農(nóng)村公路市場化管養(yǎng)的浦東試驗田
——上海市浦東新區(qū)農(nóng)村公路市場化管養(yǎng)的改革實踐與治理創(chuàng)新

■ 文/圖｜上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會 同濟大學(xué)超大城市精細化治理研究院

2020年，上海市浦東新區(qū)代表上海被推薦成為深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革試點區(qū)之一。

浦東新區(qū)城鎮(zhèn)化程度高，城鄉(xiāng)差異較小，公路養(yǎng)護要求較高，經(jīng)歷了從“建管并舉”到“重管理、重功能”，再到“精細化養(yǎng)護、精細化管理”的探索過程。這是對2015年上海市提出的農(nóng)村公路市場化改革引領(lǐng)性框架的持續(xù)深化和提升，也為全國正在開展農(nóng)村公路市場化改革的地區(qū)提供了重要的實踐經(jīng)驗。

秀浦路航拍圖

浦東農(nóng)村公路市場化管養(yǎng)的“三大路徑一個支撐”示意圖

自1998年起，上海市浦東新區(qū)整合各行業(yè)條線管理職能，實行政府與企業(yè)、政府與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)、建設(shè)與管理、管理與養(yǎng)護“五分開”和綜合執(zhí)法、綜合管理、綜合養(yǎng)護“三綜合”改革。至此，公路養(yǎng)護作業(yè)被剝離出事業(yè)單位，成立養(yǎng)護公司，實行自負盈虧、自主經(jīng)營，公路建設(shè)與養(yǎng)護管理部門職責(zé)明確，界面分隔清晰。

回顧浦東新區(qū)的實踐歷程，可以概述為“三大路徑一個支撐”,“三大路徑”涉及市場環(huán)境、市場規(guī)則、市場監(jiān)管三個領(lǐng)域；“一個支撐”涉及管理體系、資金、人才和裝備，以及信息化等。

/ 優(yōu)化“市場環(huán)境” /

聯(lián)建共同提高 營造良好市場氛圍

隨著體制機制改革的深化，以合同契約為主的管理手段，已不能完全適應(yīng)現(xiàn)代管理的需求，尤其是養(yǎng)護企業(yè)整體素質(zhì)存在差距，片面追求利潤最大化的問題較為突出。為此，浦東新區(qū)以“聯(lián)建共同提高”為主題，開展聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)活動，以點帶面，將黨建工作向中標企業(yè)一線延伸，并廣泛開展“管理精深化、養(yǎng)護精細化、服務(wù)人性化”立功競賽活動。

浦東新區(qū)在調(diào)研論證、制定方案、分工負責(zé)的基礎(chǔ)上，召開由聯(lián)建企業(yè)單位黨政工主要領(lǐng)導(dǎo)和項目經(jīng)理共同參加的教育動員大會，從每個班組（科室）做起，制定并落實“管理精深化、養(yǎng)護精細化、服務(wù)人性化”的具體措施，提高各類人員能力素質(zhì)，促進“四新”成果推廣應(yīng)用，浦東公路養(yǎng)護管理和作業(yè)逐漸形成“科技興路、科技強路、科學(xué)管路”的良好氛圍。

一路傾心呵護 培育鄉(xiāng)村公路市場

體制改革之初，農(nóng)村公路養(yǎng)護作業(yè)問題較多，浦東新區(qū)采用分階段逐步推進的方式，從無到有，見招拆招，推動農(nóng)村公路養(yǎng)護市場化改革。

