打破內(nèi)外部信息孤島。大數(shù)據(jù)背景下數(shù)據(jù)資源更具共享性與開放性,使多部門信息互通和共享成為可能,有效降低了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的部門協(xié)同成本,提升了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理決策的科學(xué)性、時(shí)效性。另一方面,推動(dòng)“以票管稅”向“以數(shù)管稅”的分類精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。新信息技術(shù)革命使征納雙方信息化水平顯著提高,電子稅務(wù)局成為納稅人日常辦稅的首要選擇和主要途徑,稅務(wù)部門運(yùn)用大數(shù)據(jù)定期開展宏觀經(jīng)濟(jì)稅收分析,研判減稅降費(fèi)等政策落地實(shí)效,把握稅收政策的風(fēng)險(xiǎn)性及效度[1]。截至2021年11月底,全國已有23個(gè)省份設(shè)立了政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)(1)數(shù)據(jù)來源:中國電子政務(wù)網(wǎng),http://www.e-gov.org.cn/article-179442.html。,推動(dòng)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建,這有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)將納稅人信息與申報(bào)數(shù)據(jù)對(duì)比分析,精準(zhǔn)判斷納稅人涉稅風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),切實(shí)防范稅收風(fēng)險(xiǎn)。

(三)中國深度參與全球稅收治理對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理提出新要求

黨的十九大報(bào)告明確提出要推動(dòng)形成對(duì)外開放的新格局、新征程[2]。我國深度參與國際稅收治理,深入?yún)⑴c國際稅收規(guī)則制定,積極由旁觀者、跟隨者向參與者、引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變。截至2021年年底,我國已與116個(gè)國家和地區(qū)建立了雙邊稅收合作機(jī)制,并且積極參與的《實(shí)施稅收協(xié)定相關(guān)措施以防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的多邊公約》實(shí)現(xiàn)了稅收協(xié)定歷史上規(guī)模最大、范圍最廣的一次多邊合作與協(xié)調(diào)(2)數(shù)據(jù)來源:中國稅務(wù)網(wǎng),https://www.ctax.org.cn/csyw/202112/t20211213_1122584.shtml。;中國稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全球111個(gè)國家和地區(qū)(3)數(shù)據(jù)來源:中國稅務(wù)網(wǎng),https://www.ctax.org.cn/csyw/202112/t20211213_1122584.shtml。,并積極推動(dòng)構(gòu)建“一帶一路”稅收征管合作新機(jī)制。

深度參與全球稅收治理對(duì)我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理提出了新要求。第一,保障國家稅基安全,維護(hù)國家稅收權(quán)益。不論是應(yīng)對(duì)“雙支柱”方案的實(shí)施,還是打擊日益嚴(yán)重的跨境逃、避稅等行為,都需強(qiáng)化涉外稅收風(fēng)險(xiǎn)管理,有效維護(hù)我國稅收權(quán)益。第二,提高稅制競(jìng)爭(zhēng)力和涉稅服務(wù)能力。面對(duì)國際稅改與各國之間減稅競(jìng)爭(zhēng)壓力,我國的跨境稅收風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)有利于積極構(gòu)建跨境企業(yè)涉稅服務(wù)體系,讓企業(yè)高質(zhì)量“走進(jìn)來”,高水平“走出去”。第三,充分利用稅收協(xié)定推動(dòng)國際稅收治理體系更加公平公正。我國應(yīng)建立對(duì)外投資的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,以鼓勵(lì)企業(yè)充分利用國際稅收協(xié)定,積極了解東道國稅收制度、征管規(guī)定及爭(zhēng)議解決機(jī)制,有理有據(jù)享受在締約國的平等待遇,有效防范稅收風(fēng)險(xiǎn)。

(四)中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展為稅收風(fēng)險(xiǎn)管理帶來新挑戰(zhàn)

