多主體參與鄉(xiāng)村振興私法制度的建構(gòu)

彭清燕

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南 吉首 416000)

近年來(lái),鄉(xiāng)村振興朝著政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶多主體參與方向運(yùn)動(dòng),一個(gè)多元因素共存的鄉(xiāng)村振興治理體系已經(jīng)顯露出來(lái)。其中,市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶是非隸屬關(guān)系的平權(quán)主體,多主體參與鄉(xiāng)村振興面臨平權(quán)主體私法制度自主性建構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、平權(quán)主體參與鄉(xiāng)村振興私權(quán)利的賦予

鄉(xiāng)村振興與權(quán)利有著天然的聯(lián)系,多主體參與鄉(xiāng)村振興本身就意味著政府權(quán)力的“減權(quán)”與參與主體的“賦權(quán)”。“權(quán)利系私法的中心概念,且為多樣性法律生活的最終抽象。”[1]多主體參與鄉(xiāng)村振興的私法權(quán)利是規(guī)定多主體鄉(xiāng)村振興中的私人利益,體現(xiàn)多主體平權(quán)關(guān)系的權(quán)利。鄉(xiāng)村振興橫向主體包括政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶自身,多元主體參與本來(lái)是要改變政府“一手操辦”的單中心鄉(xiāng)村振興模式,以克服自上而下指令性鄉(xiāng)村振興對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶主體作用的束縛。理想模型下多元鄉(xiāng)村振興相互依賴的法益,可以結(jié)成政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶平權(quán)性合作關(guān)系。然而鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實(shí)中,政府仍是掌握鄉(xiāng)村振興資源的核心主體,帶著全能政府的權(quán)力慣性,市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶不得不以依附方式與政府聯(lián)結(jié)。雖然非公權(quán)主體參與鄉(xiāng)村振興得到一定程度的確認(rèn),但始終難改其配角的身份,難掩鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的不足。在這種情況下,立法上設(shè)定市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶法定的鄉(xiāng)村振興參與權(quán),以明晰的權(quán)利形成法律上的政府規(guī)制及非公權(quán)組織化主體參與鄉(xiāng)村振興的賦權(quán),進(jìn)而形成多元主體參與鄉(xiāng)村振興相互耦合的協(xié)同效應(yīng),發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)主體撬動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)的主體作用,幫助農(nóng)戶形成內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力,真正實(shí)現(xiàn)單中心鄉(xiāng)村振興向多中心“大鄉(xiāng)村振興”的演進(jìn)。多主體參與鄉(xiāng)村振興權(quán)利面臨制度供給的缺失,鄉(xiāng)村振興者未被賦予足夠的組合權(quán)利,有必要從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化到構(gòu)建實(shí)然多主體參與鄉(xiāng)村振興私法權(quán)利制度。

參與權(quán)制度是多主體參與鄉(xiāng)村振興私法權(quán)利制度的核心,應(yīng)在憲法參與權(quán)下豐富非公權(quán)組織化主體參與鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)權(quán)能,主要包含以下內(nèi)容：一是規(guī)劃決策參與權(quán)。非公權(quán)組織化主體在政府鄉(xiāng)村振興規(guī)劃決策階段,有參與政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興決策的權(quán)利,政府必須征求市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)的選擇、鄉(xiāng)村振興社會(huì)服務(wù)的意見(jiàn)。政府部門制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃決策時(shí),設(shè)置法定非公權(quán)組織化主體參與的前置程序,以強(qiáng)制性前置程序保障非公權(quán)組織化主體規(guī)劃決策的有效參與,同時(shí)規(guī)制政府的保障義務(wù)。通過(guò)“強(qiáng)制性前置程序+法定義務(wù)”,避免鄉(xiāng)村振興規(guī)劃決策政府單中心的狹隘,讓鄉(xiāng)村振興規(guī)劃決策更符合農(nóng)戶、市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的基本方向。二是鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)從具體的項(xiàng)目實(shí)施中解放出來(lái),主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目和財(cái)政鄉(xiāng)村振興資金的管理,把項(xiàng)目實(shí)施權(quán)通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選擇的方式交由非公權(quán)組織化主體具體實(shí)施,以遵循市場(chǎng)和社會(huì)化本身的邏輯,實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的社會(huì)配置。非公權(quán)組織化主體有權(quán)采用財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目和自主項(xiàng)目?jī)煞N形式參與鄉(xiāng)村振興。前者通過(guò)招投標(biāo)、政府委托等形式,非公權(quán)組織化主體參與到政府主導(dǎo)的財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目中,接受政府部門的項(xiàng)目化管理。后者為非公權(quán)組織化主體自行組織資金,自主開(kāi)展鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目。市場(chǎng)主體、社會(huì)主體是市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)的專業(yè)主體,更適合解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村社會(huì)服務(wù)縱向一體化問(wèn)題。三是鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目驗(yàn)收參與權(quán)。非公權(quán)組織化主體對(duì)參與的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目驗(yàn)收事宜,擁有陳述權(quán)、申辯權(quán)、合理范圍修復(fù)補(bǔ)救權(quán)和驗(yàn)收通過(guò)后的財(cái)政補(bǔ)助權(quán)。

