社區(qū)教育基層組織管理體系建設(shè)研究
——以山東省為例

寧雪文,李笑梅

(山東開放大學(xué),山東 濟南 250014)

社區(qū)教育是終身教育的重要組成部分,對于實現(xiàn)國民整體素質(zhì)提升,推進社會文明進步有著重要意義。社區(qū)教育組織管理體系是社區(qū)教育得以發(fā)展的基本保障,是推動社區(qū)教育發(fā)展的關(guān)鍵要素。近幾年,山東省社區(qū)教育組織管理體系建設(shè)已取得長足進步,地市級社區(qū)教育機構(gòu)已全部建設(shè)完成,但在組織管理體系建設(shè)中尚存在諸多不足,尤其是基層社區(qū)教育組織管理體系建設(shè)仍有較大欠缺。本文基于2022年底全省社區(qū)教育統(tǒng)計數(shù)據(jù),在剖析社區(qū)教育基層組織管理體系概念與組成要素的基礎(chǔ)上,分析全省基層社區(qū)教育發(fā)展現(xiàn)狀,并就現(xiàn)存典型問題,探尋可行性實踐路徑。

一、社區(qū)教育基層組織管理體系含義與構(gòu)成要素

本研究所指的社區(qū)教育基層組織管理體系,是指由省級社區(qū)教育機構(gòu)山東省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心組織建立的五級社區(qū)教育機構(gòu)(省—市—縣/區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道—村/居)中第三級區(qū)/縣級及以下的社區(qū)教育機構(gòu),其中共包含區(qū)/縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道—村/居三個層級。社區(qū)教育基層組織管理體系研究對象是區(qū)縣及以下社區(qū)教育組織管理行為的總和,其構(gòu)成因素主要包含社區(qū)教育組織架構(gòu)、人員配備、社區(qū)教育經(jīng)費、社區(qū)教育資源四個方面。[1]社區(qū)教育組織架構(gòu)作為社區(qū)教育的整體結(jié)構(gòu),是開展社區(qū)教育工作的根本依托。社區(qū)教育人員是基層社區(qū)教育工作得以開展的靈魂和生命力,是基層社區(qū)教育工作的核心支撐?；鶎由鐓^(qū)教育人員包含管理人員、專兼職教師和志愿者。社區(qū)教育經(jīng)費是指用于支持社區(qū)教育發(fā)展的專項資金,是社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的重要保障,包括社區(qū)教育人員薪資、教育設(shè)施建設(shè)、教育資源采購、培訓(xùn)等方面的支出。社區(qū)教育資源是社區(qū)教育服務(wù)的重要基礎(chǔ),是開展社區(qū)教育工作的物質(zhì)載體。

二、社區(qū)教育基層組織管理體系的現(xiàn)狀與問題

(一)社區(qū)教育組織架構(gòu)不健全

根據(jù)山東省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心制定的社區(qū)教育機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃,將社區(qū)教育機構(gòu)劃分為五個層級,分別是省級社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心—地市級社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心—縣(市、區(qū))社區(qū)教育學(xué)院—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社區(qū)教育中心校—村(居)社區(qū)教育學(xué)校。截至2022年底,全省縣級行政區(qū)136個,設(shè)有社區(qū)教育機構(gòu)的縣級行政區(qū)115個,區(qū)縣級社區(qū)教育機構(gòu)覆蓋率為84.6%。未成立社區(qū)教育機構(gòu)的縣級行政區(qū)21個,主要集中于德州、日照、東營幾地市。區(qū)縣級社區(qū)教育學(xué)機構(gòu)多為非獨立辦公機構(gòu),其中合署辦公12家,獨立辦公僅有7家,其余機構(gòu)掛靠在區(qū)縣中等職業(yè)學(xué)?；虍?shù)馗呗氃盒?nèi)。全省1822個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃,建有社區(qū)教育機構(gòu)的區(qū)劃842個,覆蓋率為46%;其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級社區(qū)教育機構(gòu)多集中于濟南和青島兩市。全省村居社區(qū)教育組織架構(gòu)除青島和濟南較為完整,其他地市基本未成立相關(guān)機構(gòu)。

