再議“雙碳”目標(biāo)下政府節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法

向俊杰 張瑩瑩

濟(jì)南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊(duì)

0 前言

為了正確認(rèn)識(shí)和明確區(qū)分政府節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法之間的聯(lián)系和區(qū)別，依法高效、恰當(dāng)?shù)匦惺惯@兩種法定行政管制職能，充分發(fā)揮兩者在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的協(xié)同效用，在碳達(dá)峰碳中和“多目標(biāo)”發(fā)展要求的當(dāng)下，除從法律屬性、實(shí)施目標(biāo)、行使方式等方面對(duì)兩者進(jìn)行詳細(xì)分析外［1］，還有必要從有效配置能源資源的角度出發(fā)，對(duì)兩者進(jìn)行更加豐富、更為深入的分析研究。本文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，以典型案例分析的形式，對(duì)政府節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法進(jìn)行分析和解讀，將兩者實(shí)施過程的合法性、合理性與能源資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性相對(duì)照，并從最大限度追求能源資源配置效率出發(fā)，系統(tǒng)地論證碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下，節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法發(fā)展的新要求，以期對(duì)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)有所增益。

1 一個(gè)有關(guān)節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的典型案例

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行節(jié)能法律法規(guī)規(guī)定，重點(diǎn)用能單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)部門的要求開展能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)和能耗在線監(jiān)測(cè)工作。沒有按照要求開展的，由職能部門以書面形式責(zé)令限期整改。逾期不整改的或者沒有達(dá)到整改要求的，由職能部門處以相應(yīng)數(shù)額的罰款［2］。

重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)制度,既包含節(jié)能管理的內(nèi)容，又含有節(jié)能執(zhí)法的規(guī)定。從時(shí)間順序上來看，其包含三項(xiàng)獨(dú)立的程序，即：（1）針對(duì)重點(diǎn)用能單位——下達(dá)開展能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)和在線監(jiān)測(cè)要求；（2）未按要求開展建設(shè)和監(jiān)測(cè)的——書面責(zé)令限期整改；（3）逾期不整改或者沒有達(dá)到整改要求的——依法予以行政處罰。

從法律屬性上來看，第（1）、（2）項(xiàng)屬于典型的節(jié)能行理程序，即為了公共利益需要，通過制定標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)定目標(biāo)，利用公權(quán)力對(duì)能源領(lǐng)域私權(quán)行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)制。第（3）項(xiàng)則屬于典型的行政執(zhí)法程序，即針對(duì)行政相對(duì)人的具體違法用能行為，依法予以強(qiáng)制性追責(zé)處理。

從實(shí)施方式上來看，第（1）、（2）項(xiàng)適用目的性和靈活性原則，即在下達(dá)要求或責(zé)令限期整改的過程中，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)節(jié)能管理目的為根本指導(dǎo)，靈活運(yùn)用各種激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼工具，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)重點(diǎn)用能單位采取相應(yīng)的用能措施。第（3）項(xiàng)適用程序性和原則性原則，即在實(shí)施行政處罰的過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《行政處罰法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，全面、客觀、公正地履行各項(xiàng)法定程序、調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)，并在法定的種類、幅度限度內(nèi)作出明確具體的行政處罰決定。

在貫徹落實(shí)重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)制度的實(shí)踐中，由于不能正確認(rèn)識(shí)和明確區(qū)分節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法之間的聯(lián)系和區(qū)別，不僅出現(xiàn)了目的性、靈活性和程序性、原則性的錯(cuò)位適用現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)了針對(duì)同一用能行為先后采取自相矛盾的處理措施的情況。

