海河獨(dú)流減河永定新河河口法治建設(shè)研究

王 超，姚曉雯

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170；2.華北水利水電工程集團(tuán)有限公司，天津 300170）

大河之治，始于河口。海河流域有3 個(gè)重要的入海河口，分別是獨(dú)流減河、海河干流和永定新河入海河口（以下簡稱三河口），均位于天津?yàn)I海新區(qū)，自南向北依次分布，主要職能是承泄海河南系大清河、天津城區(qū)澇水和北系永定河、潮白河、北運(yùn)河和薊運(yùn)河的洪水。為了加強(qiáng)流域水法治建設(shè)，提升水資源保護(hù)水平，海河流域第一部流域性水利法規(guī)——《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2009年頒布實(shí)施[1]。黨的二十大以來，黨和國家對(duì)法治工作提出新要求，首次專章論述、專門部署，明確了在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新要求。為在法治軌道上深入推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，水利部及各流域管理機(jī)構(gòu)就強(qiáng)化水利體制機(jī)制法治管理工作作出系統(tǒng)的安排部署[2]。本文將對(duì)《辦法》的制定背景、意義、主要內(nèi)容以及頒布后實(shí)際成效、現(xiàn)存問題等進(jìn)行深入分析，并圍繞貫徹落實(shí)水利法治建設(shè)、確保海河流域防洪安全以及三河口區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，研究新時(shí)代下河口管理法治建設(shè)如何不斷向縱深發(fā)展。

1 《辦法》制定背景及意義

作為海河流域重要的入?？?，三河口是海河流域河口治理的重要一環(huán)。在《辦法》頒布實(shí)施前，三河口管理主要經(jīng)歷了3 個(gè)階段?！掇k法》的施行對(duì)海河流域治理具有里程碑意義[3]。

1.1 三河口管理被動(dòng)防洪階段

自古海河多水患。最初海河流域河口系統(tǒng)基本處于自然演變狀態(tài)，受黃河水系影響，流路改道遷徙頻繁。從元代起，出于漕運(yùn)、防洪之需，對(duì)海河流域河流進(jìn)行了多次不同規(guī)模的治理，筑堤、修建水壩、疏浚減河等治理工程多側(cè)重于局部治理，在發(fā)揮局部效應(yīng)的同時(shí)，河流淤?zèng)Q改道現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，治理成效不明顯，防洪安全仍處于被動(dòng)狀態(tài)。海河流域水患頻發(fā)的歷史教訓(xùn)，也使河口治理成為海河流域千年以來的課題。

1.2 三河口管理除害興利階段

1963年毛澤東主席發(fā)出了“一定要根治海河”的偉大號(hào)召，海河流域掀起了大規(guī)模治理的新高潮，形成了海河流域“上蓄、中疏、下排、適當(dāng)?shù)販钡姆篮楣ぷ鞲窬?，從“被?dòng)防御”過渡到“除害興利”階段。20世紀(jì)70年代末，由于流域持續(xù)發(fā)生旱災(zāi)，海河入海水量急劇下降，河口泥沙增多，河口行洪排澇及納潮量急劇下降，嚴(yán)重影響了海河中下游尤其是天津市的防洪安全。此后，海河流域從防洪治理逐漸過渡到了兼顧水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等多方面的綜合治理。1980年，水利部海河水利委員會(huì)（以下簡稱海委）成立后，在海委的指導(dǎo)下海河下游管理局（以下簡稱海河下游局）和天津市水務(wù)局嚴(yán)格履行河口管理職責(zé)，對(duì)河口進(jìn)行了全面的整治與保護(hù)。同期，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》等一系列法律規(guī)章相繼頒布，進(jìn)一步推動(dòng)了河口地區(qū)的規(guī)范化治理和保護(hù)。

隨著天津?yàn)I海新區(qū)沿海地區(qū)的開發(fā)開放，位于核心區(qū)域的三河口在河口治理方面的不足逐漸顯現(xiàn)，職責(zé)職能、管理體制、綜合規(guī)劃、治理保護(hù)等方面不夠完善影響著河口區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此迫切需要制定有針對(duì)性的法規(guī)和執(zhí)法依據(jù)。