社區(qū)教育組織架構(gòu)目前最為突出的問題是架構(gòu)不健全,尤其第四、第五層級鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(居)社區(qū)教育機構(gòu)覆蓋率低。社區(qū)教育機構(gòu)是社區(qū)教育得以開展的根本依托,組織架構(gòu)不健全會產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)。區(qū)縣級別如不設(shè)立社區(qū)教育機構(gòu),其鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道級別社區(qū)教育機構(gòu)就無法設(shè)立,直接影響本地區(qū)社區(qū)教育工作開展,導(dǎo)致當?shù)厣鐓^(qū)教育發(fā)展遲緩,進而造成社區(qū)教育地域發(fā)展不平衡。從近幾年全省社區(qū)教育工作開展情況來看,未設(shè)立社區(qū)教育機構(gòu)的地區(qū)工作開展難度大,主要體現(xiàn)在以下三個方面:一是每年全國社區(qū)教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作無法完成,當?shù)貨]有相關(guān)機構(gòu)和人員負責此項工作,數(shù)據(jù)填報難度大;二是國家與省級社區(qū)教育相關(guān)活動參與率低;三是本地區(qū)很少開展其他社區(qū)教育相關(guān)活動。

(二)師資與志愿者隊伍建設(shè)滯后

根據(jù)教育部開展的社區(qū)教育統(tǒng)計工作數(shù)據(jù),截至2022年底,全省區(qū)縣級社區(qū)教育機構(gòu)共有管理人員324人,專職教師684人,兼職教師2323人,其中多數(shù)工作人員既是管理人員又是專職或兼職教師;區(qū)縣級社區(qū)志愿者共計26696名。相比社區(qū)教育發(fā)展較好的四川、浙江等省份差距依然懸殊。在社區(qū)教育工作人員管理方面,更是缺乏相應(yīng)的人員管理制度,包括招聘、考核、晉升、培訓(xùn)等方面制度。山東省雖然已出臺一系列政策和措施,加強社區(qū)教育人員配備與培訓(xùn),但在實際工作中仍存在一些問題,主要有以下幾個方面:一是基層社區(qū)教育人員配備數(shù)量不足,現(xiàn)有的社區(qū)教育師資和志愿者遠不能滿足社區(qū)教育實際需求,尤其越往基層延伸,人員供需矛盾越突出。二是基層社區(qū)教育專兼職教師專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。在現(xiàn)有的社區(qū)教育師資隊伍中,有相關(guān)專業(yè)教育背景或工作經(jīng)驗的人員較少,絕大多數(shù)人員是由基礎(chǔ)教育教師調(diào)劑而來,這部分人員普遍年齡偏大,缺乏社區(qū)教育相關(guān)從業(yè)知識和經(jīng)驗。三是缺乏對師資隊伍的培訓(xùn)。培訓(xùn)活動對于沒有專業(yè)背景和從業(yè)經(jīng)驗的教師十分必要,但在實際工作中,全省范圍內(nèi)針對社區(qū)教育基層工作者的培訓(xùn)極少,近兩年來,除山東省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心定期開展社區(qū)教育骨干研修培訓(xùn)班與智慧助老師資培訓(xùn)外,大部分地市未對社區(qū)教育從業(yè)者開展定期培訓(xùn)。四是人員管理不規(guī)范?；鶎由鐓^(qū)教育部門大多未制定相應(yīng)的社區(qū)教育人員管理政策,沒有明確的人員考核獎懲制度,給相關(guān)工作人員帶來很多現(xiàn)實困境,從而影響從業(yè)人員工作積極性。[2]

(三)資源建設(shè)不充分,整合不到位,整體利用率低

全國社區(qū)教育、老年教育以及終身教育公共服務(wù)平臺相關(guān)信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我省基層社區(qū)教育平臺共4個,其中區(qū)縣級網(wǎng)站3個,均集中在青島市。鎮(zhèn)街新媒體公共服務(wù)平臺1個,在諸城市百尺河鎮(zhèn)。省級社區(qū)教育平臺2個,地市級社區(qū)教育平臺4個。信息時代,數(shù)字化平臺是學(xué)習(xí)資源的重要載體,就目前網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)現(xiàn)狀來看,全省社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)并不樂觀。不僅網(wǎng)絡(luò)平臺較少,而且由于基層經(jīng)費缺乏,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)教育機構(gòu),資源建設(shè)不充分問題顯著。

