國(guó)家創(chuàng)新體系的發(fā)展演進(jìn)分析與若干思考

賀德方 湯富強(qiáng) 陳 濤 羅仙鳳 楊芳娟

1 中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部 北京 100862 2 上海市科學(xué)學(xué)研究所 上海 200031 3 科學(xué)技術(shù)部科技評(píng)估中心 北京 100081

國(guó)家創(chuàng)新體系的形成和發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，存在于國(guó)家通過科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新、在經(jīng)濟(jì)與科技上形成比較優(yōu)勢(shì)的實(shí)踐活動(dòng)中，具有客觀性、動(dòng)態(tài)性、多樣性等特征。進(jìn)入新發(fā)展階段，新一輪科技革命和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化相互交織，我國(guó)亟須優(yōu)化調(diào)整國(guó)家創(chuàng)新體系，完善創(chuàng)新制度和創(chuàng)新治理模式，以滿足國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需求。有鑒于此，本文系統(tǒng)梳理國(guó)家創(chuàng)新體系的發(fā)展演進(jìn)，探討國(guó)家創(chuàng)新體系新的架構(gòu)特征，為進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系提供參考借鑒。

1 國(guó)家創(chuàng)新體系的理論發(fā)展

國(guó)家創(chuàng)新體系是一個(gè)具有演化特征的概念框架，作為一種系統(tǒng)性的分析視角，其客觀實(shí)踐和理論探索為深刻認(rèn)識(shí)和理解科技創(chuàng)新、制定與實(shí)施創(chuàng)新政策、塑造創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力提供了重要理論工具。

1.1 概念發(fā)展

國(guó)家創(chuàng)新體系研究范式的出現(xiàn)是創(chuàng)新過程研究的自然結(jié)果和更好地解釋創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力分析的需要，其建立在對(duì)科技創(chuàng)新規(guī)律和國(guó)家創(chuàng)新行為特征的認(rèn)識(shí)和理解的基礎(chǔ)上[1,2]。自 20世紀(jì)80年代末正式提出以來(lái)，迅速被學(xué)術(shù)界、國(guó)際組織和各國(guó)政府廣泛應(yīng)用，相關(guān)研究從不同視角描述和分析了國(guó)家創(chuàng)新體系的存在及功能，共同塑造和發(fā)展了國(guó)家創(chuàng)新體系的概念及其內(nèi)涵。

目前，相關(guān)研究主要從影響創(chuàng)新過程的核心組成及要素來(lái)描述和定義國(guó)家創(chuàng)新體系，將系統(tǒng)性的相互依賴和相互作用視為創(chuàng)新體系的基本特征[3]。國(guó)家創(chuàng)新體系有廣義和狹義之分。狹義的創(chuàng)新體系主要指推動(dòng)知識(shí)和技術(shù)產(chǎn)生、傳播、擴(kuò)散、使用的各類組織與機(jī)構(gòu)，包括企業(yè)、大學(xué)、科研院所、中介機(jī)構(gòu)等參與者的行為及其相互關(guān)系。廣義的創(chuàng)新體系認(rèn)為創(chuàng)新活動(dòng)是嵌入社會(huì)子系統(tǒng)的，知識(shí)不僅來(lái)源于正式的研發(fā)活動(dòng)，而且與技術(shù)的應(yīng)用、改進(jìn)和積累有關(guān)，同時(shí)還產(chǎn)生于不同的制度行為者的互動(dòng)中[4]，政治、文化及經(jīng)濟(jì)政策也會(huì)影響創(chuàng)新活動(dòng)的規(guī)模、方向和成敗。結(jié)合技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式演進(jìn)和各國(guó)創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐，Lundvall[5]進(jìn)一步擴(kuò)展了國(guó)家創(chuàng)新體系的概念，即“涵蓋不同組織、制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部組成，以及彼此之間相互關(guān)聯(lián)的、開放的、復(fù)雜的且不斷演變的體系”，該體系決定了基于科學(xué)知識(shí)和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的創(chuàng)新過程及創(chuàng)新能力建設(shè)的速度和方向。這一定義強(qiáng)調(diào)廣義創(chuàng)新和主動(dòng)學(xué)習(xí)，指出能力建設(shè)與創(chuàng)新過程是一體兩面，促進(jìn)各組成部分的能力建設(shè)和學(xué)習(xí)是國(guó)家創(chuàng)新體系發(fā)展的基石。由此可知，國(guó)家創(chuàng)新體系是了解國(guó)家范疇內(nèi)創(chuàng)新如何作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保持國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的有效分析框架，不僅適合發(fā)達(dá)國(guó)家，也適用于發(fā)展中國(guó)家?？傮w而言，國(guó)家創(chuàng)新體系是促進(jìn)新知識(shí)和新技術(shù)的產(chǎn)生、應(yīng)用和擴(kuò)散，各類創(chuàng)新要素和主體關(guān)聯(lián)互動(dòng)、動(dòng)態(tài)演化的開放系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新能力提升的重要保障。

1.2 研究進(jìn)展

國(guó)家創(chuàng)新體系演進(jìn)根植于創(chuàng)新過程的認(rèn)識(shí)和發(fā)展。目前，相關(guān)研究從國(guó)家創(chuàng)新體系的理論支撐、演進(jìn)路徑等方面展開了豐富討論。

在理論支撐方面，國(guó)家創(chuàng)新體系以長(zhǎng)期增長(zhǎng)理論、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，內(nèi)含3種基本假設(shè)：① 國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施體系之間存在共同演化；② 制度對(duì)于學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的產(chǎn)生方式至關(guān)重要；③ 國(guó)家特定的互動(dòng)模式會(huì)反映社會(huì)化的進(jìn)程。由于國(guó)家創(chuàng)新體系具有歷史的相對(duì)性和內(nèi)在的穩(wěn)定性[6]，相關(guān)學(xué)者通過對(duì)一些主要經(jīng)濟(jì)體在較長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)建立“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”后交替興衰的觀察，一方面，揭示出國(guó)家創(chuàng)新體系在塑造核心競(jìng)爭(zhēng)力方面的重要作用，以及在不同時(shí)間窗口和發(fā)展階段的共性特征；另一方面，通過主體、網(wǎng)絡(luò)、制度等核心要素在不同層面相互作用的過程，揭示出國(guó)家創(chuàng)新體系系統(tǒng)化和整體性的思維模式，以及通過學(xué)習(xí)和能力建設(shè)形成應(yīng)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略需求的“體系化能力”的集成特征[7]。