新場鎮(zhèn)新南村曹治路

起初，各鎮(zhèn)推薦的企業(yè)多是由原路橋隊、環(huán)衛(wèi)所變更或組建的公司，注冊資金和專業(yè)資質(zhì)均無法達到市場化要求。經(jīng)多部門協(xié)商，浦東新區(qū)提出設(shè)立過渡期，在此期間，政府多措并舉，積極為企業(yè)和從業(yè)人員賦能。市場化養(yǎng)護作業(yè)企業(yè)在浦東公路管理署嚴格要求和浦東新區(qū)行業(yè)協(xié)會學(xué)會精心培育下，按照現(xiàn)代企業(yè)建制要求，完備注冊資金，采購添置設(shè)備，強化人員培訓(xùn)。浦東新區(qū)也協(xié)助他們組織了形式多樣的培訓(xùn)課程，尤其是開設(shè)了16門專業(yè)課，對企業(yè)從業(yè)人員進行公路管理的系統(tǒng)化培訓(xùn)，幫助他們迅速成長為企業(yè)需要、市場認可的技術(shù)骨干。

與此同時，浦東新區(qū)還穩(wěn)步推進管理制度落實，逐步建立規(guī)范化的養(yǎng)護市場秩序。改革之初，浦東新區(qū)就制定了養(yǎng)護考核辦法、資金撥付辦法、經(jīng)費使用管理辦法等規(guī)章制度及各類技術(shù)規(guī)范，并伴隨市場化進程的推進，對這些制度文件不斷進行優(yōu)化與更新。

“路域”黨建聯(lián)建 形成“齊抓共管”局面

浦東新區(qū)持續(xù)在行業(yè)黨建工作上探索創(chuàng)新，逐步形成了跨行業(yè)、跨部門和城鄉(xiāng)一體化的“路域”黨建聯(lián)建新格局。所謂“路域”黨建聯(lián)建，就是強化黨建引領(lǐng)，以公路為紐帶和平臺，以行業(yè)管理部門為主導(dǎo)，實現(xiàn)屬地和屬業(yè)的有機結(jié)合，凝聚和發(fā)揮道路沿線公安交警、城管、公交、綠化環(huán)衛(wèi)、街鎮(zhèn)等各方力量，形成合力，共同開展好道路治理工作。

以北蔡鎮(zhèn)五星路為例，從2019年起，該鎮(zhèn)由御橋社區(qū)黨委牽頭，通過廣泛發(fā)動沿路企事業(yè)單位黨組織、沿街商鋪從業(yè)人員中的黨員，組建功能型黨組織——五星路支部委員會，在道路黨支部的指導(dǎo)和發(fā)動下，沿街商鋪業(yè)主組建了道路管理社會責(zé)任促進會，市場所、派出所、自治組織和鎮(zhèn)總工會負責(zé)指導(dǎo)促進會的工作，發(fā)揮自治共治功能，探索形成了“自我監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)”和“共有、共建、共享”的公路治理模式。

/ 制定“市場規(guī)則” /

建立因地制宜的招投標管理體系

招投標標段 化零為整浦東新區(qū)合理擴大標段規(guī)模，積極引導(dǎo)大中型企業(yè)向集約化轉(zhuǎn)型。針對以往市政公路標段劃分相對分散，不利于發(fā)揮規(guī)?；?yīng)的情況，突出“區(qū)域統(tǒng)籌、街鎮(zhèn)對應(yīng)、重點突出”的原則，形成一系列設(shè)施量置換方案，對全區(qū)市政公路綜合養(yǎng)護標段進行了科學(xué)劃分和大幅度整合，明確以各鎮(zhèn)人民政府作為招標主體進行政府采購。2016年，區(qū)屬縣道標段從原來的100多個調(diào)整合并至26個。2019年，在新一輪鄉(xiāng)村公路日常養(yǎng)護招標中，經(jīng)區(qū)政府采購中心招標，全區(qū)24個鎮(zhèn)共劃分29個標段，有22家供應(yīng)商中標。

新場鎮(zhèn)新南村曹治路

招標周期 長短結(jié)合為了既能確保工作的延續(xù)性，又能確保定期評估調(diào)整的彈性，浦東新區(qū)對招標周期進行了合理調(diào)整。養(yǎng)護期限采取“一次招標，三年沿用（招一續(xù)一再續(xù)一）”的形式，當(dāng)年養(yǎng)護考核合格后，續(xù)簽下一年合同，最多可續(xù)兩年。為確保養(yǎng)護質(zhì)量，對考核不合格的供應(yīng)商不再續(xù)標，由鎮(zhèn)政府另行組織招標。

