制度何以“柔性”：理解信訪情感屬性的性別修辭

劉正強

長期以來，作為中國匠心獨具的本土化制度創(chuàng)設(shè)和發(fā)明，信訪在傾聽民意、舒緩民怨、研判民情諸方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用。然而，多年來的信訪研究一直呈現(xiàn)著與現(xiàn)實困境的某種糾纏：一方面，學(xué)者們直面社會問題、聚焦信訪困境，在制度變遷、治理思路、創(chuàng)新路徑等方面多有討論與交流，力求舒緩信訪困局、縮減社會矛盾、促進社會團結(jié)；另一方面，在面對經(jīng)驗現(xiàn)實時往往力有不逮，鮮有對豐富的社會現(xiàn)象做出令人信服的解釋——尤其是對于信訪的功能與屬性，作為實證探究與理論辯思皆難以回避的“話域”，其緣何生成、如何演化、為何異化乃至得失幾何、去向何處，至今仍熱議不斷。無疑，信訪問題深刻地根植于轉(zhuǎn)型期中國的社會政治生態(tài)環(huán)境中，解讀信訪需要有更具超越性的思路、眼光、方法與視野。由此，本文擬以性別化的修辭考察和理解信訪制度，把對性別或女性的洞察擴展至對信訪秉性的探究領(lǐng)域，揭示信訪作為一項情感型制度的柔性氣質(zhì)。信訪制度具有相對柔和、溫情、感性的類女性(主義)品性和運行中的情感偏向，能對社會治理的生硬之處形成某種對沖和克服。盡管這只是一種隱喻，但無疑將拓展我們對信訪研究空間的認知與理解。

一、回應(yīng)性：伯克利學(xué)派視角下的信訪制度

制度是什么？在諾斯看來，制度既包括正式的法律、政策，也包括非正式的文化、習(xí)俗和慣例。(1)[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第4頁。一直以來，信訪制度常被認為具有人治內(nèi)核而與法治社會形成內(nèi)在的沖突，從而不被認為是一項正式或主流的制度。但如果從廣義上把“法律”理解為維護社會秩序的規(guī)范，那么信訪制度也具備法的實質(zhì)特征：除了《信訪工作條例》等法律文本，我國黨政機關(guān)內(nèi)部的政策、規(guī)定等也構(gòu)成了信訪制度運行的基礎(chǔ)。從這個意義上說，產(chǎn)生于20世紀60年代近乎動蕩的社會背景下的美國伯克利學(xué)派(2)該學(xué)派與當(dāng)時流行的行為主義學(xué)派、純粹法社會學(xué)、威斯康辛學(xué)派等法學(xué)流派都有直接的淵源，在20世紀整個法學(xué)史上都具有重要地位。參見郭星華《法社會學(xué)教程》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第51頁。的法律社會學(xué)理論對于我們定位和理解信訪制度具有參考價值。

伯克利學(xué)派提出要通過法律的變革來回應(yīng)社會的需求，以重拾被忽視的道德倫理，緩解硬性法治帶來的正義缺失和對法律信仰的削弱。伯克利學(xué)派將社會上存在的法律模式劃分為三種類型，即壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法，力求說明法是怎樣適應(yīng)社會需求、解決現(xiàn)實問題的。(1)壓制型法是指以屈從政治權(quán)力和推行強行道德為主要特征的前現(xiàn)代法律，它關(guān)注的是一種穩(wěn)定的社會秩序，其目的是保持現(xiàn)有的社會狀態(tài)以維護統(tǒng)治者的利益，而法律就是達到這一目的的工具，它使權(quán)力披上權(quán)威的外衣從而更加有效。(2)自治型法就是通常所說的“法治”狀態(tài)下的法律，法律機構(gòu)具有足夠獨立的權(quán)威以對政府權(quán)力進行規(guī)范約束。它強調(diào)法律與政治的分離，法律秩序的首要目的和主要效能是實現(xiàn)規(guī)則和公平，“程序是法律的中心”。(3)回應(yīng)型法就是將法律作為回應(yīng)各種社會需要和愿望的一種便利工具，其優(yōu)點在于能夠及時解決“在開放性和忠于法律之間存在著的某種緊張關(guān)系”。回應(yīng)型法放松了法律對服從的要求，使具有較少僵硬而具有更多文明的公共秩序概念有了形成的可能。(3)[美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年，第36～87頁。

在這三種形態(tài)中，壓制型法作為一種“前現(xiàn)代法律”為設(shè)置秩序提供了便利的工具，但其在尋求以認同為基礎(chǔ)的穩(wěn)定方面面臨著諸多困難。相對于壓制型法，自治型法更加強調(diào)“合法性”，它嚴格建立在程序基礎(chǔ)上，即形式正義意義上的合法，代表了西方發(fā)達國家“形式合理”法治的常態(tài)。但其結(jié)果往往是法律上的法條主義和政治上的官僚主義盛行，很難解決實質(zhì)正義和形式正義之間的沖突，并且還很容易滯后于現(xiàn)實生活，不能及時對社會變遷做出回應(yīng)，這也是其為伯克利學(xué)派不斷詬病之原因所在。而回應(yīng)型法的價值就在于為法律辯護創(chuàng)設(shè)了一種政治尺度，從而力求將法律的形式正義和實質(zhì)正義結(jié)合起來，使法律在保證形式公正的前提下，更能及時適應(yīng)社會現(xiàn)實的變遷。正如有學(xué)者評論的那樣：“回應(yīng)型法在揚棄和綜合壓制型法和自治型法的基礎(chǔ)上，試圖改變法學(xué)方法論上的自然法和法律實證主義二元對立的局面，賦予國家制度以自我修正的精神。因此，它既是一種社會變革的模式，又是一種法制變革的模式?！?4)[美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年，序言第7頁。