首先，最為典型和最為常見的實(shí)踐，是將第（2）項(xiàng)責(zé)令限期整改錯(cuò)認(rèn)為節(jié)能執(zhí)法，但同時(shí)又以目的性和靈活性來主導(dǎo)執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果。例如，當(dāng)職能部門A發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)用能單位B未按照要求開展能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)和在線監(jiān)測(cè)工作時(shí)，先對(duì)B 進(jìn)行了行政處罰立案，爾后才向B 下達(dá)責(zé)令限期整改通知書，但此后A并未按照《行政處罰法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，履行相應(yīng)的行政處罰法定程序，而是直到B完成整改后，才又在未經(jīng)事先告知事實(shí)、理由、依據(jù)以及聽取陳述、申辯的情況下，直接對(duì)B作出不予行政處罰決定。在此種情形中，A 將原本屬于節(jié)能管理領(lǐng)域中的事項(xiàng)硬生生地轉(zhuǎn)變到節(jié)能執(zhí)法領(lǐng)域中來，將職能部門的管理職責(zé)直接轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)用能單位的法定強(qiáng)制性用能義務(wù)，將節(jié)能行政處罰當(dāng)成實(shí)現(xiàn)節(jié)能管理目的的任意性手段，不但突破了節(jié)能執(zhí)法的程序性和原則性，損害法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，更是違反了節(jié)能管理的目的性原則，將維護(hù)公共利益和保護(hù)、協(xié)調(diào)私人合法權(quán)益發(fā)展的公權(quán)力，擅自變更為威嚇、脅迫私人合法權(quán)益的任由其隨意操控的工具和手段，極大地破壞了政府的形象和公信力。

其次，將第（3）項(xiàng)節(jié)能執(zhí)法無(wú)限期延后，借以“柔性執(zhí)法”“營(yíng)商環(huán)境”等理由，對(duì)逾期不整改或者沒有達(dá)到整改要求的，拒不予以行政處罰立案，放任違法用能行為的持續(xù)。例如，職能部門A 在下達(dá)責(zé)令限期整改通知書后，重點(diǎn)用能單位B 逾期未整改或者整改后仍未達(dá)到要求，A 在無(wú)法采取其他有效節(jié)能管理措施的情形下，仍以推行“柔性執(zhí)法”、優(yōu)化“營(yíng)商環(huán)境”等為由，拒絕依法對(duì)B進(jìn)行行政處罰立案，這最終將導(dǎo)致B 的違法用能行為在客觀上一直存續(xù)而又無(wú)有效法律監(jiān)管。毫無(wú)疑問，這同樣會(huì)在嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威和尊嚴(yán)的同時(shí)，又極大地破壞政府的形象和公信力。

此外，為有效推進(jìn)重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)和在線監(jiān)測(cè)工作的開展，在第（1）項(xiàng)節(jié)能管理中，通常會(huì)配以財(cái)政補(bǔ)貼、資金補(bǔ)助等行政獎(jiǎng)勵(lì)性政策。在不能明確區(qū)分上述（1）、（2）、（3）項(xiàng)本質(zhì)屬性以及正確實(shí)施節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的情況下，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一方面認(rèn)定重點(diǎn)用能單位違反行政管理秩序，應(yīng)予行政處罰，另一方面卻又要對(duì)其改正違法行為的行為予以獎(jiǎng)勵(lì)，將行政處罰和行政獎(jiǎng)勵(lì)同時(shí)適用于同一事實(shí)，嚴(yán)重混淆了追責(zé)違法與鼓勵(lì)先進(jìn)之間的區(qū)別。例如，在把第（2）項(xiàng)錯(cuò)認(rèn)為節(jié)能執(zhí)法，對(duì)重點(diǎn)用能單位B 進(jìn)行行政處罰立案的同時(shí)責(zé)令其限期整改，而隨后，又要依照相關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)性政策，對(duì)B 依照整改要求實(shí)施的建設(shè)和監(jiān)測(cè)行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在任何時(shí)候，法律的公平和正義都不允許任何人以任何形式從自己的違法行為中獲益，此種情形的出現(xiàn)，更是會(huì)在嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威和尊嚴(yán)的同時(shí)，又極大地破壞政府的形象和公信力。

2 節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)分析

節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的實(shí)施，不僅直接關(guān)系到法律的權(quán)威和尊嚴(yán)、政府的形象和公信力，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，也同樣關(guān)涉著能源資源的配置效率，并最終影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

