面向老年人的我國(guó)數(shù)字包容政策量化分析研究

金 燕 楊會(huì)娟 畢崇武* 王 娜

(1.鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.鄭州市數(shù)據(jù)科學(xué)研究中心，河南 鄭州 450001)

“十四五”規(guī)劃提出“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”[1]。習(xí)近平總書記也曾多次提到“我們應(yīng)該加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)，增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)可及性，消弭數(shù)字鴻溝，讓處于不同發(fā)展階段的成員共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果”[2]。隨著數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的應(yīng)用和推廣，以及網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、網(wǎng)絡(luò)支付、網(wǎng)約車、健康碼的廣泛使用，人們的衣食住行、就醫(yī)、通信等各個(gè)方面都與數(shù)字技術(shù)深度互聯(lián)。當(dāng)年輕人享受數(shù)字技術(shù)帶來(lái)便利的同時(shí)，老年人所面臨的數(shù)字鴻溝問題日益凸顯，尤其是在運(yùn)用智能技術(shù)方面遇到了各種困難，如打車時(shí)不會(huì)用打車軟件，就醫(yī)時(shí)不會(huì)在線掛號(hào)、問診，外出時(shí)無(wú)法網(wǎng)上訂票，居家時(shí)不會(huì)操作智能家居用品等。

幫助老年群體跨越數(shù)字鴻溝、實(shí)現(xiàn)數(shù)字包容已成為一項(xiàng)亟待解決的民生問題，也是數(shù)字時(shí)代積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的重要舉措。在老齡社會(huì)全面且深層次地釋放數(shù)字紅利，不僅僅和技術(shù)改變有關(guān)，更與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的體制、機(jī)制和政策不可分割[3]。有利的社會(huì)環(huán)境和積極的公共政策是干預(yù)技術(shù)變革影響方向的關(guān)鍵變量[4]。近年來(lái)，我國(guó)政府力圖從政策層面突破技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年群體的人道主義關(guān)懷，但當(dāng)前我國(guó)老年人數(shù)字包容政策“工具—參與主體—目標(biāo)”是否匹配？政府部門如何在汲取以往政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立、完善和優(yōu)化老年人數(shù)字包容政策體系？為解決上述問題，本文以老年人數(shù)字包容政策為研究對(duì)象，通過政策文本內(nèi)容的編碼和分析，揭示我國(guó)面向老年人的數(shù)字包容政策整體狀況及存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議，以期為后續(xù)政策的制定和完善提供有益參考。

1 數(shù)字包容相關(guān)研究回顧

數(shù)字鴻溝的概念始于20世紀(jì)90年代初，隨著信息技術(shù)的發(fā)展與普及，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。根據(jù)數(shù)字技術(shù)接入、使用以及運(yùn)用能力差異，研究者們通常把數(shù)字鴻溝分為接入溝、使用溝、知識(shí)溝3個(gè)層面[5]。隨著數(shù)字鴻溝問題研究的深入，與之緊密關(guān)聯(lián)的概念“數(shù)字包容”被提出。2000年，美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告《網(wǎng)絡(luò)的落伍者：走向數(shù)字包容》中首次提出數(shù)字包容的概念，指出“無(wú)論年齡、收入、種族、宗教信仰、殘疾與否、性別和地理位置，保證每一個(gè)美國(guó)人都能夠獲取新興經(jīng)濟(jì)環(huán)境中所需要的技術(shù)工具和能力”[6]，并用數(shù)字包容替換前4次報(bào)告中的數(shù)字鴻溝。目前，數(shù)字包容已被廣泛運(yùn)用于描述彌合數(shù)字鴻溝的動(dòng)態(tài)過程，以及為了縮減數(shù)字鴻溝所付出的努力[7]。

通過對(duì)數(shù)字包容主題的相關(guān)文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究多從微觀、中觀層面對(duì)數(shù)字包容問題進(jìn)行研究，較少?gòu)暮暧^政策層面進(jìn)行分析。研究?jī)?nèi)容主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

1)特定群體的數(shù)字包容研究。如農(nóng)民工[8]、殘疾人[9]、老年人[6,10]、青少年[11]、婦女兒童[12]等人群，尤其是老年群體的數(shù)字包容問題近來(lái)受到廣泛關(guān)注。研究方法上，這些研究多采用問卷調(diào)查法、訪談法、扎根理論等進(jìn)行。徐越[13]通過問卷調(diào)查法和訪談法對(duì)老年人數(shù)字包容的困境及化解路徑進(jìn)行研究；王輝[14]運(yùn)用訪談和扎根理論的方法研究了城市社區(qū)老年人數(shù)字融入影響機(jī)制。