在演進(jìn)路徑方面，國(guó)家創(chuàng)新體系逐漸形成多個(gè)研究視角和路徑。其中，“動(dòng)力機(jī)制”路徑主要研究國(guó)家創(chuàng)新體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，在動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程中試圖標(biāo)識(shí)不同類型國(guó)家創(chuàng)新體系的特征[7]；“演進(jìn)方向”視角提出國(guó)家創(chuàng)新體系與社會(huì)發(fā)展、包容性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等新的全球挑戰(zhàn)之間的關(guān)系，探索通過調(diào)整分析框架來(lái)回應(yīng)上述挑戰(zhàn)[8]；“活動(dòng)功能”路徑通過識(shí)別和歸納影響創(chuàng)新發(fā)展、擴(kuò)散和使用的主體和要素，分析不同主體和要素及其相互聯(lián)系在國(guó)家創(chuàng)新體系中的功能和作用[9]。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和創(chuàng)新體系發(fā)育特征，Chaminade 和 Lundvall 等[10]將國(guó)家創(chuàng)新體系分為新興創(chuàng)新體系、分散（雙路徑）創(chuàng)新體系和成熟創(chuàng)新體系 3 類，并指出國(guó)家創(chuàng)新體系在動(dòng)態(tài)且不斷發(fā)展的環(huán)境中逐步演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)階段躍遷需要以關(guān)鍵制度的塑造來(lái)推動(dòng)體系的整體轉(zhuǎn)型。

2 國(guó)家創(chuàng)新體系的中外實(shí)踐

國(guó)家創(chuàng)新體系與科技發(fā)展趨勢(shì)和創(chuàng)新需求相適應(yīng)，特定功能和模式的國(guó)家創(chuàng)新體系在不同國(guó)家實(shí)現(xiàn)的時(shí)間和方式存在差異，在表現(xiàn)形式上具有多樣性。縱觀科技發(fā)展史，發(fā)達(dá)國(guó)家的創(chuàng)新引領(lǐng)和新型工業(yè)化國(guó)家的追趕跨越，無(wú)一不是創(chuàng)新體系演變的結(jié)果。

2.1 創(chuàng)新型國(guó)家創(chuàng)新體系的演進(jìn)歷程

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，創(chuàng)新型國(guó)家創(chuàng)新體系的演變經(jīng)歷了 4 個(gè)階段。不同階段，創(chuàng)新主體、組織、制度、互動(dòng)方式都呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)（表1）。

表1 不同階段創(chuàng)新型國(guó)家創(chuàng)新體系特征Table 1 Innovation system characteristics of innovative country at different stages

2.1.1 17世紀(jì)—19世紀(jì)中葉：萌芽探索階段

工業(yè)社會(huì)以前，科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新是零散的個(gè)人行為，知識(shí)和技術(shù)緩慢地增長(zhǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響被局限在狹小的范圍內(nèi)，難以有效地傳遞和擴(kuò)散。從 17世紀(jì)末開始，科技創(chuàng)新才逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。進(jìn)入 17世紀(jì)，西方逐漸發(fā)展出一整套以觀察、推理和實(shí)驗(yàn)為基礎(chǔ)的科學(xué)研究模式，科學(xué)研究從以滿足個(gè)人興趣為主的哲學(xué)思辨活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囄镔|(zhì)性實(shí)驗(yàn)的生產(chǎn)性活動(dòng)，科學(xué)家自發(fā)地形成科學(xué)社團(tuán)、“無(wú)形學(xué)院”等比較松散的科學(xué)組織形式[11]。此時(shí)，科學(xué)研究仍是一種業(yè)余活動(dòng)，大學(xué)的功能雖然是傳播知識(shí)，但與企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)無(wú)關(guān)，發(fā)明者的技能和知識(shí)基礎(chǔ)源于已有的行業(yè)，發(fā)明和創(chuàng)造都是源于工匠和技師的生產(chǎn)實(shí)踐[12]。18世紀(jì)60年代開始，第一次工業(yè)革命爆發(fā)，蒸汽動(dòng)力和紡織機(jī)械領(lǐng)域產(chǎn)生系列發(fā)明創(chuàng)造，作坊式生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣S制生產(chǎn)，新的工廠生產(chǎn)系統(tǒng)大規(guī)模應(yīng)用，生產(chǎn)效率大幅提高。政府大力發(fā)展交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，通過專利法和關(guān)稅保護(hù)新技術(shù)，對(duì)機(jī)械化生產(chǎn)給予補(bǔ)貼，擴(kuò)展初等、中等和高等教育等[7]。以英國(guó)為代表，傳統(tǒng)的學(xué)徒制和兼職的學(xué)徒培訓(xùn)培養(yǎng)了大量技術(shù)工人，促進(jìn)了新工具、新機(jī)械的發(fā)明改進(jìn)和生產(chǎn)技術(shù)的擴(kuò)散應(yīng)用；英國(guó)皇家學(xué)會(huì)等各種科學(xué)學(xué)會(huì)的成立，使得科學(xué)的概念得到廣泛傳播，并推動(dòng)工業(yè)技術(shù)知識(shí)的不斷改進(jìn)和擴(kuò)散；《壟斷法》的頒布使得保護(hù)技術(shù)知識(shí)的產(chǎn)業(yè)制度率先在英國(guó)確立并逐漸完善起來(lái)，從手工業(yè)向制造業(yè)的轉(zhuǎn)變過程中，英國(guó)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[13]。根據(jù)霍夫曼[14]測(cè)算，1700—1780年英國(guó)工業(yè)的年均增長(zhǎng)速度為 0.5%—1.0%，1780—1870年的增速大于 3.0%，到 18世紀(jì)后期，其人均 GDP 甚至高出其他發(fā)達(dá)國(guó)家 50 個(gè)百分點(diǎn)，英國(guó)一躍成為18—19世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)者。

這一時(shí)期，創(chuàng)新是市場(chǎng)的自發(fā)行為，在需求導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制作用下，企業(yè)是主要?jiǎng)?chuàng)新主體，整個(gè)社會(huì)形成追求科學(xué)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的文化氛圍。

