跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的困境檢視與完善路徑

王曉維

（1.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872；2.青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

環(huán)境公益訴訟制度旨在維護(hù)環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人是檢察機(jī)關(guān)或者其他社會(huì)組織與實(shí)施環(huán)境破壞、污染行為的公民、法人或者其他組織。環(huán)境公益訴訟所救濟(jì)的客體是與公民個(gè)人、社會(huì)乃至國家發(fā)展大有裨益的環(huán)境公共利益。2012 年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）修改時(shí)首次對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）、2017 年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）進(jìn)一步豐富了環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)容，2017 年《行政訴訟法》修改時(shí)賦予了人民檢察院提起公益訴訟的原告資格，2021年施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）為環(huán)境公益訴訟提供了實(shí)體法支撐。環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出強(qiáng)大生命力，自2012 年檢察機(jī)關(guān)開始公益訴訟試點(diǎn)工作，其辦理的環(huán)境公益訴訟案件類型由污染公益救濟(jì)為主拓展為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的全面救濟(jì)，由單一環(huán)境要素為主拓展為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，由社會(huì)組織為主要起訴人轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察公益訴訟為主的訴訟格局；由單一環(huán)境民事公益訴訟拓展為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的訴訟類型。檢察機(jī)關(guān)摸著石頭過河、從零開始逐步探索創(chuàng)新檢察機(jī)關(guān)工作方式和理念，通過訴前發(fā)布檢察建議、發(fā)布公告程序，探索形成了以訴前程序?yàn)橹?、以訴訟程序?yàn)檩o的二元公益訴訟模式。中華人民共和國最高人民法院（以下簡稱最高人民法院）探索建立與行政區(qū)域適度分離的環(huán)境資源案件管轄制度，促進(jìn)了環(huán)境司法專門化體系的基本形成，有效地節(jié)約了司法資源；集中發(fā)布環(huán)境公益訴訟專題指導(dǎo)性案例、典型案例，裁判規(guī)則日益具體化、精細(xì)化。黨的二十大報(bào)告中明確提出的“完善公益訴訟制度”，既對(duì)已有公益訴訟制度立法與實(shí)踐探索予以了高度肯定，又對(duì)發(fā)展完善具有中國特色的現(xiàn)代化環(huán)境公益訴訟制度體系提出了更高要求。本研究以跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的特殊性為出發(fā)點(diǎn)，在總結(jié)檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探究檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的困境，為完善跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度提供建議。

1 跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的特殊性

跨行政區(qū)劃環(huán)境問題是指超越了行政區(qū)域邊界的環(huán)境問題，或某個(gè)環(huán)境問題造成的影響打破了行政區(qū)域的界限，也即某環(huán)境問題超越了傳統(tǒng)意義上的行政區(qū)域邊界［1］。相較于一般環(huán)境問題，跨行政區(qū)劃環(huán)境問題具有跨行政區(qū)劃性、整體性、交互性的特點(diǎn)，其影響范圍更為廣泛、涉及關(guān)系更為復(fù)雜、治理政策更具差異化。以跨行政區(qū)劃的環(huán)境污染破壞為例，其污染的范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、損害較難恢復(fù)，尤其是大氣污染、水資源污染、森林資源破壞、草原資源破壞等存在“上下游不同行、左右岸不同步”“生態(tài)系統(tǒng)破壞后難恢復(fù)”的治理難題。與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有訴訟目的公益性、訴訟主體特殊性、訴訟的預(yù)防性和補(bǔ)救性的特征。在此基礎(chǔ)上，跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的整體性特點(diǎn)決定了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟更強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)司法協(xié)作意愿，更需要整合各區(qū)域內(nèi)的資源，加強(qiáng)合作、綜合治理；跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的交互性特點(diǎn)決定了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟更強(qiáng)調(diào)建立跨行政區(qū)劃的司法協(xié)作體系，更需要加強(qiáng)立法層面的協(xié)調(diào)保障與司法層面的統(tǒng)一協(xié)作。

跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的整體性要求增強(qiáng)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的司法協(xié)作意愿。環(huán)境問題從來不是分割獨(dú)立存在的，并不固定局限在某一單一的行政區(qū)域內(nèi)，其具有整體性、流動(dòng)性，某一行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題會(huì)對(duì)其他行政區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。但是，各行政區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境地位不同、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、環(huán)境公益訴訟中的訴求不同，很大程度上影響了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的協(xié)作意愿。例如，長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以上海為中心呈梯度性輻射，而蘇北、浙南等地的“搭便車”現(xiàn)象一定程度上影響了長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。再如，位于太湖上下游流域吳江盛澤與浙江嘉興分別以印染業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，上游形成的污染會(huì)嚴(yán)重影響下游的生產(chǎn)生活。同時(shí)，整體性治理理論模式不僅要求區(qū)域政府之間的合作，更要求政府與社會(huì)各類組織、公私部門的合作，跨行政區(qū)劃環(huán)境問題治理不能以單一政府行為為導(dǎo)向，環(huán)境公益訴訟也不能以一地檢察機(jī)關(guān)為主體，而需要整合各區(qū)域內(nèi)的資源，加強(qiáng)合作、綜合治理。就一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)部而言，環(huán)境問題往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)單位，若狹隘觀念橫行、協(xié)作意愿不強(qiáng)，則會(huì)出現(xiàn)職責(zé)界定不清、權(quán)限重疊或者空白現(xiàn)象，加之相關(guān)部門往往受其上級(jí)機(jī)構(gòu)和橫向部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)政出多門、力不從心或者各自為政、無人負(fù)責(zé)的亂象。例如，水資源保護(hù)一般由生態(tài)部門牽頭負(fù)責(zé)，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水涉及農(nóng)業(yè)部門、地下水污染涉及國土部門、餐飲企業(yè)水污染涉及工商部門等，而規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖水污染防治的監(jiān)督管理尚屬空白，致使檢察機(jī)關(guān)在提起水資源公益訴訟時(shí)只能同步向相關(guān)部門發(fā)出訴前檢察建議，督促其協(xié)同履職、系統(tǒng)整改。

跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的交互性要求建立跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的司法協(xié)作體系。人類與環(huán)境是共生共存、相互作用的，人類通過自己的行為創(chuàng)造、影響環(huán)境，而環(huán)境又以交互的方式對(duì)人類產(chǎn)生影響。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)上升到中國特色社會(huì)主義事業(yè)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)與增進(jìn)最普惠的民生福祉、中華民族的永續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合。黨的二十大繼續(xù)站在人與自然和諧共生的高度進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作部署，提出“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。環(huán)境公益訴訟的司法協(xié)作體系既包括立法層面的協(xié)調(diào)保障，也包括司法層面的統(tǒng)一協(xié)作。一方面，環(huán)境立法多采屬地原則，不同行政區(qū)域結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際各自制定地方性法規(guī)、地方政策，關(guān)于環(huán)境公益訴訟立法的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容不盡相同。例如，同屬于環(huán)渤海地區(qū)的山東省和遼寧省關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的方案不同（圖1 和圖2）；再如，同屬于長三角地區(qū)的上海市和浙江省對(duì)違反規(guī)定的生態(tài)環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的處罰標(biāo)準(zhǔn)不同（表1）。同時(shí)，雖然跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟協(xié)作工作機(jī)制已成為普遍方式，但有些仍停留在政府承諾層面，尚未上升到法律形式；或者雖然通過定期召開聯(lián)席會(huì)議的方式推動(dòng)環(huán)境問題協(xié)同解決，但實(shí)際行動(dòng)中異化為“會(huì)上共同協(xié)議，會(huì)下分散執(zhí)行”，在調(diào)查取證、偵查訊問等方面的配合不夠，甚至互相指責(zé)、推諉。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟“雙軌制”模式存在管轄沖突與銜接困境［2］，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟、跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察制度與行政區(qū)劃內(nèi)公益訴訟檢察制度等的邏輯關(guān)系不夠清晰［3］，環(huán)境公益訴訟檢察實(shí)踐事后救濟(jì)性與被動(dòng)性明顯而預(yù)防性和主動(dòng)性不足［4］，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟司法協(xié)作機(jī)制與案件銜接規(guī)則的有效運(yùn)行保障仍有待完善［5］，區(qū)域聯(lián)動(dòng)的長效機(jī)制仍待持續(xù)推動(dòng)。

圖1 山東省生態(tài)環(huán)境廳、山東省公安廳、山東省人民檢察院、山東省高級(jí)人民法院《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制的實(shí)施意見》中對(duì)案件移送制度的規(guī)定

圖2 遼寧省環(huán)境保護(hù)廳、遼寧省高級(jí)人民法院、遼寧省人民檢察院、遼寧省公安廳《遼寧省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施辦法》中對(duì)案件移送制度的規(guī)定

2 檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的改革實(shí)踐

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”。跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度是落實(shí)“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)的具體舉措，是以法治方式推進(jìn)國家治理的制度實(shí)踐，是對(duì)普遍意義上的公益訴訟制度的補(bǔ)充完善。各地檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，歷經(jīng)探索實(shí)踐，形成了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的特定模式，提供了現(xiàn)代化的跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的地方智慧。

2.1 北京模式

黨的十八屆三中提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”。北京市人民檢察院第四分院（以下簡稱第四分檢）是全國首批跨行政區(qū)劃檢察改革的試點(diǎn)院，歷經(jīng)積極探索、深化改革，形成了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的北京模式。也即，由特定檢察機(jī)關(guān)集中管轄跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，對(duì)其他檢察機(jī)關(guān)移送的有可能損害生態(tài)環(huán)境的案件線索予以受理并提起公益訴訟，由其對(duì)應(yīng)的北京市第四中級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭進(jìn)行審理；將“虛擬治理成本法”量化公益損害制度化，為全市規(guī)范辦理相關(guān)案件提供參考。

北京市人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于北京市人民檢察院第四分院（北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院）案件管轄的規(guī)定（暫行）》，明確了第四分檢對(duì)包括跨行政區(qū)劃刑事案件、公益訴訟案件等進(jìn)行集中管轄。通過指定管轄，第四分檢先后辦理了一大批社會(huì)影響大、涉及當(dāng)事人多、案情關(guān)系復(fù)雜的跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，排除了地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)了司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)的分離分立，彰顯了“跨開干擾”的司法價(jià)值?；诠嬖V訟的案件范圍與跨行政區(qū)劃檢察管轄案件范圍的契合性，高度重視跨行政區(qū)劃檢察改革工作，以《京津冀鐵檢機(jī)關(guān)檢察一體化工作意見》為依托，加強(qiáng)跨省司法協(xié)同，嘗試借助公益訴訟制度破解省際案件管轄的難題。第四分檢與北京多彩聯(lián)藝國際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司（以下簡稱多彩公司）大氣污染責(zé)任糾紛案件作為北京市首例檢察機(jī)關(guān)提起的大氣污染民事公益訴訟案件，其以“虛擬治理成本法”量化公益損害的做法已被轉(zhuǎn)化為制度，為完善環(huán)境公益訴訟制度提供了成熟制度參考［6］。“虛擬治理成本法”主要應(yīng)用于非法排放行為事實(shí)明確但無法通過實(shí)際治理、恢復(fù)費(fèi)用進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的鑒定，其已被司法鑒定實(shí)踐多次采用，以確定賠償費(fèi)用。在該案辦理過程中，結(jié)合多彩公司造成的生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境損害難以量化的實(shí)際，同時(shí)鑒于多彩公司位于第Ⅱ類環(huán)境功能區(qū)，受委托的環(huán)保鑒定中心根據(jù)“虛擬治理成本法”確定生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的原則，并建議取環(huán)境敏感系數(shù)4 倍計(jì)算多彩公司造成的生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額。第四分檢率先將鑒定中的“虛擬治理成本法”創(chuàng)新地運(yùn)用于環(huán)境公益訴訟辦案實(shí)踐，既確定了虛擬治理成本，又厘清了行為與損害之間的因果關(guān)系。