伯克利學(xué)派的精神領(lǐng)袖塞爾茲尼克將他們的研究自稱為“伯克利觀察法”，其主旨在于探究法律如何適應(yīng)社會需求、解決現(xiàn)實問題，謀求在法律的穩(wěn)定與社會的變革之間保持一種平衡，并主張用“軟性”法治取代“硬性”法治。伯克利學(xué)派尤其主張在研究法律現(xiàn)象時超越事實與價值的二元對立，將價值追求與經(jīng)驗研究結(jié)合起來，反對堅持價值中立以維持所謂科學(xué)“純粹性”的主張。同時認為法律社會學(xué)的研究不能回避或忽略法律背后的價值與原則，甚至要對法律背后的法理了然于胸，在此基礎(chǔ)上為解決各種社會問題提供法律對策?？傊?，“伯克利學(xué)派跳出了以往實證主義和自然主義相沖突的理論范疇，將哈特的規(guī)則說和富勒的自然法觀進行融合，又吸收了耶林的法律目的說等學(xué)說觀點，在此基礎(chǔ)上提出一種整合的法律觀念，即回應(yīng)型法，其獨到之處在于與社會的發(fā)展相回應(yīng)，不僅關(guān)注社會的現(xiàn)實問題，同時也關(guān)注法律的目的和價值理想”，(5)李晗：《回應(yīng)社會，法律變革的飛躍：從壓制邁向回應(yīng)——評〈轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法〉》，《政法論壇》2018年第2期。具有理論上的和實踐上的雙重意義。

信訪是中華人民共和國成立后逐步形成的一項具有中國特色的政治制度。隨著歷史的演進，信訪在運行中呈現(xiàn)出多重面相，成為當(dāng)今最富有爭議的制度之一，人們對其的褒貶、存廢之爭也必然包含了對中國政治、社會、文化等方面的思索。然而，倘以伯克利學(xué)派的視角觀之，則信訪制度無疑是最能體現(xiàn)出“回應(yīng)性”色彩的制度之一，其開放性、回應(yīng)性、包容性既包括了內(nèi)在設(shè)計的初衷，也是對社會現(xiàn)實積極因應(yīng)的產(chǎn)物，暗合了法之“應(yīng)然”與“實然”的結(jié)合。

二、“性別”意義上的中國制度分類

伯克利學(xué)派關(guān)于“回應(yīng)型法”的倡導(dǎo)可以與中國的信訪制度形成對話，為長期以來關(guān)于信訪的功能、屬性、存廢等論爭提供佐證。伯克利學(xué)派所稱的三種類型的法律模式在今天的中國都有類似的對應(yīng)物，可以說，他們之間的理念沖突、價值形態(tài)等問題在中國也不同程度地存在著。壓制型制度立基于對社會秩序的維護，這是與總體性社會相對應(yīng)的：(6)劉正強：《“總體性治理”與國家“訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會科學(xué)》2016年第6期。中華人民共和國成立后很長一段時間內(nèi)，中國延續(xù)了以軍事原則組織社會的傳統(tǒng)，體現(xiàn)無產(chǎn)階級專政、階級斗爭等理論的壓制型制度曾廣泛存在。(7)如延續(xù)至21世紀的勞動教養(yǎng)制度(2013年廢止)、收容遣送制度(2003年廢止)、收容教育制度(2019年廢止)、收容教養(yǎng)制度(2020年廢止)、城管制度，以及時常開展的“嚴打”“掃黑除惡”運動等。壓制型制度表征了國家對邁克爾·曼所提及的專制權(quán)力(8)邁克爾·曼曾將國家權(quán)力區(qū)分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力。專制權(quán)力是一種針對市民社會的國家個別權(quán)力，它由國家精英運作且無需跟市民社會協(xié)商即可行使?；A(chǔ)權(quán)力讓國家政權(quán)(無論是民主還是專制)有能力把他們的權(quán)力擴散或滲透到社會中，體現(xiàn)了一個中央集權(quán)國家的制度能力，用以協(xié)調(diào)社會生活?，F(xiàn)實中，國家政治在兩個完全不同的方面都有可能表現(xiàn)得很“強勢”：他們可以命令其公民來滿足自身的一切需要(專制權(quán)力)，或者做出的決策可以在其領(lǐng)土范圍內(nèi)成功實施(基礎(chǔ)權(quán)力)。參見[英]邁克爾·曼《社會權(quán)力的來源——全球諸帝國與革命(1890—1945)》(第三卷上)，郭臺輝、茅根紅等譯，上海：上海人民出版社，2015年，第17～18頁。使用的廣度和深度，其往往與法律道德主義并行，總體上應(yīng)隨著依法治國的推進而式微。但出于對社會不穩(wěn)定及社會動蕩的防范，尤其是對政治改革可能引發(fā)社會問題的忌憚，20世紀80年代末以來，中國社會的管控理念、制度與手段不但沒有發(fā)生松動，反而在某些方面更趨保守、拘謹，以“穩(wěn)定壓倒一切”的思維與手段來看待和解決社會矛盾成為常態(tài)。而法理型制度(9)筆者認為，在這里用法理型制度而不是自治型制度的表述更恰當(dāng)。注重制度的法理基礎(chǔ)，20世紀70年代末，剛剛結(jié)束“文革”的中國痛中思定、亂中求治，拉開了以舉國體制推行法制(治)的帷幕，基本建構(gòu)起了法律的文本體系和制度框架，提升了制度的理性化程度。不過，這套源自形式法治要求的法律文本體系卻與現(xiàn)實社會之間有著深深的鴻溝，因為社會的運行是包括執(zhí)政黨的政策與國家的法律在內(nèi)的多種制度合力的結(jié)果，法治難以獨自發(fā)揮作用?；貞?yīng)型制度則主要是對壓制型制度的補充、修正與衡平，并且也對法理型制度的不足有所因應(yīng)，類似于與專制權(quán)力相對應(yīng)的基礎(chǔ)權(quán)力。在中國的情境下，回應(yīng)型制度不但要將形式正義與實質(zhì)正義結(jié)合起來，更要將政治與法治、行政統(tǒng)一起來；不但要克服壓制型制度所導(dǎo)致的僵化，也要彌補法理型制度所內(nèi)含的疏漏。以信訪、人民調(diào)解、統(tǒng)一戰(zhàn)線、工青婦等為代表的回應(yīng)型制度具有政治意味和滲透性特征，在補強執(zhí)政合法性方面具有基礎(chǔ)性作用。尤其是，信訪制度不但非常典型地呈現(xiàn)出“回應(yīng)型”制度的特質(zhì)，而且其運行困境也意味著其與壓制型、法理型制度的沖突與關(guān)聯(lián)。