2)公共圖書館數(shù)字包容實(shí)踐研究。多圍繞國(guó)外公共圖書館，如美國(guó)公共圖書館[15]、歐洲公共圖書館[16]、英國(guó)公共圖書館[17]、芝加哥公共圖書館[18]等的數(shù)字包容實(shí)踐進(jìn)行。其中，美國(guó)公共圖書館通過各種創(chuàng)新項(xiàng)目幫助社區(qū)貧困群體和個(gè)人接入、使用互聯(lián)網(wǎng)以及發(fā)展數(shù)字技能[19]。加拿大皮克·安蒂戈尼區(qū)域圖書館投資近6萬(wàn)美金給50個(gè)社區(qū)基本站點(diǎn)，用于提高老年居民信息素養(yǎng)能力，使其能夠利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)現(xiàn)并使用網(wǎng)絡(luò)信息[20]。

3)數(shù)字包容政策研究。數(shù)字包容政策是從政策層面提供減小數(shù)字鴻溝的措施和保障[21]。為促進(jìn)數(shù)字包容，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家均出臺(tái)了系列政策。英國(guó)政府發(fā)布的《政府?dāng)?shù)字包容戰(zhàn)略》，其目的是使每個(gè)人有能力使用互聯(lián)網(wǎng)，并從中獲益。為此政府聯(lián)合相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)軟硬件輔助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并盡量做到價(jià)格低廉；建立全國(guó)性的服務(wù)網(wǎng)站，引導(dǎo)和服務(wù)數(shù)字排斥用戶等[22]。在巴西，盧拉政府利用政府的采購(gòu)能力，將收費(fèi)軟件改變?yōu)槊赓M(fèi)的開源系統(tǒng)，使巴西窮人中的計(jì)算機(jī)、自由軟件和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)大眾化，由此也達(dá)到計(jì)算機(jī)普及的目的[23]。在我國(guó)，亦有學(xué)者對(duì)數(shù)字包容政策進(jìn)行了定性或定量研究。例如，楊巧云等[24]從數(shù)字準(zhǔn)備、數(shù)字就緒、數(shù)字參與3個(gè)維度搭建數(shù)字包容的分析框架，探索發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)字包容的實(shí)施路徑；曾剛等[21]以與弱勢(shì)群體相關(guān)的數(shù)字包容政策文獻(xiàn)為研究樣本，以政策工具作為研究理論與依據(jù)，對(duì)樣本進(jìn)行內(nèi)容編碼、統(tǒng)計(jì)與分析。

針對(duì)數(shù)字時(shí)代下的數(shù)字包容問題，研究者分別從個(gè)體層面、行業(yè)層面和國(guó)家政策層面等多個(gè)方面進(jìn)行了探討。但除針對(duì)老年群體數(shù)字融入困境調(diào)研外，少有學(xué)者從政策層面對(duì)老年群體數(shù)字鴻溝問題進(jìn)行研究。本文以老年人數(shù)字包容政策文本為研究對(duì)象，借鑒Rothwell R等[25]的政策工具分類方式，構(gòu)建政策工具、參與主體、政策目標(biāo)三維分析視角，對(duì)我國(guó)面向老年人的數(shù)字包容政策文本進(jìn)行單維分析以及二維交叉分析，揭示現(xiàn)有政策體系的現(xiàn)狀及存在問題，為進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)字包容政策體系提供參考。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

政策文本是政策思想的載體，是政策科學(xué)研究的重要工具[26]。目前，有關(guān)政策量化的研究方法有政策文獻(xiàn)計(jì)量、政策內(nèi)容量化分析、文本語(yǔ)義分析3種。政策文獻(xiàn)計(jì)量主要對(duì)政策分布特征(包括時(shí)間分布、效力級(jí)別分布、文種分布)、政策主題變遷、政策主體合作模式、政策體系結(jié)構(gòu)與演進(jìn)等進(jìn)行分析[27]，主要分析政策的外部特征。政策內(nèi)容量化分析可以揭示政策的隱性內(nèi)容，能將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，達(dá)到對(duì)政策內(nèi)容更深刻、精確、全面的認(rèn)知。文本語(yǔ)義分析則側(cè)重于運(yùn)用主題模型、文本挖掘以及各種機(jī)器學(xué)習(xí)方法對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行深入分析。

本文采用政策文獻(xiàn)計(jì)量和政策內(nèi)容量化分析兩種研究方法，首先運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法從政策發(fā)展進(jìn)程、政策發(fā)文主體、政策主題3個(gè)方面分析我國(guó)面向老年人的數(shù)字包容政策現(xiàn)狀，然后利用政策內(nèi)容量化分析方法，構(gòu)建“政策工具—參與主體—政策目標(biāo)”三維分析視角對(duì)相關(guān)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼、歸類和分析。