但是，第四分檢的改革實(shí)踐仍有提升空間：現(xiàn)行跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件雖打破了區(qū)縣一級(jí)行政區(qū)劃限制，但省際間的跨行政區(qū)劃案件辦理機(jī)制尚未建立；跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件管轄檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的線索移送銜接機(jī)制尚不健全，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件管轄檢察機(jī)關(guān)與其他檢察機(jī)關(guān)的組織體系不夠完整，尤其是與本身就存在角色爭議的鐵路運(yùn)輸檢察院的關(guān)系不夠順暢。

2.2 青海模式

青海省地處青藏高原，是國家重要的生態(tài)屏障，被稱為“中華水塔”“三江之源”，特殊的地理環(huán)境和敏感脆弱的生態(tài)系統(tǒng)給跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度帶來了巨大的挑戰(zhàn)。習(xí)近平2016 年在青海考察時(shí)指出“青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”［7］。“三個(gè)最大”的省情定位為青海的整體發(fā)展指明了方向，為各項(xiàng)工作的開展提供了行動(dòng)指南。青海省各級(jí)司法機(jī)關(guān)積極作為，在環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)方面取得了長足發(fā)展，呈現(xiàn)出跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境資源民事、刑事、行政一審案件由特定法院集中管轄，檢察機(jī)關(guān)以“屬地檢察+巡回檢察+專項(xiàng)治理”機(jī)制予以配合，通過檢察建議在訴前實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟目標(biāo)，創(chuàng)建省內(nèi)、省際跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟協(xié)作機(jī)制的鮮明特點(diǎn)。

青海省高級(jí)人民法院《關(guān)于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃集中管轄實(shí)施意見》對(duì)環(huán)境資源類案件采取集中管轄模式［8］。例如，2017 年2 月，青海省高院批復(fù)在玉樹市法院掛牌成立了“三江源生態(tài)法庭”，集中管轄玉樹、果洛兩州十二縣共34.5 萬km2范圍內(nèi)涉及生態(tài)環(huán)境資源民事、刑事、行政一審案件。由三江源地區(qū)人民檢察院管轄全省境內(nèi)發(fā)生的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟案件。雖然司法權(quán)具有被動(dòng)、消極的屬性，基于對(duì)私人意思自治和“行政權(quán)專長”“行政權(quán)優(yōu)先”的尊重，檢察機(jī)關(guān)的出現(xiàn)往往只是起到兜底和補(bǔ)充的作用。［9］青海各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極作為，在三江源地區(qū)、環(huán)青海湖區(qū)域、祁連山南麓青海片區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)探索構(gòu)建跨區(qū)域公益檢察保護(hù)機(jī)制，以“屬地檢察+巡回檢察+專項(xiàng)治理”機(jī)制破解跨行政區(qū)劃環(huán)境保護(hù)難題；借助其雙重角色保障訴前程序效力，對(duì)獲取的案件線索積極聽取相關(guān)部門的意見，在發(fā)出檢察建議后持續(xù)跟蹤落實(shí)，力求在訴前實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟目標(biāo)（案例1）。同時(shí)，創(chuàng)建跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟協(xié)作機(jī)制，具體表現(xiàn)在：一是省內(nèi)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的協(xié)同治理。例如，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在黃河大治理中的積極作用，青海省人民檢察院《關(guān)于充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能服務(wù)保障黃河上游（青海段）生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》，圍繞三江源、祁連山等黃河上游地區(qū)資源破壞問題，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)的協(xié)同治理保護(hù)，為破解黃河上游（青海段）“上下游不同行、左右岸不同步”的治理難題提供了可行的方案。二是省際跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的協(xié)作機(jī)制。例如，青海省檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)守“源頭責(zé)任”，深入融入長江流域生態(tài)修復(fù)、黃河青海水域生態(tài)保護(hù)等國家戰(zhàn)略，加強(qiáng)與黃河流域省區(qū)檢察機(jī)關(guān)的交流合作。再如，青海省海北藏族自治州人民檢察院、甘肅省張掖市人民檢察院、甘肅省酒泉市人民檢察院、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院阿拉善盟檢察分院共同簽訂《合力推進(jìn)黑河流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作意見》，共同為黑河流域生態(tài)文明建設(shè)提供司法保障［10］。

案例1：2018 年8 月，中華人民共和國最高人民檢察院（以下簡稱最高人民檢察院）針對(duì)“三江源地區(qū)宗教放生亂象危及河源生態(tài)”的現(xiàn)象，向青海省人民檢察院發(fā)出督辦通知，要求“認(rèn)真調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況，對(duì)符合公益訴訟監(jiān)督條件的，依法啟動(dòng)公益訴訟程序。”青海省人民檢察院接到通知后向玉樹藏族自治州（以下簡稱玉樹州）人民檢察院交辦該線索，玉樹州人民檢察院對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，并向玉樹州民族宗教事務(wù)委員會(huì)發(fā)出檢察建議，玉樹州民族宗教事務(wù)委員會(huì)聯(lián)合玉樹藏族自治州委員會(huì)、玉樹州人民政府、玉樹州州委統(tǒng)戰(zhàn)部、玉樹州水利局等相關(guān)部門起草了《關(guān)于嚴(yán)格控制魚類放生行為保護(hù)水生態(tài)的意見（草稿）》，玉樹州人民政府也印發(fā)了《玉樹州人民政府關(guān)于嚴(yán)格控制魚類放生行為保護(hù)水生態(tài)的意見》，又向社會(huì)發(fā)布了《關(guān)于在三江源頭水域禁止外來魚種隨意放生的通告》。本案中，檢察建議督促了行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了“多贏雙贏共贏”的社會(huì)效果。