壓制型、法理型、回應(yīng)型這三種制度具有不同的“硬度”，如同國家所擁有的多重面孔，這可以用修辭學(xué)意義上的性別氣質(zhì)來比擬和刻畫。壓制型制度立足于社會的安全高效運行，注重對社會成員的規(guī)訓(xùn)和管制，因而具有陽剛之氣，是類似于男性化的制度：它常常像一位男性一樣彪悍、粗狂，更像一位父親一樣嚴厲、霸道。法理型制度是現(xiàn)代化的伴生物，其形成包含了韋伯所言的“祛魅”過程，(10)蘇國勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海：上海人民出版社，1988年，第91頁。法治則代表了理性化更為徹底與純粹的狀態(tài)，也是制度的最高形態(tài)，“充分體現(xiàn)了制度的成文性和強制性，也體現(xiàn)了制度的嚴密性和系統(tǒng)性”。(11)辛鳴：《制度論——哲學(xué)視野中的制度與制度研究》，中共中央黨校，博士學(xué)位論文，2004年，第45頁。由于法理型制度的非人情化和事本主義取向，故可認為其是“中性”的。制度的進化有一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、由野蠻而文明的過程，回應(yīng)型制度就是對壓制型制度的生硬與法理型制度的僵化的一種緩沖、矯正。由于回應(yīng)型制度往往與社會的福利、救助、關(guān)愛、慈善等相關(guān)，其帶有女性、母性一樣的陰柔氣質(zhì)，更加情感化、感性化一些，甚至常常失之于非理性。

這種性別化修辭只是對中國制度體系的一個高度簡化和抽象，實際的情形當(dāng)然要復(fù)雜得多，現(xiàn)實中并沒有純?nèi)粏我坏摹靶詣e”或者中性的制度，每一項制度也必然包含了各種不同硬度的成分。中國的制度建設(shè)變動不居、較為復(fù)雜，既面臨著由壓制型制度及法理型制度向回應(yīng)型制度轉(zhuǎn)型的趨勢，又面臨著由壓制型制度向法理型制度轉(zhuǎn)型的可能，更面臨著由回應(yīng)型制度向法理型制度轉(zhuǎn)型的愿景，不同制度及其演化交織在一起。毋庸諱言，在某些方面尚處于初始階段的法理型制度是中國制度體系建設(shè)的基干和理想狀態(tài)，黨中央提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是以此為基礎(chǔ)的——無論中西，法理型制度構(gòu)成制度體系的主體。相應(yīng)的，筆者對作為一種柔性的信訪制度的分析及對其回應(yīng)性價值的強調(diào)，乃是以相對成熟、完善的法理型制度對社會的主導(dǎo)作用為基礎(chǔ)和前提的。

三、情感型制度：信訪制度緣起的親民邏輯

理解信訪制度須在其賴以存在的制度體系與社會歷史環(huán)境中。中華人民共和國成立后，國家所建立的制度結(jié)構(gòu)是一種“總體性制度”安排，它建立在再分配與計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上，“與社會合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國家具有很強的動員與組織能力”。(12)孫立平，王漢生等：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》1994年第2期。在這種大一統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制和高度集權(quán)的政治模式下，國家通過對所有資源、利益和發(fā)展機會的壟斷完成了對社會的整合。與“總體性社會”相因應(yīng)，國家組建了自上而下的組織網(wǎng)絡(luò)、形成了城鄉(xiāng)二元及單位(準單位)制的結(jié)構(gòu)等。這套權(quán)力體系，既包含了建基于人民民主專政、階級斗爭等理論的專制權(quán)力和健全的公檢法等剛性的國家機器與科層組織，具備了強大的社會支配能力；還包含了根據(jù)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的理念、倫理而形成的柔性制度集合，比如統(tǒng)一戰(zhàn)線與政治協(xié)商制度、人民調(diào)解制度等，使國家保持了高度的社會動員與滲透能力。相對于專制權(quán)力，基礎(chǔ)權(quán)力具有更為強大的意識形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)性，更加體現(xiàn)了對人的心靈的治理，而濫觴于這種環(huán)境中的信訪制度就集中體現(xiàn)了這些特點。由于信訪制度來源于群眾路線和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政倫理，其對于持續(xù)地建構(gòu)和補強中國政治制度的合法性——即人民群眾特別是底層民眾對以中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為核心的國家權(quán)力的認受——具有獨特的功能。

不僅如此，信訪制度在某種意義上承接了傳統(tǒng)倫理，面向弱者的關(guān)懷深嵌其中?！邦愃飘?dāng)代中國信訪的人類活動，在古今中外的歷史長河中普遍存在，從未中斷，以中國傳統(tǒng)文化觀之，控告、申訴等制度是作為弱者的社會底層民眾維護自身利益的重要方式，而符合倫理要求的訴愿行為甚至?xí)玫缴鐣闹С峙c呼應(yīng)。但是，信訪制度是中華人民共和國建立后剛剛執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的一大創(chuàng)造，是為了兌現(xiàn)并實踐人民當(dāng)家做主制度的創(chuàng)新之舉。”(13)張鐸：《中國信訪制度研究——公民主權(quán)與普通人政治》，北京：華夏出版社，2013年，第27頁。歷史上的所謂“信訪”與今天的信訪存在某種形式上的斷裂，信訪確實為當(dāng)代中國所獨有。