2.2 分析維度

本文基于Rothwell R等[25]的研究，把政策工具、參與主體、政策目標(biāo)作為老年人數(shù)字包容政策文本分析的3個(gè)維度，如圖1所示。

圖1 老年人數(shù)字包容政策三維分析視角

2.2.1 X：政策工具維度

運(yùn)用政策工具對(duì)政策文本進(jìn)行分析，一方面有利于各主體更好地理解政策內(nèi)容；另一方面有助于政策制定者更好地把握現(xiàn)有政策的制定規(guī)律及未來(lái)發(fā)展趨向。本文將老年人數(shù)字包容政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型3大類：①供給型政策工具。政府通過提供信息基礎(chǔ)設(shè)施、教育培訓(xùn)、科技支持、資金投入、公共服務(wù)等方式來(lái)直接推動(dòng)老年人數(shù)字包容發(fā)展進(jìn)程的政策；②環(huán)境型政策工具。政府通過法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、稅收優(yōu)惠等政策來(lái)營(yíng)造有利于推進(jìn)數(shù)字包容發(fā)展的健康社會(huì)環(huán)境的政策手段；③需求型政策工具。政府通過采購(gòu)、試點(diǎn)建設(shè)、國(guó)際交流等措施為促進(jìn)數(shù)字包容提供拉力作用的政策。

2.2.2 Y：參與主體維度

從參與主體維度對(duì)政策進(jìn)行分析，有助于明晰各參與主體的功能作用。此處的參與主體指政策涉及的多方主體，既包括公民個(gè)體，也包括政府、企業(yè)、各類組織，同時(shí)還包括支撐政策得以實(shí)施的各類支持要素，如資金、技術(shù)、設(shè)備等。結(jié)合老年人數(shù)字包容政策文本內(nèi)容，本文將參與主體分為5大類：①政府。通過發(fā)揮帶頭作用、主導(dǎo)措施或項(xiàng)目進(jìn)行等方式參與；②企業(yè)。通過提供適老化終端產(chǎn)品或服務(wù)、技術(shù)支持等方式參與；③公民。通過家庭成員數(shù)字反哺、志愿者、社區(qū)工作者和同輩群體的主動(dòng)協(xié)助等方式參與；④社會(huì)組織。政策中明確強(qiáng)調(diào)的教育機(jī)構(gòu)、公共文體機(jī)構(gòu)等參與主體；⑤其他支持要素，如在政策實(shí)施過程中發(fā)揮支撐作用的資金、設(shè)備、技術(shù)等要素。

2.2.3 Z：政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策制定與政策執(zhí)行的預(yù)期結(jié)果，規(guī)定著政策工具的使用目的[28]。本文將政策目標(biāo)分為5大類：①提供社會(huì)保障。通過提供上門服務(wù)、保留人工服務(wù)窗口、保留現(xiàn)金支付渠道等兜底性措施以提供基本生活保障的政策；②搭建數(shù)字環(huán)境。搭建數(shù)字環(huán)境是老年人邁入數(shù)字世界的基礎(chǔ)。主要通過提供智能設(shè)備、擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋面、減免通訊費(fèi)等方式在物理連接、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)方面助力老年人解決數(shù)字接入溝的政策；③完善數(shù)字服務(wù)。通過改造產(chǎn)品設(shè)計(jì)、提供數(shù)字幫扶等方式解決數(shù)字使用溝的政策；④增強(qiáng)數(shù)字技能。通過教育、培訓(xùn)指導(dǎo)、數(shù)字反哺等措施提升老年人數(shù)字能力以解決數(shù)字使用溝的政策；⑤保障數(shù)字安全。相關(guān)政策主要體現(xiàn)在保障數(shù)字安全方面，如通過技術(shù)監(jiān)測(cè)、規(guī)范數(shù)據(jù)收集范圍、科普網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)等策略在網(wǎng)絡(luò)安全方面解決數(shù)字知識(shí)溝的政策。

3 老年人數(shù)字包容政策分析

3.1 數(shù)據(jù)獲取及處理

3.1.1 數(shù)據(jù)獲取

本文采用網(wǎng)絡(luò)搜集法，選取中央和各省市公開發(fā)布的與老年人相關(guān)的數(shù)字包容政策。為了確保收集政策文本的完整性、代表性和權(quán)威性，通過以下方式對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行檢索、收集、去重、篩選和補(bǔ)充：①文本收集。以“老年人”“適老化”“信息無(wú)障礙”“數(shù)字鴻溝”等為關(guān)鍵詞，通過北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)政府網(wǎng)、各省市政府官網(wǎng)、百度搜索引擎等途徑進(jìn)行文本檢索、收集；②文本去重。逐個(gè)查閱收集的政策文本，去除文本標(biāo)題相同的政策；③文本篩選。剔除與兒童、殘障人士等弱勢(shì)群體相關(guān)的政策文本；篩除報(bào)告、意見征求稿、會(huì)議紀(jì)要等政策文本；保留發(fā)文單位為中央或各省市政府部門的政策文本；④文本補(bǔ)充?；厮莶檎艺呶谋局猩婕暗南嚓P(guān)政策，補(bǔ)充政策信息。截至2022年8月11日，本文最終選擇的有效政策文本共計(jì)123份，其中，中央層面的政策38份，各省市政府層面的政策85份。