但是，青海省跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟實(shí)踐仍有完善余地：現(xiàn)有跨行政區(qū)劃合作主要以簽訂協(xié)議為主要形式，并未上升到制度規(guī)范層面，很多協(xié)議也更多停留在合作理念，合作程度不深、合作措施具體開展較少，協(xié)議難以取得實(shí)效。即便設(shè)置了協(xié)作機(jī)制，實(shí)際效果仍待提高，加之環(huán)境污染破壞類案件鑒定難、費(fèi)用高、周期長、人員少，尤其是在涉及利益問題時(shí)，公益損害調(diào)查取證難、協(xié)作機(jī)制作用發(fā)揮并不明顯、公益訴訟社會(huì)參與度不高等問題同樣存在。

此外，為切實(shí)落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)的部署安排，最高人民檢察院形成了公益訴訟檢察工作理念，發(fā)布了諸多公益訴訟典型案例，從個(gè)案辦理延伸到類案和區(qū)域治理，從普通公益訴訟案件延伸到跨行政區(qū)劃公益訴訟案件，既涉及綜合考慮案件性質(zhì)、領(lǐng)域、公益損害程度、需協(xié)調(diào)部門等因素確定跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的集中管轄檢察機(jī)關(guān)，又涉及上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟直接立案并可采取檢察一體化辦案模式；既充分遵循了司法規(guī)律、統(tǒng)一了法律適用標(biāo)準(zhǔn)，又排除了地方干擾，確保了良好制度效果。

3 檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的困境檢視

環(huán)境公益訴訟制度經(jīng)歷10 年發(fā)展，包括環(huán)境公益訴訟體系、司法體系、司法規(guī)則體系和司法協(xié)作體系在內(nèi)的具有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度體系已初步形成［5］，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟隨之也取得了長足發(fā)展。

立法層面，一是明確要求加強(qiáng)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟工作。2022 年修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中明確了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確“人民檢察院可以根據(jù)跨行政區(qū)劃協(xié)作工作機(jī)制規(guī)定，將案件指定或移送相關(guān)人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄”，一些地方性法規(guī)中也明確要求“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跨行政區(qū)劃公益訴訟工作，建立與審判管轄相協(xié)調(diào)的案件集中管轄機(jī)制”［11-12］。最高人民法院發(fā)布的《中國生物多樣性司法保護(hù)》明確“扎實(shí)推進(jìn)以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為管轄單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)建設(shè)、建立以生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄機(jī)制?！倍莿?chuàng)新構(gòu)建黃河流域、長江流域環(huán)境資源司法體制。最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》，以流域環(huán)境資源審判理念構(gòu)建黃河流域司法體制。同時(shí)，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》《關(guān)于長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護(hù)法〉的實(shí)施意見》等為完善長江流域環(huán)境資源審判規(guī)則以及解決執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)不一的難題提供了規(guī)范支撐。

司法實(shí)踐層面，主要集中在通過發(fā)布典型案例、指導(dǎo)性案例為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟提供經(jīng)驗(yàn)參考。2022年7 月，最高人民檢察院《2022 年全國檢察機(jī)關(guān)檢察改革典型案例材料的通知》中，將跨行政區(qū)劃作為“大要案線索”。截至2021年1月，長江流域19家高級(jí)人民法院中有17 家實(shí)行環(huán)境資源案件“二合一”或者“三合一”審理模式；黃河流域9 家高級(jí)人民法院中有7 家實(shí)行環(huán)境資源案件“三合一”審理模式，環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)基本健全［13］。2022 年9 月，最高人民檢察院發(fā)布第四十一批指導(dǎo)性案例，以指導(dǎo)性案例的方式明確了“對(duì)于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索，上級(jí)人民檢察院可以依法直接立案”“對(duì)于因跨行政區(qū)劃導(dǎo)致制度供給不足等根源性問題，檢察機(jī)關(guān)可以建立健全跨區(qū)劃協(xié)同履職機(jī)制”［14］。2022 年11 月，最高人民檢察院發(fā)布首批濕地保護(hù)公益訴訟典型案例，以典型案例的方式對(duì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮跨區(qū)劃辦案優(yōu)勢確保濕地生態(tài)環(huán)境修復(fù)予以了肯定［15］。

跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟作為新興事物，對(duì)現(xiàn)行三大訴訟格局提出了挑戰(zhàn)。近年來，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的研究極為豐富，但大多涉獵于環(huán)境公益訴訟的集中管轄、“三合一”或者“二合一”審判模式、審判機(jī)構(gòu)設(shè)置等法院庭審制度［16］，或者涉獵于制度供給、環(huán)境治理等以行政管理或經(jīng)濟(jì)管理角度進(jìn)行的分析［17］，關(guān)注檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度的相對(duì)較少，而檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度仍有待完善，跨省際區(qū)域生態(tài)環(huán)境專門檢察院還需探索，區(qū)域協(xié)同治理司法體系仍需健全。