第一，基于反制官僚的柔性特質(zhì)。制度作為人的創(chuàng)造物，必定具有一定的人格并形成不同的“硬度”，作為支撐社會的框架的制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)剛性、硬性、理性。但越是正規(guī)、完善的制度體系就越可能形成自身的閉鎖與傲慢，面臨著回應(yīng)性不足的缺陷，這是任何官僚、科層體系都不得不面對的問題。而信訪制度就是破解此困境的一個創(chuàng)造：信訪制度是從中國制度肌體中由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政倫理衍生而來的，是自然而然萌發(fā)與順勢而為構(gòu)建相結(jié)合的產(chǎn)物，從而形成了與民眾需求相契合的回應(yīng)方式，以刺穿和軟化官僚機構(gòu)的生硬和任性。

建政伊始，毛澤東對日漸龐大的官僚體系抱有警惕，而所謂修正主義、資本主義復(fù)辟也是以這個官僚體系為載體的。在以剛性、硬性為總體特征的中國制度體系中，反制與平衡越完善就越有僵化死板之虞的制度缺陷，讓信訪這種制度安排不期而至，其“陰柔”特性暗合了中國“一陰一陽謂之道”的哲理，形成了對官僚科層體系的補充、反制和平衡，一如在家庭教育中父母可能對子女扮演的“紅臉”“黑臉”角色。一直以來，信訪制度是一種難得的制度“備胎”——當(dāng)官僚體制過于僵硬時，信訪制度就成為穿透官僚甚至上達“天聽”的武器；一旦某些社會問題無法見容于刻板的既有制度時，信訪就可以從容救場，從而緩解和軟化了官僚制度的僵硬與任性。

盡管隨著制度的完善和法治的健全，信訪所涉之事皆有相應(yīng)的科層機構(gòu)因應(yīng)，但不斷膨脹與分化的制度自身也會形成縫隙或沖突，對蕓蕓百姓造成制度區(qū)隔。而信訪則是一種類似于兜底與收容性的制度，是一種“柔性”的敷設(shè)，就如同在過于僵硬的建筑里，更需要一些軟化、防摔防滑的設(shè)備，如同在硬地板上鋪就一層柔軟的地毯，在硬座位上搭配一個舒適的軟墊。信訪之“柔性”使其具有減震、緩沖、修復(fù)、校正、潤滑等功能，從而保障了整個制度體系的平滑運行。不少學(xué)者認為中國古代也有類似的直訴或上控制度，現(xiàn)代西方國家也不乏類似的申訴、陳情設(shè)置，但信訪制度更為系統(tǒng)和完整，是超越和克服官僚僵化痼疾的中國式貢獻，這種制度設(shè)計絕非權(quán)宜之計，而是一種必然的長遠安排。

第二，基于涵養(yǎng)人性的溫情本色。由于制度往往是集體智慧和審慎考慮的產(chǎn)物，努力清除各種封建的、落后的人情裙帶對社會理性的侵蝕是中國制度建設(shè)的前提條件，如同韋伯所認為的，傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的本質(zhì)就是理性化的逐步展開，其實質(zhì)就是祛魅化。然而要注意的是，現(xiàn)代化并非一概排斥“人情”，制度并不是冷冰冰的器物，其價值不僅在于維持一種嚴苛的秩序，更在于守護一套溫情的倫理，因而也需要強調(diào)“人性化”，用于對抗官僚習(xí)氣、衙門作風(fēng)。

中國歷朝歷代都有著深厚的情感治理傳統(tǒng)與資源，從政治表達到治理體系都充滿了情感性。如孔子為執(zhí)政者設(shè)計出“仁愛”的思想，韓非子則提出“凡治天下，必因人情”(14)語出《韓非子·八經(jīng)》。的觀點——雖然其“人情”主要指諸如“好惡、貪欲、趨利避害”等“人之常情”，這些都通過人的情緒和情感呈現(xiàn)出來；又如李澤厚的中國文化“情本體”理論、蒙培元的儒學(xué)觀點等都是對中國式情感的理論概括。在缺乏類似于西方的社會抗議、心理干預(yù)等制度安排的情況下，信訪是社會底層民眾幾乎僅有的進行宣泄與釋放的制度通道，而除了維權(quán)與求助外，許多民眾尚有精神和心理的需求，需要情感和心理方面的社會關(guān)懷與干預(yù)，而信訪就承載了這樣的功能，并暗含了儒家倫理中的關(guān)懷弱者成分。

這在社會快速轉(zhuǎn)型期尤其如此：在中國社會還不成熟，自組織化程度比較低的情況下，由于社會結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，社會問題及人的心理、精神問題將不斷出現(xiàn)，依靠硬性制度將難以完成推進社會整合、促成社會團結(jié)的任務(wù)。而信訪在這方面則具有社會教化與道德促進的優(yōu)勢，這種大眾尤其是底層民眾的情緒撫慰與精神體恤制度，有溫度、講感情，長于對情、理、法的配置，通過發(fā)揮其濡化功能，有助于形成一套為大多數(shù)民眾接受并內(nèi)化于心的價值體系——“不能純粹靠暴力、靠強制力來維持社會的內(nèi)部秩序，要形成廣泛接受的認同感和價值觀，這樣可以大大減少治國理政的成本”。(15)王紹光：《國家治理與基礎(chǔ)性國家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年3期。

出于因應(yīng)社會現(xiàn)實問題的需要，信訪制度也擴展出沖突化解、權(quán)利救濟、社會救助等功能。但即使這樣，它也不是純粹的、典型意義上的行政制度及工具意義上的治理手段。同其他制度不同，構(gòu)成信訪運行基礎(chǔ)的主要不是像《信訪工作條例》這樣的法律文件，而是執(zhí)政黨的綱領(lǐng)、理論、方針、政策等；信訪成為國家通往底層、進入基層社會的載體和通道，依賴的不是硬性的法條，而是柔性的“氣質(zhì)”——執(zhí)政者同人民群眾的血肉相連。

