論雙碳目標(biāo)下國家溫室氣體減排義務(wù)

王 浩,何金遙

(西南石油大學(xué) 法學(xué)院,成都610000)

世界范圍內(nèi),氣候環(huán)境變化導(dǎo)致愈加頻發(fā)的極端天氣和氣候災(zāi)害引發(fā)了國際社會的關(guān)注?！毒┒紖f(xié)定書》《巴黎條約》等一系列環(huán)境氣候變化公約的簽訂和履行表明了各國在應(yīng)對全球氣候變化方面已達成共識,即各國應(yīng)采取相應(yīng)手段來控制和減少二氧化碳的排放,以應(yīng)對全球氣候環(huán)境變化。在此背景下,2020年9月,習(xí)近平總書記提出:“中國力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值,爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”(1)《習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話》,《中國青年報》2020年9月23日。中國在國際會議所做的碳達峰、碳中和承諾,體現(xiàn)了大國的責(zé)任與擔(dān)當(dāng),這就需要國內(nèi)統(tǒng)籌實施,履行溫室氣體的減排義務(wù)。為此,黨中央國務(wù)院成立了碳達峰、碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組,制定實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的時間表、路線圖以及相關(guān)的政策文件,政策措施涉及應(yīng)對氣候變化、污染防治、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、綠色金融、碳排放交易等多領(lǐng)域,致力于構(gòu)建碳達峰碳中和“1+N”政策體系(2)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5649728.htm?eqid=9f75dcd300031f7e0000000264644303。。在中央領(lǐng)導(dǎo)小組的指引下,以生態(tài)環(huán)境部為代表的職能部門也開始了政策實踐。2021年1月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布文件提出,“以雙碳目標(biāo)為牽引,加強氣候變化應(yīng)對與生態(tài)環(huán)境保護工作統(tǒng)籌融合?！?3)生態(tài)環(huán)境部:《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》,https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202101/t20210113_817221.html。2021年3月,在國家發(fā)改委召開的雙碳目標(biāo)專家座談會上也提出要加快出臺雙碳目標(biāo)頂層設(shè)計政策文件,確保如期實現(xiàn)目標(biāo)。

為推進雙碳目標(biāo)的實現(xiàn),個別地區(qū)出現(xiàn)空喊口號、蹭熱度、蜂擁而上或“一刀切”、過度超前行動等運動式“減碳”苗頭。2020年12月,義烏市采取“拉閘限電”的行政手段以控制高峰時段用電,對企業(yè)實行限產(chǎn)和錯峰生產(chǎn),造成了大量工廠停工停業(yè)。2021年9月,東北地區(qū)由于雙碳目標(biāo)下導(dǎo)致煤炭供應(yīng)不足,再次出現(xiàn)“拉閘限電”的情況,城市主干道紅綠燈無法正常運行而造成交通秩序混亂,部分商鋪為維持正常經(jīng)營只能用蠟燭照明。針對上述問題,2021年7月30日,習(xí)近平總書記指出,“盡快出臺2030年前碳達峰行動方案,糾正運動式“減碳”(4)《中共中央政治局召開會議,分析研究當(dāng)前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作,中共中央總書記習(xí)近平主持會議》,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-07/30/c_1127713888.htm。。上述問題表明,我國履行國家溫室氣體減排義務(wù)的依據(jù)更多的是政策文件,法律依據(jù)不足,尚未形成政府、企業(yè)、社會力量協(xié)同推進國家溫室氣體減排義務(wù)履行的體制,以及國家溫室氣體減排義務(wù)的措施和責(zé)任難以落實等問題。

一、正當(dāng)性分析:雙碳背景下亟須履行國家溫室氣體減排義務(wù)

當(dāng)前氣候變化已成為各國關(guān)切的問題,為應(yīng)對氣候變化經(jīng)不斷談判協(xié)商簽訂了一系列應(yīng)對氣候變化的公約。我國作為上述公約的成員國和全球最大的碳排放國,控制和減少溫室氣體排放是當(dāng)前需要承擔(dān)的國際義務(wù),也是兌現(xiàn)我國國際承諾的必要手段。

(一)履行溫室氣體減排義務(wù)是遵守國際氣候公約規(guī)定的要求

20 世紀(jì)末,氣候變化問題日益嚴(yán)峻,其具體表現(xiàn)為全球氣候變暖,應(yīng)對氣候變化風(fēng)險成為全球性問題之一(5)朱炳成:《全球氣候治理面臨的挑戰(zhàn)及其法制應(yīng)對》,《中州學(xué)刊》2020年第4期。。全球各國為應(yīng)對氣候變化,在不斷的談判、協(xié)商下達成共識并簽署了一系列氣候公約。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為解決全球氣候問題奠定了法律基礎(chǔ),其中確立了應(yīng)對氣候變化的最終目標(biāo)和法律原則,并明確了在發(fā)展優(yōu)先的前提下,發(fā)展中國家只承擔(dān)提供溫室氣體源義務(wù)。1997 年《京都議定書》根據(jù)氣候公約原則的指引,進一步明確了發(fā)展中國家在其范圍內(nèi)制定的以改進溫室氣體排放和模式(6)周洪鈞:《〈京都議定書〉生效周年述論》,《法學(xué)》2006年第3期。。2015年《巴黎協(xié)定》則確定了控溫目標(biāo)和自主貢獻的參與模式。