3.1 法律規(guī)范供給不足

從法律層面來看，三大訴訟法分立立法模式并不能滿足環(huán)境公益訴訟的規(guī)范需求，修改后的《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的原告身份進(jìn)行了規(guī)定，沒有制定專門的公益訴訟法律來規(guī)范公益訴訟的整體流程，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定多散見于司法解釋中，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)設(shè)立面臨著法律地位不明、層級(jí)設(shè)置不清的困難。2021年實(shí)施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第17 條雖然確立了跨行政區(qū)劃管轄制度，體現(xiàn)了運(yùn)用法治思維和法治方式破解跨行政區(qū)劃公益訴訟困境，但“跨區(qū)域協(xié)議工作機(jī)制”“相關(guān)人民檢察院”等內(nèi)容仍較模糊。2021 年最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于開展跨行政區(qū)劃檢察改革試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)推進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)設(shè)置及改革提出了更高要求，但作為改革依托的鐵路運(yùn)輸檢察院的法律定位尚存爭議，跨行政區(qū)劃檢法的案件管轄機(jī)制并不完全對(duì)應(yīng)，訴訟機(jī)制并不順暢。

環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐運(yùn)行與現(xiàn)行法律規(guī)范也會(huì)存在碰撞，一定程度上降低了公益訴訟實(shí)施的進(jìn)度。例如，當(dāng)行為人破壞環(huán)境的行為不足以觸犯《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其提起民事公益訴訟；同時(shí)，針對(duì)污染行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)的不作為行為，檢察機(jī)關(guān)也可以對(duì)其提起行政公益訴訟。針對(duì)一個(gè)違法行為，提起兩個(gè)訴訟是否浪費(fèi)司法資源？在跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件中，更加大了檢察機(jī)關(guān)的辦案難度。如果行為人及時(shí)消除侵權(quán)行為帶來的危險(xiǎn)，賠償因侵權(quán)行為帶來的損失，那么針對(duì)另一行政區(qū)劃的行政機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟是否還能夠再進(jìn)行？雖然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類及其環(huán)境的威脅既不受制于行政管轄權(quán)，也不因政治權(quán)利而發(fā)生改變，但環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)往往對(duì)各地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治都會(huì)產(chǎn)生極大影響［18］。針對(duì)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，寄希望僅依靠一個(gè)行政區(qū)的檢察機(jī)關(guān)是無力解決的，畢竟檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體時(shí)并不具有強(qiáng)制力。此時(shí)，很難期待其他行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)或者組織、個(gè)人會(huì)積極配合其進(jìn)行公益訴訟，一定程度上可能會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)訴訟主體地位的實(shí)現(xiàn)，也影響其法律監(jiān)督職責(zé)的履行。

3.2 管轄權(quán)仍具屬地性

跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，環(huán)境污染破壞面積大、影響范圍廣，在管轄權(quán)的確定上存在一定困難。以河流污染類案件為例，由于河流流經(jīng)區(qū)域的地質(zhì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不同，在不同的流經(jīng)區(qū)域，河流的污染程度也不同。如果以屬地管轄原則，侵權(quán)行為地的檢察機(jī)關(guān)就享有管轄權(quán)，但這可能會(huì)對(duì)河流下游區(qū)域造成一定的影響，即發(fā)生侵權(quán)行為地的檢察機(jī)關(guān)無法獲取下游區(qū)域或其他流域的污染情況，而下游或其他區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)又無權(quán)提起公益訴訟，這樣就會(huì)出現(xiàn)空間上的錯(cuò)位，從而可能會(huì)導(dǎo)致由于管轄權(quán)的不確定、不及時(shí)而造成更大的環(huán)境損害?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》正式確立了人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄制度，明確了跨行政區(qū)劃指定管轄情形，一定程度上化解了環(huán)境公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄中存在的權(quán)屬不明、互相推諉難題。但是，從跨行政區(qū)劃改革實(shí)踐來看，環(huán)境公益訴訟案件的管轄權(quán)仍具屬地性。

一方面，將原鐵路運(yùn)輸檢察院實(shí)行“三合一”審判模式，其組織結(jié)構(gòu)仍屬原省、市，實(shí)為屬地性檢察系統(tǒng)內(nèi)部案件的再分配［19-20］。部分鐵檢基層檢察院的跨行政區(qū)劃改革也并未同步推進(jìn)，一體化的檢察體系和管轄體系并未形成。而且，現(xiàn)有跨行政區(qū)劃管轄實(shí)踐始終未突破省級(jí)行政區(qū)劃，仍受省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)仍存在一定依賴性，并不能完全擺脫行政區(qū)劃的干預(yù)。

另一方面，環(huán)境公益訴訟案件的檢法管轄關(guān)系并不順暢。從審級(jí)來看，基層人民法院是環(huán)境公益訴訟案件的一審法院，與之對(duì)應(yīng)的原告應(yīng)為市級(jí)人民檢察院，若只設(shè)立了跨市級(jí)檢察機(jī)關(guān)或者只設(shè)立了跨省級(jí)檢察機(jī)關(guān)，則會(huì)出現(xiàn)檢法案件管轄不對(duì)應(yīng)，不得已又回到屬地管轄模式［6］。而且，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的管轄檢察機(jī)關(guān)與現(xiàn)有的集中管轄行政訴訟、互聯(lián)網(wǎng)等案件的法院也并不對(duì)應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)與人民法院的協(xié)商不暢時(shí)，二者的管轄沖突不可避免［21］。

3.3 調(diào)查取證面臨阻力

跨行政區(qū)劃環(huán)境案件往往牽涉范圍廣、證據(jù)鏈復(fù)雜，案件調(diào)查取證難已成為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中面臨的一大難題。

