多規(guī)合一背景下村莊規(guī)劃與建設(shè)的對(duì)策與建議
——以江南圩區(qū)為例

范德種

（安徽省蕪湖市灣沚區(qū)花橋鎮(zhèn)自然資源所，安徽 蕪湖 241100）

改革開(kāi)放后，江南圩區(qū)農(nóng)民生活如芝麻開(kāi)花——節(jié)節(jié)高。富裕后的農(nóng)民在建房上也舍得投入，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民建房不按規(guī)劃建設(shè)，布局混亂，既影響了村莊規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，又浪費(fèi)了土地。

1 江南圩區(qū)農(nóng)村建房沿革

江南圩區(qū)農(nóng)建房歷史可分為三個(gè)階段[1]：

1.1 圩堤上建房“攤大餅”

歷史上農(nóng)民在圩堤上建房“攤大餅”，是出于安全及對(duì)外通行角度。江南圩區(qū)水網(wǎng)密布，溝渠縱橫。過(guò)去江南圩區(qū)不少地方農(nóng)民通行是“一只小船兩條槳”，以船代步。農(nóng)民在江南圩區(qū)圩埂上建房是方便出行及貨物運(yùn)輸，那時(shí)江南圩區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以水路而繁榮。農(nóng)民在圩埂建房另一個(gè)重要原因則是，江南圩區(qū)每到六七月份梅雨季節(jié)，突如其來(lái)的洪水來(lái)臨，一些圩堤漫破。水患之后，人們痛定思痛，于是將一些小圩聯(lián)結(jié)成一大圩，防御洪水，而圩堤內(nèi)的群眾建房相對(duì)少，且自家備有小船以防不測(cè)。歷史上在圩堤或在圩堤控制線(xiàn)建房已成圩堤安全度汛的隱患。目前江南圩區(qū)實(shí)施萬(wàn)畝圩口達(dá)標(biāo)，水利工程的建設(shè)，江河安瀾，圩堤或在圩堤控制線(xiàn)建房戶(hù)已漸漸被遷移；部分零散村落被土地置換、增減掛鉤項(xiàng)目拆除。

1.2 建房是承包地里“滿(mǎn)天星”

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，分田到戶(hù)提高了農(nóng)民種田積極性。村莊布局上缺乏規(guī)劃、控制，建設(shè)行為出現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，過(guò)去一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以罰代法”，農(nóng)民違法建設(shè)交錢(qián)即“合法”過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民建房管理是“執(zhí)法”是“執(zhí)罰”，只要農(nóng)民補(bǔ)繳納了一定錢(qián)就視同合法，占地建設(shè)蔚然成風(fēng)，一定程度上助長(zhǎng)了亂占濫占耕地現(xiàn)象。部分農(nóng)民因家庭成員多村莊無(wú)宅基地，在承包田里建房，一方面是方便糧食運(yùn)輸，就在承包地里建房；另一方面則怕與其他農(nóng)戶(hù)發(fā)生糾紛，圖得個(gè)清靜。居民點(diǎn)+承包地模式建房，形成“滿(mǎn)天星”式的分布格局。建房“滿(mǎn)天星”一家一戶(hù)零散分布，存在著行路難、吃水難、通信難。

1.3 建房是以路帶房形成“外光內(nèi)糠”的“空心村”

舊村莊環(huán)境臟亂差，滿(mǎn)足不了農(nóng)民居住需求。受傳統(tǒng)思想的影響，部分農(nóng)民建房設(shè)想與村莊規(guī)劃布局相矛盾，格格不入。農(nóng)民兄弟外出打工、種植養(yǎng)殖等手段走上致富路，也舍得花錢(qián)建房。但建房對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是件大喜事，卻操辦成了件急事，甚至占用農(nóng)田建設(shè)。有的農(nóng)民棄舊建新，到馬路邊承包地里建房。外出打工回來(lái)的農(nóng)民受外面思潮影響，建房也講究，立面有歐式、徽派建筑，使村莊里房子朝向不一，房屋犬牙交錯(cuò)，有礙觀瞻。農(nóng)民時(shí)尚的小洋樓與“外光內(nèi)糠”的“空心村”，形成鮮明對(duì)比，導(dǎo)致整個(gè)村莊是“滿(mǎn)眼新屋卻見(jiàn)不到新村”。農(nóng)民建新拆舊于法有據(jù)，但其阻力也不小。