目前,中國經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作[3-4]。我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理面臨新的挑戰(zhàn)。第一,簡(jiǎn)政放權(quán)、大規(guī)模減稅帶來的挑戰(zhàn)。取消審批項(xiàng)目、減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時(shí)間等都意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任更大,對(duì)征管執(zhí)法要求更高;大規(guī)模減稅政策的落實(shí)要求稅務(wù)人員熟練掌握頻繁變更的政策并對(duì)納稅人進(jìn)行政策解讀,防止某些納稅人的機(jī)會(huì)主義行為等。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體干擾最小化、監(jiān)管效能最大化等,對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范提出了更高的要求。第二,納稅人對(duì)涉稅法律的訴求更高帶來的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展,稅收?qǐng)?zhí)法面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻,企業(yè)及個(gè)人對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)有更高要求,要求稅務(wù)機(jī)關(guān)征管精準(zhǔn)高效、執(zhí)法公正公平。稅務(wù)機(jī)關(guān)如何進(jìn)一步規(guī)范征納關(guān)系,納稅人法律訴求如何高質(zhì)量滿足,對(duì)稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制提出新的要求。

(五)共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)加劇了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的復(fù)雜性

共享經(jīng)濟(jì)作為第三方利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)將個(gè)人與機(jī)構(gòu)的資源使用權(quán)進(jìn)行有償共享的一種新型商業(yè)模式,加大了稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范的復(fù)雜性,主要表現(xiàn)如下:新經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式中商品和勞務(wù)界限模糊,納稅人可通過多種技術(shù)手段避稅,加大了稅收征管和稽查風(fēng)險(xiǎn);各類經(jīng)濟(jì)體紛紛從線下運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)向“線上+線下”的多重運(yùn)營(yíng)模式,互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合突破了現(xiàn)有的稅收征管格局,復(fù)雜的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式使稅源難以分割,無形的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所使稅權(quán)難以界定;在共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)下,傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的收支渠道更加便捷和多樣,導(dǎo)致以資金流、發(fā)票流和貨物流為判定依據(jù)的“三流一致”風(fēng)險(xiǎn)判斷模式面臨失效風(fēng)險(xiǎn)等[5]。創(chuàng)新與新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收風(fēng)險(xiǎn)管理方法成為當(dāng)務(wù)之急。

二、我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐

(一)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的頂層設(shè)計(jì)

1.將風(fēng)險(xiǎn)管理引入稅收征管實(shí)踐

1997年,在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development,OECD)下屬財(cái)政事務(wù)委員會(huì)頒布的《風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐指南》中首提“稅收風(fēng)險(xiǎn)管理”概念,將風(fēng)險(xiǎn)管理理論引入稅收征管實(shí)踐。國家稅務(wù)總局在《2002年-2006年中國稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中首次引入這一概念,并于2009年發(fā)布《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》,稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念開始融入我國稅收征管實(shí)踐[6]。

2.建立常態(tài)化、制度化的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制

2011年5月,《“十二五”時(shí)期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)范了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作流程,確定了應(yīng)對(duì)方針;2012年7月,深化稅收征管改革工作會(huì)議提出要建立以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的現(xiàn)代稅收征管體系,將稅收風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于稅收征管的全過程;2014年3月,國家稅務(wù)總局要求省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)至少選擇兩個(gè)或兩個(gè)以上地級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)作為風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)單位,稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作試點(diǎn)全面啟動(dòng);2014年9月,《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的意見》初步明確了各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的權(quán)責(zé)邊界,籌備建設(shè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,明確了領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的組成及職責(zé);2016年4月,《國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的通知》進(jìn)一步明確各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的工作職責(zé)和定位,建立各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作閉環(huán),我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)入常態(tài)化、制度化階段;2018年,國稅、地稅征管體制改革,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)重新組建了稅收大數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)管理部門;2019年12月,國家稅務(wù)總局稅收大數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)管理局成立,這是一個(gè)基于頂層設(shè)計(jì)的稅收風(fēng)險(xiǎn)閘口管理專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)建立全國風(fēng)險(xiǎn)管理特征庫、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析模型并制定國家稅收風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略,組織和指導(dǎo)全國開展稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

