關(guān)于粵港澳大灣區(qū)一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)的思考與建議

王 軍 彭 建 傅伯杰

1 自然資源部國(guó)土整治中心 自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100035 2 北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院 地表過(guò)程分析與模擬教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100871 3 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心 城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100085

粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“大灣區(qū)”）是我國(guó)開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的城市化地區(qū)之一，在國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展大局中具有突出的帶動(dòng)作用和戰(zhàn)略地位，也是《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》布局的重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)于國(guó)土生態(tài)安全意義重大。大灣區(qū)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)對(duì)維系我國(guó)南方生態(tài)屏障、促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階具有示范和引領(lǐng)作用。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，提出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“打造生態(tài)防護(hù)屏障”“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和治理”“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以建設(shè)美麗灣區(qū)為引領(lǐng)，著力提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。本文分析了大灣區(qū)國(guó)土開發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀及存在問題，提出了一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)的相關(guān)對(duì)策建議。

1 粵港澳大灣區(qū)國(guó)土開發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀

多年來(lái)，大灣區(qū)以不到全國(guó) 0.6% 的土地承載全國(guó)約 5% 的人口，創(chuàng)造 12% 的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。隨著大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，快速城市化不斷擠占生態(tài)空間。40 多年來(lái)，大灣區(qū)填海面積達(dá) 942 平方公里，陸域水體減少 996 平方公里，自然岸線及沿海灘涂濕地面積大幅縮減，珠江口沿海成片天然紅樹林僅存不足 0.03 平方公里。1990—2021年，大灣區(qū)建設(shè)用地面積從 1 191 平方公里增加到 6 984 平方公里，占陸域國(guó)土空間總面積比例由 2.1% 增長(zhǎng)到 12.5%，耕地面積同期下降了 24.7%。突出的人地矛盾導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)生態(tài)空間被大量侵占，自然生態(tài)系統(tǒng)面臨結(jié)構(gòu)單一、功能退化、格局破碎化等問題，大灣區(qū)生態(tài)安全受到威脅，直接制約區(qū)域協(xié)調(diào)、有序、持續(xù)發(fā)展。

近年來(lái)，國(guó)家和地方實(shí)施了一系列生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。例如，“珠三角國(guó)家森林城市群”的建成，為構(gòu)建大灣區(qū)生態(tài)安全新格局提供重要支撐。截至 2022年，廣東省已完成造林與生態(tài)修復(fù) 12.8 萬(wàn)公頃，實(shí)現(xiàn)礦山復(fù)綠 693 公頃，創(chuàng)建 7 個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市，形成了一批生態(tài)文明建設(shè)的鮮活示范樣本，有效提升了大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。當(dāng)前，大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化狀況得到初步緩解，局部有所好轉(zhuǎn)，河流干流和主要水道水質(zhì)保持良好，優(yōu)良率在 70% 以上，空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)標(biāo)率在 90% 以上；建成 5 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和 3 個(gè)海岸公園，囊括 77 種珍稀物種，呈現(xiàn)豐富的生物多樣性。

盡管大灣區(qū)在生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面做出巨大努力并取得了明顯成效，但是，由于大灣區(qū)國(guó)土空間資源環(huán)境超載、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)格局不盡合理，以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)歷史欠賬較多，大灣區(qū)生態(tài)問題呈現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域性、復(fù)合型特征，大灣區(qū)生態(tài)空間被擠占、自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量偏低和持續(xù)退化等問題尚未得到根本性改變，部分行政區(qū)交界地帶生態(tài)問題不容忽視。

2 存在問題

2.1 生態(tài)保護(hù)修復(fù)全要素鏈條管理機(jī)制尚不健全，系統(tǒng)性不足

大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中，仍存在自然資源和生態(tài)要素關(guān)聯(lián)機(jī)制與管理系統(tǒng)不明晰，具體實(shí)踐難以落實(shí)等問題。當(dāng)前，針對(duì)森林保護(hù)、水安全、耕地保護(hù)等領(lǐng)域，大灣區(qū)已出臺(tái)不少制度措施，但針對(duì)濕地等要素的保護(hù)修復(fù)管理制度相對(duì)不足。此外，大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的對(duì)象是包括山、水、林、田、湖、草、海等全要素在內(nèi)的生命共同體，這一生命共同體中各要素相互作用，形成具有特定結(jié)構(gòu)和功能的統(tǒng)一整體[1]。然而，大灣區(qū)在具體實(shí)踐中常出現(xiàn)“多要素簡(jiǎn)單加和”的情況，僅將要素簡(jiǎn)單分類保護(hù)修復(fù)，忽略了要素之間存在相互影響的關(guān)系。如何厘清各要素的關(guān)聯(lián)和秩序并實(shí)現(xiàn)全要素系統(tǒng)耦合，已成為當(dāng)前大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)現(xiàn)高效治理的核心瓶頸。