3.1.2 數(shù)據(jù)處理

本文采用內(nèi)容分析法，借助質(zhì)性分析軟件NVivo對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，具體按照“政策編號(hào)—章節(jié)號(hào)—條款號(hào)—序列號(hào)”的方式進(jìn)行編碼。本文在兩名編碼員深入研讀政策文本的基礎(chǔ)上進(jìn)行編碼、歸類，編碼過程中不斷修正、完善編碼體系。經(jīng)過編碼，最終獲得政策工具維度2 077個(gè)參考點(diǎn)，參與主體維度2 121個(gè)參考點(diǎn)，政策目標(biāo)維度1 876個(gè)參考點(diǎn)，如表1所示。此外，本文用Cohen’s Kappa法[29]來(lái)檢驗(yàn)編碼的一致性，最終得到3個(gè)維度的Kappa值都高于0.75，這說明編碼結(jié)果可信。

表1 老年人數(shù)字包容政策文本編碼表(示例)

表1(續(xù))

3.2 老年人數(shù)字包容政策現(xiàn)狀

3.2.1 政策發(fā)展進(jìn)程

由圖2可知，從政策數(shù)量結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)家政策強(qiáng)力推動(dòng)地方政府對(duì)老年人數(shù)字包容問題重視程度的提升，政策數(shù)量整體呈上升趨勢(shì)；從政策內(nèi)容來(lái)看，國(guó)家層面出臺(tái)的專項(xiàng)政策經(jīng)歷了從無(wú)到有、不斷細(xì)化的過程；從政策發(fā)文時(shí)序來(lái)看，我國(guó)老年人數(shù)字包容政策的發(fā)展可分為以下3個(gè)階段：

圖2 政策文本發(fā)文量以及國(guó)家專項(xiàng)政策時(shí)間線

第一階段為萌芽階段(2013—2019)。這一階段政策服務(wù)對(duì)象主要是殘疾人，僅有較少政策條款涉及老年人。在內(nèi)容上，簡(jiǎn)要提及且多是化解數(shù)字使用溝。例如，針對(duì)老年用戶需求研發(fā)網(wǎng)絡(luò)終端無(wú)障礙產(chǎn)品；公共圖書館為老年人提供觸屏讀報(bào)系統(tǒng)、大字閱讀設(shè)備等。這說明隨著老齡化人口逐漸增多，我國(guó)政府開始關(guān)注老年人這一特定群體所面臨的數(shù)字融入困境。

第二階段為快速發(fā)展階段(2020.01—2020.12)。這一階段政策服務(wù)對(duì)象主要是老年人，國(guó)家層面開始出臺(tái)面向老年人的數(shù)字包容政策。在內(nèi)容上，圍繞老年人高頻事項(xiàng)做出統(tǒng)籌安排的同時(shí)，也圍繞互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、人社公共服務(wù)、交通出行、醫(yī)療等服務(wù)場(chǎng)景頒布了專項(xiàng)政策。隨著老年人數(shù)字鴻溝問題引起了國(guó)家和地方政府的重視，一些切實(shí)可行的政策相繼出臺(tái)，形成了關(guān)愛老年群體的合力。

第三階段為穩(wěn)步推進(jìn)階段(2021—至今)。這一階段政府同樣重視互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、醫(yī)療、出行等方面的適老化工作。但政策內(nèi)容逐漸細(xì)化，針對(duì)一些具體的服務(wù)事項(xiàng)出臺(tái)了配套政策，如互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用改造的規(guī)范及評(píng)測(cè)要求的出臺(tái)，進(jìn)一步將互聯(lián)網(wǎng)適老化工作規(guī)范化；出臺(tái)老年人智能技術(shù)教育政策，提出將智能技術(shù)教育作為老年教育的重要內(nèi)容之一；推介適老化示范案例，發(fā)揮示范案例的帶頭作用等。這說明國(guó)家高度重視數(shù)字化助老工作，確保更周全、貼心、直接的服務(wù)供給，引導(dǎo)建設(shè)數(shù)字包容的社會(huì)。

