美國(guó)加強(qiáng)涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪國(guó)際執(zhí)法合作

文/孔繁勇

為落實(shí)2022年3月美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署的關(guān)于確保數(shù)字資產(chǎn)負(fù)責(zé)任發(fā)展的行政命令，2022年6月，美國(guó)司法部發(fā)布了題為《加強(qiáng)涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪國(guó)際執(zhí)法合作》的報(bào)告。該報(bào)告分為三部分，共58頁(yè)，梳理分析了涉數(shù)字資產(chǎn)案件國(guó)際執(zhí)法合作所面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，回顧總結(jié)了美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)管部門(mén)所采取的國(guó)際執(zhí)法合作措施和取得的階段性成果，最后對(duì)改進(jìn)涉數(shù)字資產(chǎn)案件國(guó)際合作提出了三點(diǎn)建議。

回顧與總結(jié)

為共同打擊涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪，美國(guó)司法部加強(qiáng)與外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的雙邊和多邊協(xié)作配合。一方面，采取措施熟悉其他國(guó)家關(guān)于此類(lèi)案件調(diào)查取證的國(guó)內(nèi)法規(guī)定，并深入了解不同國(guó)家案件調(diào)查的各種特定需求。另一方面，積極參與推動(dòng)《布達(dá)佩斯打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》及其第二附加議定書(shū)的執(zhí)行。第二附加議定書(shū)旨在推動(dòng)簽約方加強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、電子證據(jù)共享的國(guó)際合作，對(duì)于提高涉數(shù)字資產(chǎn)案件的調(diào)查取證效率將發(fā)揮重大推動(dòng)作用。美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門(mén)在加強(qiáng)涉數(shù)字資產(chǎn)案件國(guó)際執(zhí)法合作方面主要做了以下三個(gè)方面的工作。

（一）交流分享專(zhuān)業(yè)技能

美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)注重利用培訓(xùn)和辦理具體個(gè)案的方式，與外國(guó)同行交流涉數(shù)字資產(chǎn)案件調(diào)查的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和執(zhí)法技能。在司法部?jī)?nèi)，聯(lián)邦調(diào)查局下屬的金融犯罪偵查局于2022年2月設(shè)立了數(shù)字資產(chǎn)偵查處。數(shù)字資產(chǎn)偵查處作為聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)涉數(shù)字資產(chǎn)工作的主管部門(mén)，牽頭成立由數(shù)字資產(chǎn)專(zhuān)家、相關(guān)部門(mén)人員組成的專(zhuān)案組，在情報(bào)和行動(dòng)部門(mén)協(xié)助下開(kāi)展工作。數(shù)字資產(chǎn)偵查處提供區(qū)塊鏈分析和數(shù)字資產(chǎn)扣押方面的培訓(xùn)、技術(shù)裝備以及實(shí)戰(zhàn)技能，并組建創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)將高新科技及時(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)斗力。

數(shù)字資產(chǎn)偵查處與司法部下屬的加密貨幣執(zhí)法小組密切配合。后者于2021年10月設(shè)立，主要負(fù)責(zé)調(diào)查和支持涉加密貨幣犯罪起訴，特別是由數(shù)字資產(chǎn)交易所及掩飾數(shù)字資產(chǎn)交易、提供洗錢(qián)服務(wù)的組織所實(shí)施的復(fù)雜案件起訴。加密貨幣執(zhí)法小組設(shè)在刑事偵查局，兼具反洗錢(qián)和犯罪資產(chǎn)追繳處、計(jì)算機(jī)犯罪和知識(shí)產(chǎn)權(quán)處，以及司法部?jī)?nèi)部負(fù)責(zé)訴訟事務(wù)機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)技能。

司法部負(fù)責(zé)加強(qiáng)非法使用加密貨幣的國(guó)際合作和能力建設(shè)，在這方面，數(shù)字資產(chǎn)偵查處和加密貨幣執(zhí)法小組作出的貢獻(xiàn)最大。司法部的國(guó)際合作和能力建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃部分借助美國(guó)的跨國(guó)和高科技犯罪全球執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)實(shí)施，由國(guó)務(wù)院的國(guó)際麻醉品和執(zhí)法事務(wù)局提供經(jīng)費(fèi)支持，并由國(guó)務(wù)院會(huì)同司法部進(jìn)行管理。該執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)組織負(fù)責(zé)組織分布世界各地的司法部國(guó)際計(jì)算機(jī)黑客和知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門(mén)的檢察官顧問(wèn)以及暗網(wǎng)、加密貨幣領(lǐng)域的專(zhuān)家開(kāi)展工作。司法部能力建設(shè)國(guó)際合作有兩大特點(diǎn)，一是國(guó)際計(jì)算機(jī)黑客和知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門(mén)在東南亞、東歐、拉丁美洲三個(gè)地區(qū)加密貨幣工作組中發(fā)揮主導(dǎo)作用；二是面向相關(guān)國(guó)家的法官、檢察官、偵查員以及物證鑒定人員提供專(zhuān)業(yè)支持。此外，由國(guó)務(wù)院反恐局資助的常駐法律顧問(wèn)在能力建設(shè)項(xiàng)目中負(fù)責(zé)解決恐怖分子使用加密貨幣問(wèn)題。