2.2 生態(tài)保護(hù)修復(fù)跨區(qū)域合作機(jī)制有待完善，整體性不夠

面向自然生態(tài)地理單元連續(xù)性和行政單元離散性的現(xiàn)實(shí)矛盾，生態(tài)地理的無(wú)形邊界和行政區(qū)域的有形邊界在一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)中并不一致。大灣區(qū)在跨區(qū)域、跨部門生態(tài)保護(hù)修復(fù)的合作機(jī)制上仍存在整體性不足，城市之間資源要素的流動(dòng)和相互協(xié)作尚不充分，忽視了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在跨行政區(qū)尺度下的系統(tǒng)性與局域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)，導(dǎo)致當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)碎片化現(xiàn)象仍較為突出[2]。例如，僅在大灣區(qū)河流下游進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，會(huì)導(dǎo)致中上游無(wú)法共享生態(tài)效益。如果中上游持續(xù)污染，可能導(dǎo)致下游生態(tài)環(huán)境被再次破壞。因此，大灣區(qū)不同行政區(qū)域、不同生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體間存在利益博弈。尤其是粵、港、澳三地的決策體系、立法程序、執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在差異，使得三地在生態(tài)保護(hù)修復(fù)的實(shí)施過(guò)程中存在不一致性。例如，珠江西岸、東岸以及港澳地區(qū)的自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、其他生產(chǎn)要素條件及發(fā)展結(jié)構(gòu)和水平存在顯著差異，使地區(qū)間的行為邏輯及發(fā)展方式具有“異質(zhì)性”，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)過(guò)程的一體化協(xié)同存在困難。

2.3 生態(tài)保護(hù)修復(fù)同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在目標(biāo)格局錯(cuò)位，協(xié)同性欠佳

大灣區(qū)幅員遼闊、各地情況迥異，區(qū)域間發(fā)展不均衡，面臨生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)不匹配的現(xiàn)實(shí)矛盾[3]。例如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高的香港、澳門、廣州和深圳，追求更高的生態(tài)目標(biāo)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增益具有更高要求；而肇慶、江門等城市則更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)不適配、社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不及時(shí)，生態(tài)修復(fù)格局和功能不持續(xù)，制約了生態(tài)治理有效地在大灣區(qū)全域展開、一體化施策，進(jìn)而難以支撐大灣區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。如果不開展大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)適配的頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化，在縣市層面的地方實(shí)踐中往往會(huì)局限于局地視角，容易忽略要素主體的尺度分異，不利于大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)效益的整體提升。

3 對(duì)策建議

針對(duì)以上存在的問題，為切實(shí)提升大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，確保區(qū)域生態(tài)安全與可持續(xù)性發(fā)展，基于“問題-目標(biāo)-視角-措施”邏輯鏈條，提出 3 個(gè)方面的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)對(duì)策建議（圖1）。

圖1 生態(tài)保護(hù)修復(fù)的“問題-目標(biāo)-視角-措施”邏輯鏈條Figure 1 “Problem-target-perspective-measure” logic chain of ecological protection and restoration

3.1 從系統(tǒng)觀視角，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)的全要素、全鏈條管護(hù)

以系統(tǒng)治理為目標(biāo)，深入研究大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)要素間的互饋關(guān)系，因地制宜確定要素開發(fā)保護(hù)統(tǒng)籌管治策略，重點(diǎn)推進(jìn)水-耕地-森林-濕地等資源要素的耦合。①堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃指引，以耦合視角統(tǒng)籌多類資源要素效益，健全大灣區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制制度[4]。遵循自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)聯(lián)系與發(fā)展規(guī)律，協(xié)同耕地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、濕地資源等單要素管理業(yè)務(wù)體系，構(gòu)建大灣區(qū)高質(zhì)量生態(tài)保護(hù)修復(fù)格局。②融合業(yè)務(wù)系統(tǒng)需求，優(yōu)化資源高效開發(fā)與保護(hù)管控手段。根據(jù)生態(tài)過(guò)程動(dòng)態(tài)演變規(guī)律對(duì)山水林田湖草海各生態(tài)要素進(jìn)行適應(yīng)性管理、科學(xué)配置、高效利用、全面節(jié)約，健全大灣區(qū)生態(tài)要素調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，探索建立大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)一體化預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束與彈性調(diào)整的有機(jī)銜接，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