3.2.2 政策主體

由圖3可知，綜合行政部門發(fā)文量偏多，同時(shí)政策發(fā)文主體呈現(xiàn)主體多元化趨勢(shì)，且單獨(dú)發(fā)文是主要的政策發(fā)文形式。具體而言：①發(fā)文主體由國(guó)家綜合行政部門轉(zhuǎn)向?qū)ｉT相關(guān)主管部門。政策內(nèi)容由統(tǒng)籌規(guī)劃到不斷完善、細(xì)化，需要各相關(guān)主管部門結(jié)合部門職能制定相關(guān)政策；②政策主體傾向于單獨(dú)發(fā)文。單獨(dú)發(fā)文的政策主體有15個(gè)，共發(fā)布31份政策，占國(guó)家層面政策文本82%。其中，工業(yè)和信息化部及國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)發(fā)文量最多，一方面是部門履行職責(zé)的體現(xiàn)，另一方面是積極回應(yīng)和滿足老年人融入智慧生活的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)務(wù)院作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，頒發(fā)的政策具有高權(quán)威性、規(guī)劃性等特征，工業(yè)和信息化部作為指導(dǎo)、推進(jìn)國(guó)家信息化建設(shè)的主體，其在解決老年群體面臨的智能技術(shù)運(yùn)用問題中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用；③聯(lián)合發(fā)文的政策主體分布廣泛。參與聯(lián)合發(fā)文的主體有工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部等，且多為兩個(gè)以上部門聯(lián)合發(fā)文，占統(tǒng)計(jì)樣本的18%。老年人信息獲取障礙和數(shù)字鴻溝問題涉及日常消費(fèi)、就醫(yī)、出行、文體活動(dòng)等生活領(lǐng)域，涵蓋面之廣、關(guān)聯(lián)主體之多，意味著老年人數(shù)字包容政策內(nèi)容應(yīng)當(dāng)豐富多樣，同時(shí)也表明老年人數(shù)字包容政策的制定、發(fā)布和實(shí)施等各環(huán)節(jié)必然需要多主體協(xié)同參與。

圖3 國(guó)家層面政策主體的發(fā)文量

3.2.3 政策主題分布

由表2可以看出，當(dāng)前政策聚焦老年群體日常生活涉及的高頻事項(xiàng)，力圖通過政策引導(dǎo)和社會(huì)的共同努力，使智能化管理更適應(yīng)老年人，同時(shí)不斷優(yōu)化傳統(tǒng)服務(wù)方式，以便為老年人提供更全面的便利化服務(wù)。具體而言：①醫(yī)療、政務(wù)、日常消費(fèi)等政策主題成為數(shù)字包容的側(cè)重點(diǎn)?！熬歪t(yī)”“政務(wù)”“支付”等高頻詞表明政府部門重點(diǎn)關(guān)注醫(yī)療健康、政務(wù)服務(wù)、日常消費(fèi)等老年人密切相關(guān)的服務(wù)場(chǎng)景；②在政策實(shí)施過程中，政府多采取引導(dǎo)性、非強(qiáng)制性措施。“推動(dòng)”“引導(dǎo)”“加強(qiáng)”等詞語(yǔ)說明政府部門針對(duì)老年人數(shù)字融入困境所采用的是非強(qiáng)制性措施，以溫和的方式逐步發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。例如“引導(dǎo)網(wǎng)約車平臺(tái)公司優(yōu)化約車軟件”“鼓勵(lì)在就醫(yī)場(chǎng)景中應(yīng)用人臉識(shí)別等技術(shù)”等；③在各類生活場(chǎng)景中，堅(jiān)持智能化和傳統(tǒng)化服務(wù)并行?！爸悄堋薄氨Ａ簟薄叭斯ぁ钡汝P(guān)鍵詞說明政府堅(jiān)持智能化服務(wù)和傳統(tǒng)服務(wù)兩種服務(wù)方式并行，一方面通過優(yōu)化產(chǎn)品、平臺(tái)、提供教育培訓(xùn)等方式促進(jìn)智能技術(shù)在老年群體中的有效推廣應(yīng)用；另一方面通過保留人工窗口、現(xiàn)金支付等傳統(tǒng)服務(wù)方式保障老年人的基本需求。

表2 老年人數(shù)字包容政策高頻關(guān)鍵詞(前30位)

3.3 老年人數(shù)字包容政策內(nèi)容分析

3.3.1 政策文本單維度分析

按照政策工具、參與主體、政策目標(biāo)3個(gè)維度對(duì)我國(guó)老年人數(shù)字包容政策進(jìn)行區(qū)分，編碼情況如圖4所示。統(tǒng)計(jì)各維度上的編碼情況，并分析各維度呈現(xiàn)的分布特征及存在的問題。具體分析情況如下：

圖4 X、Y、Z編碼情況統(tǒng)計(jì)

1)政策工具結(jié)構(gòu)失衡，頂層設(shè)計(jì)針對(duì)性不足

在X維度上，現(xiàn)有政策綜合運(yùn)用了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，但3種工具占比分布呈現(xiàn)分布失衡現(xiàn)象。環(huán)境型政策工具運(yùn)用最多，占比達(dá)76.84%，其次是供給型為20.84%，而需求型政策工具運(yùn)用最少，僅占2.31%。