2.1.2 19世紀(jì)—20世紀(jì)中葉：自發(fā)成長(zhǎng)階段

19世紀(jì)中后期，自然科學(xué)的門類日趨成熟，科學(xué)與技術(shù)的關(guān)系開始密切起來(lái)，以電磁學(xué)、熱力學(xué)、化學(xué)為代表的科學(xué)發(fā)展引發(fā)了電力、內(nèi)燃機(jī)等一系列技術(shù)變革，帶動(dòng)了化工、電氣等領(lǐng)域以科學(xué)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展[15]。研究型大學(xué)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)室、工業(yè)實(shí)驗(yàn)室等不同形式、具有明確職能和科層結(jié)構(gòu)的研究機(jī)構(gòu)大規(guī)模出現(xiàn)[16]。以德國(guó)為代表，柏林大學(xué)等高校突出學(xué)術(shù)研究和教學(xué)結(jié)合的定位，設(shè)立教學(xué)－科研研討班/實(shí)驗(yàn)室，將知識(shí)探索和知識(shí)生產(chǎn)納入大學(xué)職能。職業(yè)類的工藝學(xué)院普遍升級(jí)為技術(shù)類大學(xué)，獲得“工程博士”的授予權(quán)，培養(yǎng)了大量高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員。1830年開始，德國(guó)已經(jīng)擁有世界最高水平的大學(xué)教育體系，并保持了 100年之久[17]。教育與科研的長(zhǎng)期投資直接催生了德國(guó)大型企業(yè)的內(nèi)設(shè)研發(fā)體制，企業(yè)內(nèi)部構(gòu)建起的研發(fā)團(tuán)隊(duì)擴(kuò)展了企業(yè)內(nèi)部知識(shí)基礎(chǔ)，增強(qiáng)了技術(shù)吸納能力和創(chuàng)新能力。19世紀(jì)開始，以企業(yè)為中心、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新體系在德國(guó)逐漸建立起來(lái)，1870—1913年，德國(guó)在化工、電氣等新興工業(yè)領(lǐng)域技術(shù)水平全球領(lǐng)先，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，成為歐洲最強(qiáng)大的工業(yè)國(guó)[14]。同一時(shí)期，美國(guó)全面繼承了歐洲技術(shù)和組織方面的創(chuàng)新，并通過可互換零部件體系迅速完成了工業(yè)能力積累，19世紀(jì)中期開始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)，1894年美國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值超過英國(guó)，成為世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)[14]。此時(shí)，部分國(guó)家開始認(rèn)識(shí)到科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，德國(guó)將技術(shù)創(chuàng)新制度化，增加對(duì)教育培訓(xùn)的投資，頒布與企業(yè)有關(guān)的專利制度，支持與企業(yè)有關(guān)的各類研究，美國(guó)出臺(tái)《破產(chǎn)法》《反壟斷法》等系列法律，激勵(lì)企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新[18]。

這一時(shí)期，創(chuàng)新仍主要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)行，以教育和研究為基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到重要推動(dòng)作用，企業(yè)、研究型大學(xué)、政府研究機(jī)構(gòu)等核心主體逐步完善，大企業(yè)建立制度化、有組織的研發(fā)活動(dòng)，進(jìn)行基礎(chǔ)性科學(xué)研究成為大學(xué)的重要職能，國(guó)立研究機(jī)構(gòu)開展公益性技術(shù)研發(fā)，各創(chuàng)新主體功能相對(duì)獨(dú)立，分工明顯，邊界清晰。

2.1.3 20世紀(jì)中葉—21世紀(jì)初：政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同階段

20世紀(jì)中葉以后，科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的速度大幅提升，科學(xué)與技術(shù)變得相互交融，并在各個(gè)領(lǐng)域相互滲透，基礎(chǔ)科學(xué)研究對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性日漸提升。以美國(guó)為代表，二戰(zhàn)后，美國(guó)聯(lián)邦政府的研究經(jīng)費(fèi)翻番，把二戰(zhàn)期間形成的政府組織科研人員集中攻關(guān)、建立專門資助基礎(chǔ)研究的機(jī)構(gòu)和資金、發(fā)展科技人力資源的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行固化，加強(qiáng)了對(duì)科學(xué)研究的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)，政府部門各有側(cè)重地支持技術(shù)領(lǐng)域研發(fā)，并創(chuàng)立了為國(guó)家安全利益和相關(guān)領(lǐng)域服務(wù)的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系[19]。為支持前沿技術(shù)進(jìn)行商業(yè)轉(zhuǎn)化，政府相關(guān)部門首創(chuàng)了風(fēng)險(xiǎn)投資基金機(jī)制，后得到私人投資者的效仿[20]。1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《拜杜法案》，為產(chǎn)學(xué)研合作和財(cái)政資助研發(fā)成果的商業(yè)化應(yīng)用提供了有效的制度激勵(lì)。20世紀(jì)80年代到 90年代初，美國(guó)制定一系列鼓勵(lì)伙伴關(guān)系和促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的法案，啟動(dòng)實(shí)施小企業(yè)研究創(chuàng)新計(jì)劃和技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃、工程中心研究計(jì)劃、先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃等，并采用稅收優(yōu)惠等政策引導(dǎo)企業(yè)界為高校的基礎(chǔ)研究、儀器設(shè)備及人才培養(yǎng)進(jìn)行投資[21]。自二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)不僅在基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域居世界領(lǐng)先地位，而且產(chǎn)生了一系列影響世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高新技術(shù)。同一時(shí)期，日本通過擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改進(jìn)教育體系、鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加科研投資等一系列經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟(jì)復(fù)興。20世紀(jì)70年代，日本政府提出“技術(shù)立國(guó)”戰(zhàn)略，開展技術(shù)預(yù)見，制定重點(diǎn)科技領(lǐng)域規(guī)劃，推動(dòng)高精尖端領(lǐng)域發(fā)展；推出“創(chuàng)造性科學(xué)技術(shù)推進(jìn)制度”“下一代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研究開發(fā)制度”，促進(jìn)各類科技力量合作與資源整合，建立起企業(yè)、大學(xué)、國(guó)立科研機(jī)構(gòu)與政府各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的“產(chǎn)學(xué)官”合作模式，成功創(chuàng)造新支柱產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)，重新崛起為世界第二大經(jīng)濟(jì)體[22]。

這一時(shí)期，技術(shù)密集型和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)研究活動(dòng)開始成為一項(xiàng)國(guó)家組織的系統(tǒng)工程，國(guó)家創(chuàng)新體系的要素和功能逐漸復(fù)雜多樣。政府在科學(xué)研究、教育和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面大幅度增加投資，在創(chuàng)新體系中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、動(dòng)員、整合創(chuàng)新力量的作用，以企業(yè)為主體，產(chǎn)學(xué)研多向互動(dòng)、緊密銜接的創(chuàng)新體系逐漸形成。