1.3 三河口管理法治建設(shè)探索階段

為了保障三河口的行洪、排澇、納潮等作用，1990年海委開始制定三河口綜合整治規(guī)劃，并與天津市水行政主管部門共同開展三河口的防洪清淤工作。2001年，水利部批復(fù)了《海河流域海河口、永定新河口、獨(dú)流減河口綜合整治規(guī)劃報(bào)告》（以下簡稱《規(guī)劃》），并組織實(shí)施?！兑?guī)劃》的頒布實(shí)施，對(duì)三河口的治理與開發(fā)有著重要的指導(dǎo)意義。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，區(qū)域建設(shè)規(guī)劃不斷調(diào)整，使《規(guī)劃》所制定的河口規(guī)劃治導(dǎo)線與現(xiàn)狀不符，需要重新劃定三河口的規(guī)劃治導(dǎo)線，但僅靠制訂與實(shí)施綜合整治規(guī)劃，很難得到根本性解決。2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)海河流域近期防洪建設(shè)的若干意見》，提出依法加強(qiáng)河口的管理，研究編制河口管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)。2005年，正式啟動(dòng)三河口管理辦法的制訂工作，并于2009年5月13日公布、2009年7月1日起施行。

1.4 全面深刻理解《辦法》的重要意義

《辦法》的實(shí)施，為三河口的治理、開發(fā)和保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法律保障，確保了三河口地區(qū)防洪安全。同時(shí)，隨著天津?yàn)I海新區(qū)的快速發(fā)展，對(duì)水資源的需求越來越大，水資源的保護(hù)和管理也越來越重要[4]?！掇k法》的實(shí)施，一方面推進(jìn)河口項(xiàng)目建設(shè)有序開展，另一方面結(jié)合旅游業(yè)的發(fā)展，因地制宜地塑造水景觀，促進(jìn)了河口的文旅產(chǎn)業(yè)融合與發(fā)展，推動(dòng)了海河流域特別是天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?！掇k法》實(shí)施后，三河口管理開始進(jìn)入法制化軌道，逐漸向著科學(xué)化、規(guī)范化、法治化邁進(jìn)。

2 《辦法》主要內(nèi)容及實(shí)際成效

《辦法》是圍繞貫徹《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》確立的入海河口管理法律法規(guī)制度，系統(tǒng)總結(jié)了超過20 a 三河口治理管理的經(jīng)驗(yàn)，涵蓋了管理主體、管理邊界與內(nèi)容、管理程序3 個(gè)方面內(nèi)容，科學(xué)回答了“三河口怎么管、誰來管和如何管理”的問題，推動(dòng)三河口地區(qū)水行政管理工作邁向規(guī)范化、法治化、正規(guī)化的道路。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，負(fù)責(zé)三河口管理的水利機(jī)構(gòu)積極落實(shí)《辦法》相關(guān)規(guī)定，不斷創(chuàng)新管理手段，取得了顯著的成效。

2.1 《辦法》明確了管理主體和邊界相關(guān)內(nèi)容

《辦法》明確了各級(jí)政府及相關(guān)部門在三河口管理中的職責(zé)與分工。理順了河口管理體制，從立法上確立了海委在三河口治理、開發(fā)和保護(hù)中的統(tǒng)一監(jiān)督管理地位。具體劃定了三河口的管理邊界，并將排泥場和河口疏浚工作場地納入了管理范圍，既從根本上解決了長期存在的河口與海洋、河口與河道管理邊界不清的問題，也為今后加強(qiáng)河口清淤和排泥場管理提供了法律依據(jù)。

2.2 《辦法》規(guī)范了具體管理程序

《辦法》規(guī)定了流域水資源保護(hù)、利用、治理等方面的具體措施。突出了三河口綜合整治規(guī)劃的法律地位，明確了三河口綜合整治規(guī)劃與其他行業(yè)專業(yè)規(guī)劃的地位和關(guān)系。規(guī)定了河口建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限，明確了海委和地方水行政主管部門在海河河口和獨(dú)流減河河口、永定新河河口新建、擴(kuò)建、改建涉河建設(shè)項(xiàng)目以及其他涉河建設(shè)項(xiàng)目審批上的權(quán)限。制定了違法處置措施和行政責(zé)任追究制度以及河口治理工程投資長效機(jī)制。