上述公約的簽訂為各國確立和分配了國際碳減排義務(wù),如在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》序言中規(guī)定,締約國應(yīng)該制定有效的立法并應(yīng)當(dāng)反映其所適應(yīng)的環(huán)境和發(fā)展方面的情況(7)韓良:《論氣候行政權(quán)》,《政法論壇》2010年第4期。,而控制和減少溫室氣體排放就是國際義務(wù)的核心要義。同時,控制和減少溫室氣體排放作為公約中規(guī)定的最重要的國際義務(wù),也需要締約國在國內(nèi)采取措施予以展開和實踐。我國作為上述公約的成員國和全球最大的碳排放國,一直以來積極履行公約所承擔(dān)的義務(wù)。從2007年我國制定的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》到2013年我國發(fā)布的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》,再到2015年我國提交的《強化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》,上述實踐表明在公約的指導(dǎo)下,我國實現(xiàn)了碳減排義務(wù)履行從“外”到“內(nèi)”的過程。雙碳目標(biāo)的提出正是我國進一步遵守氣候公約的要求,體現(xiàn)的是信守承諾的大國擔(dān)當(dāng)。因此,在雙碳目標(biāo)背景下,通過采取多元化法律手段,控制和減少溫室氣體排放,既有助于國內(nèi)溫室氣體減排義務(wù)的實現(xiàn),也進一步遵守了國際公約的規(guī)定,兌現(xiàn)我國所做的國際承諾。

(二)履行溫室氣體減排義務(wù)是全球氣候治理的基本要求

《2019 年氣候變化績效指標(biāo)》顯示,1998年后的20年間,全球爆發(fā)了超過一萬個極端氣候事件,造成50多萬人死亡,經(jīng)濟損失超過3萬億美元(8)David Eckstein, Marie-Lena Hutfils and Maik Winges, Global Climate Risk Index 2019, Germanwatch e.v. 2018, p.5.。同時,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出,極端氣候事件的數(shù)量將會在未來 10 年持續(xù)增加(9)Daniel Puig, Anne Olhoff, and Skylar Bee, The Adaptation Finance Gap Report, Nairobi, Kenya: United Nations Environment Programme, 2016。。極端氣候事件的發(fā)生促使全球各國共同協(xié)作,開展氣候治理行動。全球氣候治理最大的困境就是“集體行動的邏輯”(10)集體行動的邏輯是指除非一個集團中的人數(shù)很少,或者存在強制或其他某些特殊手段促使個人按照他們的共同利益行動,理性的、自利的個人將不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。[美]曼瑟爾·奧爾森: 《集體行動的邏輯》,陳郁、郭宇峰、李崇新譯,上海:格致出版社,2011年,第2頁。,集體行動邏輯中的激勵因素導(dǎo)致發(fā)達國家希望借助于自身在全球氣候治理中的作用來提高其國際地位(11)何志鵬、馬文飛:《領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理中國何以可能》,《河北法學(xué)》2020年第7期。?；诖?全球大部分國家和地區(qū)以氣候治理為契機,提出了溫室氣體減排承諾,在應(yīng)對氣候變化的同時,也旨在提升自己在全球氣候治理中的地位和話語權(quán),從而在氣候談判中掌握主動權(quán)。例如,美國提出到2025年,溫室氣體的排放在2005年的基礎(chǔ)上減少26%～28%,歐盟也提出到2030年,在1990年的基礎(chǔ)上減排40%(12)李慧明:《全球氣候治理制度碎片化時代的國際領(lǐng)導(dǎo)及中國的戰(zhàn)略選擇》,《當(dāng)代亞太》2015年第4期。。

中國作為傳統(tǒng)的能源消費大國,在全球氣候治理中的作用不可小覷。國際能源署發(fā)布的《2020煤炭報告》指出,中國2019年的原煤產(chǎn)量高達38億噸,占世界比重將近一半,相當(dāng)于OECD國家比重的2倍,相當(dāng)于美國煤炭占世界比重的6倍,是全球最大的煤炭生產(chǎn)國(13)國際能源署(IEA)數(shù)據(jù)庫:《Coal 2022 ——Analysis and forecast to 2025》 https://www.iea.org/reports/coal-2020。。我國傳統(tǒng)能源消費的巨大體量也為今后的全球能源消費轉(zhuǎn)型和在中國全球氣候治理中占據(jù)一席之地奠定了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上,我國作出碳達峰與碳中和承諾,履行溫室氣體減排義務(wù),契合了當(dāng)前全球氣候治理的要求。能源消費轉(zhuǎn)型是履行溫室減排義務(wù)的基礎(chǔ)和前提,溫室氣體減排義務(wù)的實現(xiàn)與否也會影響我國今后在全球氣候治理中的作用。因此,溫室氣體排放義務(wù)作為雙碳目標(biāo)的核心任務(wù),其切實履行不僅促進雙碳目標(biāo)如期實現(xiàn),也能夠進一步凸顯我國在全球氣候變化治理中的重要作用,從而為今后的氣候變化談判和氣候變化規(guī)則的制定提供切實保障。