美國(guó)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)關(guān)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在加密貨幣調(diào)查能力國(guó)際培訓(xùn)方面所做的工作并不限于此。近年來(lái)，司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局、緝毒署、國(guó)家安全處，國(guó)土安全部下屬的國(guó)土安全調(diào)查局、特勤局，財(cái)政部下屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、國(guó)家稅務(wù)局刑事偵查處，美國(guó)證券交易委員會(huì)，商品期貨交易委員會(huì)等部門(mén)都開(kāi)展了加密貨幣案件調(diào)查能力建設(shè)的國(guó)際合作。

此外，不少美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)向總部位于海牙的歐洲警察組織以及其他國(guó)家和地區(qū)派駐了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，推進(jìn)與外國(guó)合作伙伴的信息分享、執(zhí)法協(xié)作。這些聯(lián)絡(luò)官經(jīng)常協(xié)助進(jìn)行數(shù)字資產(chǎn)調(diào)查，并通過(guò)案件辦理向外國(guó)合作伙伴提供在職專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。

（二）參與制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

除了通過(guò)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的《布達(dá)佩斯公約》以及雙邊司法協(xié)助來(lái)推進(jìn)涉數(shù)字資產(chǎn)案件跨國(guó)取證方面的國(guó)際合作外，美國(guó)還參加了多個(gè)旨在幫助解決跨國(guó)辦理數(shù)字資產(chǎn)案件所涉問(wèn)題的國(guó)際協(xié)調(diào)組織。

1.反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組。美國(guó)（由財(cái)政部牽頭）和日本是反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組下設(shè)的數(shù)字資產(chǎn)聯(lián)絡(luò)組的主席國(guó)。反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組負(fù)責(zé)設(shè)定打擊洗錢(qián)、恐怖融資以及其他非法金融活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，迄今已有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)承諾履行。通過(guò)這個(gè)數(shù)字資產(chǎn)聯(lián)絡(luò)組主席國(guó)身份及其自身所發(fā)揮的作用，美國(guó)與很多國(guó)家開(kāi)展合作，共同把握和應(yīng)對(duì)執(zhí)行反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組標(biāo)準(zhǔn)所遇到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。美國(guó)財(cái)政部在2022年發(fā)布的美國(guó)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中指出，由于管理措施以及對(duì)于數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商的國(guó)際監(jiān)管不到位、不平衡，導(dǎo)致犯罪分子利用屬地管轄方面的漏洞，將美國(guó)金融系統(tǒng)暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中。2018年以來(lái)，反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組已經(jīng)明確指出其標(biāo)準(zhǔn)適用于數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商，數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商要履行同樣的全套義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)采取與其他金融機(jī)構(gòu)一樣的防控措施。這些義務(wù)包括執(zhí)行反洗錢(qián)和反恐怖融資計(jì)劃（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、客戶盡職調(diào)查、記錄保存、定向金融制裁、提交可疑活動(dòng)報(bào)告等），以及遵守“旅行規(guī)則”。根據(jù)該規(guī)則，數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供者在進(jìn)行數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)賬、保存交易雙方信息時(shí)應(yīng)當(dāng)以迅速、安全的方式獲取、保存、傳輸數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的發(fā)起人和受益人的識(shí)別信息。反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組發(fā)布了一系列指引，指導(dǎo)有關(guān)國(guó)家和企業(yè)切實(shí)履行義務(wù)。這些指引除了公開(kāi)發(fā)布的版本外，還有面向查處涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他主體的非公開(kāi)版本。