2.3 創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，提升治理效能

三河口區(qū)域內(nèi)的各級(jí)水行政管理機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制和提升水行政執(zhí)法自身能力，不斷強(qiáng)化治理效能。2018年，天津海洋局大港海洋管理處、海河下游局河口管理處、海河下游局獨(dú)流減河防潮閘管理處、馬棚口邊防派出所、南港工業(yè)區(qū)邊防派出所、天津海事公安局第三派出所6 家執(zhí)法單位，簽訂《獨(dú)流減河河口區(qū)域管理聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》，此后多部門多次聯(lián)合執(zhí)法，打擊所轄區(qū)域違法行為，取得了顯著成效，“四亂”問題實(shí)現(xiàn)清理整治，河口行洪納潮能力得到有效改善；2020年，海河下游局河口管理處、海河防潮閘管理處、大沽口海事局、南疆海事局共4家單位在大沽口海事局簽訂《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，進(jìn)行海上聯(lián)合巡查，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作，河口秩序維護(hù)持續(xù)向好[5]。2023年，海河下游局河口管理處、海河防潮閘管理處、獨(dú)流減河防潮閘管理處與天津市濱海新區(qū)人民檢察院共同簽訂了《檢察公益訴訟與水行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制框架協(xié)議》，擬在會(huì)商研判、專項(xiàng)行動(dòng)、線索移送、調(diào)查取證、案情通報(bào)等方面，不斷強(qiáng)化協(xié)同共治，提高信息共享和技術(shù)協(xié)作水平。

2.4 規(guī)范涉河項(xiàng)目管理，保障防洪安全

在濱海新區(qū)加快建設(shè)的同時(shí)，跨河口建設(shè)公路、鐵路橋梁，輸油、輸氣、通信光纜管道和碼頭、航運(yùn)船閘建設(shè)，航道疏浚等各類基礎(chǔ)設(shè)施配套和資源開發(fā)活動(dòng)的規(guī)模與強(qiáng)度越來越大。海委堅(jiān)決貫徹落實(shí)《辦法》相關(guān)規(guī)定，各級(jí)管理單位堅(jiān)持依法行政，加大力度，在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理方面嚴(yán)格審查程序，明確管理責(zé)任，河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理秩序明顯好轉(zhuǎn)，違法建設(shè)行為逐年減少，確保了防洪工程的完整和安全運(yùn)行。

3 三河口管理的現(xiàn)存問題

盡管《辦法》發(fā)布以來已取得一系列成效，但隨著河口地區(qū)開發(fā)建設(shè)速度的加快和建設(shè)項(xiàng)目的增多以及面對(duì)新時(shí)代新要求，目前在河口管理方面存在以下3個(gè)問題。

3.1 管理機(jī)制不健全

目前，三河口處于防洪減災(zāi)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)等各方面高度融合區(qū)域，水利、海洋、國土、環(huán)境、交通等多部門間關(guān)系協(xié)調(diào)困難，存在管理權(quán)限互相交叉、管理范圍劃定不清、行政審批項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置等問題，一定程度上影響河口區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展大局。以聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制為例，其存在著工作機(jī)制臨時(shí)性、組織結(jié)構(gòu)較松散等問題，同時(shí)缺少涉及聯(lián)合執(zhí)法的法律法規(guī)支撐。

3.2 執(zhí)法力量薄弱

三河口地區(qū)涉及河、海、陸，地域廣、水系多，水利工程類型多樣，傳統(tǒng)執(zhí)法手段難以適應(yīng)三河口地區(qū)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展對(duì)專業(yè)化、精細(xì)化和智能化的要求。水行政執(zhí)法力量整體上缺乏必要的裝備，執(zhí)法過程中的人身安全保障不足；人員力量分散不足且多數(shù)屬于兼職人員，對(duì)水法規(guī)的掌握和執(zhí)法的流程規(guī)范學(xué)習(xí)不足；由于沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，一定程度上影響了執(zhí)法的實(shí)際成效，在實(shí)際的水行政監(jiān)察工作中容易陷入執(zhí)法困局。