2.1.4 21世紀(jì)初至今：保持競(jìng)爭(zhēng)力和領(lǐng)先地位階段

進(jìn)入 21世紀(jì)，科學(xué)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)融合共進(jìn)，前沿科技領(lǐng)域呈現(xiàn)多點(diǎn)群發(fā)態(tài)勢(shì)，新興技術(shù)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)都依賴于基礎(chǔ)學(xué)科的新進(jìn)展新突破，重大理論發(fā)現(xiàn)和科學(xué)突破越來(lái)越依賴于先進(jìn)的實(shí)驗(yàn)裝備和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等科研條件。數(shù)據(jù)和智能驅(qū)動(dòng)正在成為新的科研范式，研發(fā)活動(dòng)向網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化方向發(fā)展，應(yīng)用導(dǎo)向、場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)為科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)創(chuàng)新提供了新方向。

以科技競(jìng)爭(zhēng)為核心的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，主要國(guó)家都在強(qiáng)化創(chuàng)新體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)創(chuàng)新資源供給，搶占全球科技和創(chuàng)新的制高點(diǎn)。美國(guó)連續(xù)發(fā)布 3 版“國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略”，啟動(dòng)“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”，頒布《芯片與科學(xué)法案》《國(guó)家生物技術(shù)和生物指導(dǎo)計(jì)劃》《基礎(chǔ)設(shè)施法案》等一系列以創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)政策，聚焦基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建全方位的產(chǎn)業(yè)振興策略。德國(guó)集成政府與產(chǎn)業(yè)界力量實(shí)施“德國(guó)工業(yè) 4.0 計(jì)劃”和“德國(guó)高技術(shù)戰(zhàn)略”，打造制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。英國(guó)成立研究與創(chuàng)新署，發(fā)布《英國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》，把科學(xué)和創(chuàng)新置于英國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的核心位置。歐盟設(shè)立歐洲創(chuàng)新理事會(huì)，發(fā)布《歐洲芯片法案》，動(dòng)員超過 430 億歐元的公共和私人投資。日本發(fā)布《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略 2020》。韓國(guó)實(shí)施創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃，科技創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的核心支撐。

這一時(shí)期，創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)化、體系化特征凸顯，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、功能性平臺(tái)、服務(wù)型機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新組織迅速發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)投資等金融工具推陳出新，各類創(chuàng)新主體的相互作用更加多元復(fù)雜，并不斷演化為更加開放、動(dòng)態(tài)、合作的創(chuàng)新體系。

18世紀(jì)中后期開始，創(chuàng)新和發(fā)展逐漸成為國(guó)家協(xié)調(diào)的有機(jī)過程，從一開始的營(yíng)造包容開放、注重創(chuàng)新的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，到建立支持科學(xué)技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新制度，再到直接主導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)，政府在國(guó)家創(chuàng)新體系的塑造和轉(zhuǎn)型中越來(lái)越發(fā)揮不可替代的作用[23]。英國(guó)政府首先建立了專利制度并形成一套鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的系統(tǒng)激勵(lì)機(jī)制；法國(guó)政府率先建立了一批技術(shù)學(xué)院，并推動(dòng)實(shí)施了專業(yè)工程師制度；德國(guó)政府向科學(xué)教育和研究投資，開創(chuàng)了教育科研相結(jié)合的高等教育體系；美國(guó)政府構(gòu)建了支持科學(xué)技術(shù)突破的多元資助體系和創(chuàng)新資助機(jī)制；日本政府協(xié)調(diào)組織“產(chǎn)學(xué)官”合作，動(dòng)員多元科技力量，推動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[24]。進(jìn)入 21世紀(jì)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都還在不斷探索提高激勵(lì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展社會(huì)整體創(chuàng)新能力的各種辦法。

2.2 我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)歷程

科學(xué)技術(shù)在我國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)，10—15世紀(jì)，我國(guó)的技術(shù)水平一度超過歐洲，但 18世紀(jì)歐洲的科學(xué)技術(shù)革命，逐漸拉大了我國(guó)與西方的差距[25]。近代以來(lái)，在探索中國(guó)工業(yè)化道路的過程中，我國(guó)的科技創(chuàng)新大致經(jīng)歷了從學(xué)習(xí)跟蹤到追趕跨越到自主創(chuàng)新的歷史演進(jìn)過程，科學(xué)高效的創(chuàng)新體系正在逐步建立健全。

2.2.1 19世紀(jì)中葉—20世紀(jì)中葉

“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”是我國(guó)自主引進(jìn)并發(fā)展科學(xué)技術(shù)的嘗試。19世紀(jì)70年代起，清政府在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中建立了包括造船廠、機(jī)械制造廠、機(jī)械紡織廠、印刷公司在內(nèi)的 150 多家工礦企業(yè)，創(chuàng)辦了 20 多所培養(yǎng)外語(yǔ)、水師、船艦、兵工、鐵路、電報(bào)、測(cè)繪等新式學(xué)校，還向歐美派遣了少量的留學(xué)生，開啟了近代教育的先河。新文化運(yùn)動(dòng)后，科技在我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)中的地位開始確立。到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前，中國(guó)地學(xué)會(huì)、中國(guó)科學(xué)社、中國(guó)天文學(xué)會(huì)等一系列科學(xué)社團(tuán)，以及中央研究院、北平研究院、中央地質(zhì)調(diào)查所等一批科研機(jī)構(gòu)陸續(xù)設(shè)立，大體上覆蓋了理工農(nóng)醫(yī)基礎(chǔ)學(xué)科和主要技術(shù)部門；同時(shí)大批留學(xué)生學(xué)成回國(guó)，國(guó)內(nèi)大學(xué)的科學(xué)教育規(guī)模不斷擴(kuò)大、水平快速提高，促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)的發(fā)展[26]。國(guó)民政府設(shè)立了國(guó)家建設(shè)委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，頒布了《獎(jiǎng)勵(lì)工業(yè)品暫行條例》《獎(jiǎng)勵(lì)工業(yè)技術(shù)暫行條例》等，為科技創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。到新中國(guó)成立前，我國(guó)一直都沒有形成獨(dú)立而完整的工業(yè)體系，全國(guó)科技人員不足 5 萬(wàn)人，其中專門從事科學(xué)研究工作的不超過 500 人，專門的研究機(jī)構(gòu)只有 30 多個(gè)[27]。這一時(shí)期，科技創(chuàng)新處于一種與經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)等聯(lián)系十分微弱的狀態(tài)，技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)門類殘缺不齊，基本上是自發(fā)性的、各自分割的，一種原始的無(wú)組織形態(tài)。