3.以信息管稅為契機(jī)實(shí)現(xiàn)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理智能化、智慧化

霧是由近似為球形的霧滴粒子組成，半徑通常在1～60 μm之間.由于霧的粒子半徑不全部相同，霧的消光特性是粒子群中全部粒子消光效果的疊加.因此在研究霧滴粒子的光散射問題時(shí)，特別是針對(duì)平流霧和輻射霧這兩種霧介質(zhì)，采用基于Mie散射理論的多粒子散射研究方法，可以得到比較可靠的結(jié)果.

2009年,全國稅收征管和科技工作會(huì)議確立了信息管稅的指導(dǎo)思想;2010年,全國稅務(wù)工作會(huì)議進(jìn)一步明確信息管稅的內(nèi)涵,即以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為理念,以部門信息共享為基礎(chǔ),以精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)為手段,以降低稅收風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo);2015年1月,在全國稅收工作會(huì)議上,國家稅務(wù)總局對(duì)稅收征管改革作出總體要求,明確提出要加快推進(jìn)信息化支撐下的以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的征管改革,大幅提高征管質(zhì)量和效率;2015年8月,國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》,指出發(fā)展大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的關(guān)鍵一招,大數(shù)據(jù)理念開始逐步融入稅收風(fēng)險(xiǎn)管理;2020年12月,國家稅務(wù)總局宣布組織80余人進(jìn)行金稅四期的研發(fā)工作,標(biāo)志著稅收風(fēng)險(xiǎn)管理全面進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代;2021年3月,國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于明確稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作若干問題的通知》,進(jìn)一步明確各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的權(quán)責(zé)關(guān)系,為大數(shù)據(jù)時(shí)代的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理提供了制度保障;2021年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》,進(jìn)一步明確“2022年基本構(gòu)建起全面覆蓋、全程防控、全員有責(zé)的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)信息化內(nèi)控監(jiān)督體系,將稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范措施嵌入信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警、事中阻斷、事后追責(zé)”,推動(dòng)“以票管稅”向“以數(shù)管稅”分類精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變,我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)入智能化、智慧化新階段。

(二)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理探索

在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上,各地稅務(wù)部門大膽實(shí)踐,在風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別智能化、風(fēng)險(xiǎn)防范精準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍專業(yè)化和風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)同化等方面進(jìn)行了有益的探索。

1.稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理制度化探索

河南省稅務(wù)局從完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)控機(jī)制入手,完善稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理制度,主要做法包括:河南省稅務(wù)局專門出臺(tái)了內(nèi)控制度辦法,將人事、稽查、執(zhí)法、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督、廉政等風(fēng)險(xiǎn)納入內(nèi)控范圍,健全崗責(zé)體系,明細(xì)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng),以制度形式保障全流程、各環(huán)節(jié)順利運(yùn)行,防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);將內(nèi)控制度執(zhí)行、自查自糾、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制及落實(shí)整改情況納入單位與個(gè)人績(jī)效考核,以考核抓系統(tǒng)內(nèi)控,以考核促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)控工作開展;各級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)成立了由“一把手”任組長(zhǎng)的內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組,層層傳導(dǎo)壓力,逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任,以保障內(nèi)控制度建設(shè)順利進(jìn)行。江蘇省稅務(wù)局制定并在全省范圍內(nèi)實(shí)施《稅收風(fēng)險(xiǎn)自查情況說明(模板)》,規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)人員執(zhí)法程序,有效避免二次稅收風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。山東省稅務(wù)局出臺(tái)了《依托大數(shù)據(jù)資源建立內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)作辦法(試行)》,對(duì)省、市、縣三級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為作出指引,并根據(jù)運(yùn)行效果及時(shí)進(jìn)行制度優(yōu)化等。