3.3 河口建設(shè)項(xiàng)目存在不利影響

《辦法》實(shí)施以來，雖然河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理秩序明顯好轉(zhuǎn)，違法建設(shè)逐年減少，但建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河口的影響依然不容忽視，包括橋梁工程對(duì)河口行洪功能的影響，碼頭工程中建筑物阻水、挑流和局部流態(tài)改變對(duì)河道行洪、堤防及其他防洪工程安全的影響，管道工程對(duì)行洪安全、河床河勢(shì)的影響[6]。

4 推進(jìn)河口管理法治化的建議

黨的二十大報(bào)告明確要求，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化。聚焦新時(shí)代海河流域治水事業(yè)，要堅(jiān)持三河口法治管理的做法，強(qiáng)化流域內(nèi)各河口的管理工作，推動(dòng)流域河口治理高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 加快完善法律法規(guī)體系

推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性是黨的二十大對(duì)法治建設(shè)的戰(zhàn)略部署[7]。要聚焦以人為本，以“時(shí)時(shí)放心不下”的責(zé)任感開展工作。要把握科學(xué)防洪減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，明確河口管理的核心重點(diǎn)，及時(shí)修訂水法等基礎(chǔ)性法律法規(guī)，加快完善河口管理辦法等配套法規(guī)和制度，建立一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的水法律法規(guī)體系。

4.2 推進(jìn)跨界合作與協(xié)同治理的協(xié)作機(jī)制

隨著海河流域生態(tài)保護(hù)向縱深發(fā)展，跨界合作與協(xié)同治理的協(xié)作機(jī)制已成為必然趨勢(shì)。要堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，拋棄傳統(tǒng)的、過時(shí)的體制機(jī)制，積極借鑒國外的先進(jìn)管理思想，持續(xù)強(qiáng)化水行政執(zhí)法跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)和跨部門聯(lián)合執(zhí)法等體制機(jī)制建設(shè)，完善水行政執(zhí)法制度體系[8]。要借力“河長制”平臺(tái)，深入推進(jìn)“清四亂”常態(tài)化、規(guī)范化。要建強(qiáng)水行政執(zhí)法的管理和執(zhí)法隊(duì)伍，確保河口法律法規(guī)落實(shí)落地。要加大重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，特別是河口“四亂”問題，要規(guī)范文明執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法效能，對(duì)各種違法行為快速查處，推進(jìn)水行政執(zhí)法統(tǒng)一化、權(quán)威化、規(guī)范化。

4.3 強(qiáng)化科技賦能，推進(jìn)數(shù)字孿生河口法治建設(shè)

河口的治理管理要強(qiáng)化科技賦能，堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重、順應(yīng)、利用河口經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和自然演變規(guī)律等客觀規(guī)律，加快推進(jìn)技術(shù)手段服務(wù)河口治理項(xiàng)目建設(shè)，針對(duì)河口地區(qū)的特殊性，進(jìn)行河口演變及穩(wěn)定性分析、洪潮特性分析、模型模擬計(jì)算等。以天津市永定新河口的綜合整治修復(fù)工程為例，要分析人工海岸生態(tài)系統(tǒng)和景觀的構(gòu)建過程，進(jìn)而為河口的生態(tài)修復(fù)工程提供科學(xué)指導(dǎo)。要加快推進(jìn)河口法治管理的數(shù)字化，將數(shù)字孿生河口建設(shè)融入數(shù)字孿生流域建設(shè)和數(shù)字孿生河流建設(shè)中，為河口治理與管理提供智慧化的決策運(yùn)用系統(tǒng)，著力構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的數(shù)字孿生河口法治系統(tǒng)，努力實(shí)現(xiàn)新時(shí)代河口管理的法治化轉(zhuǎn)變，全力打造“海晏河清”的智慧法治河口。