2 當(dāng)前村莊規(guī)劃問(wèn)題

2.1 村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)不全面

編制單位套用城市模式，編制村莊規(guī)劃是新村規(guī)劃。農(nóng)房新村像部隊(duì)營(yíng)房，一排排一幢幢，整齊劃一，忽略農(nóng)村特色。“五里不俗，十里不同音”。農(nóng)村村莊類(lèi)型、農(nóng)民生活方式各異，在規(guī)劃布局方式方法也要求有針對(duì)性，應(yīng)根據(jù)村莊自然稟賦、歷史文化傳承開(kāi)展編制。

2.2 村莊規(guī)劃調(diào)查時(shí)間短促，調(diào)查不詳盡

村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)不是大姑娘上轎——頭一次。歷史上新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村皆是改善農(nóng)村人居環(huán)境，但對(duì)規(guī)劃重視不夠，經(jīng)費(fèi)投入不足，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在編制時(shí)進(jìn)村入戶(hù)少，另外村莊分散，大多數(shù)農(nóng)民外出打工，各種信息不能及時(shí)收集，編制時(shí)所需要的資料不足，規(guī)劃編制作為政治任務(wù)，時(shí)間短，任務(wù)重，調(diào)查不充分使得村莊規(guī)劃流于應(yīng)付。村莊規(guī)劃是為農(nóng)民“量身制衣”，然而大部農(nóng)民不知情，傾聽(tīng)群眾意愿少，同時(shí)規(guī)劃文本高大上，農(nóng)民也看不懂，僅憑鄉(xiāng)村干部編制規(guī)劃，以致脫離實(shí)際，難以操作。

2.3 舊村莊臟亂差，基礎(chǔ)設(shè)施不配套

農(nóng)民建房隨意性導(dǎo)致村莊布局臟亂差，主要表現(xiàn)為建設(shè)布局零散，平房、樓房、你歐式，我徽派，犬牙交錯(cuò)，建設(shè)凌亂；同時(shí)一些地方缺乏綠化、垃圾收集、道路、休閑等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)民有散養(yǎng)禽畜習(xí)慣。由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)圈養(yǎng)場(chǎng)所，散放在村莊里雞、豬等，進(jìn)村入戶(hù)時(shí)，禽畜糞便隨處可見(jiàn)，給人以嚴(yán)重的視覺(jué)污染和嗅覺(jué)污染。生活中污水亂排放，生活中的垃圾隨意扔進(jìn)溝、塘、渠，廢棄用完的農(nóng)藥瓶隨手扔到溝渠里。雜亂差建設(shè)的造成占地面積大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入成本高。規(guī)劃并不能全方位解決鄉(xiāng)村發(fā)展及農(nóng)民休戚相關(guān)，鄉(xiāng)村發(fā)展受到土地政策、資金投入等因素影響，沒(méi)有一個(gè)明確的村莊建設(shè)行動(dòng)，規(guī)劃成果也很難付諸實(shí)施。尤其是建設(shè)文化休閑設(shè)施場(chǎng)地等民生工程占用農(nóng)民宅基地，涉及農(nóng)民自身利益時(shí)，群眾抵觸，致使項(xiàng)目受阻。

2.4 舊村莊土地利用不合理

新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)民居住環(huán)境是舊面貌換新顏，一方面農(nóng)村建起農(nóng)民新村；另一方面舊村莊日趨凋敝，留下年邁老人看家護(hù)院?；鶎訂?dòng)了農(nóng)村農(nóng)房一體化確權(quán)頒證工作，農(nóng)民宅基地有了“身份證”。宅基地為農(nóng)民集體組織所有，是作為福利分配給農(nóng)民使用。但歷史上超占、多占有一定歷史積習(xí)。調(diào)查中有的農(nóng)民擁有多處宅基地，這暴露了基層建房管理出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)村宅基地管理中，非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶(hù)多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為普遍存在，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。村集體收回閑置的宅基地于法有據(jù)，而舊房子無(wú)補(bǔ)償，農(nóng)民不愿意白白拆除，出現(xiàn)“空心村”，造成一戶(hù)多宅。一方面舊村莊房屋土地閑置；另一方面農(nóng)民建房占耕地屢見(jiàn)不鮮。舊村莊內(nèi)臟亂，而村莊四周馬路旁新房林立，形成內(nèi)糠外光的“空心村”，造成土地浪費(fèi)。