建立適應(yīng)性強的綜合養(yǎng)護體系

適應(yīng)新變化，建立聯(lián)合招標考核模式上海市由浦東新區(qū)率先建立市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、排水綜合養(yǎng)護模式，此后由于機構(gòu)改革，區(qū)管公路養(yǎng)護招標涉及兩委5家預(yù)算單位。為此，浦東新區(qū)提出對5家預(yù)算單位的養(yǎng)護項目實施合并采購的措施，即由浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會牽頭，涉及到的其他預(yù)算單位（排水所、綠化中心、城道中心）以委托書的形式委托預(yù)算單位統(tǒng)一進行新一輪養(yǎng)護招標。同時，由道運、綠化、排水3家行業(yè)單位根據(jù)各自的養(yǎng)護考核辦法，經(jīng)折算后進行“綜合打分”。

發(fā)揮鎮(zhèn)級政府農(nóng)村公路養(yǎng)護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，積極開展鎮(zhèn)域“公路大管家”試點浦東新區(qū)有效開展資金統(tǒng)籌，將鎮(zhèn)域單元的公路養(yǎng)護涉及區(qū)、鎮(zhèn)、村三級的資金，以及農(nóng)業(yè)、公路、河道、綠化等多個條線的資金進行優(yōu)化統(tǒng)籌。同時，浦東新區(qū)積極開展設(shè)施設(shè)備統(tǒng)籌，通過鎮(zhèn)層面對于設(shè)施量的全面排查與統(tǒng)計，分塊明確責(zé)任主體，避免了管理空白或重復(fù)管理的問題。此外，統(tǒng)籌養(yǎng)護標準與要求。鎮(zhèn)域范圍涉及設(shè)施種類多，養(yǎng)護要求不一而足，浦東新區(qū)在鎮(zhèn)層面分區(qū)域、分類型，對設(shè)施養(yǎng)護標準進行統(tǒng)籌，與養(yǎng)護資金統(tǒng)一調(diào)配，既保障了城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)護水平，也通過對同類別項目進行合并統(tǒng)籌，壓縮了人員、設(shè)施設(shè)備運維和養(yǎng)護成本，有效減少了資金投入，增加了養(yǎng)護單位工作內(nèi)容。

張江鎮(zhèn)科農(nóng)路

/ 完善“市場監(jiān)管” /

浦東新區(qū)在市場化發(fā)展相對成熟的區(qū)屬縣道管理領(lǐng)域建立“賽馬機制”，從“不合格淘汰”逐步轉(zhuǎn)向“末位淘汰”。從2020年起，除規(guī)定“養(yǎng)護管理標段年度考核不合格，扣除部分該標段年度養(yǎng)護經(jīng)費，同時解除該管理標段下一年度的養(yǎng)護合同”之外，還要求對年度考核排名處于末位的管理標段，核減其養(yǎng)護工作量，并探索加大對“末位標段”的處罰力度，直至不再考慮與其續(xù)標。

伴隨鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護市場化進程的推進，對鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護的考核也趨于成熟。2013年，在體制改革初期，養(yǎng)護企業(yè)尚未培育成熟，基層管理主體尚未完善，因此，浦東新區(qū)公路管理署采取“一管到底”的模式。隨著改革的持續(xù)推進，以及養(yǎng)護企業(yè)與基層專業(yè)管理主體的不斷成熟，浦東新區(qū)基層自主考核能力逐步提升，2018年后，浦東新區(qū)逐步降低區(qū)層面的檢查頻次，改為一年兩次的定期檢查。