2.稅務(wù)稽查風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制探索

3.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理智能化、智慧化探索

河南省鄭州市稅務(wù)局建立網(wǎng)上辦稅數(shù)據(jù)處理中心,推動(dòng)網(wǎng)上業(yè)務(wù)由各縣(市、區(qū))分散處理模式變?yōu)椤笆屑?jí)統(tǒng)一受理、集中辦理”,實(shí)現(xiàn)服務(wù)“不見面”,大幅提高了納稅人滿意度和執(zhí)法規(guī)范性,有效降低了稅務(wù)人員的不廉風(fēng)險(xiǎn)。該數(shù)據(jù)處理中心開發(fā)建設(shè)的全鏈條“發(fā)票智能核定”系統(tǒng),集“事前”風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警掃描、“事中”發(fā)票票種核定、“事后”分析監(jiān)控為一體?！笆虑啊睂?duì)五大類20項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行掃描,自動(dòng)判定給出“不予辦理”或“轉(zhuǎn)分局調(diào)查”的建議;“事中”對(duì)未觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的事項(xiàng),自動(dòng)運(yùn)算給出發(fā)票版面和數(shù)量建議;“事后”根據(jù)三大類39項(xiàng)監(jiān)控指標(biāo),對(duì)準(zhǔn)確核定、風(fēng)險(xiǎn)控制、質(zhì)量合規(guī)等進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警。江蘇省稅務(wù)局秉承智能管理原則,于2013年上線了數(shù)據(jù)情報(bào)綜合管理平臺(tái),利用該平臺(tái)對(duì)納稅人進(jìn)行智能分級(jí)分類的差異化管理模式,合理配置征管資源,并以該平臺(tái)為載體在全省推行“211”(4)“211”稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工程中,“2”指《稅收檢查任務(wù)管理辦法》和《納稅服務(wù)任務(wù)管理辦法》,兩個(gè)“1”分別指一個(gè)稅收職責(zé)清單和一個(gè)數(shù)據(jù)情報(bào)平臺(tái)。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工程,有效提升了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別精度。北京市稅務(wù)局于2018年開發(fā)了個(gè)人所得稅手機(jī)App,采用“一竿子到底”的模式開展稅收工作,目前個(gè)人所得稅手機(jī)App已在全國普及。2018年深圳市稅務(wù)局與騰訊公司共同成立“智稅”創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室,通過整合大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等高新信息技術(shù)來探索解決稅收征管風(fēng)險(xiǎn)問題的新路徑等。

4.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)模型化探索

河南省稅務(wù)局根據(jù)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)智慧化管理需要,構(gòu)建了多角度、多層次、多措施的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型體系。一是建立稅種風(fēng)險(xiǎn)管理模型,實(shí)現(xiàn)各稅(費(fèi))種風(fēng)險(xiǎn)防范聯(lián)動(dòng)。根據(jù)稅種特點(diǎn)設(shè)計(jì)了貨勞類、所得稅類、財(cái)產(chǎn)行為稅類和資源環(huán)保類4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型,根據(jù)稅收管理體制設(shè)計(jì)了出口稅類、國際稅類和非稅收入類3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型,同時(shí)建立跨稅種聯(lián)動(dòng)模型55個(gè)。二是建立行業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)模型,形成完整的行業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)防范鏈條。目前已建立了房地產(chǎn)、建筑、批發(fā)零售、醫(yī)療器械等重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域若干風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型。三是開發(fā)了稅收風(fēng)險(xiǎn)模型創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景。根據(jù)相對(duì)完善成熟的稅收風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型,開發(fā)了涵蓋登記、申報(bào)、發(fā)票領(lǐng)售、注銷等征管環(huán)節(jié)及行業(yè)管理、稅種管理、不動(dòng)產(chǎn)交易等應(yīng)用場(chǎng)景,將風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型嵌入稅收業(yè)務(wù),為實(shí)現(xiàn)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的智慧稅務(wù)建設(shè)提供了統(tǒng)計(jì)信息技術(shù)基礎(chǔ)。