具體而言：①環(huán)境型政策工具過溢。我國(guó)老年人數(shù)字包容的發(fā)展起步較晚，行動(dòng)策略、策略體系等方面尚處于探索階段，從而導(dǎo)致當(dāng)前的政策運(yùn)用多為策略性措施。一方面，充分說明我國(guó)政府對(duì)老年人數(shù)字包容工作的重視，通過一系列宏觀政策引導(dǎo)，力圖構(gòu)建公平、和諧的數(shù)字包容環(huán)境；另一方面，由于較多使用“鼓勵(lì)”“支持”“引導(dǎo)”等具有倡導(dǎo)性特征的詞匯，導(dǎo)致政策約束力不強(qiáng)，且缺少具體的實(shí)踐方案及配套措施，從而造成政策執(zhí)行力不足、實(shí)施難度大；②供給型政策工具不足。資金投入是推進(jìn)我國(guó)老年人數(shù)字包容工作的重要保障。智能設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)覆蓋面、通信設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，以及技術(shù)研發(fā)、教育培訓(xùn)等配套服務(wù)是減少老年群體數(shù)字接入障礙的必要手段，而這些都離不開政府專項(xiàng)資金的支持。然而，當(dāng)前針對(duì)老年群體的財(cái)政供給卻難以滿足老年群體數(shù)字包容工作的現(xiàn)實(shí)需求，從而導(dǎo)致該項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)速度低于預(yù)期?？梢?，該領(lǐng)域的工作有待進(jìn)一步強(qiáng)化和認(rèn)真考量；③需求型政策工具短缺。政府采購(gòu)、國(guó)際交流等較少涉及。這些工具的缺乏雖然弱化了政策原有的整體指導(dǎo)作用，但卻明確了老年人數(shù)字包容的發(fā)展路徑，為后續(xù)需求型政策的補(bǔ)充和完善提供了方向。

2)參與主體廣泛，但部分主體參與程度有待提升

在Y維度上，當(dāng)前政策參與主體日趨多元化，包括政府、企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、公民等，但各參與主體的參與程度差異較大。政府參與性最高，占比達(dá)45.64%；之后依次是企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，占比分別為20.7%、13.11%；除科研院所外，其他參與主體的占比較低且分布相差不大。

老年人數(shù)字包容的發(fā)展需要相關(guān)主體協(xié)同參與數(shù)字包容治理。當(dāng)前圍繞政府、企業(yè)等主體參與數(shù)字包容已制定了較為明確的規(guī)范，而作為數(shù)字包容重要參與者的教育機(jī)構(gòu)、公共文體機(jī)構(gòu)、公民、科研機(jī)構(gòu)等的參與性卻始終不高。究其原因，一方面，主體責(zé)任不明確，相關(guān)政策法規(guī)尚未從參與主體的角度制定政策，未細(xì)化、明確各參與主體的功能作用和責(zé)任范圍；另一方面，缺乏激勵(lì)性措施，難以有效激發(fā)多元主體參與老年群體數(shù)字包容治理的積極性。

3)政策目標(biāo)多樣，但目標(biāo)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

在Z維度上，現(xiàn)有政策試圖從接入溝、使用溝、知識(shí)溝等多維度助力老年人跨越數(shù)字鴻溝，但各政策目標(biāo)存在一定差異。完善數(shù)字服務(wù)占比最高，占比達(dá)43.18%；其次是提供社會(huì)保障，占比為34.81%；增強(qiáng)數(shù)字技能占比為14.34%，而保障數(shù)字安全、搭建數(shù)字環(huán)境占比相對(duì)較低。

從數(shù)字鴻溝層次來(lái)看，三層數(shù)字鴻溝相互聯(lián)系、層層遞進(jìn)，其中接入溝是基礎(chǔ)、使用溝是過程、知識(shí)溝是結(jié)果[5]。但當(dāng)前政策側(cè)重解決使用溝的問題，對(duì)接入溝和知識(shí)溝的關(guān)注不足。然而，在接入端，搭建數(shù)字環(huán)境是老年人邁入數(shù)字世界的基礎(chǔ)。截至2021年12月，我國(guó)60歲及以上老年人互聯(lián)網(wǎng)普及率為43.2%[30]，仍有一半以上未接入互聯(lián)網(wǎng)。在知識(shí)端，知識(shí)溝使老年人在信息獲取、處理以及運(yùn)用上遇到困難。老年人因知識(shí)儲(chǔ)備不足、感知風(fēng)險(xiǎn)能力和甄別信息能力較弱等原因常受到網(wǎng)絡(luò)謠言的困擾，更易成為網(wǎng)絡(luò)詐騙的受害者。因此，在解決使用溝問題的同時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)為有數(shù)字需求的老年人提供數(shù)字接入機(jī)會(huì)；另一方面應(yīng)當(dāng)重視老年人數(shù)字技術(shù)的使用安全。

3.3.2 “X-Y”二維交叉分析

通過“X-Y”交叉分析能夠清楚闡述各參與主體參與途徑以及發(fā)揮的功能作用。由圖5可知，各參與主體均可通過多種渠道參與，但對(duì)于參與主體的功能限制過于集中，使得參與主體功能發(fā)揮空間不足，參與廣度、深度有待擴(kuò)展。

圖5 “X-Y”交叉分析編碼情況統(tǒng)計(jì)