在社會(huì)能源資源配置過程中，無(wú)論是節(jié)能管理還是節(jié)能執(zhí)法，都是從公共利益出發(fā)，通過公權(quán)力的行使以期對(duì)社會(huì)能源資源進(jìn)行最有效配置的一種方式或手段。作為能源行政管制領(lǐng)域中最主要和最重要的兩種公權(quán)力行使手段，節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法在追求最有效配置社會(huì)能源資源目標(biāo)的同時(shí)，選擇的實(shí)施路徑和采取的具體措施與手段大相徑庭。從能源資源的價(jià)值增殖和分配角度來看，節(jié)能管理主要側(cè)重于通過政策性鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，充分發(fā)揮用能單位在市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制下的主動(dòng)性和積極性，從而最大限度地提升能源資源的配置效率，在促進(jìn)用能單位能源資源價(jià)值增殖的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)能源資源價(jià)值的提升，即實(shí)現(xiàn)個(gè)體財(cái)富和社會(huì)共同財(cái)富的同時(shí)增加。而節(jié)能執(zhí)法則主要是通過實(shí)施強(qiáng)制性的節(jié)能監(jiān)督或追責(zé)措施，限制、禁止用能單位以違法方式利用能源資源，防止其在追求能源資源價(jià)值增殖的過程中損害社會(huì)公共利益，即防止其以損害或竊取社會(huì)共同財(cái)富的方式增加其個(gè)體財(cái)富。從能源資源利用的成本和費(fèi)用承擔(dān)來說，節(jié)能管理在追求社會(huì)能源資源最有效配置時(shí)，通常會(huì)對(duì)用能單位的創(chuàng)新與進(jìn)步給予行政性鼓勵(lì)和支持，或者直接給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼或資金補(bǔ)助，即一般由代表公權(quán)力的行政部門與作為個(gè)體的用能單位共同承擔(dān)能源資源利用效率提升的成本或費(fèi)用。而節(jié)能執(zhí)法在防止以違法方式低效利用能源資源時(shí)，通常會(huì)以強(qiáng)制性行政命令的方式責(zé)令停止、改正違法用能行為，并根據(jù)違法用能行為的性質(zhì)、情節(jié)及后果等作出相應(yīng)的行政處罰決定，即一般由違法用能主體單獨(dú)承擔(dān)能源資源利用效率的提升成本或費(fèi)用，且必要時(shí)，其還要對(duì)社會(huì)公共利益作出相應(yīng)的賠償。

在以經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法度量節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的收益和效用時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)分別對(duì)兩者進(jìn)行全面、透徹的成本收益分析，并在法律允許的限度內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)性原則合理選擇兩者的適用情形和方式，保證能以最有效率的方式配置能源資源，爭(zhēng)取使社會(huì)能源資源配置總體上達(dá)到或者接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)制度，目的是“提高能源利用效率，控制能源消費(fèi)總量，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”［2］。其中，“提高能源利用效率”，一方面會(huì)增加能源資源的經(jīng)濟(jì)收益，實(shí)現(xiàn)“節(jié)能、增效”，另一方面也將提升能源資源的社會(huì)效用，實(shí)現(xiàn)“減排、降污”，由其產(chǎn)生的總體收益或效用通常由個(gè)體和社會(huì)共同分享。“控制能源消費(fèi)總量”，一方面可能是能源利用效率提高的結(jié)果，另一方面也可能是政策性削減投資項(xiàng)目、關(guān)?，F(xiàn)有產(chǎn)能所導(dǎo)致，在后一種情況下，在其實(shí)現(xiàn)污染防治、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共效用的同時(shí)，一般也會(huì)減損特定用能主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益?！按龠M(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，則是要追求經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益在整體上的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，尤其是環(huán)境效益和社會(huì)效益。從成本和收益的視角來看，實(shí)施重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)制度，既可增加私人能源資源價(jià)值又可提升能源資源利用的總體社會(huì)效用，同時(shí)有益于特定重點(diǎn)用能單位和社會(huì)總體。但，由上述分析可知，其中僅“提高能源利用效率”這一項(xiàng)直接涉及私人收益的增加，而其他兩項(xiàng)不但不涉及，甚至還會(huì)在一定的條件下導(dǎo)致私人利益的減損。

一般情況下，作為個(gè)體的特定重點(diǎn)用能單位，將僅會(huì)根據(jù)其所能得到的私人收益，來衡量其將支付的私人成本，不愿甚至抗拒對(duì)其他社會(huì)收益支付任何的私人成本。而且其私人成本的支付意愿與其私人收益與其他社會(huì)收益的比重成正比，即當(dāng)私人收益相比于其他社會(huì)收益越大時(shí)，支付意愿越高，反之，支付意愿越低。如果沒有其他方面的投入或者外部強(qiáng)制力的干涉，則將會(huì)造成總體成本或費(fèi)用投入不足，從而導(dǎo)致重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)制度目標(biāo)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，尤其是環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)更將是無(wú)從談起。