2.國(guó)際證監(jiān)會(huì)委員會(huì)。國(guó)際證監(jiān)會(huì)委員會(huì)是一個(gè)多邊國(guó)際組織，其成員監(jiān)管全世界95%以上的證券市場(chǎng)，美國(guó)的兩大金融監(jiān)管部門(mén)證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)通過(guò)該組織積極參與數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管事務(wù)。證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)在該組織中的工作主要涉及以下方面：一是穩(wěn)定幣。加密貨幣給人的總體感覺(jué)是價(jià)格波動(dòng)大，但同為加密貨幣的穩(wěn)定幣卻并非如此。穩(wěn)定幣通常錨定美元等法定貨幣或者其他價(jià)值穩(wěn)定的資產(chǎn)，確保維持穩(wěn)定的價(jià)值。二是除穩(wěn)定幣和代幣外沒(méi)有儲(chǔ)備支持的數(shù)字資產(chǎn)。三是開(kāi)放式金融。開(kāi)放式金融也稱(chēng)作去中心化金融，是加密貨幣、區(qū)塊鏈和智能合約相結(jié)合的產(chǎn)物。四是加密貨幣的衍生金融產(chǎn)品。這些工作旨在消除利用屬地管轄規(guī)避有效監(jiān)管以及市場(chǎng)分散化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提供情報(bào)信息、經(jīng)驗(yàn)做法、監(jiān)管建議分享交流的平臺(tái)。證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)還參加了該組織下設(shè)的涉及執(zhí)法協(xié)作的委員會(huì)，并且是第四委員會(huì)的創(chuàng)立成員。第四委員會(huì)負(fù)責(zé)推進(jìn)證券類(lèi)案件調(diào)查的國(guó)際合作和信息共享，并日益重視數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管活動(dòng)。目前，美國(guó)證券交易委員會(huì)是第四委員會(huì)的主席。

3.《關(guān)于磋商、合作和信息交流的多邊諒解備忘錄》。證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)是2002年國(guó)際證監(jiān)會(huì)委員會(huì)《關(guān)于磋商、合作和信息交流的多邊諒解備忘錄》，以及該備忘錄2016年加強(qiáng)版的簽約方。這一備忘錄確定了與具體案件查處工作相關(guān)的物品和信息傳遞的制度框架。國(guó)際證監(jiān)會(huì)委員會(huì)下設(shè)小組對(duì)申請(qǐng)加入備忘錄的成員資質(zhì)條件進(jìn)行審查，而證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)都是積極參與者。因此，在此領(lǐng)域，美方可以幫助外國(guó)同行解決具體的技術(shù)支持問(wèn)題。備忘錄的條款涵蓋了銀行、中介以及企業(yè)和受益人所有權(quán)記錄等規(guī)定。修訂后的備忘錄增加了審計(jì)工作文件、強(qiáng)制作證、財(cái)產(chǎn)凍結(jié)告知、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的非內(nèi)容信息記錄等規(guī)定。近年來(lái)，兩個(gè)備忘錄的簽約方每年要提出4000多個(gè)合作請(qǐng)求，而證券交易委員會(huì)每年提出請(qǐng)求數(shù)都排在前三位，商品期貨交易委員會(huì)則排在前十位。截至目前，2002年備忘錄共有125個(gè)簽約成員，而2016年加強(qiáng)版?zhèn)渫浿挥?2個(gè)簽約成員。

美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局近年來(lái)開(kāi)展了加密貨幣案件調(diào)查能力建設(shè)的國(guó)際合作

（三）政府部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)

為了確保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府力量，美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他政府部門(mén)緊密協(xié)作，共同打擊涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪。例如，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室與執(zhí)法機(jī)關(guān)加大了對(duì)數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的工作力度，對(duì)使用勒索軟件索要加密貨幣作為贖金的犯罪分子，為贖金支付提供條件者，查獲的加密貨幣交易所、暗網(wǎng)市場(chǎng)等主體實(shí)施制裁。美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室還對(duì)利用非法侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)盜竊加密貨幣并進(jìn)行洗錢(qián)的對(duì)象采取制裁措施。2021年，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室面向加密貨幣產(chǎn)業(yè)發(fā)布了一個(gè)關(guān)于制裁的合規(guī)指引，以及關(guān)于勒索軟件犯罪贖金支付的公告，要求有關(guān)公司采取有效措施避免因違規(guī)支付贖金受到制裁。執(zhí)法機(jī)關(guān)還與美國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部以及國(guó)家安全局等情報(bào)機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，防范和查處勒索軟件、黑客盜竊加密貨幣等互聯(lián)網(wǎng)犯罪活動(dòng)。