在持續(xù)提升考核約束條件的同時，也逐步加大客觀考核比例，并引入AI智能化識別技術(shù)，進一步提升考核的客觀性和科學(xué)性。

/ 賦能多維支撐 /

精細管理，保障資金

率先實現(xiàn)農(nóng)村公路管理精細化全覆蓋體制改革之初，農(nóng)村區(qū)域道路責(zé)任體系多元、職責(zé)不清、界限不明，養(yǎng)護質(zhì)量和標準參差不齊。為此，浦東新區(qū)率先建立權(quán)責(zé)清晰、齊抓共管的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制機制，將“建、管、養(yǎng)”并重的制度全面覆蓋到鄉(xiāng)道、村道的養(yǎng)護管理工作中，試點性建立了區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委綜合管理、資金保障與區(qū)建交委技術(shù)指導(dǎo)“雙牽頭、雙結(jié)合”的通村入戶路行業(yè)管理工作機制。

制定精細化措施，保障農(nóng)村公路資金區(qū)屬縣道養(yǎng)護資金由市級財政分配的燃油稅承擔(dān)，對縣道提高日常養(yǎng)護標準和維修率達標所需增加的資金，確保由區(qū)財力提供全部保障。鄉(xiāng)、村道養(yǎng)護資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級財政共同承擔(dān)。其中，日常養(yǎng)護經(jīng)費按照市下達基數(shù)，區(qū)財力確保按照不低于市基數(shù)予以配套，充分保障鄉(xiāng)、村公路的高品質(zhì)養(yǎng)護需求。鎮(zhèn)主體若需進一步提升養(yǎng)護品質(zhì)，則根據(jù)實際情況增加投入，滿足養(yǎng)護管理需要。大中修工程經(jīng)費，由市、區(qū)給予50%補貼，其余部分由鎮(zhèn)政府配套到位。

精打細算，高效統(tǒng)籌

專項區(qū)級補貼資金，促進公路“提檔升級”浦東新區(qū)針對現(xiàn)有農(nóng)村公路建設(shè)標準偏低、交通功能設(shè)施欠缺等實際情況，設(shè)立“提檔升級”專項資金，通過工程性措施提高道路技術(shù)等級、通行能力及服務(wù)品質(zhì)。同時，強化公路沿線綠化、美化及路域環(huán)境整治，以實現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村公路“提速、提質(zhì)、提標”。

借力打力，提高資金統(tǒng)籌利用能力浦東新區(qū)通過統(tǒng)籌進博會保障綜合治理的各類專項工作，美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村“三個美麗”專項工作，以及“繽紛社區(qū)”等各個條線不同時期開展的專項綜合治理工作，有針對性地提升農(nóng)村公路整體景觀與市政本底品質(zhì)，并通過日常養(yǎng)護工作，進一步鞏固專項治理成果，由此達到“借力打力”“小投入，高產(chǎn)出”的效果。

人才裝備，強化創(chuàng)新

鼓勵養(yǎng)護企業(yè)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型班組建立一支能夠不斷適應(yīng)養(yǎng)護新要求的高水平人才隊伍是開展好公路養(yǎng)護管理工作的關(guān)鍵，以浦東新區(qū)公路養(yǎng)護管理一所為例，該所通過建立學(xué)習(xí)型班組，樹立自覺終身學(xué)習(xí)和“學(xué)習(xí)工作化、工作學(xué)習(xí)化”的理念，在創(chuàng)建學(xué)習(xí)型班組、智能型班組和校后再教育過程中不斷取得顯著成果，提出“人人成為知識型、復(fù)合型人才和養(yǎng)護管理的行家里手”。目前，該所全科每個職工平均擁有2張以上的上崗證書，實現(xiàn)了“一人多崗、一崗多能”，成為浦東公路管理行業(yè)的骨干力量。

激勵創(chuàng)建養(yǎng)護科技創(chuàng)新團隊浦東公路養(yǎng)護建設(shè)有限公司采用引進人才、優(yōu)化環(huán)境、加大投入、政策激勵等多項措施，組建由領(lǐng)銜專家?guī)ьI(lǐng)的養(yǎng)護科技創(chuàng)新團隊，充分調(diào)動廣大工程技術(shù)人員和一線技術(shù)工人的積極性和創(chuàng)造性，針對公路養(yǎng)護和維護施工中的難點問題實施QC攻關(guān)，取得大批QC成果，多次參加由上海市市政公路行業(yè)協(xié)會和中國市政工程協(xié)會組織的QC成果發(fā)布活動。此外，浦東新區(qū)公路部門還積極與高校共建人才培養(yǎng)和產(chǎn)學(xué)研合作基地，形成了一批科研成果。