3 多規(guī)合一背景下村莊規(guī)劃與建設(shè)的對(duì)策與建議

3.1 做好村莊分類(lèi)，優(yōu)化村莊布局

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。村莊規(guī)劃編制不僅需要落實(shí)上位規(guī)劃確立的指標(biāo)，還要根據(jù)村莊的不同類(lèi)型特征，做好村莊分類(lèi)工作，譬如按集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)進(jìn)行優(yōu)化村莊布局，因地制宜地編制村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃編制立足本地實(shí)際，尊重民意，依據(jù)“建設(shè)中心村、控制零散小村、整理空心村”思路，對(duì)零散布局的小村莊進(jìn)行控制，將分散的幾戶(hù)、十來(lái)戶(hù)集中到大村，退宅還耕的農(nóng)戶(hù)，經(jīng)批準(zhǔn)宅基地面積可置換中心村，以此鼓勵(lì)農(nóng)民集聚，并根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況設(shè)計(jì)老年居，加速中心村集聚。同時(shí)以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理[2]，舊村落、農(nóng)田周邊的零星邊角地、閑置的農(nóng)村道路、曬谷場(chǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施、廢棄的獨(dú)立工礦、閑置的學(xué)校等進(jìn)行整治及農(nóng)村未利用地的整理。低洼地、零星舊居民點(diǎn)等不規(guī)則田塊和中低產(chǎn)田平整。整理時(shí)機(jī)選擇利用秋冬，天氣晴好，以不誤工時(shí)。整理成耕地，并將等量地歸還建區(qū)的指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。既可以加快鄉(xiāng)村建設(shè)步伐又可以確保建設(shè)用地所需指標(biāo)。鼓勵(lì)農(nóng)民向中心村匯聚的同時(shí)加強(qiáng)舊村莊整治，退宅還耕，種植農(nóng)作物，體現(xiàn)宅基地歸集體所有，又可挖掘土地利用潛力，增加耕地面積。

3.2 提高公眾參與力度

村莊規(guī)劃要達(dá)到好用、管用、實(shí)用目的需提高村民的參與力度[3]。村莊規(guī)劃文本、圖表，技術(shù)指標(biāo)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，要使農(nóng)民設(shè)身處地感受到規(guī)劃的好處，規(guī)劃成果要看得懂、記得住、能落地。在規(guī)劃編制前期，加強(qiáng)調(diào)查收集資料以形成村莊規(guī)劃編制的重要依據(jù)；在村莊規(guī)劃編制完成后，通過(guò)規(guī)劃成果公示等方式積極宣傳。具體來(lái)說(shuō)編制前，中標(biāo)設(shè)計(jì)單位要開(kāi)門(mén)編制，駐村走訪調(diào)研，傾聽(tīng)村民的所想所盼，并對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與整理，掌握村莊發(fā)展歷史脈絡(luò)、人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等資源稟賦，從而確定村莊發(fā)展方向，在空間布局再統(tǒng)籌考慮安排。規(guī)劃文本草擬形成后，召開(kāi)會(huì)議開(kāi)誠(chéng)布公地聽(tīng)取意見(jiàn)，獲取廣大村民支持。規(guī)劃報(bào)送審批前，在公開(kāi)欄等宣傳陣地公示讓村民了解村莊未來(lái)的藍(lán)圖，修改反饋意見(jiàn)形成具有可操作性且符合村民意愿的村莊規(guī)劃，確保規(guī)劃符合村民意愿[4]。

3.3 尊重歷史和現(xiàn)狀，改善基礎(chǔ)設(shè)施

村莊規(guī)劃編制不僅空間布局的規(guī)劃，還要結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋?、鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建人與自然和諧共生的宜居環(huán)境。幾輪規(guī)劃也未能解決村莊問(wèn)題，有時(shí)甚至認(rèn)為規(guī)劃“墻上掛掛、紙上畫(huà)畫(huà)”。綠水青山，清新空氣是鄉(xiāng)村特有的景觀。因此規(guī)劃對(duì)村莊臟亂差進(jìn)行綜合整治規(guī)劃，忌大拆大建。鄉(xiāng)村村莊星羅棋布，雨污分離難度不小，污水管難以通達(dá)，且成本高。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村申報(bào)，加大農(nóng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善村容村貌。