(三)履行溫室氣體減排義務(wù)是建立人類氣候命運共同體的當(dāng)然選擇

2015年,習(xí)近平總書記提出“人類命運共同體”倡議,旨在各國追求自身發(fā)展的同時,也要兼顧他國合理關(guān)切,以實現(xiàn)共同發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境日趨嚴(yán)峻,極端氣候頻繁發(fā)生的背景下,不管是國際氣候公約的簽訂還是各國對全球氣候變化的共同治理和內(nèi)部治理,都體現(xiàn)了人類作為命運共同體的團結(jié)與合作。換言之,在人類命運共同體理念的指引下,人類氣候命運共同體作為其組成部分應(yīng)運而生。這里所謂的“人類氣候命運共同體”是以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想,將全球治理作為基礎(chǔ)路徑并結(jié)合各國自身氣候治理的實踐經(jīng)驗去探尋應(yīng)對措施與政策,同時在團結(jié)合作的基礎(chǔ)上,最終實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然和諧共生的目標(biāo)(14)李強:《構(gòu)建“人類氣候命運共同體”:內(nèi)涵、挑戰(zhàn)及出路》,《中國社會科學(xué)報》2019年12月12日。。在當(dāng)今世界,氣候變化的公共物品屬性使其帶有外部性特征,這讓全球各國在氣候變化的背景下,已經(jīng)成為了利益與安全交融的氣候命運共同體。這就要求各國齊心協(xié)力,以共同目標(biāo)為指引,積極采取有效的行動,以應(yīng)對氣候變化帶來的消極影響。

我國作為全世界最大的發(fā)展中國家,應(yīng)積極發(fā)揮在構(gòu)建“人類氣候命運共同體”中的作用。就我國自身來說,需要結(jié)合碳達峰、碳中和承諾,切實履行溫室氣體減排義務(wù),為各國提供控制和減少溫室氣體排放的實踐經(jīng)驗,并建立為國際社會所普遍接受和遵循的溫室氣體減排機制。

二、實踐檢視:國家溫室氣體減排義務(wù)履行的實踐機理與挑戰(zhàn)

2018年憲法修改之前,生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護是作為一項單獨的基本權(quán)利還是作為國家目標(biāo)寫入憲法中尚有爭論。2018 年憲法修改后,生態(tài)環(huán)境保護成為國家的一項重要的客觀法義務(wù),以此否認了環(huán)境權(quán)作為公民的主觀基本權(quán)利(15)張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,《法學(xué)家》2018年第3期。。通過公權(quán)力活動貫徹環(huán)境保護的國家目標(biāo)與公民因各項基本權(quán)利所享有的環(huán)境法益并不沖突。實質(zhì)上,國家控制和減少溫室氣體排放作為實現(xiàn)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,其義務(wù)就源于憲法所規(guī)定的國家目標(biāo)和公民享有的環(huán)境法益。然而,在實踐中,國家溫室氣體減排義務(wù)履行卻面臨義務(wù)虛置化、依據(jù)不足、體制不順、措施不當(dāng)?shù)忍魬?zhàn)。

(一)國家溫室氣體減排義務(wù)的實踐機理

1.作為公民基本權(quán)利的環(huán)境法益。在2018年環(huán)境保護作為國家目標(biāo)納入憲法后,表明了其是根據(jù)客觀法規(guī)范而直接指向國家義務(wù),以此否認了環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利為公民個人所主張(16)《憲法》第9條第2款:國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源;第26條:國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木;第89條第6項:國務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。。但與此同時,環(huán)境保護作為國家目標(biāo)的客觀規(guī)范和其它基本權(quán)利的規(guī)定也指向了公民所享有的環(huán)境法益。大量溫室氣體的排放造成環(huán)境污染,而環(huán)境污染也必然會對公民個人的生命、健康帶來危害。

我國憲法雖未直接規(guī)定生命權(quán)和健康權(quán),但可以從憲法相關(guān)規(guī)定中進行解釋。一是我國《憲法》第37條(17)《憲法》第37條:中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。規(guī)定的人身自由憲法條款和第38條(18)《憲法》第38條:中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。規(guī)定的人格尊嚴(yán)條款為國家保障公民的生命和健康提供了規(guī)范指引。生命權(quán)是法治社會的理性與道德基礎(chǔ),也是人類社會最根本和最基本的權(quán)利(19)韓大元:《中國憲法學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注生命權(quán)問題的研究》,《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2004年第1期。。二是憲法第41條(20)《憲法》第41條:中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。所規(guī)定的對國家機關(guān)工作人員監(jiān)督的和給付賠償?shù)幕緳?quán)利,也賦予公民獲得了知曉身邊環(huán)境狀況的知情權(quán),并在因環(huán)境污染,基本權(quán)利受到威脅時,有權(quán)向國家提出賠償。三是作為憲法具體化的各部門法,也對因基本權(quán)利產(chǎn)生的環(huán)境法益作出了具體規(guī)定,如《民法典》中就規(guī)定了生命權(quán)和健康權(quán)的不可侵犯性;《環(huán)境保護法》第53條(21)《環(huán)境保護法》第53條:公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。賦予我國公民環(huán)境知情權(quán),而第6章的責(zé)任條款則表明:在環(huán)境權(quán)益受到侵犯的情況下,公民能夠主張請求權(quán)益受損補償或賠償(22)張震:《環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能:從理論到實踐》,《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期。。因此,公民基于各項基本權(quán)利所享有的環(huán)境法益,在推動國家采取各種手段控制和減少溫室氣體排放的同時,也有助于公民環(huán)境法益的實現(xiàn)。