一是調(diào)查取證權(quán)缺乏強(qiáng)制力。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第6 條、第33 條分別對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟和行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但是該調(diào)查取證權(quán)并不同于刑事訴訟中的調(diào)查取證權(quán)，其強(qiáng)制性和約束力較弱，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施；而且，其規(guī)定的民事、行政兩個(gè)領(lǐng)域的調(diào)查取證內(nèi)容相同或相近，無法體現(xiàn)出針對(duì)性和區(qū)別性；加之該文件是由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)頒布，其效力等級(jí)較低，對(duì)其他相關(guān)部門的配合缺少強(qiáng)制力，有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)，由于管轄的時(shí)空錯(cuò)位或地方保護(hù)的存在可能會(huì)致使檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查取證權(quán)時(shí)增加難度，甚至發(fā)生互相推諉責(zé)任的情況，不利于環(huán)境公益訴訟制度更好地發(fā)揮價(jià)值。

二是行使調(diào)查取證權(quán)的相關(guān)保障不足。由于跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件具有不同于傳統(tǒng)刑事民事案件的特殊性，其調(diào)查取證需要大量專業(yè)性人員，而檢察機(jī)關(guān)在此領(lǐng)域缺少鑒定專業(yè)設(shè)備和技術(shù)人員，面對(duì)復(fù)雜的調(diào)查取證問題往往顯得心有余而力不足。雖然《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定了相關(guān)人員有配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的義務(wù)，但這種概括的義務(wù)性規(guī)定并沒有明確“阻礙調(diào)查取證或違反該義務(wù)”的主體應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，這種對(duì)當(dāng)事人配合調(diào)查取證的非強(qiáng)制性的義務(wù)約束，可能會(huì)使被調(diào)查人有恃無恐，拒不配合調(diào)查，或者被調(diào)查行政機(jī)關(guān)互相推諉扯皮、推卸責(zé)任，導(dǎo)致調(diào)查取證不及時(shí)、不全面。在相關(guān)人員不配合的情況下，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面顯得能力不足，也無法應(yīng)對(duì)調(diào)查取證工作實(shí)踐中的各類問題［22］。

三是調(diào)查取證存有環(huán)境困境。調(diào)查取證是環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)性工作，倘若無法有效保證調(diào)查取證，勢必會(huì)對(duì)正常的訴訟工作帶來影響。以跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件多發(fā)、頻發(fā)的青藏高原地區(qū)為例，青藏高原地域廣闊，轄區(qū)面積大，辦案成本高，單獨(dú)以某一州、市的財(cái)政無法有效保障環(huán)境公益訴訟工作開展的需要。同時(shí)，青藏高原大部分地區(qū)地處高原寒冷地區(qū)，冬季大雪封山，交通不便，破壞環(huán)境資源恢復(fù)治理類案件的調(diào)查處理每年往往只有幾個(gè)月時(shí)間，導(dǎo)致部分環(huán)境公益訴訟案件無法在法定期限內(nèi)結(jié)案，需延長辦案期限。雖然青藏高原地區(qū)部分省級(jí)檢察機(jī)關(guān)與法院系統(tǒng)、周邊行政區(qū)劃制定了關(guān)于環(huán)境公益訴訟方面的合作制度，最高人民法院也為跨行政區(qū)劃司法服務(wù)保障制定了意見，《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》中也涉及環(huán)境損害賠償訴訟、公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容（表2），但上述制度架構(gòu)更多停留在框架范圍內(nèi)的理念指導(dǎo)或者規(guī)則設(shè)置。

表2 青藏高原地區(qū)環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度

3.4 訴訟程序有待完善

證明責(zé)任分配規(guī)則不夠細(xì)化。如何合理分配舉證責(zé)任關(guān)系著案件事實(shí)的認(rèn)定，影響著裁判結(jié)果?！睹穹ǖ洹返?230 條從侵權(quán)責(zé)任角度對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)侵權(quán)舉證責(zé)任倒置作出了框架性規(guī)定，規(guī)定由被告就其行為與損害不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。而舉證責(zé)任倒置的初衷是為了平衡訴訟中兩造的不平衡地位，在被告眾多、損害后果嚴(yán)重的跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件中，各被告舉證證明不存在因果關(guān)系的難度較大、成本較高、責(zé)任認(rèn)定難，被告無法取得證據(jù)的情況難以避免，這將不利于環(huán)境公益訴訟案件的處理，也不利于企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的開展。故而，《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第5 條又明確“原告起訴請(qǐng)求被告承擔(dān)環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)提供被告行為與損害之間具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)?！庇纱耍h(huán)境民事公益訴訟制度的證明責(zé)任分配規(guī)則已然確立。但環(huán)境公益訴訟證明責(zé)任分配規(guī)則仍不夠細(xì)化，例如，在環(huán)境民事公益訴訟中，當(dāng)事人在經(jīng)濟(jì)、人力、信息等方面存在強(qiáng)弱之分，在適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則時(shí)應(yīng)考慮當(dāng)事人雙方的具體情況，“適時(shí)確立科學(xué)適當(dāng)?shù)淖C明責(zé)任分配原則，對(duì)環(huán)境侵害對(duì)象及其責(zé)任類型化分析?！保?3］還應(yīng)綜合考慮案件具體情況、證明難度等細(xì)化舉證責(zé)任分配規(guī)則，從而減輕舉證責(zé)任或者適度轉(zhuǎn)換舉證責(zé)任［24-25］。

訴訟程序存在滯后性?？缧姓^(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，同樣要經(jīng)歷立案、調(diào)查、發(fā)出檢察建議、整改、整改結(jié)果的審查等程序，但若該案件復(fù)雜、重大，檢察機(jī)關(guān)如果不及時(shí)介入可能會(huì)使證據(jù)滅失，為今后提起公益訴訟帶來不便。加之，跨行政區(qū)劃環(huán)境案件與地方政府職能部門的自身利益密切相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)行使維護(hù)環(huán)境公共利益的權(quán)力時(shí)并不能完全擺脫地方行政權(quán)的干預(yù)，管轄檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟程序時(shí)，所涉地方政府職能部門配合意愿不強(qiáng)，提起公益訴訟面臨阻礙。另外，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件判決后的相關(guān)程序規(guī)定也不明確，管轄跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的檢察機(jī)關(guān)既沒有脫離原行政區(qū)劃的局限，也沒有脫離對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的過度依賴。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于生效裁判不滿，是應(yīng)提出“上訴”還是提出“抗訴”？如果檢察機(jī)關(guān)提出上訴，由誰作為提出上訴的主體，是一審檢察機(jī)關(guān)還是其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)？如何保障另一行政區(qū)劃的行政機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判的接受度、執(zhí)行力，若另一行政區(qū)劃行政機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判持有異議，如何給予其救濟(jì)、如何保障司法的公信力等這些問題均值得關(guān)注。