由于當前社區(qū)教育普遍存在“多頭管理”問題,相關(guān)部門之間的配合與資源整合不夠,導(dǎo)致各項基層社區(qū)教育資源未得到綜合利用,資源閑置、浪費現(xiàn)象嚴重。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是社區(qū)教育資源分散。社區(qū)教育資源分散在不同的部門、機構(gòu)、組織中,如教育、文化、衛(wèi)生、體育等,缺乏整合與協(xié)調(diào)。二是社區(qū)教育資源配置不均。經(jīng)濟水平較高的基層地區(qū)社區(qū)教育資源相對豐富,欠發(fā)達社區(qū)缺乏基本的社區(qū)教育資源,這種資源配置不均現(xiàn)象進而帶來社區(qū)教育服務(wù)水平的差異。三是社區(qū)教育資源信息交流不暢,社區(qū)教育資源的利用難度較大,很多居民不知道社區(qū)教育資源的存在和利用方法。資源建設(shè)不充分加之整合不到位,致使基層社區(qū)教育資源整體利用率低。

(四)經(jīng)費支持嚴重不足

教育部社區(qū)教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,目前我省區(qū)縣一級社區(qū)教育機構(gòu)有專項財政經(jīng)費的區(qū)縣僅有20個,占比約為18%;且財政撥款數(shù)額多在30萬元以下,個別區(qū)縣不到10萬元;人均經(jīng)費多在1元左右,最少則為人均0.055元?；鶎由鐓^(qū)教育經(jīng)費不足問題嚴重。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是社區(qū)教育經(jīng)費投入嚴重不足。正如數(shù)據(jù)顯示,我省基層社區(qū)教育經(jīng)費投入比例低,80%區(qū)縣級別機構(gòu)沒有相應(yīng)專項經(jīng)費且有撥款的區(qū)縣經(jīng)費數(shù)額低,嚴重影響社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。二是社區(qū)教育經(jīng)費來源單一。山東省社區(qū)教育經(jīng)費主要依靠政府投入,缺乏多元化的經(jīng)費來源,難以滿足社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的需求。三是社區(qū)教育經(jīng)費分配使用不合理。在社區(qū)教育經(jīng)費的實際使用過程中,部分有社區(qū)教育專項經(jīng)費的單位,并未完全將經(jīng)費用于社區(qū)教育工作,社區(qū)教育經(jīng)費列支缺乏科學(xué)性。

三、社區(qū)教育基層組織管理體系建設(shè)對策

(一)完善基層社區(qū)教育組織架構(gòu)

黨的二十大報告中提出要“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”,凸顯了體系建設(shè)的重要意義,強調(diào)了高質(zhì)量教育體系與實現(xiàn)教育公平的關(guān)系,這意味著從學(xué)前教育到終身教育,讓每一個個體都有機會享有優(yōu)質(zhì)教育資源,必須要以良好的教育體系作為基礎(chǔ)保障。社區(qū)教育是終身教育的重要組成部分,組織架構(gòu)建設(shè)又是開展社區(qū)教育的根本依托,鑒于我省目前社區(qū)教育機構(gòu)的現(xiàn)狀,社區(qū)教育基層組織管理體系建設(shè)當務(wù)之急是盡快建成完善的基層社區(qū)教育組織架構(gòu),尤其是第三四層級社區(qū)教育組織架構(gòu)。在基層社區(qū)教育組織體系建設(shè)上,堅持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合,在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時,注重鼓勵多元主體參與社區(qū)教育活動,形成多層次的社區(qū)教育綜合體系。[3]在十四五規(guī)劃期間,重點開展21個區(qū)縣級社區(qū)教育機構(gòu)設(shè)立工作,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社區(qū)教育機構(gòu)覆蓋率達到80%以上,積極推進村(居)社區(qū)教育機構(gòu)建設(shè)。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)現(xiàn)實情況,在實際組織架構(gòu)建設(shè)過程中,也可依托比較成型的文化館體系,與當?shù)劓?zhèn)街文化站和村居文化大院相結(jié)合。鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和其他組織面向社區(qū)居民提供社區(qū)教育服務(wù),參與基層社區(qū)教育組織架構(gòu)建設(shè)。

(二)堅持引培共舉原則,推進工作人員隊伍建設(shè)