2.雙碳國家目標(biāo)指引下的國家溫室氣體減排義務(wù)。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示我國的經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二,但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展也使碳排放量逐年增加,對環(huán)境帶來了不小的危害。傳統(tǒng)高能耗行業(yè)的發(fā)展和溫室氣體的排放也對我國環(huán)境造成了巨大污染,如2013年,中國各地持續(xù)出現(xiàn)的大范圍的霧霾天氣,以至于北京等城市的空氣污染指數(shù)突破了歷史極值(23)王敏、黃瀅:《中國的環(huán)境污染與經(jīng)濟增長》,《經(jīng)濟學(xué)》2015年第2期。。環(huán)境污染使我國認識到經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型需要從立法上作出回應(yīng)。因此,2018年憲法修改對環(huán)境保護作出了較為完善的規(guī)定。一是將“生態(tài)文明建設(shè)”納入憲法序言中。二是將“美麗”一詞作為生態(tài)文明建設(shè)的目的和歸宿,將其納入憲法序言作為社會主義國家前綴,表明國家建設(shè)社會主義不再一味追求片面的經(jīng)濟發(fā)展,而是將環(huán)境保護、生態(tài)文明與經(jīng)濟建設(shè)共同協(xié)調(diào)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。自此,“美麗中國”不僅成為現(xiàn)行憲法根本法的組成部分,也成為國家政治決策、法律制定與實施的一項重要考量因素(24)陳明輝:《什么樣的共和國?——現(xiàn)行憲法中“社會主義國家”的性質(zhì)與內(nèi)涵》,《北大法律評論》2019年第2期。。正是基于這一國家目標(biāo),我國提出雙碳目標(biāo)并把控制和減少履行溫室氣體排放作為雙碳目標(biāo)的核心任務(wù)。

在生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國”國家目標(biāo)的確立和指引下,憲法正文部分第26條(25)《憲法》第26條規(guī)定:國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木。賦予了國家保護生態(tài)環(huán)境的職能。該條款作為一項綜合的環(huán)境保護條款,其概括式地對國家課予義務(wù),對總綱中其它關(guān)于國家任務(wù)的環(huán)保條款具有統(tǒng)攝作用(26)張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,《法學(xué)家》2018年第3期。。正如上文所述,我國經(jīng)濟發(fā)展的同時也對生態(tài)環(huán)境造成破壞,因而在雙碳目標(biāo)的背景下,國家的溫室氣體的減排義務(wù)契合憲法的宗旨和精神。憲法第26條概括式的總結(jié)了國家環(huán)境保護的義務(wù),第89條(27)《憲法》第89條第6項:國務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。的規(guī)定則進一步確定了國家如何實現(xiàn)憲法序言所規(guī)定的美麗中國的目標(biāo)。憲法第89條明確了國務(wù)院具體承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的職能。該條雖然只規(guī)定了國務(wù)院的相應(yīng)職能,但在“美麗”和“生態(tài)文明建設(shè)”的國家目標(biāo)指引下,控制和減少溫室氣體排放作為實現(xiàn)國家目標(biāo)的重要途徑,不僅是國務(wù)院,而是全部公權(quán)力機關(guān)都應(yīng)受到國家目標(biāo)的規(guī)范約束,其具體職能因權(quán)力屬性和任務(wù)功能的不同而各有側(cè)重。