3.2 從整體觀視角，深化生態(tài)保護(hù)修復(fù)的區(qū)際合作

自然地理單元的連續(xù)性、生態(tài)系統(tǒng)的整體性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間溢出效應(yīng)，決定了大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)作為一個(gè)共同體來(lái)統(tǒng)籌考慮[5]。以協(xié)調(diào)空間布局為目標(biāo)，從大灣區(qū)整體性出發(fā)，明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域，完善全域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，重點(diǎn)推動(dòng)港深中珠澳“圈”型都市區(qū)、廣州都市圈、深圳都市圈和珠西都市圈內(nèi)的區(qū)際合作[6]。①整合多級(jí)空間布局，連通大灣區(qū)與地方網(wǎng)絡(luò)生態(tài)安全格局。在嚴(yán)守大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系的基礎(chǔ)上，在大灣區(qū)內(nèi)實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，整體打造區(qū)域生態(tài)屏障，優(yōu)化生態(tài)廊道體系，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的大灣區(qū)生態(tài)安全格局。②拓寬跨域合作渠道，推動(dòng)區(qū)際協(xié)同生態(tài)保護(hù)修復(fù)戰(zhàn)略[7]。面向大灣區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域，打造銜接有效、功能全面的聯(lián)系渠道，促進(jìn)粵、港、澳間，以及“9+2”城市①“9+2”城市指廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市等9個(gè)城市和香港、澳門2個(gè)特別行政區(qū)間的溝通。加強(qiáng)區(qū)域間的合作，建立大灣區(qū)生態(tài)治理合作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)重要戰(zhàn)略空間功能協(xié)調(diào)，促進(jìn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理。

3.3 從協(xié)同觀視角，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)適配

以人地和諧為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間權(quán)衡和協(xié)同的關(guān)系，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，培育生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)、健全綠色“定價(jià)”體系及建立跨地區(qū)生態(tài)收益分享機(jī)制等。①充分利用生態(tài)學(xué)和地理學(xué)等研究成果，切實(shí)增強(qiáng)科學(xué)理念引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展[8,9]。明晰經(jīng)濟(jì)社會(huì)-生態(tài)要素的耦合機(jī)理，以時(shí)空流動(dòng)的視角認(rèn)識(shí)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的區(qū)域權(quán)衡或協(xié)同，服務(wù)于大灣區(qū)國(guó)土空間、區(qū)域內(nèi)生態(tài)空間的規(guī)劃指引和功能定位[10]。②提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。全力創(chuàng)建南嶺國(guó)家公園，積極推進(jìn)大灣區(qū)生物多樣性保護(hù)，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。全面落實(shí)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)資源，開展生境恢復(fù)和受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項(xiàng)目，鞏固和增強(qiáng)大灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

積極推動(dòng)自然資源利用方式、生態(tài)保護(hù)措施轉(zhuǎn)變，推進(jìn)自然資源利用總量管理和科學(xué)配置，提升自然資源利用質(zhì)量和效益，助力民生福祉提升。①推進(jìn)大灣區(qū)生態(tài)資源與文化資源的有機(jī)融合。打造“生態(tài)+文化”資源整合，探尋融合發(fā)展、相互促進(jìn)的保護(hù)利用路徑，推動(dòng)濕地文化、鄉(xiāng)村文化、旅游文化等生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，將文化發(fā)展與生態(tài)保護(hù)緊密結(jié)合。②健全生態(tài)惠民措施，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展[11]。積極完善大灣區(qū)山、水、林、田、湖、草、海等全要素的節(jié)約集約利用制度和生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理體系，推動(dòng)大灣區(qū)生態(tài)要素利用方式、生態(tài)保護(hù)措施轉(zhuǎn)變，健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以生態(tài)促發(fā)展，充分保障大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。