基層社區(qū)教育工作人員隊伍建設(shè)應(yīng)堅持培養(yǎng)引進相結(jié)合原則,在優(yōu)化現(xiàn)有師資與志愿者隊伍的同時,積極引進新的社區(qū)教育從業(yè)人員,擴大志愿者隊伍。定期開展相關(guān)從業(yè)人員和志愿者培訓(xùn)活動,條件允許可就地開展培訓(xùn),無條件開展培訓(xùn)的基層機構(gòu)可積極參與省社區(qū)教育服務(wù)中心開展的各項培訓(xùn)活動。通過逐步完善基層社區(qū)教育從業(yè)人員管理制度,提升人員待遇,優(yōu)化晉升渠道,持續(xù)吸引新生力量。在基層社區(qū)教育工作人員隊伍建設(shè)方面,可參考諸城市做法,一是按常住人口比例配備專職教師,編制單列,待遇與晉升渠道與中小學(xué)教師相同,激發(fā)社區(qū)教育工作者積極性,同時增強基層社區(qū)教育工作的吸引力;二是持續(xù)開展社區(qū)教育“能者為師”活動,有計劃地從農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技、文體、高等院校選聘有一技之長且熱愛社區(qū)教育事業(yè)的人員作為社區(qū)教育兼職教師,建立市、鎮(zhèn)兩級社區(qū)教育師資庫,形成教師資源共享機制;三是建立一支由退休老干部、老教師、醫(yī)生、在職中小學(xué)教師和在校大學(xué)生等組成的社區(qū)教育志愿者隊伍,開展社區(qū)教育志愿服務(wù)。[4]

(三)加強基層社區(qū)教育資源建設(shè)與整合,提升資源利用率

加強社區(qū)教育資源整合,需要政府牽頭加強對各方社區(qū)教育資源的協(xié)調(diào),拓展社區(qū)教育學(xué)院與社區(qū)教育學(xué)校的設(shè)施統(tǒng)籌,建立社區(qū)教育資源共享平臺,增強基層社區(qū)教育機構(gòu)間的資源互聯(lián)互通,提高資源利用效率。同時,需要加強社區(qū)居民對社區(qū)教育資源的知曉度和利用能力,提高社區(qū)教育資源服務(wù)的普及率和覆蓋面。黨的二十大報告中提出要推進教育數(shù)字化,建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國,以教育信息化提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益,實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的廣泛共享。在基層社區(qū)教育資源建設(shè)與整合過程中,尤其應(yīng)注重網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)與使用推廣,實現(xiàn)社區(qū)居民泛在式學(xué)習(xí)。考慮到網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)和維護費用較高,鼓勵地市建立專門的社區(qū)教育網(wǎng)站供區(qū)縣及以下社區(qū)教育機構(gòu)使用,也可注冊使用省級社區(qū)教育平臺;各級平臺之間應(yīng)做好資源共建與共享,整體提升資源利用率。

(四)多渠道加強社區(qū)教育經(jīng)費投入,增強經(jīng)費使用科學(xué)性

在基層社區(qū)教育經(jīng)費方面可以學(xué)習(xí)借鑒成都市的經(jīng)驗做法,逐步建立由政府投入、社會贈予、學(xué)習(xí)者合理分擔的多渠道經(jīng)費籌措機制,拓展基層社區(qū)教育經(jīng)費來源渠道。[5]各級政府應(yīng)加大基層社區(qū)教育投入,尤其在鄉(xiāng)村振興大背景下,加強對農(nóng)村社區(qū)教育扶持力度,按照常住人口人均不少于1—2元的標準落實社區(qū)教育經(jīng)費。鼓勵企業(yè)和其他社會組織參與到基層社區(qū)教育活動中,共同構(gòu)筑基層社區(qū)教育經(jīng)費多元供給機制。在公益性社區(qū)教育基礎(chǔ)上,鼓勵社會力量以市場化的方式為居民提供專業(yè)化個性化的社區(qū)教育服務(wù)。建立科學(xué)的社區(qū)教育經(jīng)費管理制度,合理分配和使用經(jīng)費,確保經(jīng)費使用的規(guī)范性和透明度。嚴格落實社區(qū)教育經(jīng)費預(yù)算審核制度,確保有限的經(jīng)費真正用在基層社區(qū)教育活動中。

總而言之,推動基層社區(qū)教育發(fā)展的關(guān)鍵在于完善基層社區(qū)教育組織管理體系。社區(qū)教育組織管理體系建設(shè)不僅要重視內(nèi)涵建設(shè),在組織架構(gòu)、人員配備、資源整合與利用等方面發(fā)力,更應(yīng)注重培育發(fā)展社區(qū)教育的意識,通過宣傳引導(dǎo)營造發(fā)展社區(qū)教育的良好氛圍。政府部門應(yīng)盡早將社區(qū)教育納入考核督導(dǎo)體系,以此作為推動社區(qū)教育發(fā)展的有力抓手,推動全省社區(qū)教育體系化發(fā)展。