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目驗(yàn)收階段,只有政府相關(guān)部門單方面的驗(yàn)收審計(jì),尚沒(méi)有形成較為完善的市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及農(nóng)戶平等參與的驗(yàn)收機(jī)制。這就造成非公權(quán)組織化主體對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收不知情,只能被動(dòng)地接受政府部門的驗(yàn)收結(jié)果,不能對(duì)項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收小組進(jìn)行及時(shí)的陳述和申辯,驗(yàn)收過(guò)程及結(jié)果僅代表政府方利益,有違整體的公平或正義價(jià)值。而政府的支配性地位加劇了非公權(quán)組織化主體與政府間地位的不平等及非公權(quán)主體的附屬性。立法明確非公權(quán)組織化主體項(xiàng)目驗(yàn)收參與權(quán),籍法源性條款保護(hù)非公權(quán)主體意愿的對(duì)等表達(dá)、合理范圍內(nèi)的修復(fù)補(bǔ)救及財(cái)政補(bǔ)助的惠及,實(shí)現(xiàn)多元主體利益的衡平。

二、農(nóng)地私法制度的完善

公法涉及政體,私法涉及個(gè)人利益。[2]農(nóng)地承載著農(nóng)民安身立命的利益訴求,私法領(lǐng)域農(nóng)地改革的重點(diǎn)匯集于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的拓展。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》正式提出“三權(quán)分置”,“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行?！盵3]黨的十九大報(bào)告指出,完善承包地“三權(quán)”分置制度。[4]沿襲“三權(quán)分置”實(shí)踐的深入,構(gòu)建統(tǒng)一的制度范式是完善農(nóng)地私法制度的重心。

1.規(guī)范概念體系。農(nóng)地三權(quán)分置從法權(quán)結(jié)構(gòu)上對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的再次塑造,形成土地所有權(quán)歸屬集體、土地承包權(quán)歸屬農(nóng)民、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面向各類經(jīng)營(yíng)主體的開(kāi)放法律體系,促進(jìn)農(nóng)地要素的市場(chǎng)流動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化配置,完善了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二分經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu),但“三權(quán)分置”的法律概念體系卻充斥著混亂的術(shù)語(yǔ)架構(gòu)?！叭龣?quán)分置”是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán),換言之,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從屬關(guān)系的種屬概念,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的上位屬概念。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)吸納了“三權(quán)分置”的政策經(jīng)驗(yàn),較明確地形成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)法律架構(gòu),成為“三權(quán)分置”改革的集大成法律。然而,最能體現(xiàn)“三權(quán)分置”改革成果的《農(nóng)村土地承包法》不符合種屬概念的邏輯。按照種屬概念的一般邏輯,要么從種概念到屬概念進(jìn)行規(guī)定,要么從屬概念到種概念進(jìn)行規(guī)定,而《農(nóng)村土地承包法》是按照“種概念(下位概念)→屬概念(上位概念)→種概念(下位概念)”混亂邏輯編排。家庭承包一章中第一節(jié)至第三節(jié)集中規(guī)定了承包方的權(quán)利義務(wù)、承包的原則和程序、承包期限和承包合同,體現(xiàn)了土地承包權(quán)下位種概念的規(guī)定。而第四節(jié)規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)互換和轉(zhuǎn)讓,體現(xiàn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是上位屬概念。第五節(jié)規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán),回到了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)下位種概念。筆者認(rèn)為,承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的再分離,分離的目的是承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán),以便保有承包權(quán)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。因而,不能用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上位概念取代承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán),也不能用下位概念承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)替換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。法律體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一“三權(quán)”概念,并在規(guī)范中準(zhǔn)確使用,以免造成認(rèn)知上的混亂。土地確權(quán)頒證應(yīng)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,涉及土地承包事宜應(yīng)該使用土地承包權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不包含土地承包權(quán),是承包土地的使用農(nóng)戶所享有的權(quán)益,在經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等范圍使用。