敗訴責(zé)任承擔(dān)不明確。雖然實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，基本上都是檢察機(jī)關(guān)勝訴或者主動(dòng)撤訴，檢察機(jī)關(guān)敗訴或者進(jìn)入二審的情況罕見。但是，作為環(huán)境公益訴訟原告的檢察機(jī)關(guān)如果最終敗訴，不僅需要承擔(dān)敗訴的后果，國家機(jī)關(guān)的權(quán)威性也會(huì)受到質(zhì)疑。在訴訟過程中產(chǎn)生的差旅費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等支出費(fèi)用可能十分高昂，檢察機(jī)關(guān)也不會(huì)最終受益。尤其是跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，如果指定行政區(qū)劃內(nèi)的一家檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，該檢察機(jī)關(guān)若敗訴，敗訴的責(zé)任應(yīng)由誰具體承擔(dān)、如何承擔(dān)；其他有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)能否再次提起公益訴訟；環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體是否有權(quán)再次提起公益訴訟，如果可以再次提起公益訴訟，是否違背了一事不再理的原則，如若不可，那該由誰來承擔(dān)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)等問題均有待明確。

4 檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的完善路徑

4.1 以高質(zhì)量法治供給服務(wù)公益訴訟

一是將跨行政區(qū)劃檢察權(quán)的現(xiàn)行司法解釋規(guī)定方式上升為法律規(guī)范，制定《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》實(shí)施細(xì)則，對(duì)“跨區(qū)域協(xié)議工作機(jī)制”“相關(guān)檢察機(jī)關(guān)”等作出明確規(guī)定，考慮將跨行政區(qū)劃公益訴訟管轄納入三大訴訟法中，總結(jié)指導(dǎo)性案例，凝練司法規(guī)律，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)范不足，化解設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)所面臨的法律地位不明、層級(jí)設(shè)置不清的問題，解決跨行政區(qū)劃檢法的案件管轄機(jī)制不完全對(duì)應(yīng)問題，理順訴訟機(jī)制。同時(shí)，鑒于跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟是對(duì)一般環(huán)境公益訴訟制度的補(bǔ)充和完善，在適用指定管轄和移送管轄時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)履職能動(dòng)性，盡量避免下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的過度依賴。二是以法律規(guī)范確認(rèn)現(xiàn)有“二合一”“三合一”審理模式。隨著公益訴訟制度改革的深入推進(jìn)，很多地方法院探索設(shè)立了環(huán)境資源類審判庭，采用“二合一”“三合一”的審理模式集中管轄特定行政區(qū)劃內(nèi)的所有環(huán)境資源類案件。但是，這種審判模式的推定、適用必須出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行支撐、確認(rèn)。三是立足于公益訴訟的獨(dú)特性推動(dòng)專門性立法［26］。鑒于公益訴訟案件的頻發(fā)及其重大影響，探索制定專門性的公益訴訟法律規(guī)范，進(jìn)一步擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件的范圍，細(xì)化檢察公益訴訟的具體程序，明確訴訟主體各方的法律地位、權(quán)利義務(wù)，解決現(xiàn)存的管轄不明、調(diào)查取證難、責(zé)任分配不明等問題，尤其是對(duì)公益訴訟的訴前程序予以規(guī)范化、制度化，完善檢察建議制度，改良檢察聽證程序。

4.2 破除管轄屬地性以理順檢法關(guān)系

設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)或者依托專門檢察機(jī)關(guān)辦理跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的做法已被很多地方檢察機(jī)關(guān)采納。例如，為適應(yīng)青海西部地區(qū)地廣人稀，辦案周期長，國有大型企業(yè)生產(chǎn)、生活基地跨省、跨區(qū)分布的情況，青海省撤并茫崖、冷湖礦區(qū)人民檢察院，組建了跨行政區(qū)劃的海西州西部礦區(qū)人民檢察院和人民法院，對(duì)冷湖、茫崖地區(qū)和青海油田公司的案件實(shí)施集中統(tǒng)一管轄［27］。又如，重慶市人民檢察院擬定了《重慶市兩江地區(qū)人民檢察院設(shè)立方案》，依托重慶鐵路運(yùn)輸檢察院現(xiàn)有機(jī)構(gòu)建制建立兩江地區(qū)人民檢察院，負(fù)責(zé)辦理長江上游重慶流域的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。但是，現(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)管轄實(shí)踐始終未突破省級(jí)行政區(qū)劃，仍受省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)考慮設(shè)置跨省際行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)，切實(shí)擺脫行政機(jī)關(guān)的地方干預(yù)；同步推進(jìn)鐵檢基層檢察院的跨行政區(qū)劃改革，構(gòu)建一體化的檢察體系和管轄體系。同時(shí)，隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等專門法院的陸續(xù)設(shè)立，因其并沒有相對(duì)應(yīng)的專門檢察院，設(shè)置專門檢察院的需求日益明顯，而跨行政區(qū)劃檢察院與專門檢察院均可能辦理跨行政區(qū)劃案件，但二者職責(zé)不同、管轄案件范圍不同。與專門法院相對(duì)應(yīng)的類似知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、金融案件等特殊跨行政區(qū)劃案件由專門檢察院辦理，而跨行政區(qū)劃檢察院主要管轄普通跨行政區(qū)劃案件。確定跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟檢察機(jī)關(guān)時(shí)應(yīng)與集中管轄法院、專門審判法院（法庭）或者互聯(lián)網(wǎng)法院等人民法院相對(duì)應(yīng)，而非再另外設(shè)置專司專職檢察機(jī)關(guān)或者與其他具有屬地管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，避免環(huán)境案件所涉各行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)帶來的爭奪或者推諉，理順檢法管轄關(guān)系。另外，重點(diǎn)流域（區(qū)域）保護(hù)的司法專門化日益得到重視，設(shè)立流域（區(qū)域）保護(hù)特別檢察機(jī)關(guān)的討論日益激烈［28］，在設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)時(shí)還應(yīng)前瞻性地處理好與之的關(guān)系，避免管轄沖突。