2.2.2 20世紀(jì)中葉—改革開放前

新中國(guó)成立初期，我國(guó)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)幾乎為零，經(jīng)過幾年發(fā)展，迅速組建了由中國(guó)科學(xué)院、產(chǎn)業(yè)科研部門和大學(xué)組成的科研體系[28]，并通過土地改革、教育系統(tǒng)改革和工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義改造，為工業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。到 1955年，全國(guó)科研機(jī)構(gòu)增至 842 個(gè)，科技人員增加到 42.5 萬(wàn)人，建立起一支初具規(guī)模的科研隊(duì)伍[29]。為了推進(jìn)重工業(yè)和國(guó)防工業(yè)發(fā)展，我國(guó)構(gòu)建起一套以中央計(jì)劃指令和國(guó)務(wù)院各工業(yè)主管部門內(nèi)部行政協(xié)調(diào)為主的經(jīng)濟(jì)體系，該體制下科研生產(chǎn)是封閉式的，政府按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全需求主導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)，從資源投入到創(chuàng)新過程，都嚴(yán)格按照計(jì)劃進(jìn)行[30]。為系統(tǒng)引導(dǎo)科學(xué)研究為國(guó)家建設(shè)服務(wù)，政府制定并實(shí)施了《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》，以任務(wù)帶學(xué)科的方式解決了前 3 個(gè)“五年計(jì)劃”中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)中迫切需要解決的一批科技問題，產(chǎn)生了以“兩彈一星”、牛胰島素結(jié)晶、青蒿素等為標(biāo)志的重大成果，并對(duì)我國(guó)科技發(fā)展和科技體制的形成起到了奠基性作用[31]。

這一時(shí)期，我國(guó)實(shí)行高度集中的科技管理體制，政府行政指令是科技資源配置的主要方式，科研活動(dòng)主要集中在科研院所，企業(yè)主要承擔(dān)生產(chǎn)職能，以應(yīng)用研究為導(dǎo)向的科研院所和生產(chǎn)型企業(yè)形成固定協(xié)作關(guān)系。重大技術(shù)突破主要依靠工業(yè)主管部門發(fā)動(dòng)不同細(xì)分領(lǐng)域的企業(yè)、研究所、大學(xué)及中國(guó)科學(xué)院通過會(huì)戰(zhàn)式的聯(lián)合攻關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在舉國(guó)體制的時(shí)代背景下，這一創(chuàng)新體系雖然在一些國(guó)防、重工業(yè)領(lǐng)域取得了重大進(jìn)步，但存在創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱、創(chuàng)新機(jī)制缺乏、創(chuàng)新主體單一等問題，科研部門和企業(yè)之間處于割裂狀態(tài)，不能為企業(yè)創(chuàng)新提供一套有效的激勵(lì)機(jī)制，在民用領(lǐng)域的效果不是很好，創(chuàng)新體系相對(duì)低效。

2.2.3 20世紀(jì)80年代—21世紀(jì)初期

1978年，我國(guó)啟動(dòng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革，伴隨著“市場(chǎng)換技術(shù)”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)的工業(yè)、科技和企業(yè)管理體制發(fā)生了重大變化。國(guó)營(yíng)企業(yè)的擴(kuò)權(quán)改制使得面向特定產(chǎn)業(yè)的工業(yè)主管部門陸續(xù)被撤銷或并入國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)系統(tǒng)。1985年的科技體制改革確立了科技發(fā)展服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，并陸續(xù)實(shí)施放松科研機(jī)構(gòu)管治、改革撥款制度、設(shè)立科技計(jì)劃并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和人員參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等改革舉措。1995年，“科教興國(guó)”戰(zhàn)略提出，“教育振興行動(dòng)計(jì)劃”“知識(shí)創(chuàng)新工程”“國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃”（“973”計(jì)劃）等一系列重大舉措相繼實(shí)施。隨著專業(yè)工業(yè)主管部門的解體，其下屬的產(chǎn)業(yè)科研院所開始了市場(chǎng)化改革，1999年 242 家科研機(jī)構(gòu)改制，2000年 134 家技術(shù)開發(fā)性科研機(jī)構(gòu)改制。到 2005年，近六成的科研院所轉(zhuǎn)制為企業(yè)，三成左右的科研院所并入大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)[32]。這些變化從根本上改造了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)得以更好地融入全球化經(jīng)濟(jì)體系，自此逐漸依靠自身在勞動(dòng)密集型工業(yè)和工程密集型工業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，獲得持續(xù)的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[33]。

這一時(shí)期，我國(guó)的工業(yè)和科技管理體制發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，但新的科研和開發(fā)體系并沒有形成，科研體系仍然沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，研發(fā)活動(dòng)主要由科研院所和高校主導(dǎo)。同時(shí)，隨著先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，越來(lái)越多的技術(shù)資源向企業(yè)集中，尤其是合資企業(yè)的制造能力迅速提高，但本土企業(yè)的工業(yè)技術(shù)能力卻沒有得到充分發(fā)展，大量企業(yè)依附于全球性的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)[34]。

2.2.4 2006年至今

2005年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，首次闡述了國(guó)家創(chuàng)新體系的政策概念和內(nèi)涵，明確了現(xiàn)階段統(tǒng)籌建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新體系、知識(shí)創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系、國(guó)防科技創(chuàng)新體系和科技中介服務(wù)體系等 5 個(gè)子體系的重點(diǎn)任務(wù)，開啟了國(guó)家層面運(yùn)用創(chuàng)新體系理論引領(lǐng)創(chuàng)新體系建設(shè)實(shí)踐的先河。2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)制定 60 項(xiàng)中長(zhǎng)期科技規(guī)劃配套政策和 78 項(xiàng)實(shí)施細(xì)則來(lái)促進(jìn)自主創(chuàng)新實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略由技術(shù)引進(jìn)轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新。尤其是 2008年開始，我國(guó)先后設(shè)立“國(guó)家科技重大專項(xiàng)”“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工程”、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等項(xiàng)目來(lái)促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國(guó)務(wù)院各部門也制定了科技創(chuàng)新激勵(lì)政策。

黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略由追趕跨越到領(lǐng)先的轉(zhuǎn)變。國(guó)家深入推進(jìn)科技體制改革，修訂《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化法》等重要法律，組建國(guó)家科技咨詢委員會(huì)、國(guó)家科技倫理委員會(huì)等科技創(chuàng)新決策機(jī)制，建立科技報(bào)告制度、創(chuàng)新調(diào)查制度，改革重塑國(guó)家科技計(jì)劃管理體系，深化科研經(jīng)費(fèi)管理改革，推動(dòng)科技成果使用、處置和收益權(quán)“三權(quán)下放”，對(duì)不同職業(yè)生涯階段的科研人員實(shí)施針對(duì)性的支持政策，優(yōu)化科技人才發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用、引進(jìn)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等機(jī)制，加強(qiáng)作風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)，大力弘揚(yáng)科學(xué)家精神，不斷強(qiáng)化激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，設(shè)立科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板、北京證券交易所，創(chuàng)新和豐富科技融資工具[35]。

這一時(shí)期，我國(guó)科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)性、制度性框架總體確立，多元?jiǎng)?chuàng)新主體格局基本形成，除了高校、科研院所、企業(yè)等典型創(chuàng)新主體，還催生出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)盟等新型創(chuàng)新主體，科技創(chuàng)新能力大幅提升。從研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入、研發(fā)人員總量、科技論文發(fā)表量、專利申請(qǐng)量等主要指標(biāo)看，我國(guó)已經(jīng)邁入創(chuàng)新型國(guó)家行列，創(chuàng)新能力綜合排名已位居全球第 11 位。2012—2021年，我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入規(guī)模翻了一番，高技術(shù)制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重從 9.4% 提高到 15.1%[36]。載人航天、探月探火、衛(wèi)星導(dǎo)航、量子信息、核電技術(shù)、大飛機(jī)制造、生物醫(yī)藥等取得重大成果，太陽(yáng)能光伏、風(fēng)電、新型顯示、半導(dǎo)體照明、先進(jìn)儲(chǔ)能等新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居世界前列，涌現(xiàn)出一大批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)。

回顧我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展歷程，從近代科技事業(yè)起步到建立起相對(duì)獨(dú)立的科技和工業(yè)體系，從主要依賴國(guó)外技術(shù)引進(jìn)到通過自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從由高校和科研院所主導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)到企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位逐步提升，我國(guó)逐漸形成內(nèi)生、自主的創(chuàng)新能力。但與世界科技強(qiáng)國(guó)相比，我國(guó)的科技創(chuàng)新發(fā)展還存在不少問題，如基礎(chǔ)技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)缺失、教育科技產(chǎn)業(yè)互動(dòng)不足、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)共同體缺位等，已經(jīng)嚴(yán)重制約創(chuàng)新體系整體效能發(fā)揮。面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境和形勢(shì)發(fā)生的深刻復(fù)雜變化，國(guó)家創(chuàng)新體系亟須進(jìn)行系統(tǒng)性變革。

3 國(guó)家創(chuàng)新體系的演進(jìn)特征和體系結(jié)構(gòu)

國(guó)家創(chuàng)新體系的基本價(jià)值在于揭示技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式與競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系，找到實(shí)現(xiàn)激勵(lì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體創(chuàng)新能力的動(dòng)力源泉，進(jìn)而對(duì)國(guó)家層面制度建設(shè)的調(diào)整完善提供借鑒意義。

3.1 國(guó)家創(chuàng)新體系的演進(jìn)特征

（1）國(guó)家創(chuàng)新體系的客觀實(shí)踐先于理論研究。國(guó)家創(chuàng)新體系是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展過程中經(jīng)過長(zhǎng)期歷史演進(jìn)而逐步形成和完善的，具有客觀存在性。隨著創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的崛起，各類與創(chuàng)新相關(guān)的組織、制度也在特定的實(shí)踐和環(huán)境中形成，例如各類科學(xué)社團(tuán)和工業(yè)協(xié)會(huì)的成立，工廠制、研究型大學(xué)、工業(yè)實(shí)驗(yàn)室的出現(xiàn)，保護(hù)新知識(shí)的專利制度，科學(xué)共同體內(nèi)部發(fā)展出的科研行為規(guī)范，工業(yè)界廣泛應(yīng)用的科學(xué)管理和大規(guī)模生產(chǎn)范式等。由于人們對(duì)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)利益和競(jìng)爭(zhēng)力的考量與關(guān)切，作為研究范式的國(guó)家創(chuàng)新體系才應(yīng)需而生。

（2）國(guó)家創(chuàng)新體系的核心要義是行為主體在互動(dòng)中形成和提升創(chuàng)新能力。廣義上講，創(chuàng)新是一個(gè)社會(huì)化的過程，創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)演進(jìn)基于不同參與者的持續(xù)互動(dòng)，創(chuàng)新體系內(nèi)多元主體、多種要素和創(chuàng)新環(huán)境之間的復(fù)雜互動(dòng)和相互作用，不僅推動(dòng)了知識(shí)和技術(shù)的開發(fā)、擴(kuò)散及應(yīng)用，也形成了為互動(dòng)機(jī)制提供資源和規(guī)制的制度安排，這決定了一國(guó)的整體創(chuàng)新績(jī)效。國(guó)家創(chuàng)新體系既關(guān)注科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，也強(qiáng)調(diào)以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新，有效的互動(dòng)機(jī)制和制度體系是孕育科技創(chuàng)新成果，同時(shí)保持創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)在整體上可持續(xù)的根本條件。

（3）國(guó)家創(chuàng)新體系高效運(yùn)行的關(guān)鍵在于能力體系和政策體系的協(xié)同發(fā)展。國(guó)家創(chuàng)新體系既包括創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素、創(chuàng)新平臺(tái)等保障科技成果產(chǎn)出的“硬”科技能力體系，也包括促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律、政策、措施等“軟”環(huán)境制度體系。歷史上成功實(shí)現(xiàn)追趕跨越的國(guó)家，在抓住新技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命機(jī)遇的同時(shí)發(fā)展出了新組織和新制度，創(chuàng)新系統(tǒng)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的匹配是其領(lǐng)先于同時(shí)代其他國(guó)家的根本原因。因此，要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型，就必須要保持技術(shù)與制度的協(xié)同演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與制度之間長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)。