2.協(xié)調(diào)的規(guī)則體系。2018年修訂、2019年1月1日生效的《農(nóng)村土地承包法》從制度體系上重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系,在家庭承包之外補(bǔ)充了市場(chǎng)化的拍賣、招標(biāo)等其他方式承包的法律規(guī)定,完善了農(nóng)地承包權(quán)體系。以專節(jié)的形式設(shè)計(jì)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度,豐富了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),放活了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資抵押。但是,這些重大變化在實(shí)務(wù)中存在不周延的問(wèn)題,需要新增實(shí)施細(xì)則加以完善。一是明確土地承包期屆滿后延長(zhǎng)的規(guī)則。《農(nóng)村土地承包法》第二十一條第二款規(guī)定“耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”,“再延長(zhǎng)”的意思是指直接地自動(dòng)地延長(zhǎng)原承包合同的承包期限。但是,是否所有的承包合同到期后都可以再延長(zhǎng)三十年,比如,已去世的承包戶再延長(zhǎng)承包期限顯然不太妥當(dāng)。因而,該條款應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確承包期屆滿后再延長(zhǎng)的適用條件,設(shè)置死亡或喪失集體成員資格的承包戶原承包合同期屆滿合同自動(dòng)終止的限制,其承包地由集體組織按期收回。二是確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)規(guī)則。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立于土地承包權(quán)的一大目標(biāo)就是賦予承包農(nóng)戶更大的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,突破身份禁錮,實(shí)現(xiàn)融資擔(dān)保。但是,立法欠缺土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)規(guī)則。立法給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的新功能,應(yīng)當(dāng)設(shè)置實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的后續(xù)規(guī)則,增加金融機(jī)構(gòu)不能實(shí)現(xiàn)債權(quán)拍賣、流轉(zhuǎn)的規(guī)則。三是嚴(yán)格非糧化使用的規(guī)則限制。土地的農(nóng)業(yè)用途僅區(qū)分農(nóng)用地與建設(shè)用地,而不能區(qū)分糧食作物耕地與經(jīng)濟(jì)作物耕地。糧食安全關(guān)涉國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定,立法應(yīng)當(dāng)設(shè)置糧食產(chǎn)地耕地非糧化使用的規(guī)則限制,在實(shí)現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn)的同時(shí)保障國(guó)家糧食安全。

三、多主體合作私法制度的創(chuàng)新

多主體相互獨(dú)立、相互競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)又相互關(guān)聯(lián)和相互依賴,在各方共同利益的基礎(chǔ)上通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與合作方式的不間斷循環(huán),形成多元統(tǒng)一、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、機(jī)動(dòng)靈活、合作共贏的鄉(xiāng)村振興格局,而合作治理的有效秩序只有依賴法治化的制度體系才能實(shí)現(xiàn)。

1.立法設(shè)定合作主體的法律資格。私法領(lǐng)域鄉(xiāng)村振興合作主體主要包括：一是農(nóng)戶合作主體。農(nóng)戶是具有自然人法律人格的獨(dú)立主體。只有農(nóng)戶作為法律主體,才會(huì)促成農(nóng)戶自身在鄉(xiāng)村振興的主動(dòng)性和內(nèi)生能力的形成。二是市場(chǎng)合作主體。主要包括營(yíng)利性法人和非法人組織,其中農(nóng)業(yè)企業(yè)屬于營(yíng)利法人,個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)屬于營(yíng)利性非法人組織。三是社會(huì)合作主體。主要包括以公益目的而成立的非營(yíng)利法人和非營(yíng)利組織,表現(xiàn)為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。社會(huì)主體不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資格,但是可以作為農(nóng)戶合作的農(nóng)業(yè)服務(wù)主體。四是農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體。主要包括農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等合作經(jīng)濟(jì)組織,根據(jù)現(xiàn)行法律,農(nóng)民合作社和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于法人,具有相應(yīng)的法律主體地位。而法律對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)潛含保守態(tài)度,其法律地位尚不明確,法律應(yīng)當(dāng)明確將家庭農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為新型法人類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