現(xiàn)有政策參與主體功能受限，未能充分釋放相關(guān)主體的功能。例如，公共文體機(jī)構(gòu)著眼于老年人的切實(shí)需求，以改造產(chǎn)品設(shè)計(jì)、提供人工幫扶、優(yōu)化與完善傳統(tǒng)服務(wù)等方式解決數(shù)字使用溝，但未能充分發(fā)揮圖書館、科技館等機(jī)構(gòu)教育培訓(xùn)的優(yōu)勢(shì)功能；對(duì)于企業(yè)，側(cè)重引導(dǎo)其采取策略性措施，但稅收優(yōu)惠、資金投入等能激發(fā)企業(yè)能動(dòng)性的政策工具應(yīng)用較少，不利于吸引高新技術(shù)企業(yè)將更多資金投入到智能產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新中，不能充分發(fā)揮企業(yè)在改造產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面的重要作用。

3.3.3 “X-Z”二維交叉分析

通過“X-Z”交叉分析有助于把握政策工具的導(dǎo)向作用。由圖6可知，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)用了多種政策工具，但存在政策目標(biāo)與政策工具匹配不均衡現(xiàn)象。

圖6 “X-Z”交叉分析編碼情況統(tǒng)計(jì)

具體而言，在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，缺乏多種政策工具的配合。第一，在提供社會(huì)保障方面，主要使用環(huán)境型政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)兜底服務(wù)目標(biāo)。提供社會(huì)保障旨在通過保留人工窗口、支持現(xiàn)金支付等策略，推進(jìn)線下傳統(tǒng)服務(wù)優(yōu)化、完善；第二，在接入端，主要通過提供設(shè)施、資金等供給型政策工具搭建數(shù)字環(huán)境，但供給工具運(yùn)用不足；第三，在使用端，供給型政策工具中“教育培訓(xùn)”“技術(shù)支持”以及環(huán)境型政策工具中“策略性措施”“法規(guī)管制”“目標(biāo)規(guī)劃”發(fā)揮主要作用，而需求型政策工具的作用不明顯。第四，在知識(shí)端，在環(huán)境型政策工具中“策略性措施”“法規(guī)管制”的作用有限，而供給型政策工具所能提供的技術(shù)層面、教育培訓(xùn)層面的保障也不深入，導(dǎo)致保障數(shù)字安全目標(biāo)相對(duì)弱勢(shì)。

3.3.4 “Y-Z”二維交叉分析

通過“Y-Z”交叉分析可以明晰參與主體在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮的功能作用。由圖7可知，參與主體在各政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的參與程度不同，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程參與主體雖豐富但作用有限。

圖7 “Y-Z”交叉分析編碼情況統(tǒng)計(jì)

不同政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)涉及不同參與主體，僅政府、企業(yè)、公民在各政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中均有參與，而公民這一參與主體整體參與性并不高。在提供社會(huì)保障方面，主要參與者為政府、企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)；在接入端，主要參與者為政府和企業(yè)；在使用端，涉及所有參與主體；在知識(shí)端，主要為政府參與，企業(yè)、公民、教育機(jī)構(gòu)雖有涉及，但參與性不高，未充分發(fā)揮如企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)上、公民在宣傳網(wǎng)絡(luò)安全上、教育機(jī)構(gòu)在普及安全知識(shí)上的重要作用。

4 完善老年人數(shù)字包容政策的建議

4.1 完善政策工具配置

老年人數(shù)字包容政策以環(huán)境型政策工具為主，側(cè)重采取策略性措施，而具有直接效力的供給型和需求型政策運(yùn)用相對(duì)不足，同時(shí)存在稅收優(yōu)惠、資金投入等政策范圍不全面、內(nèi)容不夠細(xì)化等問題?？梢詮囊韵聝煞矫鎯?yōu)化。

1)優(yōu)化政策工具組合。首先適當(dāng)調(diào)整環(huán)境型政策工具的使用，降低操作性不強(qiáng)的策略性措施的使用，增加強(qiáng)制性法規(guī)管制工具的使用；其次增加供給型政策工具的運(yùn)用，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，加大技術(shù)和資金的投入力度，降低老年人使用數(shù)字技術(shù)的門檻；最后完善和補(bǔ)充需求型政策工具，通過增加試點(diǎn)建設(shè)和政府采購(gòu)工具的使用，刺激市場(chǎng)對(duì)發(fā)展數(shù)字包容的需求，同時(shí)強(qiáng)化國(guó)際交流。

2)完善相關(guān)法規(guī)政策。一方面，結(jié)合老年人的實(shí)際需求，逐步出臺(tái)與策略性措施相匹配的配套政策；另一方面，完善資金投入、稅收優(yōu)惠等政策的實(shí)施細(xì)節(jié)。比如在資金投入方面，拓展資金投入覆蓋面，細(xì)化對(duì)無(wú)障礙終端設(shè)備研發(fā)的資金投入；政府設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)參與數(shù)字包容的企業(yè)直接提供資金支持。在稅收優(yōu)惠政策方面，可以發(fā)布適老化產(chǎn)品稅收優(yōu)惠目錄，進(jìn)一步擴(kuò)大適老化產(chǎn)品范圍，降低適老化產(chǎn)品稅收比率。