（4）國(guó)家創(chuàng)新體系可以通過國(guó)家行為進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。作為分析不同經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)期發(fā)展差異的一個(gè)比較性分析范式，國(guó)家創(chuàng)新體系為政府制定創(chuàng)新戰(zhàn)略提供了一個(gè)啟發(fā)性的分析框架和政策工具。一方面，政府通過在教育、科技、人才等方面投入大量資源，制定并實(shí)施一系列激勵(lì)創(chuàng)新的政策，來(lái)推動(dòng)知識(shí)和技術(shù)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和轉(zhuǎn)化，保證創(chuàng)新體系的效率和平衡。另一方面，政府積極主動(dòng)地為國(guó)家創(chuàng)新體系的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造機(jī)遇，通過組織動(dòng)員和調(diào)整資源配置，設(shè)計(jì)新的體制機(jī)制和政策工具，來(lái)塑造“體系化”能力來(lái)應(yīng)對(duì)發(fā)展的挑戰(zhàn)。

（5）國(guó)家創(chuàng)新體系在制度變革的實(shí)踐中動(dòng)態(tài)演進(jìn)。國(guó)家創(chuàng)新體系是以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐的產(chǎn)物，隨著科技的發(fā)展，各種新的組織、制度、交互方式不斷出現(xiàn)，體系內(nèi)各組成部分之間的關(guān)系的作用和重要性不斷發(fā)生變化。事實(shí)上，并不存在一個(gè)由功能定位截然劃分的創(chuàng)新主體所構(gòu)成的一套“系統(tǒng)”，也不存在完美的系統(tǒng)配置，政府更不能據(jù)此用靜態(tài)思維來(lái)設(shè)計(jì)創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)、配置科技創(chuàng)新資源、規(guī)劃創(chuàng)新主體行為。從創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家需要發(fā)展出新的、更有效的“知識(shí)—技能”互動(dòng)模式，優(yōu)化創(chuàng)新要素配置，營(yíng)造公平開放的制度環(huán)境，讓創(chuàng)新主體發(fā)揮積極性和比較優(yōu)勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體效能提升和社會(huì)基礎(chǔ)變革。

3.2 國(guó)家創(chuàng)新體系的總體架構(gòu)

在前述國(guó)家創(chuàng)新體系理論發(fā)展和客觀實(shí)踐演進(jìn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)和新形勢(shì)新要求，國(guó)家創(chuàng)新體系客觀上應(yīng)呈現(xiàn)“三層兩圈”的架構(gòu)，整體上表現(xiàn)為目標(biāo)需求帶動(dòng)、創(chuàng)新實(shí)踐作用、條件環(huán)境保障、開放創(chuàng)新融合、系統(tǒng)反饋演化的結(jié)構(gòu)特征（圖1）。

圖1 國(guó)家創(chuàng)新體系的框架結(jié)構(gòu)示意圖Figure 1 Framework of national innovation system

（1）目標(biāo)需求層。頂層的目標(biāo)需求對(duì)創(chuàng)新體系的發(fā)展方向形成戰(zhàn)略引導(dǎo)，包括構(gòu)建高水平市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)高水平對(duì)外開放等對(duì)科技創(chuàng)新提出的需求，強(qiáng)調(diào)國(guó)家創(chuàng)新體系在面向國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、國(guó)防等各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)發(fā)展時(shí)應(yīng)具備的效能目標(biāo)和使命導(dǎo)向。

（2）創(chuàng)新實(shí)踐層。中間的創(chuàng)新實(shí)踐是創(chuàng)新體系的關(guān)鍵內(nèi)核，創(chuàng)新主體、要素、活動(dòng)相互交織，構(gòu)成多維度、立體化的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，代表創(chuàng)新體系的功能發(fā)揮。其中，創(chuàng)新主體是指與知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散、應(yīng)用有關(guān)的機(jī)構(gòu)，包含國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等多元力量主體；要素維度包含人力資源、資金投入、條件資源等多種要素資源，如研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入、科技人力資源、科研儀器設(shè)備、科研試劑、科學(xué)數(shù)據(jù)信息等，為知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散、應(yīng)用提供支撐；活動(dòng)維度包含基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)商業(yè)化等創(chuàng)新鏈的各環(huán)節(jié)。在國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等目標(biāo)需求牽引和政策措施驅(qū)動(dòng)下，各類創(chuàng)新主體、創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新要素快速組織、靈活適配、高效互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)主體優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮、資源的優(yōu)化配置和體系效能的整體提升，形成科技創(chuàng)新體系化突破和支撐能力。

（3）環(huán)境支撐層。底層的環(huán)境支撐代表創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)條件和制度保障，強(qiáng)調(diào)支撐創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)揮功能作用所需的良好生態(tài)，包括公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、科研誠(chéng)信和科技倫理規(guī)則、有利于創(chuàng)新的社會(huì)文化氛圍等，主要依托創(chuàng)新政策體系建設(shè)[37]，形成涵蓋創(chuàng)新各方面的系統(tǒng)政策工具箱。

（4）創(chuàng)新開放圈。左側(cè)的創(chuàng)新開放圈代表創(chuàng)新體系的內(nèi)外融通，強(qiáng)調(diào)更高水平的要素開放和制度開放，通過加強(qiáng)對(duì)外開放合作、積極參與全球創(chuàng)新治理，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源和能力的互聯(lián)互通，在提升自身創(chuàng)新能力的同時(shí)推動(dòng)各方實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（5）系統(tǒng)反饋圈。右側(cè)的系統(tǒng)反饋圈代表創(chuàng)新體系的自我反饋和調(diào)節(jié)，強(qiáng)調(diào)通過效能評(píng)估及時(shí)解決體系中出現(xiàn)的各類結(jié)構(gòu)性問題，以動(dòng)態(tài)調(diào)整、螺旋上升的方式推動(dòng)體系的高效運(yùn)作和迭代升級(jí)。

“三層兩圈”的體系整體架構(gòu)描述，基本反映了創(chuàng)新與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的關(guān)系，以及創(chuàng)新體系內(nèi)部不同主體、要素、活動(dòng)、環(huán)境的相互作用。政府作為創(chuàng)新體系的規(guī)劃者、引導(dǎo)者和培育者，發(fā)揮著戰(zhàn)略規(guī)劃、組織動(dòng)員、資源保障、政策引導(dǎo)的重要作用。

4 加強(qiáng)我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的若干思考

我國(guó)作為趕超型國(guó)家，創(chuàng)新體系理論與實(shí)踐結(jié)合得更加緊密，完善國(guó)家創(chuàng)新體系一直是科技創(chuàng)新政策中的重要內(nèi)容和科技體制改革的重點(diǎn)。過去20年，國(guó)家創(chuàng)新體系在我國(guó)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也面臨著轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。當(dāng)前為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平科技自立自強(qiáng)要求，我國(guó)的創(chuàng)新體系應(yīng)更加突出整體性、協(xié)調(diào)性、開放性，進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)功能，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體緊密合作、創(chuàng)新要素有序流動(dòng)、創(chuàng)新生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，提升體系化能力和重點(diǎn)突破能力，增強(qiáng)創(chuàng)新體系整體效能[38]。