節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上是以公權(quán)力為后盾，在促進(jìn)能源資源私人收益增加的同時(shí)，保障其環(huán)境效益和社會(huì)效益充分實(shí)現(xiàn)的一種節(jié)能行政管制手段或工具。正確實(shí)施節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法，是實(shí)現(xiàn)能源資源私人權(quán)益和社會(huì)效用共同提升的基本要求和必要條件。通過節(jié)能管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)和行政獎(jiǎng)勵(lì)兩種機(jī)制的協(xié)同作用，在鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)私人成本支付的同時(shí)又可直接提供足夠的社會(huì)公共成本，共同分擔(dān)能源資源有效配置的成本或費(fèi)用。通過節(jié)能執(zhí)法，限制、禁止對(duì)能源資源的低效、違法利用，并對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為予以強(qiáng)制性追責(zé)，從而在保證依法合理利用能源資源的同時(shí)促進(jìn)能源資源的總體社會(huì)效用的實(shí)現(xiàn)。

3 “雙碳”目標(biāo)下節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的新要求

我國(guó)的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和公平合理平衡發(fā)展而提出的，同時(shí)也是黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持公平的正義發(fā)展理念的一貫體現(xiàn)［3］?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法必須從之前的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“單目標(biāo)任務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛲瑫r(shí)服務(wù)于滿足人民群眾美好生活需要和平衡、充分發(fā)展的“雙目標(biāo)或多目標(biāo)任務(wù)”［1］。在“雙碳”目標(biāo)下，節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法必須要從單純考慮經(jīng)濟(jì)效益向更加注重經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，必須要根據(jù)誰(shuí)受益、誰(shuí)付出的公平原則正確處理好私人與社會(huì)之間的收益分配和成本承擔(dān)，必須要以高度的責(zé)任心和強(qiáng)烈的使命感最大限度地提高能源資源的整體配置效率。

1）由于能源資源的稀缺性和環(huán)境影響性特征，能源資源消耗和利用產(chǎn)生的社會(huì)和環(huán)境外部性問題日益凸顯，節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法是“雙碳”目標(biāo)下解決該外部性問題最主要和最重要的行政管制手段，無(wú)論是節(jié)能管理還是節(jié)能執(zhí)法，都應(yīng)當(dāng)努力通過合法、高效手段將環(huán)境和社會(huì)的效用與成本納入到能源資源利用的經(jīng)濟(jì)分析中，即通過將外部性問題“內(nèi)部化”，使私人和社會(huì)的成本與收益達(dá)至相應(yīng)的平衡。

2）由于能源資源的基礎(chǔ)性和綜合性作用，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，能源資源配置的公平問題就顯得尤為重要，節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法在調(diào)整和規(guī)制能源資源的消耗和利用過程中，只有堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)付出的公平原則，才能協(xié)調(diào)好各方的主動(dòng)性和積極性，從而在整體上以最有效率的方式配置能源資源。

3）由于能源資源配置中的公、私領(lǐng)域并不是完全分離和絕對(duì)的，而是相互滲透和可相互轉(zhuǎn)化的，因此，必須以高度的責(zé)任心和強(qiáng)烈的使命感，合理、恰當(dāng)?shù)卮_定節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的適用情形和方式，同時(shí)維護(hù)好能源資源利用過程中的私人權(quán)益和公共利益。

“雙碳”目標(biāo)下，節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法由“單目標(biāo)任務(wù)”轉(zhuǎn)向“雙目標(biāo)或多目標(biāo)任務(wù)”，就是要求在其實(shí)施過程中，既要考慮技術(shù)上的可行性，又要考慮經(jīng)濟(jì)上的合理性，同時(shí)還要考慮環(huán)境和社會(huì)的可承受性，通過依法對(duì)能源資源的協(xié)調(diào)和規(guī)制，真正實(shí)現(xiàn)“節(jié)能降耗、減污增效”以及“保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

節(jié)能管理和節(jié)能執(zhí)法的實(shí)施效能，直接影響著我國(guó)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，除從法律屬性、實(shí)施目標(biāo)、行使方式等方面對(duì)兩者進(jìn)行了解和把握外，更有必要從有效配置能源資源出發(fā)，對(duì)兩者進(jìn)行更加深入、全面和透徹的理解和掌握。只有這樣，才能深入認(rèn)識(shí)兩者之間的差異、有效協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系、充分發(fā)揮兩者各自的效能及其協(xié)同效應(yīng)，從而有效促進(jìn)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。