(二)國家溫室氣體減排義務(wù)履行面臨的困境

1.國家溫室氣體減排義務(wù)虛置化。從國家雙碳減排政策、法規(guī)等制定的背景來看,由于國家主導(dǎo)雙碳目標(biāo)具有執(zhí)行力強、效率高的優(yōu)勢,因此通過法律法規(guī)設(shè)置政府職責(zé),調(diào)控資源,并通過各省制定的雙碳發(fā)展規(guī)劃來明確國家碳減排義務(wù)。片面強調(diào)國家的減排義務(wù)也容易導(dǎo)致其義務(wù)虛置化。這里虛置化是指國家碳減排義務(wù)不能很好地履行,存在落空的可能性。其根本原因在于,國家環(huán)境權(quán)利闕如與碳減排國家義務(wù)空泛化。一是民眾基于基本權(quán)利享受的環(huán)境法益,作為一種由國家強制力所保護的法律價值有一系列國內(nèi)立法予以保障,具有排除政府隨意干預(yù)和阻卻的效力(28)張萬洪、王曉彤:《工商業(yè)與人權(quán)視角下的企業(yè)環(huán)境責(zé)任——以碳達峰、碳中和為背景》,《人權(quán)研究》2021年第3期。,但是,對于民眾環(huán)境權(quán)利,由于缺乏請求權(quán)的法律裝置,導(dǎo)致權(quán)利難以實現(xiàn)。二是碳減排國家義務(wù)空泛化。目前我國由于尚未出臺履行減排義務(wù)的專門法律,同時雙碳目標(biāo)背景下的相關(guān)規(guī)定過于原則、操作性不強加之政策文件的穩(wěn)定性不足,國家碳減排義務(wù)可能走向空泛化。比如,各地碳中和行動方案多片面強調(diào)政府的義務(wù)履行,對在減排義務(wù)下公民權(quán)利實現(xiàn)的規(guī)定不足,其并未站在民眾的角度,切實落實民眾對義務(wù)履行的請求權(quán)。因此,國家溫室氣體減排義務(wù)存在被虛置的可能。

2.國家溫室氣體減排義務(wù)法律規(guī)范依據(jù)不足。目前,在我國已經(jīng)出臺的環(huán)境保護法律中,對雙碳目標(biāo)下控制和減少溫室氣體排放作出了一些規(guī)定。就國家出臺的法律而言,例如《大氣污染防治法》中規(guī)定“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”,《環(huán)境保護法》也將“防治污染和其它公害”作為立法目的之一,生態(tài)環(huán)境部出臺的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》作為具體規(guī)則對碳排放交易市場具有指導(dǎo)意義。在地方實踐中,也涉及有雙碳目標(biāo)的立法、規(guī)劃以及標(biāo)準(zhǔn)。如《天津市碳達峰碳中和促進條例》《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《上海市碳排放管理試行辦法》等。另外,中央和地方政府部門也出臺了相關(guān)政策文件對溫室氣體的排放等問題予以規(guī)范,如國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會頒布的《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》;四川省生態(tài)環(huán)境廳等五部門聯(lián)合發(fā)布的《四川省積極有序推廣和規(guī)范碳中和方案》等。

上述涉及碳達峰、碳中和的法律法規(guī)和政策文件,未將國家履行溫室氣體的減排義務(wù)細化。一是能源基本法對于碳達峰、碳中和的內(nèi)容缺失。雙碳目標(biāo)的本質(zhì)是實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型,基本法在能源領(lǐng)域內(nèi)不僅指引各能源單行法的基本價值取向,也承擔(dān)著實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的基本任務(wù)。雖然《能源法(征求意見稿)》第16條確立了環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化條款,然而其宣示性條款作用有限,其立法目的和立法原則對于該內(nèi)容的缺失使得該條款側(cè)重于對企業(yè)和個人的義務(wù)導(dǎo)向,而對國家的減排義務(wù)則一筆帶過。當(dāng)然,單一條款也無法為雙碳目標(biāo)的國家減排義務(wù)提供制度性保障,易讓該條款“束之高閣”。二是履行國家碳減排義務(wù)的單行法不完善。目前已有的法律法規(guī),立法目的是環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)等,雖有涉及雙碳目標(biāo)的內(nèi)容,但并未直接就其立法,應(yīng)對雙碳目標(biāo)和氣候變化的專門立法體系尚未形成(29)肖隆平:《專訪全國政協(xié)常委呂忠梅:用法律保障實現(xiàn)碳達峰碳中和》,《新京報》2021年3月8日。。三是履行國家碳減排義務(wù)的政策法規(guī)不協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有涉雙碳法律涵蓋領(lǐng)域眾多,但缺乏對雙碳目標(biāo)的全局考慮,導(dǎo)致政策法規(guī)難以有效銜接。例如,《環(huán)境保護法》的立法目的是環(huán)境保護,防治污染,推進生態(tài)文明建設(shè)。該立法目的就與《能源法(征求意見稿)》所表述的“保障能源安全,提高能源效率”立法目的不相適應(yīng),這勢必會直接影響各領(lǐng)域各主體對法律義務(wù)的理解和執(zhí)行。