第三，基于護弱情懷的親民倫理。中華人民共和國成立后形成了一系列的社會整合制度，尤其是在城鄉(xiāng)二元分立基礎(chǔ)上建立了單位制體制(在農(nóng)村是人民公社)，由單位代國家進行資源分配及對社會成員的控制，使其成為總體性制度的組織基礎(chǔ)。對此，有研究認為這是一種讓社會成員和國家公共制度聯(lián)系起來的方式：“直接接觸社會成員的機構(gòu)，實際上不是政府本身，而是它的‘代理’機構(gòu)——工作單位(在鄉(xiāng)村是生產(chǎn)大隊和公社組織)。作為和人們距離最近的公共組織，單位重新組織化了人們的公共關(guān)系，個人也通過單位和新的政府建立了制度化連接?！边@種聯(lián)系是“唯一可及的公共關(guān)系，因為有單位的人才可能接觸到公共制度，并申請、要求獲得公共制度的幫助”。(16)張靜：《公眾怎樣依靠公共制度？》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013年第1期。不過，這種判斷并不全面：事實上，人們與國家之間還存在著一些特殊的對話通道，信訪制度就是一例。

信訪制度所具有的特殊價值和意義在于：作為中國共產(chǎn)黨基礎(chǔ)性的執(zhí)政資源，信訪是面向社會底層的政治設(shè)計，是踐行群眾路線與論證新中國政權(quán)之合法性的重要基石，只有這樣執(zhí)政黨才能從社會汲取到源源不斷的力量。“政黨的實力決定著政黨執(zhí)政。從根本上講，政黨的實力顯然不是來自國家政權(quán)，而是來自社會，來自黨自身的發(fā)展和積累。因此，一個政黨要能在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位上立于長久不敗之地，就必須有強大的資源體系予以支撐?！?17)林尚立：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：黨、國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)型的政治學(xué)分析》，《毛澤東鄧小平理論研究》2001年第6期。在這種意義上，信訪成為社會底層民眾、體制外人士、弱勢邊緣群體甚至“社會閑雜”(18)中華人民共和國成立后，黨實際上是以非正式制度的方式實現(xiàn)了對“社會賢達”與“社會閑雜”兩大人群的整合：針對“社會賢達”等精英建立了政治協(xié)商、統(tǒng)一戰(zhàn)線等制度；針對“社會閑雜”等社會底層與邊緣人群建立了信訪、人民調(diào)解等制度。的一種受庇護的管道與發(fā)聲裝置，是為群眾路線例行化的成功創(chuàng)設(shè)。

國家在對社會進行全面治理的同時，也承擔(dān)了無限政治倫理責(zé)任，這使得信訪制度不能不成為“國家倫理的檢驗標尺”與“政府的良心機制”。(19)田文利認為，國家倫理是國家作為一個主體對其全體國民所承擔(dān)的道德責(zé)任和倫理關(guān)懷，是國家與公民或組織發(fā)生相互關(guān)系時國家所應(yīng)當(dāng)遵循的道德規(guī)范。目前大部分的信訪指向國家與公民之間的關(guān)系，且人們往往質(zhì)疑制度公平性及政府的道德屬性等在法律制度之外的倫理問題——從制度的公義性、公務(wù)員的品性，一直到國家的道德性。參見田文利《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第1期。帶著對人民群眾的深厚感情做工作是對所有國家機關(guān)和公職人員的要求，但只有信訪等少數(shù)制度能夠達到這個標準，也沒有哪一項制度比信訪更與國家的道德屬性相關(guān)：就訪民而言，在他(她)們的想象中并沒有嚴格的“科層制”概念，而只有總體性的、籠統(tǒng)的、無所不能的黨和政府，他們也習(xí)慣于以一種受庇護乃至恩賜的心態(tài)來期待黨和政府的幫助?！巴ㄟ^信訪制度所彰顯的主題，本質(zhì)上就是國家之愛?！边@種國家之愛“特別凝聚著國家對于人民的體貼、謙卑、救濟、公善以及糾錯的本質(zhì)屬性和優(yōu)秀品格?！?20)田文利：《信訪制度的法律定性問題研究》，《“信訪的制度變遷與治理困境”學(xué)術(shù)研討會論文集》(未刊稿)。信訪制度的“護弱情懷”標定了其道德高度。

四、信訪“異化”與治理“反轉(zhuǎn)”

作為執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的渠道，信訪可謂中國最基礎(chǔ)的民意表達制度。直至20世紀90年代前，信訪幾乎以一種“秘書性工作”的面目呈現(xiàn)在大眾面前，集中體現(xiàn)了國家對群眾要求的制度性回應(yīng)，群眾來信來訪是受到歡迎和鼓勵的。(21)20世紀60年代初，一篇題為《把處理人民來信來訪工作再提高一步》的社論中指出：“在最近的幾個月中，本市黨政機關(guān)的處理人民來信來訪工作，又有了很大的改進，人民群眾的來信來訪，不僅數(shù)量繼續(xù)有所增加，而且內(nèi)容更加豐富。大量的人民來信來訪，說明人民群眾當(dāng)家做主的思想提高了，對社會主義事業(yè)的責(zé)任感加強了?！薄栋烟幚砣嗣駚硇艁碓L工作再提高一步》(1961年6月)，《上海信訪檔案》，上海檔案館藏，B163-2-1203。20世紀80年代末以后，中國改革遇到了很多困難與挑戰(zhàn)，計劃時代長期累積的社會矛盾與現(xiàn)實問題不斷釋放出來，涌入信訪管道，形成“薄殼效應(yīng)”。(22)薄殼理論是彈性力學(xué)的一個研究內(nèi)容，它研究薄殼體在各種載荷作用下的力學(xué)性能，如變形情況、內(nèi)力分布規(guī)律等。學(xué)者蕭功秦在論證中國政治與社會穩(wěn)定時，使用“薄殼效應(yīng)”來比擬傳統(tǒng)集權(quán)國家在走向改革開放時所面臨的挑戰(zhàn)：如同地殼最薄處最易發(fā)生火山噴發(fā)一樣，傳統(tǒng)集權(quán)體制一旦進行改革開放，就可能出現(xiàn)“政治參與爆炸”的現(xiàn)象(參見蕭功秦《關(guān)于新權(quán)威主義體制與國家治理問題的若干思考》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第3期)。而信訪就是一個承載著類似風(fēng)險的領(lǐng)域。面對這些情況，對社會動蕩乃至政治風(fēng)險的忌憚，致使“維穩(wěn)”的思路占了上風(fēng)：穩(wěn)定演繹成為了幾乎壓倒一切的價值追求，演化成為社會治理的總原則，從而極大地影響了中國的政治生態(tài)。在這種情況下，朝野對信訪工作寄予了不切實際的不同期望，對民眾來說，信訪成為了一個什么都可以裝的“筐”，外延不斷擴大，功能不斷擴展，糾紛化解、權(quán)利救濟、社會救助等等紛至沓來，有全能化之勢；就政府而言，信訪治理意味著不但要努力解決麻煩，還要“解決”麻煩制造者，信訪一度為“維穩(wěn)”所俘獲和捆綁，在扭曲與異化中變得僵硬，不斷失守其初始功能定位，成為貫徹“維穩(wěn)”路線的中堅制度和機制。