4.3 破除調(diào)查取證阻力推動(dòng)公益訴訟

一是賦予調(diào)查取證權(quán)的強(qiáng)制力。進(jìn)一步明確和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的流程和具體職權(quán)，細(xì)化檢察機(jī)關(guān)在不同類型環(huán)境公益訴訟案件的調(diào)查過程中可以采取哪些手段、措施及其具體要求，尤其強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的強(qiáng)制性，破除地方保護(hù)主義。二是豐富調(diào)查取證權(quán)的行使方式。對(duì)于環(huán)境公益訴訟中的專業(yè)問題，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行間接調(diào)查取證；進(jìn)一步充實(shí)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件辦案經(jīng)費(fèi)，委托具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，賦予第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)采集數(shù)據(jù)和專業(yè)分析的合法性和可采性，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)缺少專業(yè)技術(shù)人員的短板；運(yùn)用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析等科學(xué)技術(shù)及時(shí)定位污染源，發(fā)揮科技的優(yōu)勢提升公益訴訟案件調(diào)查取證、證據(jù)固定的水平。三是增強(qiáng)調(diào)查取證權(quán)的強(qiáng)制性。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件時(shí)的種種干擾、不配合現(xiàn)象，要明確干擾、拒絕等不配合調(diào)查取證的后果及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，根據(jù)干擾、不配合的行為情節(jié)輕重，對(duì)相關(guān)主體采取警告、罰款、公示通報(bào)、司法拘留等措施，還可以運(yùn)用社會(huì)征信體系，將不配合主體納入失信體系。四是探索證據(jù)分區(qū)域收集和統(tǒng)一移送模式。因跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件涉及地域范圍廣、利益主體多，為全面收集證據(jù)、減少證據(jù)滅失的風(fēng)險(xiǎn)、避免不必要的損失、盡快及時(shí)辦理案件，可以由所涉各行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)根據(jù)屬地原則協(xié)助就近調(diào)查取證并統(tǒng)一移送，以保證證據(jù)的及時(shí)有效全面收集。

4.4 完善公益訴訟程序以增強(qiáng)實(shí)效性

一是完善訴前程序。跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件往往涉及職能交叉的多個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)限不清、職責(zé)不明的執(zhí)法難題，為了訴前檢察建議能夠得到有效的落實(shí)和保障，需要對(duì)檢察建議的制作、簽發(fā)、監(jiān)督實(shí)施等加以規(guī)范。在采用會(huì)晤磋商、聯(lián)動(dòng)會(huì)議、檢察聽證等新型訴前程序時(shí)，應(yīng)充分?jǐn)U大參與主體，以平等理性對(duì)話促進(jìn)合作，還應(yīng)改良上述訴前程序的銜接配合機(jī)制，避免重復(fù)甚至沖突。二是增強(qiáng)舉證能力。拓寬檢察機(jī)關(guān)“履職盡責(zé)”的范圍，將其擴(kuò)大化解釋為基于刑事案件、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、檢舉控告和其他合理途徑發(fā)現(xiàn)案件線索［29］，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能。主動(dòng)與跨行政區(qū)劃各行政部門建立協(xié)作溝通，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢作用，構(gòu)建地方協(xié)調(diào)治理共同體，凝聚環(huán)境公益訴訟司法保護(hù)合力，最大程度獲取案件線索信息。三是明確判決后程序。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10 條規(guī)定了人民檢察院的上訴權(quán)，進(jìn)而確立了一審檢察機(jī)關(guān)在二審中的訴訟地位，但司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些檢察機(jī)關(guān)不服一審裁判進(jìn)而抗訴的情形，故而，應(yīng)明確跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件判決后檢察機(jī)關(guān)不服判決時(shí)的抗訴情形。四是加強(qiáng)監(jiān)察問責(zé)。青海是較早開展環(huán)保垂直管理制度改革的試點(diǎn)省份之一，青海省委、省政府在省生態(tài)環(huán)境廳設(shè)立省生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室和東部地區(qū)、柴達(dá)木地區(qū)、環(huán)湖地區(qū)、青南地區(qū)四個(gè)跨行政區(qū)劃環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，搭建起青海省“1+4”生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作體系，這對(duì)更好發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察專員辦公室職能，進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革成果，提升全省生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平有積極意義。

全面開展公益訴訟工作五年來，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷完善辦案規(guī)范，夯實(shí)檢察公益訴訟制度保障；打破地方保護(hù)，建立跨行政區(qū)劃協(xié)作機(jī)制，破解分散治理難題。誠然，作為普通環(huán)境公益訴訟制度的補(bǔ)充與完善，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度具有鮮明特殊性，在改革實(shí)踐中仍面臨諸多困境，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)能動(dòng)履職，不斷提升辦案質(zhì)效，以適應(yīng)新時(shí)代檢察工作需要，促進(jìn)環(huán)境司法的跨越式發(fā)展。