3.國家溫室氣體減排義務(wù)履行體制不順。在雙碳目標(biāo)背景下,國家溫室氣體減排義務(wù)分配是通過各個職能部門發(fā)布具體行動方案的實施細則予以確定,但國家溫室氣體減排義務(wù)履行體制仍然不順。一是從政府內(nèi)部主體之間關(guān)系層面看。由于雙碳目標(biāo)下碳減排涉及部門眾多,包括國家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等職能部門,其各自的職能分配及雙碳目標(biāo)的執(zhí)行主體和責(zé)任主體還未明確。具體來說,表現(xiàn)在國家發(fā)改委與其他職能部門之間的監(jiān)管職能關(guān)系尚未厘清。從橫向上看,國家發(fā)改委、與市場監(jiān)管總局、財政部、生態(tài)環(huán)境等部門同時涉及能源監(jiān)管、碳減排義務(wù)政策規(guī)劃與實施、環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域,其職能存在交叉和重疊。從縱向上看,國家能源局作為國家發(fā)改委的委管局,其監(jiān)管權(quán)力有限,缺乏必要的獨立性(30)王俊豪、金暄暄:《中國能源監(jiān)管體制深化改革研究》,《經(jīng)濟學(xué)家》2020年第9期。。二是從政府與外部社會力量之間的關(guān)系層面看。一方面,政府與市場主體之間的關(guān)系。雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)離不開碳排放交易等市場機制的運行,能源企業(yè)作為市場運行中最重要的主體,政府如何合理分配政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的碳排放份額還有待明確。另一方面,政府與個人之間的關(guān)系。政府對雙碳政策的實施與制定必然會影響到公民個人的權(quán)利義務(wù)。2021年9月全國各地基于雙碳背景下存在的煤炭供應(yīng)不足、節(jié)能減排指標(biāo)等原因?qū)е碌摹袄l限電”(31)金觀平:《“拉閘限電”凸顯結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緊迫性》,《經(jīng)濟日報》2021年9月28日。事件也表明,在履行減碳義務(wù)的同時,保障公民合法權(quán)益的實現(xiàn),也是在這一過程中無法回避的問題。

4.履行國家溫室氣體減排義務(wù)的措施不完善。一是命令控制型方式過于僵化。雙碳目標(biāo)背景下,由于時間緊、任務(wù)重,國家溫室氣體的減排義務(wù)的履行極可能以行政命令等“命令控制型”(32)命令控制型監(jiān)管不僅將監(jiān)管聚焦在政府行政部門,而且聚焦在命令控制型的監(jiān)管方式上。命令控制型監(jiān)管方式以其強制性、不可變通性和嚴(yán)格的法律責(zé)任,在很長一段時間良性地引導(dǎo)了監(jiān)管政策的方向。[美]孫斯坦:《自由市場與社會正義》,金朝武、胡愛平、喬聰啟譯,北京:中國政法大學(xué)出版社,2002年,第368頁;馬英娟《監(jiān)管的概念:國際視野與中國話語》,《浙江學(xué)刊》2018年第4期。模式予以體現(xiàn),以“一刀切”的方式執(zhí)行。如前文所述2020年12月,為實現(xiàn)節(jié)能減排指標(biāo),義烏市采取“拉閘限電”手段控制高峰時段用電,對企業(yè)實行限產(chǎn)和錯峰生產(chǎn)(33)林伯強:《“拉閘限電”給中國能源低碳轉(zhuǎn)型帶來的啟示》,《中國科學(xué)報》2020年12月22日。。2021年9月,江蘇、廣東、浙江等地區(qū)因能耗雙控的因素對企業(yè)進行停工限產(chǎn),東北地區(qū)由于煤炭供應(yīng)不足而“拉閘限電”,引發(fā)對居民生活用電的全國討論。上述措施表明,通過傳統(tǒng)行政強制手段雖然短時期內(nèi)能夠達到節(jié)能減排的目標(biāo),但從長期來看,行政強制手段會阻礙企業(yè)正常生產(chǎn),對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生不良影響,此舉不符合雙碳目標(biāo)的最終目的。二是激勵性的措施實效性不足。隨著雙碳目標(biāo)的提出,傳統(tǒng)命令控制型方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2020年12月,國務(wù)院提出要“完善節(jié)能低碳激勵政策”,措施包括稅收優(yōu)惠政策等(34)國務(wù)院新聞辦公室:《新時代中國能源發(fā)展》白皮書(全文),http://www.scio.gov.cn/gxzt/dtzt/2020/xsddzgnyfzbps/zw_21128/202208/t20220802_289914.html。。在能源、建筑、交通等行業(yè)采取行政補貼、行政獎勵等激勵性措施。例如光伏產(chǎn)業(yè)作為我國激勵性措施的重點領(lǐng)域,中央各部門通過行政補貼給予了必要扶持。2002年,我國發(fā)起“西部偏遠無電地區(qū)的能源供應(yīng)計劃(35)肖興志、李少林:《光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的激勵方式、他國觀照與機制重構(gòu)》,《改革》2014年第7期?！?2013年至今,我國發(fā)改委、能源局、財政部、商務(wù)部等部門,明確了光伏產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)模和補貼標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯?上述激勵性措施主要是通過政策文件指引,不可否認,政策所具有的明確性和執(zhí)行性,在實現(xiàn)國家、政府和產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能方面起到了難以替代的作用(36)彭中禮:《論國家政策的矛盾及其規(guī)制》,《法學(xué)》2018年第5期。。然而,相關(guān)政策文件出臺雖然能夠發(fā)揮了積極作用,但也由于缺乏足夠的穩(wěn)定性和長期性,在未推動激勵性措施的立法轉(zhuǎn)型的同時,也降低了市場主體的預(yù)期。總而言之,上述因素大大降低了國家溫室氣體減排義務(wù)履行激勵性措施的實效性。

