鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村地區(qū)土地整治研究

易嘉成

（上海營(yíng)邑城市規(guī)劃設(shè)計(jì)股份有限公司，上海市 200233）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村的發(fā)展成為我國(guó)社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。土地是農(nóng)民賴以生存的關(guān)鍵，在鄉(xiāng)村振興背景下，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的高效發(fā)展，就必須要對(duì)農(nóng)村的土地進(jìn)行進(jìn)一步的整治，從而通過土地流轉(zhuǎn)等形式，提升農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，借助土地整治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展，從而助推鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 鄉(xiāng)村振興背景下土地整治方式

1.1 單項(xiàng)土地整治

單項(xiàng)土地整治是指對(duì)農(nóng)村的農(nóng)田進(jìn)行整治，從而提升農(nóng)村農(nóng)田的質(zhì)量，因此單項(xiàng)土地整治的核心是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)過程中，往往需要將水利建設(shè)、交通建設(shè)、農(nóng)田改良、污染治理等結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的土地質(zhì)量提升，幫助農(nóng)民創(chuàng)收增收。

在目前的單項(xiàng)土地整治過程中，政府是主要的整治主體，政府通過引導(dǎo)、支持等方式，積極引入企業(yè)參與，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)高質(zhì)量農(nóng)田的建設(shè)。高質(zhì)量農(nóng)田建設(shè)有助于優(yōu)化農(nóng)田周圍的種植環(huán)境，從而提升農(nóng)田的產(chǎn)量。

1.2 三生空間優(yōu)化土地整治

生態(tài)、生活、生產(chǎn)被稱為三生空間。農(nóng)村的三生空間優(yōu)化主要是通過將生態(tài)、生活、生產(chǎn)整合起來，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生活質(zhì)量提升和生產(chǎn)效率提升的作用。

三生空間的優(yōu)化本質(zhì)上還是農(nóng)村的土地整治，通過將生態(tài)用地、生活用地和生產(chǎn)用地進(jìn)行劃分，以此明確不同功能用地的場(chǎng)所和邊界，根據(jù)土地功能的不同進(jìn)行不同的土地整治。從而可以讓農(nóng)村的土地發(fā)揮出更大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和娛樂功能，減少單一的生產(chǎn)用地對(duì)農(nóng)村發(fā)展的限制。

1.3 土地資本流動(dòng)的土地整治

土地資本流動(dòng)指的是將土地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而通過土地權(quán)的流轉(zhuǎn)，幫助農(nóng)民增收。在土地資本流動(dòng)的過程中，農(nóng)民可以將自身的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體等其他組織，從而通過土地流轉(zhuǎn)獲取傭金。并且在土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民還可以從土地的束縛中掙脫出來，通過外出務(wù)工等方式，增加農(nóng)民收入。

土地資本流動(dòng)下的土地整治的優(yōu)點(diǎn)是可以借助其他組織的資源整合能力，將農(nóng)村的土地進(jìn)行集中整治，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；姆N植，提升農(nóng)村土地種植的經(jīng)濟(jì)效益，讓農(nóng)民的土地價(jià)值最大化，農(nóng)民也可以從中獲得更多的收益。

2 鄉(xiāng)村振興背景下土地整治存在的問題

2.1 土地整治形成的產(chǎn)業(yè)較單一

在土地整治過程中，受農(nóng)村自身的自然條件、種植條件和傳統(tǒng)等因素的影響，往往會(huì)形成比較單一的產(chǎn)業(yè)。單一的產(chǎn)業(yè)模式將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的土地整治之后，只能發(fā)展一兩種主要的產(chǎn)業(yè)，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，往往又會(huì)和勞動(dòng)力的容納等結(jié)合起來。在產(chǎn)業(yè)單一的模式下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)所能吸收的勞動(dòng)力有限，就會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)村勞動(dòng)力外流。同時(shí)，單一產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，如果遇到行情不好的時(shí)候，產(chǎn)業(yè)的銷量會(huì)受到不利的影響，從而導(dǎo)致農(nóng)村的整體發(fā)展受到影響。