信訪本來應(yīng)當(dāng)屬于邁克爾·曼所說的基礎(chǔ)性權(quán)力或伯克利學(xué)派所倡導(dǎo)的“回應(yīng)性”制度，但卻在維穩(wěn)情勢的逼迫下被實用主義化和工具化，并向?qū)Ｖ菩詸?quán)力演化。在通過信訪來“維穩(wěn)”的秩序?qū)蛳拢醒牒偷胤郊娂娫诜浅Ｖ畷r出臺應(yīng)急性的非常之策，屬地化管理、排名通報、聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪約訪、矛盾隱患排查、包保責(zé)任制、一崗雙責(zé)等紛紛出籠，除了介入對現(xiàn)實問題的協(xié)調(diào)、督辦、查處等以外，信訪還被要求化解人民內(nèi)部矛盾、維護社會穩(wěn)定、處理突發(fā)事件等，甚至先后與收容遣送、勞動教養(yǎng)、“學(xué)習(xí)班”等制度捆綁在一起。隨著中央壓力式信訪體制的確立，信訪運行完成了一個重大轉(zhuǎn)向，不但由于功能的擴展而“復(fù)合化”，而且在“維穩(wěn)”原則的滲透下不斷系統(tǒng)化甚至體制化，擴展為包括壓制、防控、救助、排查等在內(nèi)的制度體系，國家對信訪由名義上的提倡變成事實上的防范，信訪由整合社會的手段演化為被治理的對象，2004年“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議”制度的建立，標志著信訪功能擴展與“維穩(wěn)”的制度化。信訪作為一項情感型制度不斷被硬化、工具化，一項曾經(jīng)主要承載政治凝聚、整合功能的制度異化成為了一項官僚式的彈壓、穩(wěn)控制度。

信訪是執(zhí)政黨宣示“為人民服務(wù)”和承載群眾路線的重要制度，理論上對過火、過激的信訪行為不能打擊。但隨著訪民圍門堵路等抗議性行為的增多，維穩(wěn)壓力陡增。官方于2003年將這類行為單獨命名為“非正常上訪”(簡稱“非訪”)。(23)“非正常上訪”通常是指上訪人未按國家對于信訪的有關(guān)規(guī)定和要求，到有關(guān)機關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所上訪，而是到非接待場所上訪或以上訪為名滋事的行為。國家信訪局原副局長張彭發(fā)認為，“非正常上訪”不應(yīng)再解釋為“非正常上訪”，而應(yīng)解釋為“不是上訪”。參見張彭發(fā)《關(guān)于“非訪”發(fā)生發(fā)展及解決路徑的思考》，《信訪與社會矛盾問題研究》2016年第5輯。這種向來為官方所忌憚的“非正?！毙旁L行為處于政治與法律含糊地帶，實際上回避了對“纏訪”“鬧訪”這些行為的定性，在信訪治理中造成了更大的混亂，導(dǎo)致對處理與信訪有關(guān)的違法行為時畸輕畸重：一方面，各地往往層層加碼，對“非訪”作擴大解釋，甚至將“非訪”非法化以進行打擊；另一面，也可能對信訪活動中一些構(gòu)成違法、犯罪的“非訪”行為因“訪”而姑息遷就。

吊詭的是，制度異化似乎并不限于信訪：一些如公安、司法系統(tǒng)等涉及公共安全、權(quán)利保障、定紛止爭等公共事項，具有壓制型特點的工具型制度，最應(yīng)緣法而治、一斷于法，從而不偏不倚地體現(xiàn)出程序正義。但這些制度也有失守，本該具有理性特色的制度卻自我情感化，譬如一些執(zhí)法機關(guān)熱衷于迎合大眾、取悅上級，從而造成角色的混亂。事實上，伯克利學(xué)派雖然倡導(dǎo)回應(yīng)型制度，但并未否認壓制型制度的價值，壓制并不必然就是強制，也不必然意味著出于統(tǒng)治者的惡意，更不必然就是“壞的”，因為壓制極有可能伴隨了政治秩序的形成和維持過程。各種制度功能不同、秉性各異，應(yīng)當(dāng)各守其分，如果邊界不清、相互僭越，硬制度自我軟化、軟制度自我硬化，就可能擾亂制度分工，造成治理的混亂。

“維穩(wěn)”使信訪制度承受了不能承受之重，走入一個異化和“被”的時代：從聯(lián)系群眾、獲取信息、治理社會、凝聚共識的工具異化與演變?yōu)楸恢卫?、防范、控制的對象。各地為了完成穩(wěn)控任務(wù)，將維穩(wěn)的手段、方法和技術(shù)無所不用其極，對于訪民的各種強制手段紛紛出籠，從下訪、隱患排查、穩(wěn)定風(fēng)險評估到對訪民實行超強度的管控，“嚴防死守”“盯牢看死”，從對上訪重點戶的跟蹤、軟禁等，到各種“學(xué)習(xí)班”“法制教育班”“訓(xùn)誡中心”“分流中心”的遍地開花，以及處于非法狀態(tài)的暴力接訪等不一而足。信訪的屬地化管理與壓力式問責(zé)機制導(dǎo)致了對信訪的無原則治理，從而無暇顧及法治、人權(quán)等原則，導(dǎo)致信訪制度被異化。