三、路徑探尋:國家溫室氣體減排義務(wù)的實現(xiàn)機制

國家溫室氣體減排義務(wù)的實現(xiàn)是一個體系化的建構(gòu)過程,為保證實現(xiàn)路徑的層次化、實效化,要明確國家溫室氣體減排義務(wù)的法律依據(jù),建立雙碳目標(biāo)下國家溫室氣體減排的主體架構(gòu),完善雙碳目標(biāo)下溫室氣體減排的措施,健全責(zé)任共擔(dān)的責(zé)任體系。

(一)明確雙碳目標(biāo)下國家溫室氣體減排義務(wù)的法律依據(jù)

1.加快能源基本法的出臺和明確能源法溫室氣體的減排依據(jù)。2020年4月,我國《能源法(征求意見稿)》發(fā)布,能源法的立法進程明顯加快,但基于各種原因,能源法尚未進行正式的立法程序。為順應(yīng)雙碳目標(biāo)的發(fā)展趨勢和能源產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展,可以在能源基本法立法目的條款中將“應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展”作為目的之一納入其中,同時將涉及環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化的條款進行整合,以氣候變化專章的形式予以呈現(xiàn)(37)王江:《論碳達峰碳中和行動的法制框架》,《東方法學(xué)》2021年第5期。。通過立法目的的嵌入和專章的列舉,有助于能源領(lǐng)域各主體對控制和減少溫室氣體排放義務(wù)的具體實踐展開。同時,各能源單行法也應(yīng)適時進行修訂,以適應(yīng)能源基本法的統(tǒng)領(lǐng)。

2.完善應(yīng)對氣候變化的單行法律。一是對《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律進行修訂,納入實現(xiàn)雙碳目標(biāo)下國家溫室氣體減排或應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容。二是制定專門的《碳中和促進法》。從短期來看,碳達峰是我國目前的緊迫目標(biāo),需要具有靈活性的政策文件和地方立法實施予以保障。而從長期來看,碳中和作為一項全局性、綱領(lǐng)性目標(biāo),能夠促進我國經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,對產(chǎn)業(yè)升級具有重要意義。因此,我國應(yīng)通過碳達峰相關(guān)具體政策文件的經(jīng)驗總結(jié)和地方立法實踐,制定專門的《碳中和促進法》,明確碳中和目標(biāo)的指導(dǎo)原則、政府義務(wù)、公民權(quán)利等,既要涉及綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)容,也要為市場主體交易、綠色金融產(chǎn)品等提供制度保障,以實現(xiàn)國家溫室氣體減排義務(wù)的切實履行和碳中和目標(biāo)。

3.制定國家溫室氣體減排義務(wù)履行的相關(guān)配套辦法。在國家層面,既要在相關(guān)法律中呈現(xiàn)雙碳目標(biāo),也應(yīng)通過具體內(nèi)容予以細化,如《大氣污染防治法》第2條為依據(jù),將協(xié)同控制納入具體制度,管控標(biāo)準(zhǔn)、糾紛處理納入具體程序。在地方層面,鼓勵在修改或制定涉及生態(tài)文明建設(shè)和碳市場建設(shè)等法律規(guī)章時,設(shè)置雙碳目標(biāo)下溫室氣體減排義務(wù)的倡導(dǎo)性條款,并就其作出針對性立法。

(二)建立雙碳目標(biāo)下國家溫室氣體減排的主體架構(gòu)

1.明確政府內(nèi)部各主體之間的關(guān)系。一是在雙碳目標(biāo)下要明確相關(guān)部門之間對溫室氣體減排的職能劃分。碳減排的職能劃分包括橫向和縱向。從橫向上來說,原則上仍應(yīng)根據(jù)雙碳具體涉及領(lǐng)域進行職能界定,如能源監(jiān)管、碳排放交易等依然由具體主管部門進行管理。從縱向上需要明確中央與地方政府的碳減排職能。如每年國務(wù)院發(fā)布碳減排行動方案,地方結(jié)合自身實際發(fā)布實施細則予以執(zhí)行。二是要在雙碳目標(biāo)下,明確碳減排部門的權(quán)力配置。目前涉及碳減排的權(quán)力配置主要以政策文件執(zhí)行,其決策和執(zhí)行難免存在效率不高的問題。因此,上述職能劃分需要通過《碳中和促進法》等法律予以明確,并合理配置相關(guān)部門碳減排的權(quán)力,以提升涉碳減排部門決策和執(zhí)行的實效性。三是建立統(tǒng)一的溫室氣體減排機構(gòu)。明確碳減排部門的職能劃分有助于理順涉碳減排各部門之間關(guān)系,以提升履職效率。因此,在明確各部門職能以外,需要建立統(tǒng)一的碳排放機構(gòu)。我國為應(yīng)對雙碳目標(biāo)已成立領(lǐng)導(dǎo)小組,同時,加快構(gòu)建包括發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境等多部門組成的綜合行政執(zhí)法體制,形成權(quán)界明晰、責(zé)任明確、交流合作綜合執(zhí)法格局。

2.明確政府和企業(yè)、社會力量之間的關(guān)系。一是由于雙碳目標(biāo)涉及多方利益主體,國家在履行減排義務(wù)的同時,作為市場主體的企業(yè)需要履行企業(yè)的社會責(zé)任,具有專業(yè)技術(shù)力量的行業(yè)組織需要參與。二是通過程序聽證和信息公開等方式,將企業(yè)和公民個人納入雙碳政策實施制定的過程中,在互相監(jiān)督和合作的過程中厘清政府、企業(yè)與用戶之間的權(quán)利義務(wù),促使其共同履行國家碳減排義務(wù)。