2.立法創(chuàng)立聯(lián)結(jié)農(nóng)戶的多種利益分享機(jī)制?！昂献骰陔p方自愿,而自愿來(lái)自對(duì)利益的權(quán)衡。”[5]多主體合作的私法核心就是建立恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,形成利益共享、互惠互利的多贏關(guān)系。立法可以吸納近年來(lái)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐創(chuàng)新的多種利益聯(lián)結(jié)方式,推動(dòng)以農(nóng)戶為核心的多種利益分享機(jī)制合法化。一是契約型聯(lián)結(jié)機(jī)制合法化。通過(guò)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶自愿簽訂契約,約定利益分配的利益聯(lián)結(jié)方式。二是股權(quán)型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制合法化。通過(guò)村集體或農(nóng)戶入股形成市場(chǎng)主體、農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)方式。實(shí)踐中,已經(jīng)形成村集體或農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、鄉(xiāng)村振興資金等形式入股龍頭企業(yè)或農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體較為普遍的利益聯(lián)結(jié)方式。[6]三是農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈利益機(jī)制合法化。以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的整合、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為載體,建立農(nóng)民與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系緊密型協(xié)作關(guān)系,形成農(nóng)民與合作主體產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。實(shí)踐中出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、農(nóng)村休閑景區(qū)等區(qū)域發(fā)展新載體,推動(dòng)了農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈利益機(jī)制的不斷成熟。[7]

3.立法設(shè)置鄉(xiāng)村振興合作必要的法律限制。鄉(xiāng)村振興是關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家富強(qiáng)的公共利益,[8]但對(duì)于大部分合作主體而言,追求公共利益及實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任并非是真善美的向往,而是對(duì)自身私人利益的追逐和渴望。多主體自利的分歧所帶來(lái)的隱患,有必要在法律中予以合理的限制,一是合作準(zhǔn)入制度。除了合作主體已有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的限制,立法應(yīng)當(dāng)對(duì)合作的企業(yè)主體及社會(huì)主體設(shè)置合作的財(cái)產(chǎn)限制,并嚴(yán)格出資的準(zhǔn)入條件,以保證合作的企業(yè)主體及社會(huì)主體有能力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的社會(huì)責(zé)任。二是有條件獲利制度。鄉(xiāng)村振興合作均帶有一定的公益性質(zhì),帶動(dòng)農(nóng)戶致富的主體按政策享有較為豐厚的補(bǔ)貼及稅費(fèi)優(yōu)惠。因而,市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體的利潤(rùn)采用比例控制,在不虧損的前提下有限分配農(nóng)戶的利益。[9]三是市場(chǎng)規(guī)范制度。多主體合作應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)的市場(chǎng)規(guī)范,嚴(yán)禁市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體借助政府或基層組織進(jìn)行違反市場(chǎng)規(guī)則的操作,通過(guò)下命令、定指標(biāo)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶簽訂契約、入股或流轉(zhuǎn)土地。四是全程監(jiān)管制度。為保證弱勢(shì)農(nóng)戶合作方經(jīng)營(yíng)主體地位,增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)合作資金、合作利益的支配能力,防止市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)主體合作過(guò)程中資本使用、利益分配的失控,減少農(nóng)民失去股本的風(fēng)險(xiǎn),各地相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)村振興合作進(jìn)行全程監(jiān)管,定期督查檢查,強(qiáng)制合作信息公開(kāi),規(guī)范合作運(yùn)作。

從鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)效常態(tài)化法律調(diào)整對(duì)象看,鄉(xiāng)村振興立法不能局限于基于國(guó)家義務(wù)的政府鄉(xiāng)村振興,更多出現(xiàn)的是市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、農(nóng)戶之間形成的平等主體私法關(guān)系。相對(duì)于鄉(xiāng)村振興服務(wù)和管制為核心的公法規(guī)制而言,多主體參與鄉(xiāng)村振興私法應(yīng)以權(quán)利制度為核心,發(fā)揮多主體合作的私法規(guī)范功能。[10]