五、回歸制度理性：信訪的“盤活”與矯正

信訪之困乃至信訪工具化從某種意義上說與總體性制度的松動密切相關(guān)。在總體性社會中，各種社會制度是一體化的：基于意識形態(tài)的認同、(準)單位制體制，以及專制權(quán)力的使用是其發(fā)揮作用的合法性、有效性基礎(chǔ)。在這套以壓制性為特點的制度體系中，信訪并不是額外的一種制度，而是滲透于各種制度之中或者說是各種制度所隱含的一種功能。改革開放后，隨著時代的進步、法治的倡行，總體性社會出現(xiàn)分化，社會治理要告別“革命”“階級”，逐步走入理性化的軌道，大部分的治理目標應(yīng)藉由理性化、科層化的制度來實現(xiàn)。這使得不同制度板塊的功能、鏈接發(fā)生了變化。在新制度主義的制度變遷分析框架中，制度往往被視為復(fù)合體(Complexes)而不是單一體(Monolithic)，而制度內(nèi)部的分化意味著制度的構(gòu)成要素并不必然是整合的整體(Integrated whole)，多種要素在特定時間塑造的特定制度表面上看起來是穩(wěn)定的，但實際上在其內(nèi)部始終存在著各要素之間發(fā)生沖突的可能性。(24)[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭議》，李秀峰，柴寶勇譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第78頁。在中國治理體系變遷的過程中，一方面既有的社會治理制度的剛性在減弱，各治理制度之間的聯(lián)結(jié)也變得松散，其共享性、兼容性在下降，甚至互相沖突；另一方面新的互動式的理想制度結(jié)構(gòu)尚未形成，這常常陷信訪制度于尷尬境地。

信訪制度一方面保持了其政治正確的性質(zhì)及其天然的開放性與便利性，另一方面又逐漸從其他制度中溢出。政府官僚體系的專業(yè)化加劇了各組織的封閉性，導(dǎo)致在最終可以直接與民眾打交道的專屬機構(gòu)中，信訪部門成為為數(shù)不多的機構(gòu)之一。于是，信訪幾乎要獨自面對洶涌的社會大眾，在吸附了大量社會矛盾的同時，也在某種程度上“跑偏”“異化”，尤其是成為一些地方政府打壓訪民或訪民謀利、發(fā)泄的通道。幾十年來，信訪的“維穩(wěn)”化和“維權(quán)”化使其在盛名之下不堪重負，情感型制度的工具化擾亂了不同制度功能與角色的分工，最終造成了制度自身的內(nèi)耗。一度做大信訪乃至倡導(dǎo)信訪法治化成為朝野盤活信訪的主要呼聲，但這種想法可能會扭曲信訪固有的職能，并對相關(guān)的制度形成擾亂和僭越。

在中國制度體系愈益健全的今天，信訪制度回歸其本位是一個現(xiàn)實與理性的選擇。所幸，黨的十八大后，信訪進入盤整期，其制度理性逐漸復(fù)歸。在全面建設(shè)法治國家、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，國家下決心推動信訪“瘦身”，從而為信訪制度的去工具化、賦情感化，進而找回“回應(yīng)性”這一本真屬性創(chuàng)造了條件。首先是剝離，信訪最令人詬病之處在于它常常站在社會穩(wěn)定的“第一線”，勉為其難地充當(dāng)“消防隊”，甚至以維穩(wěn)的名義限制公民的人身自由。2015年，運行了十余年的“中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議”悄然變身為“中央信訪工作聯(lián)席會議”，協(xié)調(diào)群體性事件的職責(zé)被徹底剝離，交給了公安等部門。這是一次重要的“轉(zhuǎn)身”：信訪部門唱的是紅臉，維護社會穩(wěn)定不是信訪部門的直接職責(zé)，其只能通過間接的、內(nèi)在的方式，通過“搭把手”來發(fā)揮維穩(wěn)作用。其次是切割，長期以來，涉法涉訴信訪是一個令人頭痛的痼疾，信訪與司法等的混同不但破壞了司法的公信力，也使自身陷入進退失據(jù)的窘境。2014年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確實行訴訟與信訪分離制度，要求政法機關(guān)建立健全涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序機制、依法按程序辦理制度、依法終結(jié)制度及國家司法救助制度，強調(diào)依法維護涉法涉訴信訪秩序。在此基礎(chǔ)上，中央政法委先后印發(fā)了四個配套文件，最高法、最高檢、公安部、司法部也分別制定了各自的落實文件。信訪與訴訟分離，即在信訪渠道入口處明確區(qū)分信訪與司法程序，對應(yīng)當(dāng)通過訴訟途徑解決的問題不予受理，以保障司法權(quán)威。這進一步推動了信訪向情感本位的回歸。第三是分流，對于可以受理的事項，早在2015年《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中，就提出“推進通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，引導(dǎo)群眾在法治框架內(nèi)解決矛盾糾紛”，在行政體系內(nèi)厘清信訪與其他法定途徑的界限，合理劃分解決主體和方式，避免所有訴求不分情況和性質(zhì)一律按照信訪程序處理，即防止信訪越俎代庖，其實質(zhì)是把進入信訪渠道的、本應(yīng)當(dāng)適用行政程序處理的事項再重新歸流到行政程序中，實現(xiàn)依法按程序解決信訪訴求的目的。在此過程中，信訪部門主要是推動行政機關(guān)按照法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為的要求依法履職，從而緩解了信訪為事務(wù)所困、無暇發(fā)揮其情感優(yōu)長這一狀況。

六、討論：堅守信訪情感型制度的理由

迄今，信訪仍然是中國最富爭議的制度之一，在對其毀譽參半、或迎或拒、莫衷一是的情緒背后隱含了人們對其的認知偏誤。在一些學(xué)者看來，信訪堪稱是“人治”的代表性制度，隨著全面依法治國的推進，信訪必將不斷式微并最終退出歷史舞臺。然而，反觀法治建設(shè)如火如荼的今天，信訪在社會的詬病聲中卻依然喧囂紅火。何以如此？或許目前并不具備在一個理想的法治社會中由法治因應(yīng)絕大部分社會問題的條件；相反，由于中國法治的“實質(zhì)”性特征，以守護社會正義與良知為使命的信訪制度與法治形成了緊密的勾連，具有內(nèi)在的一致性。