4.2 釋放參與主體功能空間

我國(guó)老年人數(shù)字包容政策已兼容政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元參與主體，但存在部分主體參與程度較低、主體參與渠道受限等問題。可以從以下兩方面優(yōu)化。

1)激發(fā)各參與主體的能動(dòng)性。一方面，圍繞不同主體制定相應(yīng)的政策規(guī)范，明確規(guī)定各參與主體在具體服務(wù)場(chǎng)景以及政策實(shí)施過程中的職責(zé)和分工，充分發(fā)揮各參與主體的功能作用，如明確圖書館、科技館在增強(qiáng)數(shù)字技能方面的職責(zé)；另一方面，制定激勵(lì)方案，充分調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性。如對(duì)各參與主體實(shí)行分級(jí)分類管理，將參與老年人數(shù)字包容納入企業(yè)、個(gè)人、組織機(jī)構(gòu)的考評(píng)體系，制定資助計(jì)劃扶持重點(diǎn)組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)，鼓勵(lì)各關(guān)聯(lián)主體協(xié)同參與老年人數(shù)字包容治理。

2)拓展主體參與渠道。在環(huán)境型政策工具中，補(bǔ)充涉及多元參與主體的目標(biāo)規(guī)劃，并細(xì)化目標(biāo)規(guī)劃中各參與主體的功能作用，從而提升各關(guān)涉主體的參與度；在供給型政策工具中，通過提供技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資金等要素來(lái)支撐相關(guān)參與主體的發(fā)展，擴(kuò)展各參與主體在公共服務(wù)、技術(shù)支持、教育培訓(xùn)、信息基礎(chǔ)設(shè)施等政策工具上的參與渠道；在需求型政策工具中，增加能調(diào)動(dòng)多元主體能動(dòng)性的國(guó)際交流、試點(diǎn)建設(shè)、政府采購(gòu)等政策工具的使用。

4.3 優(yōu)化政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國(guó)老年人數(shù)字包容政策側(cè)重解決數(shù)字使用溝的問題，化解接入溝和知識(shí)溝的政策相對(duì)較少，政策目標(biāo)間的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。同時(shí)，在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，配套的政策工具不夠豐富?？梢詮囊韵聝煞矫鎯?yōu)化。

1)重視政策目標(biāo)間的協(xié)調(diào)性。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)搭建數(shù)字環(huán)境、保障數(shù)字安全等目標(biāo)薄弱環(huán)節(jié)的政策供給。在接入端，加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在資金、技術(shù)上給予政策扶持，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，推進(jìn)提速降費(fèi)；在知識(shí)端，增強(qiáng)對(duì)老年人網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)，嚴(yán)厲打擊竊取用戶隱私、網(wǎng)絡(luò)詐騙等信息犯罪，同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)宣傳教育，特別是在金融、醫(yī)療領(lǐng)域，普及基本防范知識(shí)。

2)強(qiáng)化政策目標(biāo)匹配更多政策工具。為使政策工具能科學(xué)地最大限度發(fā)揮效能，應(yīng)對(duì)政策工具進(jìn)行研究、合理分析與歸類，從而為政策選擇提供清晰譜系圖。充分考慮政策環(huán)境因素，盡可能以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為前提選擇政策工具，同時(shí)與行政資源、政策工具組合等巧妙結(jié)合，強(qiáng)化政策組合的協(xié)調(diào)作用。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文以中央和各省市政府發(fā)布的老年人數(shù)字包容政策文本為研究對(duì)象，采用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法分析了老年人數(shù)字包容政策的現(xiàn)狀以及各維度上的分布特征。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)老年人數(shù)字包容政策呈現(xiàn)出政策工具多樣性、參與主體多元性、政策目標(biāo)多維性的特點(diǎn)，但仍存在工具結(jié)構(gòu)失衡且缺乏配套措施、部分參與主體參與度不高且參與渠道有限、政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)且目標(biāo)匹配的工具不足等問題。針對(duì)存在的問題提出完善對(duì)策，包括優(yōu)化政策工具組合，完善相關(guān)政策法規(guī)；激發(fā)參與主體的能動(dòng)性、拓展主體參與渠道；重視目標(biāo)間的協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化政策目標(biāo)匹配更多政策工具。

本文也存在一定局限，如針對(duì)政策工具使用比例何時(shí)達(dá)到最優(yōu)問題未做深入分析，未來(lái)可結(jié)合老年人數(shù)字包容實(shí)踐需求數(shù)據(jù)，通過建立工具均衡評(píng)估模型等方式進(jìn)一步研究。