3.4 做好村莊環(huán)境整治工作

結(jié)合農(nóng)村環(huán)境整治“三大革命”（清理垃圾，治理污水，改造公廁），有效地改善農(nóng)民生活環(huán)境。同時(shí)注重引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)由分散養(yǎng)殖向規(guī)?；B(yǎng)殖轉(zhuǎn)移，建設(shè)無(wú)害化處理池和糞污發(fā)酵池等處理措施，推行畜禽糞便干濕分離，減少糞污污染程度，保護(hù)周邊生態(tài)環(huán)境。對(duì)村莊內(nèi)棚戶(hù)進(jìn)行拆除改造，保留一般農(nóng)戶(hù)住房并進(jìn)行外立面改造統(tǒng)一刷白。增加公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施配套，新建設(shè)健身廣場(chǎng)，增加亮化、農(nóng)村生活垃圾收集點(diǎn)建設(shè)和雨污水管網(wǎng)鋪設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的收運(yùn)處理模式，在鄉(xiāng)村交通要道口、人口集中地區(qū)設(shè)立定點(diǎn)收集點(diǎn)，垃圾分類(lèi)管理，聘請(qǐng)清掃人員保潔，并實(shí)行村容村貌、文明創(chuàng)建門(mén)前“三包”。農(nóng)村環(huán)境的臟亂差，實(shí)際上是隱性赤字。即使農(nóng)民自己深受其害，又讓后代為前人“埋單”，是一件禍及子孫的事情。農(nóng)村環(huán)境是整個(gè)文明的延伸，亟須引起重視。因而有部門(mén)在抓城市文明創(chuàng)建時(shí)，也要抓好鄉(xiāng)村文明創(chuàng)建，考慮到農(nóng)村生產(chǎn)、生活實(shí)際，安排好飼養(yǎng)禽畜、堆放柴草的地方，同時(shí)積極推廣新能源新技術(shù)，建立沼氣池；建立三格式廁所，改善農(nóng)民生活條件，引導(dǎo)農(nóng)民建立環(huán)境優(yōu)美、山清水秀的美好家園。

3.5 要重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民致富

村莊規(guī)劃不宜就單一規(guī)劃論規(guī)劃，應(yīng)從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度，充分考慮村莊布局、土地利用、耕地保護(hù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、歷史文化傳承、產(chǎn)業(yè)提升[5]等，選擇村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，并在空間上予以明確落實(shí)。在推動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)用地政策改革時(shí)，應(yīng)本著服務(wù)三農(nóng)的原則，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)以宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式，與企業(yè)共同分享新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)帶來(lái)的收益。積極探索與創(chuàng)新農(nóng)民的參與機(jī)制，利用農(nóng)村閑置宅基地等存量建設(shè)用地，可適當(dāng)減少集散中心周邊、景點(diǎn)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施用地，最終達(dá)到保護(hù)耕地資源、節(jié)約集約利用土地的目的。

3.6 多規(guī)合一背景下保證鄉(xiāng)村旅游用地

鄉(xiāng)村旅游業(yè)這幾年呈迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)，同時(shí)面臨升級(jí)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，除了一方面休閑農(nóng)業(yè)所需建設(shè)用地指標(biāo)要盡快放到建設(shè)用地“大盤(pán)子”里考慮；另一方面盤(pán)活已有的存量建設(shè)用地外，必須嚴(yán)控新增土地。強(qiáng)調(diào)全域全要素管控，要大力推進(jìn)多規(guī)合一形成一套數(shù)據(jù)、一張圖，自然資源、文化旅游、住建等部門(mén)共同遵守。同時(shí)對(duì)未來(lái)用地“留白”，在國(guó)土空間規(guī)劃中預(yù)留一定的彈性用地區(qū)作為未來(lái)旅游用地發(fā)展區(qū)，以保障停車(chē)場(chǎng)、公廁等旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)用地落地。

4 結(jié)語(yǔ)

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，這是黨的十九大報(bào)告中提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。村莊規(guī)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，須有序推進(jìn)村莊人居環(huán)境整治，防止大拆大建，按照先規(guī)劃后建設(shè)，不規(guī)劃不建設(shè)的原則，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，改善了村民生產(chǎn)生活環(huán)境，提高幸福指數(shù)，并在產(chǎn)業(yè)作出引導(dǎo)增加農(nóng)民收入。