從土地整治過程中單一產(chǎn)業(yè)的形成原因來看，第一是由于農(nóng)村的土地資源相對(duì)較為單一，且在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，農(nóng)村一直都是以種植業(yè)為主，這就使得農(nóng)村在土地整治的過程中，依舊以種植業(yè)為主。而一個(gè)地區(qū)的種植業(yè)往往會(huì)受到種植傳統(tǒng)的影響，形成較為單一的種植產(chǎn)業(yè)。比如南方的一些農(nóng)村主要以種植水稻為主，則土地整治后，依舊以水稻種植作為主要產(chǎn)業(yè)。北方的一些農(nóng)村以種植玉米為主，則土地整治后以玉米種植為主。第二是由于農(nóng)村的土地資源的開發(fā)能力有限，不同于城市地區(qū)的土地資源開發(fā)可以吸納大量的企業(yè)等其他組織參與，農(nóng)村的土地由于經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)有限，且各類組織的類型單一、數(shù)量較少，因此在農(nóng)村土地整治過程中，往往是以農(nóng)村村民、村集體、合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等作為主體，這些主體受自身的能力限制、資源調(diào)配水平的限制，在開發(fā)農(nóng)村的土地資源的過程中，比較容易受到農(nóng)村以往土地利用方式的影響，從而增加單一產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的可能性。

2.2 土地整治中村民參與度不高

對(duì)于農(nóng)村的村民而言，土地是其生活的基本保障，因此農(nóng)民對(duì)于土地的依賴性很強(qiáng)。在土地整治的過程中，往往會(huì)涉及土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有時(shí)候也會(huì)涉及宅基地的退出。這就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民出于自身的生存保障，不愿意參與農(nóng)村的土地整治，導(dǎo)致土地整治面臨較大的困難。從農(nóng)村農(nóng)民自身的角度來看，農(nóng)民只要擁有土地，就等同于擁有了最低生活保障，而失去土地則意味著這種保障的失去。這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生較大的不安全感，從而不愿意主動(dòng)參與土地整治的相關(guān)活動(dòng)。

因此土地整治中村民的參與度不高主要有以下幾個(gè)原因：第一，村民自身對(duì)于農(nóng)村的生活更為熟悉，已經(jīng)習(xí)慣了農(nóng)村的人情社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在土地整治的過程中，村民往往需要退出宅基地，退出宅基地后，由于農(nóng)村的工作機(jī)會(huì)少，村民就需要離開農(nóng)村尋找工作機(jī)會(huì)，這就導(dǎo)致村民在故土情結(jié)下不愿意離開農(nóng)村，也就不愿意參與土地整治；第二，土地整治的過程中，往往涉及如何進(jìn)行補(bǔ)償，在利益重新分配的過程中，很容易由于利益的分配產(chǎn)生糾紛，村民出于對(duì)自身的利益的維護(hù)，也不愿意參與土地整治；第三，盡管在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實(shí)施中，村民們普遍能夠認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的積極意義，但是受村民認(rèn)知的影響，在關(guān)系到自己的切身利益的時(shí)候，村民依舊傾向于考慮自己當(dāng)下的利益所得，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)所帶來的積極意義認(rèn)知不清晰，由此也會(huì)導(dǎo)致參與土地整治的整體意愿較低。