建議與展望

（一）加大警務(wù)行動(dòng)和能力建設(shè)的協(xié)作力度。美國(guó)司法部認(rèn)為，提升外國(guó)合作伙伴的刑事司法能力既能加強(qiáng)全球執(zhí)法合作，也能更好保護(hù)美國(guó)公民權(quán)益，便利美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展跨境案件辦理工作。為此，建議采取以下措施：一是進(jìn)一步提升美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的海外行動(dòng)能力，特別是查處網(wǎng)絡(luò)犯罪和涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪活動(dòng)的能力。增強(qiáng)行動(dòng)能力除了可以實(shí)現(xiàn)有效的執(zhí)法信息分享，還能增進(jìn)美國(guó)與外國(guó)執(zhí)法人員之間的聯(lián)絡(luò)，形成長(zhǎng)期合作機(jī)制。二是對(duì)于司法部等執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)具體執(zhí)法行動(dòng)需求所確定的國(guó)際執(zhí)法合作伙伴，撥付國(guó)際能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)。美國(guó)司法部將圍繞數(shù)字資產(chǎn)執(zhí)法能力建設(shè)，與美國(guó)國(guó)務(wù)院一起制定、實(shí)施相關(guān)政策。三是在對(duì)外援助的同時(shí)，配套提升美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的能力，確保援助發(fā)揮應(yīng)有作用。這樣的支持對(duì)于成功完成海外執(zhí)法任務(wù)、形成國(guó)際執(zhí)法合力至關(guān)重要，同時(shí)還能幫助美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)建立起數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)，為外國(guó)執(zhí)法伙伴提供專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)支持。在所有培訓(xùn)中，政府間的培訓(xùn)和技術(shù)支持是最有效的一種方式，因?yàn)樗粌H傳授了所需知識(shí)和技能，還鞏固了與外國(guó)同行的緊密聯(lián)系。四是利用其他渠道保障能力建設(shè)和警務(wù)行動(dòng)需求。要確保跨國(guó)和高科技犯罪全球執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)及其他美國(guó)執(zhí)法人員根據(jù)特定地區(qū)的涉數(shù)字資產(chǎn)案件類(lèi)型和特點(diǎn)，有針對(duì)性地靈活開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)。要將外國(guó)執(zhí)法伙伴納入全國(guó)計(jì)算機(jī)物證培訓(xùn)等國(guó)內(nèi)培訓(xùn)的受訓(xùn)范圍。培訓(xùn)中要充分考慮掌握區(qū)塊鏈分析技術(shù)的難度和成本，使外國(guó)執(zhí)法伙伴在辦理涉數(shù)字資產(chǎn)案件時(shí)利用低成本、可公開(kāi)獲取或免費(fèi)的開(kāi)源工具軟件。

（二）深化信息共享和協(xié)作配合的協(xié)作機(jī)制。美國(guó)司法部指出，雖然美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)在涉數(shù)字資產(chǎn)案件國(guó)際執(zhí)法合作方面取得了明顯的成效，但為了更有效地開(kāi)展跨國(guó)案件查辦工作，還要采取四項(xiàng)措施。一是在國(guó)內(nèi)和國(guó)際執(zhí)法伙伴間鼓勵(lì)信息共享、及早協(xié)調(diào)、消除管轄沖突。二是支持推進(jìn)調(diào)查取證、財(cái)物扣押、贓物追繳等方面的執(zhí)法合作。三是繼續(xù)為外國(guó)執(zhí)法伙伴提供政策以及專(zhuān)業(yè)技能支持。四是加強(qiáng)與相關(guān)企業(yè)的協(xié)作，培育良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，鏟除數(shù)字資產(chǎn)野蠻生長(zhǎng)的土壤。

（三）提高反洗錢(qián)和反恐怖融資的協(xié)作成效。為了更好地防范犯罪分子利用國(guó)家和地區(qū)間反洗錢(qián)、反恐怖融資監(jiān)管的盲區(qū)和漏洞，美國(guó)司法部建議抓好三個(gè)方面的工作。一是繼續(xù)通過(guò)反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組下設(shè)的數(shù)字資產(chǎn)聯(lián)絡(luò)組開(kāi)展工作，鼓勵(lì)和支持相關(guān)國(guó)家落實(shí)反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組建議的各項(xiàng)監(jiān)管措施。二是繼續(xù)通過(guò)雙邊合作向有關(guān)國(guó)家解釋反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組的建議內(nèi)容，了解遇到的困難，并支持其破解執(zhí)行難題。三是鼓勵(lì)外國(guó)合作伙伴權(quán)衡利弊得失，適用反洗錢(qián)、反恐怖融資的法律規(guī)定和透明、合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。