5.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的部門協(xié)同探索

河南省稅務(wù)局致力于風(fēng)險(xiǎn)管理部門協(xié)同化改革,構(gòu)建了“政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)稅牽頭、信息共享、齊抓共管”的工作機(jī)制,從2017年開始,分批與第三方成員單位簽訂了《河南省涉稅信息共享框架協(xié)議》和《河南省涉稅信息基本目錄》,通過明確相關(guān)部門信息共享的權(quán)利義務(wù),促進(jìn)涉稅信息互聯(lián)共享。浙江省嘉興市稅務(wù)局于2013年出臺(tái)了浙江省首個(gè)市級(jí)稅收保障辦法,實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)部門與市場(chǎng)部門的信息共享,利用風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制與共享信息相結(jié)合的方式有重點(diǎn)地開展動(dòng)態(tài)監(jiān)控分析工作,并于2019年借第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇召開積極促成“國際稅企對(duì)接會(huì)”,使眾多嘉興市本土跨國企業(yè)與境外多國稅務(wù)部門負(fù)責(zé)人直接就跨境稅收問題進(jìn)行商討,加快了解決跨境稅收重、難點(diǎn)的進(jìn)度,有效化解了國際稅收風(fēng)險(xiǎn)等[7]。部門協(xié)同化通過工作互助、信息共享,降低了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理成本,優(yōu)化了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境。

三、 我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)存的主要問題及原因分析

(一)重征管輕風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象依然存在,不廉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生

部分稅收征管人員在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作中思想松懈,麻痹大意,缺乏有效預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性,對(duì)苗頭性的風(fēng)險(xiǎn)隱患反應(yīng)遲緩,致使稅收風(fēng)險(xiǎn)積少成多、積小成大;還有部分稅務(wù)工作人員紀(jì)律松懈,作風(fēng)拖沓,違法違紀(jì)行為和不廉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。問題的根源在于,未能站在國家治理現(xiàn)代化的高度認(rèn)識(shí)稅收治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支柱作用,未能將稅收風(fēng)險(xiǎn)管理放在現(xiàn)代稅收治理工程的關(guān)鍵位置;對(duì)黨的十八大以來的路線、方針、政策的學(xué)習(xí)浮于表面,未能在稅收征管工作中深入貫徹執(zhí)行。

(二)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系仍存在不少漏洞

稅務(wù)機(jī)關(guān)各部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)未能形成合力,風(fēng)險(xiǎn)共治新格局尚未形成;各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的口徑不一致問題突出,稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)威性不足;征納稅雙方尚未形成穩(wěn)定的預(yù)期,加大了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的難度;現(xiàn)有稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系未能與新業(yè)態(tài)下的稅收風(fēng)險(xiǎn)相匹配等。原因在于,我國現(xiàn)代稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制尚未完全建立,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的權(quán)責(zé)關(guān)系與定位不夠明確和細(xì)化,基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在辦稅事項(xiàng)中,各業(yè)務(wù)部門職責(zé)邊界模糊與重疊問題依舊突出;基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的單向風(fēng)險(xiǎn)管理模式與被動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理方式仍有市場(chǎng);稅法要素頻繁變動(dòng),穩(wěn)定性差;新業(yè)態(tài)快速更替與風(fēng)險(xiǎn)管理體系相對(duì)穩(wěn)定的要求之間存在滯后性矛盾等。

(三)實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的融會(huì)貫通仍面臨許多現(xiàn)實(shí)難題