(三)完善雙碳目標(biāo)下溫室氣體減排的措施

1.增加命令控制型方式的靈活性。如前所述,“命令控制型”方式不僅不能有效促進國家溫室氣體排放義務(wù)的實現(xiàn)外,還面臨合法性質(zhì)疑。因此,我們要使命令控制型方式精細化。在雙碳背景下,地方政府需結(jié)合自身實際情況,制定雙碳核算標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)企業(yè)實現(xiàn)精細化管理。同時,根據(jù)《行政處罰法》第34條,規(guī)定了行政機關(guān)設(shè)定裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。在涉及企業(yè)超標(biāo)排放等情形下,通過設(shè)定行政處罰、行政強制等手段的裁量基準(zhǔn),規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)法行為。我們還要使命令控制型方式差異化。在雙碳背景下,地方政府要結(jié)合實際情況,根據(jù)涉碳排放企業(yè)規(guī)模確定排放標(biāo)準(zhǔn),實行分類管理,并對重點企業(yè)進行碳排放監(jiān)控。行政機關(guān)在碳排放分類管理的過程中,對其處罰和執(zhí)行,也應(yīng)遵守《行政處罰法》第33條規(guī)定,結(jié)合主觀過錯和危害后果,進行差異化處置,以實現(xiàn)強制手段的靈活性。

2.增強激勵性措施的實效性。激勵性措施是以經(jīng)濟誘因方式等正面激勵和反面約束(38)李沫:《激勵型監(jiān)管的行政法思考》,《政治與法律》2009年第10期。,需要予以規(guī)范化。一是引入激勵性措施。通過行政補貼、行政獎勵和完善碳市場建設(shè)等方式引導(dǎo)企業(yè)革新技術(shù)手段,控制和減少高耗能產(chǎn)業(yè)排放溫室氣體。例如在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域,政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計分配方案,制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范以期逐步健全完善碳排放權(quán)交易市場。二是類型化激勵性方式。通過明確各激勵性方式的概念、構(gòu)成要件、時間周期、應(yīng)用領(lǐng)域等以區(qū)分激勵性措施,從而類型化激勵性措施,為激勵性措施的分類實施提供基礎(chǔ)。三是運用行政行為法規(guī)范。在歸納類型化激勵性措施的基礎(chǔ)之上,通過出臺行政補貼、行政獎勵、行政指導(dǎo)等行政法規(guī)范建立法治化的激勵性制度。例如在我國能效“領(lǐng)跑者”制度領(lǐng)域,將我國現(xiàn)行的能效“領(lǐng)跑者”政策實施的具體環(huán)節(jié),如評選程序、遴選標(biāo)準(zhǔn)、激勵措施等方面予以法治化,提升其規(guī)范位階,并完善能效“領(lǐng)跑者”制度與強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制度、能效標(biāo)識制度之間的規(guī)范聯(lián)系。

(四)健全責(zé)任共擔(dān)的責(zé)任體系

1.要明確碳減排義務(wù)主體責(zé)任。在雙碳目標(biāo)下,溫室氣體的減排義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)包括政府各職能部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)自身。因此,需要明確各方主體的責(zé)任,具體包括:政府內(nèi)部對于未履行減排義務(wù)的行政責(zé)任,從橫向上,如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門的責(zé)任?？v向上,地方政府對國務(wù)院以及地方政府與其部門之間的責(zé)任劃分;企業(yè)在減排中的民事、行政及刑事責(zé)任;專業(yè)的社會組織在碳減排中的責(zé)任。

2.要追究不履行碳減排義務(wù)主體的責(zé)任。明確各方責(zé)任后,還需要通過相應(yīng)方式予以落實。在目前上級政府對下級政府的問責(zé)方式下,下級政府可能因能力不足,難以鑒別環(huán)境違法或者由于上級設(shè)置的減排目標(biāo)過于超前,導(dǎo)致出現(xiàn)虛假執(zhí)法和過度執(zhí)法。因此,在雙碳目標(biāo)下,問責(zé)方式不應(yīng)只為簡單的懲戒,還應(yīng)通過獎勵、勸勉和鼓勵等方式提升執(zhí)法主體的積極性和靈活性。我們還可以通過司法裁判方式追究行政機關(guān)或企業(yè)未履行減排的義務(wù)責(zé)任,包括行政訴訟和環(huán)境公益訴訟。例如當(dāng)碳排放者不履行、怠于履行碳減排義務(wù)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境或公眾健康受到影響時,可以民法和環(huán)保法中相關(guān)規(guī)定為依據(jù)對碳排放者提起訴訟。再如,行政機關(guān)未落實減排義務(wù)或因落實義務(wù)導(dǎo)致公民合法權(quán)益遭受損害的,法院可以受理相關(guān)案件,以支持政府履行減排義務(wù)的合法性。