信訪制度作為中國政治機體的內(nèi)生產(chǎn)物，具有政治彌合與社會撫慰的獨到作用。尤其是在中國社會面臨斷裂與分化的當(dāng)下，信訪往往作為一種兜底性、整合性機制出場，在舒緩社會困境方面獨樹一幟，中國長期的政治穩(wěn)定不能不說與這種制度安排密切相關(guān)。從更長的歷史時段來看，在其賴以生成的社會政治環(huán)境沒有發(fā)生根本性改變的前提下，信訪制度仍然構(gòu)成中國政治制度的標配，大眾情感的剛需。它與主流、規(guī)范的法律制度之間并不是一種此消彼長、有你無我的零和博弈關(guān)系。事實上，在政治制度成熟完善的西方發(fā)達國家，即便在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡方面已經(jīng)相當(dāng)完備，也面臨著純粹代議制局限性與滯后性的困境，受到類似占領(lǐng)華爾街的“大眾民主”、民粹主義運動的襲擾，于是，他們也往往采取申訴專員、苦情或請愿等“例外”性的回應(yīng)制度來應(yīng)對不時之需，這些制度是軟性的、補充的，也具有情感色彩。

相對而言，信訪的真諦暗合于當(dāng)今的社會管理理念，其甚至有“扁平化”“后現(xiàn)代”之妙。但信訪亦有其制度邊界：現(xiàn)代社會是一個高度異質(zhì)的“有機團結(jié)”的社會，社會運行所賴以支撐的是一個制度的體系，而不是某一項或某幾項萬能的制度?！叭魏我豁椫贫龋瑳Q不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各個分裂，決不會存在，也不能推行?！?25)錢穆：《中國歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第4頁。由于信訪制度的不斷行政化，人們習(xí)慣于以“解決問題”的視角來打量信訪制度，工具性方面被過于強調(diào)，但信訪不是萬能也不是全能的，“無論制度設(shè)計多么周密細致，多么全面詳盡，它都不可能窮盡大千世界中的一切現(xiàn)象，都不可能覆蓋社會發(fā)展和人的發(fā)展過程中的各種可能……如果要以有限的制度設(shè)計來解決無限的發(fā)展問題，必然是力不從心。這種泛制度化的傾向如果得不到糾正，很有可能在出現(xiàn)無數(shù)次因制度力不從心而陷入窘境的現(xiàn)象之后，走向?qū)χ贫鹊牟恍湃?，從一個極端一下子跳到了另一個極端”，(26)辛鳴：《制度論——哲學(xué)視野中的制度與制度研究》，中共中央黨校，博士學(xué)位論文，2004年，第149頁。今天人們對于信訪制度莫衷一是的存廢之爭就是對這一隱憂的一種印證。

情感治理是內(nèi)在于中國治理傳統(tǒng)的，在國家的治理體系中情感是基本的、不可或缺的、具有核心地位的元素。(27)何雪松：《城市文脈、市場化遭遇與情感治理》，《探索與爭鳴》2017年第9期。在這個意義上，情感治理是促成社會團結(jié)、舒緩人民情緒的重要方式：“社會情緒和社會情感具有社會信號、社會運行的動力、社會行為調(diào)節(jié)和團結(jié)社會等功能?！?28)王俊秀：《新媒體時代社會情緒和社會情感的治理》，《探索與爭鳴》2016年第11期。在民眾日常生活中的困惑、焦慮與日俱增甚而引發(fā)人際情感危機的情況下，治理實踐過程必須和人發(fā)生對話、溝通與協(xié)商，(29)文軍，高藝多：《社區(qū)情感治理：何以可能，何以可為？》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第6期?！叭绻荒芏聪ひ粋€時代的情感基調(diào)，也就無從把握這個時代的脈動”。(30)成伯清：《情感的社會學(xué)意義》，《山東社會科學(xué)》2013年第3期。于信訪制度而言，信訪制度核心的、潛在的功能是體現(xiàn)其本真的、立基于群眾路線的實質(zhì)“合法性”——保持執(zhí)政者與人民群眾的血肉相連是信訪賴以運行的“源代碼”。在中國革命與建設(shè)的歷程中，情感因素一直是中國共產(chǎn)黨人動員與團結(jié)民眾的工具，從而實現(xiàn)了以社會情感為基礎(chǔ)的社會凝聚。今天亦復(fù)如是：群眾路線的本質(zhì)就是情感工作，具體體現(xiàn)群眾工作要求的信訪制度更是注重情感方法與策略。盡管“為人民服務(wù)”是所有國家機關(guān)的根本宗旨，任何一項工作都需要承載著對人民群眾的感情，都需要體會和了解人民群眾的情緒，都需要傾聽人民群眾的疾苦，但信訪工作中情感的含量更高，對情感的要求更嚴。信訪制度的這種特點，使信訪工作充滿了情感色調(diào)，也意味著信訪秩序是一種情感秩序。

信訪治理正是通過情緒安撫、約束、教化等情感手段，來疏緩人民群眾的情緒，以促進社會團結(jié)，強化執(zhí)政黨的情感基礎(chǔ)。情感不僅是工具和手段，更是目的和根本。信訪之于中國政治，其作用不是形同鋼筋與水泥一般堅硬的官僚科層制度，而是一種有利于防風(fēng)固沙、水土保持、涵養(yǎng)水源、守根固本的軟性“草根”制度，其深埋地下的根須固著和支撐了光鮮的地上制度往往為人所忽視。對信訪制度工具主義、實用主義的理解偏誤將有損其對大眾政治或情感訴求的回應(yīng)。在今天的情勢下，盤活與刷新信訪制度的情感本色，使其政治價值與情感邏輯得以充分釋放，將是延展中國政治活力的長久之策。