數(shù)據(jù)的整體利用率較低,利用數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的效果與力度不夠,基層稅務(wù)機(jī)關(guān)人工分析仍是風(fēng)險(xiǎn)分析的主流;具備稅收風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)儲(chǔ)備的稅務(wù)人員相對(duì)缺乏,無法滿足稅收風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)代化對(duì)專業(yè)人力資源的需求;稅收大數(shù)據(jù)應(yīng)用未能充分與區(qū)塊鏈、人工智能等高新產(chǎn)業(yè)相結(jié)合等。原因在于,未能認(rèn)真落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)提出的將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的要求[8];各政府部門數(shù)據(jù)獲取口徑不一致,部門間涉稅數(shù)據(jù)協(xié)同程度不高,數(shù)據(jù)共享體系不能滿足稅收風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)字化需要;稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別通用的行業(yè)模型較少且質(zhì)量不高,將大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的工作缺乏客觀條件支撐等。

(四)部分一線風(fēng)險(xiǎn)管理人員風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為失范,業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提升

部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理人員仍習(xí)慣使用線下約談、線上詢問的人工風(fēng)險(xiǎn)管理方式;部分稅收風(fēng)險(xiǎn)管理人員不能準(zhǔn)確把握相關(guān)認(rèn)定證據(jù)的正確性與對(duì)應(yīng)法律原則的適用性,對(duì)案件定性模糊;部分基層風(fēng)險(xiǎn)管理人員濫用自由裁量權(quán),基層稅務(wù)機(jī)關(guān)“一事一策”的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)現(xiàn)象仍很普遍;部分稅收風(fēng)險(xiǎn)管理人員對(duì)共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)帶來的稅收風(fēng)險(xiǎn)無所適從等。原因在于,風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略缺乏制度設(shè)計(jì),對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理人員缺乏相應(yīng)政策指導(dǎo)和培訓(xùn),內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不完善,對(duì)少數(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)人員的機(jī)會(huì)主義行為缺乏約束。

(五)負(fù)面輿情應(yīng)對(duì)能力不足,輿情風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生

稅務(wù)人員的執(zhí)法失誤、稅務(wù)干部隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象、稅務(wù)機(jī)關(guān)的機(jī)制漏洞時(shí)常成為自媒體時(shí)代社會(huì)輿情風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)點(diǎn);稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)輿情應(yīng)對(duì)工作的重視程度不夠,開展日常輿情管理工作僅浮于表面;基層稅務(wù)機(jī)關(guān)無力精準(zhǔn)研判輿情風(fēng)險(xiǎn)、正確引導(dǎo)既有輿論等。原因在于,社會(huì)輿情具有突發(fā)性強(qiáng)、傳播速度快、破壞力大的特點(diǎn),但應(yīng)對(duì)社會(huì)輿情風(fēng)險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)缺位,地方稅務(wù)機(jī)關(guān)既缺乏專業(yè)輿情引導(dǎo)人才和新聞發(fā)言人,又缺乏輿情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。

四、 我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化的路徑選擇

(一)提高稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的政治站位,增強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

學(xué)深悟透用好關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要論述,提高稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的政治站位,提升風(fēng)險(xiǎn)管理的主動(dòng)性;認(rèn)真落實(shí)國家稅務(wù)總局推出的系列防范和化解稅收風(fēng)險(xiǎn)的政策措施,將工作目標(biāo)對(duì)標(biāo)國家發(fā)展改革大局,正視風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的艱巨性,提高風(fēng)險(xiǎn)管理的自覺性;重視稅務(wù)人員政治責(zé)任感和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育,積極接受內(nèi)外部監(jiān)督,加大違法問責(zé)力度,建立不愿腐、不能腐、不敢腐機(jī)制,消除不廉風(fēng)險(xiǎn)。