持續(xù)加大“四新”的引進與吸收力度浦東新區(qū)各養(yǎng)護公司緊盯國內(nèi)外道路養(yǎng)護行業(yè)的最新科研成果，不斷加大引進和吸收國內(nèi)外養(yǎng)護科技新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝、新材料的力度。

信息技術(shù)，持續(xù)加持

建立數(shù)字化綜合運行管理平臺浦東新區(qū)實施基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化建設(shè)，利用既有“城市大腦”公路管養(yǎng)平臺，逐步建立鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施電子信息檔案，形成了“一路一檔”“一橋一檔”，管養(yǎng)家底一目了然。同時，實施數(shù)據(jù)歸集多元化建設(shè)，充分利用物聯(lián)感知、視頻設(shè)備和大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)道路保潔實時智能監(jiān)管、橋梁巡檢監(jiān)督管理、路況檢測數(shù)據(jù)匯總等應(yīng)用場景。目前，平臺已基本實現(xiàn)智能發(fā)現(xiàn)病害全流程監(jiān)管，農(nóng)村公路養(yǎng)護已實現(xiàn)問題發(fā)現(xiàn)與處置的智能化，對應(yīng)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)、派單、處置、完成各環(huán)節(jié)，針對每類病害量化處置時限；實現(xiàn)業(yè)務(wù)處置協(xié)同化，基于城運中心“城市大腦”總平臺協(xié)同處置；實現(xiàn)對下立交積水、路面結(jié)冰等重點設(shè)施突發(fā)事件的自動報警與部門聯(lián)動處置；實現(xiàn)行業(yè)綜合評價客觀化，通過平臺對新區(qū)鄉(xiāng)村公路技術(shù)狀況及各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村公路技術(shù)狀況進行檢測、測評，形成各鎮(zhèn)養(yǎng)護質(zhì)量績效分析報告，建立信息化考核制度。

秀浦路

逐步建立全過程的信息化、智能化技術(shù)應(yīng)用體系在現(xiàn)有單個模塊應(yīng)用的基礎(chǔ)上，以浦東新區(qū)農(nóng)村道路管養(yǎng)平臺為抓手，全面建立智能化發(fā)現(xiàn)、處理、決策的能力。浦東新區(qū)試驗開發(fā)公路養(yǎng)護平臺及配套識別設(shè)備，探索用更加智能、全面的自動化發(fā)現(xiàn)手段，對整體的路面管養(yǎng)進行數(shù)字化改革，完成浦東新區(qū)數(shù)字孿生的基礎(chǔ)工作。此外，通過在巡查車上配備車載GPS設(shè)備及5G模塊，相關(guān)單位可實時查看車輛當(dāng)前位置、巡查線路及路段覆蓋情況，并及時在養(yǎng)護平臺上展示車輛回傳的實時道路病害信息，以便后方技術(shù)人員根據(jù)病害的類型將病害信息推送給對應(yīng)的養(yǎng)護單位，完成大閉環(huán)、中閉環(huán)、小閉環(huán)，提升道路養(yǎng)護、城市治理效率。

改革永遠在路上。對標中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平 改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，浦東新區(qū)農(nóng)村公路市場化改革將繼續(xù)圍繞市場化準入的制度設(shè)計、適應(yīng)于農(nóng)村公路管養(yǎng)專業(yè)能力提升、智能化信息化技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域，深化改革，在改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效上想辦法、率先試、出經(jīng)驗，全面爭創(chuàng)浦東農(nóng)村公路市場化管養(yǎng)改革發(fā)展新成績。