2.3 土地整治中鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行存在偏差

在農(nóng)村的土地整治過程中，由于土地和每個(gè)農(nóng)民的切身利益相關(guān)，因此往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此必須要對(duì)相關(guān)鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行予以重視。但是在實(shí)踐中，往往會(huì)由于鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于土地整治出現(xiàn)不理解、不接受，甚至對(duì)抗性的情緒。如在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，有的地區(qū)由于不適合人的居住和發(fā)展，因此需要通過異地搬遷政策進(jìn)行搬遷，這就需要對(duì)農(nóng)村的土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在這一過程中，有些地方政府為了提高土地流轉(zhuǎn)效率，缺少對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策的詳細(xì)解釋，而是采用行政力量強(qiáng)制要求進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而很容易引發(fā)農(nóng)民的不滿情緒，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中的對(duì)抗性事件出發(fā)。此外，在土地整治過程中，還涉及利益分配的問題，如何在利益分配的過程中根據(jù)鄉(xiāng)村振興政策的具體要求，實(shí)現(xiàn)利益的科學(xué)、合理劃分和分配，也是土地整治的關(guān)鍵。而實(shí)踐中往往會(huì)由于基層對(duì)鄉(xiāng)村振興政策理解不足等，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，土地整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的作用難以顯現(xiàn)出來。

土地整治過程中的政策執(zhí)行偏差，往往和政府的執(zhí)政理念有關(guān)。受我國(guó)長(zhǎng)期以來的“官本位”思想的影響，廣大農(nóng)村地區(qū)的基層政府在執(zhí)政的過程中，依舊以政府主導(dǎo)一切的全能型政府為主，在土地整治過程中對(duì)于村民的意見傾聽不足、雙向溝通不足，只是機(jī)械地對(duì)相關(guān)土地整治的政策進(jìn)行執(zhí)行，從而導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中往往忽略了服務(wù)于農(nóng)村、服務(wù)于村民的初衷，出現(xiàn)了政策執(zhí)行偏差。

3 鄉(xiāng)村振興背景下土地整治對(duì)策

3.1 借助土地整治，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)

在土地整治的過程中，土地整治的目的是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，因此要結(jié)合鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，借助土地整治，探索發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)。

具體而言，在土地整治的過程中，應(yīng)該先對(duì)土地的具體資源進(jìn)行整理分類，從而根據(jù)土地資源的分類，判斷分析哪一部分土地適合種植或者發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，以此發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，避免單一產(chǎn)業(yè)的不利影響。如適合種植的土地，應(yīng)該以種植業(yè)為主；適合發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的土地，應(yīng)該考慮開發(fā)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)；適合建廠的土地，應(yīng)該發(fā)展制造業(yè)或者其他工業(yè)，從而在鄉(xiāng)村資源條件允許的條件下，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

近幾年來，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)，很多地區(qū)已經(jīng)在積極探索發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、鄉(xiāng)村采摘業(yè)、鄉(xiāng)村種植體驗(yàn)業(yè)等。鄉(xiāng)村在土地整治的過程中，應(yīng)該積極借鑒這種做法，結(jié)合鄉(xiāng)村的自身特色，發(fā)展多元的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，從而一方面避免單一產(chǎn)業(yè)所帶來的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等問題的發(fā)生，另一方面則可以借助多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為村民們提供更為豐富的就業(yè)崗位，從而留住村民，避免村民由于沒有工作機(jī)會(huì)要離開農(nóng)村，產(chǎn)生不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的想法。

3.2 加強(qiáng)村民培訓(xùn)，提升村民能力

鄉(xiāng)村的發(fā)展離不開村民的參與，而在土地整治過程中，無論是采取何種土地整治方式，村民的態(tài)度、能力，都會(huì)對(duì)土地整治的效果產(chǎn)生直接的影響。如在土地整治過程中，土地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是必不可少的，而村民的環(huán)保意識(shí)、環(huán)保能力，將會(huì)直接關(guān)系到土地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效。此外，在土地整治過程中，如果要發(fā)展鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)，村民則是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)趧?dòng)力，因此必須要加強(qiáng)對(duì)村民的培訓(xùn)，提升村民的能力。