(二)完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系

國家稅務(wù)總局和省(自治區(qū)、直轄市)稅務(wù)局繼續(xù)完善細(xì)化稅收風(fēng)險(xiǎn)防范的職責(zé)分工與責(zé)任界定的頂層設(shè)計(jì),基層稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)各業(yè)務(wù)部門合理分工,形成稅收風(fēng)險(xiǎn)管理合力;基層稅務(wù)機(jī)關(guān)一線風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)部門針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)行為分門別類進(jìn)行管理,制訂口徑統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)方案;制定完善轄區(qū)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效與個(gè)人考核指標(biāo)相結(jié)合的辦法,建立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理外部監(jiān)督機(jī)制,變?nèi)蝿?wù)驅(qū)動(dòng)為主動(dòng)管理,變單向管理為雙向治理;積極改造風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)以適應(yīng)新業(yè)態(tài)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理需要等。

(三)夯實(shí)大數(shù)據(jù)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ),運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理智慧化

用制度法規(guī)統(tǒng)一數(shù)據(jù)傳輸口徑,確定數(shù)據(jù)傳輸格式,控制數(shù)據(jù)入口風(fēng)險(xiǎn),提高數(shù)據(jù)利用質(zhì)效;健全數(shù)據(jù)要素,將涉稅主體資金流和貨物流信息納入數(shù)據(jù)體系,保證稅收風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)反映交易活動(dòng)的真實(shí)性;積極籌劃涉稅數(shù)據(jù)儲(chǔ)存與抽調(diào)平臺(tái),引入分布式儲(chǔ)存技術(shù)等,夯實(shí)大數(shù)據(jù)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ);打造“政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)稅牽頭、市場(chǎng)參與、互幫互助”的風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制,鼓勵(lì)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)與高新信息技術(shù)企業(yè)合作解決數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)換難題,共同探索“大數(shù)據(jù)+稅收風(fēng)險(xiǎn)管理”與區(qū)塊鏈、人工智能的融合機(jī)制,在稅收共治中推動(dòng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理智慧化轉(zhuǎn)型等。

(四)規(guī)范工作流程,堵塞稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)漏洞

從頂層設(shè)計(jì)上優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理工作流程,明確細(xì)化自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)清理不合時(shí)宜的規(guī)范性文件;創(chuàng)新完善內(nèi)外部監(jiān)督相關(guān)制度,建立陽光執(zhí)法工作機(jī)制,持續(xù)完善以“制度+科技”為核心的內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái),實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)提醒、自動(dòng)上報(bào)、追責(zé)提示的智慧化;建立稅收風(fēng)險(xiǎn)防范指標(biāo)體系,把金稅工程等信息化平臺(tái)嵌入稅收風(fēng)險(xiǎn)防范與管理模型,繼續(xù)擴(kuò)大網(wǎng)上稅務(wù)局、稅務(wù)云平臺(tái)、稅收App等平臺(tái)處理涉稅風(fēng)險(xiǎn)的比重,加速風(fēng)險(xiǎn)管理方式向智能精細(xì)化轉(zhuǎn)型等。

(五)加強(qiáng)輿情引導(dǎo),提高負(fù)面輿情應(yīng)對(duì)能力

各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)深入貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書記“要持續(xù)鞏固壯大主流輿論強(qiáng)勢(shì),加大輿論引導(dǎo)力度,加快建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系,推進(jìn)依法治網(wǎng)”[9]等重要論述,提升政治站位,重視輿情風(fēng)險(xiǎn);各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)黨組織應(yīng)擔(dān)負(fù)起輿情管理的主要責(zé)任,貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“要建立統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告機(jī)制、情報(bào)共享機(jī)制、研判處置機(jī)制,準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律、動(dòng)向、趨勢(shì)”[10]的重要指示;各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一高效的稅收負(fù)面輿情報(bào)告、情報(bào)共享和研判處置機(jī)制,稅務(wù)機(jī)關(guān)建立健全輿論應(yīng)急小組與新聞發(fā)言人制度,對(duì)突發(fā)輿情進(jìn)行準(zhǔn)確研判與正確引導(dǎo)等。