4.1 協(xié)同構(gòu)建創(chuàng)新能力體系和政策體系

從“三層兩圈”的體系架構(gòu)可以看出，多元?jiǎng)?chuàng)新主體、要素、活動(dòng)之間深度融合、緊密聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)，形成國(guó)家核心創(chuàng)新能力；系統(tǒng)布局、融通發(fā)展、重點(diǎn)突破等制度保障不斷提升國(guó)家創(chuàng)新體系運(yùn)行效率（圖2）。有鑒于此，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家創(chuàng)新能力體系、完善國(guó)家創(chuàng)新政策體系是提升國(guó)家創(chuàng)新體系效能的關(guān)鍵所在。

圖2 國(guó)家創(chuàng)新能力體系與政策體系Figure 2 National innovation capability system and policy system

基于新的構(gòu)架，必須以整體性思維、系統(tǒng)性部署、協(xié)調(diào)性推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。一方面要強(qiáng)化國(guó)家創(chuàng)新能力體系，通過激活各類創(chuàng)新主體的活力和動(dòng)力，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素的順暢流動(dòng)和創(chuàng)新資源的高效配置，為高水平的協(xié)同創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)，支撐原始創(chuàng)新能力、核心技術(shù)攻關(guān)能力、技術(shù)產(chǎn)業(yè)化能力等能力提升，保障高水平科技成果產(chǎn)出。另一方面，要優(yōu)化國(guó)家創(chuàng)新政策體系，通過加強(qiáng)科技立法、創(chuàng)新政策工具、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境等，完善有利于創(chuàng)新的機(jī)制、政策、措施等，推進(jìn)科技創(chuàng)新管理迭代升級(jí)，提升創(chuàng)新體系運(yùn)行效率。

4.2 提升我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系效能的思路

當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵階段，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境和新的科研范式變革，要從歷史高度和長(zhǎng)周期的視角來(lái)看待國(guó)家創(chuàng)新體系的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，在準(zhǔn)確理解和把握我國(guó)特色的基礎(chǔ)上，協(xié)同構(gòu)建創(chuàng)新能力體系和政策體系，推動(dòng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（1）堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)教育、科技、人才統(tǒng)籌發(fā)展。發(fā)揮黨中央統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，打通教育、科技、人才鏈條，強(qiáng)化國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。深化教育體制改革，促進(jìn)教育體系與科技人才需求緊密銜接，探索構(gòu)建全過程貫通式科學(xué)教育模式，實(shí)施科教融匯、產(chǎn)教融合聯(lián)合培養(yǎng)高素質(zhì)復(fù)合型實(shí)踐能力強(qiáng)的理工科人才。建立高水平研究型大學(xué)、國(guó)家科研機(jī)構(gòu)和高層次創(chuàng)新人才對(duì)接承擔(dān)國(guó)家重大科技任務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成優(yōu)秀人才引領(lǐng)重大創(chuàng)新、重大任務(wù)造就優(yōu)秀人才的良性循環(huán)。推動(dòng)高端人才引進(jìn)精準(zhǔn)服務(wù)重大科技創(chuàng)新，構(gòu)建吸引留住用好海外人才的制度體系和服務(wù)環(huán)境。

（2）健全新型舉國(guó)體制，加快提升原創(chuàng)引領(lǐng)能力和關(guān)鍵核心技術(shù)突破能力。充分理解現(xiàn)階段新型舉國(guó)體制的重要意義，以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定需求和現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建定位合理、分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量協(xié)同機(jī)制，形成高效的組織動(dòng)員體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科技資源配置模式，加大對(duì)前沿科技領(lǐng)域和關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新的支持，通過創(chuàng)新重大科技任務(wù)組織機(jī)制，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源，協(xié)同科技界和產(chǎn)業(yè)界力量，加快突破基礎(chǔ)技術(shù)和關(guān)鍵核心技術(shù)等瓶頸制約，不斷提升我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的獨(dú)立性、自主性、安全性。

（3）創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研用全過程互動(dòng)機(jī)制，全面提升企業(yè)科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用，打通教產(chǎn)學(xué)研用之間的堵點(diǎn)，推動(dòng)人才、資金、技術(shù)等創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，支持企業(yè)以解決重大創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈問題為牽引，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同的新機(jī)制，有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)在創(chuàng)新動(dòng)力。發(fā)揮科技領(lǐng)軍企業(yè)市場(chǎng)需求、集成創(chuàng)新、組織平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)和引領(lǐng)支撐作用，推動(dòng)大企業(yè)積極開放供應(yīng)鏈資源，支持大中小企業(yè)和各主體融通創(chuàng)新。整合集聚優(yōu)勢(shì)資源，加大對(duì)科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和專業(yè)化發(fā)展的支持力度。聚焦國(guó)家重大科技戰(zhàn)略領(lǐng)域，推進(jìn)服務(wù)型共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，組織關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā)與攻關(guān)，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的服務(wù)支撐能力。

（4）完善科技創(chuàng)新治理體系，有效提升科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的適配力。統(tǒng)籌發(fā)揮政府作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用、市場(chǎng)配置資源的決定性作用和科學(xué)共同體的自治作用，協(xié)同構(gòu)建創(chuàng)新能力體系和政策體系。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)激發(fā)創(chuàng)新的原動(dòng)力作用，為創(chuàng)新主體提供普惠、精準(zhǔn)、平等、包容的政策供給，形成創(chuàng)新友好的市場(chǎng)環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境，為新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)創(chuàng)造應(yīng)用空間和發(fā)展環(huán)境。完善微觀主體治理，構(gòu)建以使命和責(zé)任為基礎(chǔ)的創(chuàng)新生態(tài)，推動(dòng)各類創(chuàng)新主體協(xié)同互動(dòng)，為全社會(huì)各類主體參與創(chuàng)新、開展協(xié)作創(chuàng)造條件。深化科技評(píng)價(jià)、激勵(lì)等制度改革，以滿足科技發(fā)展規(guī)律和國(guó)家戰(zhàn)略需求為出發(fā)點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)目標(biāo)和科技人才潛心研究提供保障。