在村民的培訓(xùn)過程中，需要從意識(shí)和能力兩個(gè)方面入手，意識(shí)培訓(xùn)方面，要將土地整治的相關(guān)內(nèi)容等進(jìn)行充分宣講，讓村民意識(shí)到土地保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)等重要價(jià)值和作用；在能力培育上，應(yīng)該要結(jié)合土地整治的具體措施，針對(duì)性地對(duì)村民進(jìn)行能力培育，如要發(fā)展集中化的種植業(yè)，則需要對(duì)對(duì)應(yīng)的種植技術(shù)進(jìn)行培育，要發(fā)展工業(yè)，則要對(duì)對(duì)應(yīng)的設(shè)備操作等技巧進(jìn)行培訓(xùn)，以此讓土地整治后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以吸納村民就業(yè)，而村民也可以符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。

在村民能力的培訓(xùn)提升過程中，還要注重對(duì)農(nóng)村年輕勞動(dòng)力的引進(jìn)，近幾年來由于農(nóng)村的發(fā)展較慢，很多農(nóng)村年輕勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)民的人口數(shù)量、勞動(dòng)力數(shù)量銳減。因此在對(duì)村民進(jìn)行培訓(xùn)的過程中，要注重加強(qiáng)對(duì)年輕勞動(dòng)力的引進(jìn)，可以結(jié)合上文所說的產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，吸引更多年輕的勞動(dòng)力回到鄉(xiāng)村，參與鄉(xiāng)村的建設(shè)，從而為鄉(xiāng)村充實(shí)年輕一代的勞動(dòng)力和人才，推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展。

3.3 強(qiáng)化政策執(zhí)行，減少土地整治中執(zhí)行偏差

在土地整治的政策執(zhí)行過程中，要進(jìn)一步強(qiáng)化政策執(zhí)行，避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致土地整治過程中出現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的損害，導(dǎo)致矛盾的激發(fā)。在政策執(zhí)行的過程中，首先要從政策的制定環(huán)節(jié)入手，政策執(zhí)行的偏差，很多時(shí)候是由于政策本身不合理或者不科學(xué)。因此在政策制定過程中，就應(yīng)該廣泛聽取相關(guān)利益主體的建議，結(jié)合充分的考察論證，制定出科學(xué)的政策。而在執(zhí)行的過程中，相關(guān)政府部門的工作人員也要轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行理念，從而提升政策執(zhí)行的效率。

具體而言，要想減少政策執(zhí)行偏差，一方面需要政策執(zhí)行部門嚴(yán)格按照政策規(guī)定，并且密切結(jié)合鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，規(guī)范政策執(zhí)行的主體行為，實(shí)現(xiàn)政策的規(guī)范化執(zhí)行。另一方面，則要加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，通過全方位立體化的監(jiān)督，引入社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督等方式，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，避免政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差。同時(shí)，在政策執(zhí)行過程中要始終堅(jiān)持以農(nóng)民的利益為主，傾聽農(nóng)民的利益訴求，在土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)農(nóng)民關(guān)注度高的問題進(jìn)行充分闡述講解，從而推動(dòng)土地整治相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行，并通過土地整治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，意味著我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入到了全新的階段，是今后我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的主要指導(dǎo)性政策。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，必須要對(duì)鄉(xiāng)村的各類資源進(jìn)行整合，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。從鄉(xiāng)村的資源現(xiàn)狀來看，對(duì)于鄉(xiāng)村而言，土地資源是其最重要的資源，也是其最核心的資源。土地整治可以通過對(duì)鄉(xiāng)村的土地資源的整合，從而結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際情況，探索出鄉(xiāng)村發(fā)展的新模式。因此在土地整治的過程中，必須就土地整治的發(fā)展思路、發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行深入研究，以此借助土地整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的快速發(fā)展。而在鄉(xiāng)村的土地整治過程中，必須要通過對(duì)鄉(xiāng)村土地資源的整合發(fā)展多元的產(chǎn)業(yè)，從而發(fā)揮鄉(xiāng)村土地的價(jià)值。同時(shí)要對(duì)村民的利益的關(guān)注，對(duì)村民能力的培育，以此提升村民參與土地整治的積極意義。最后也要在鄉(xiāng)村土地整治的相關(guān)政策執(zhí)行過程中，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督和規(guī)范。