社區(qū)教育組織管理機(jī)構(gòu)組織形式與功能定位研究
——以山東省為例

溫智嵩

(山東開(kāi)放大學(xué),山東 濟(jì)南 250014)

自2016年山東省教育廳批準(zhǔn)成立山東省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心以來(lái),山東省社區(qū)教育在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策制度建立、教育資源整合擴(kuò)充、數(shù)字化信息化建設(shè)等方面取得了一定的發(fā)展,社區(qū)教育的影響力和存在感持續(xù)提升,城鄉(xiāng)社區(qū)居民的認(rèn)可度和參與度不斷增強(qiáng)。

社區(qū)教育作為構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)重要載體,打造終身教育體系的重要環(huán)節(jié),“辦好人民滿意的教育”的重要途徑,其作用和地位已經(jīng)不容小覷。但也應(yīng)看到,在山東省社區(qū)教育近十年的發(fā)展過(guò)程中還存在大量的問(wèn)題,嚴(yán)重制約著社區(qū)教育的發(fā)展。本文以山東省社區(qū)教育組織管理機(jī)構(gòu)的組織形式和功能定位為切入點(diǎn),探索山東省社區(qū)教育高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展的有效途徑。

一、山東省社區(qū)教育發(fā)展特征

(一)受教育群體的多元性、復(fù)雜性

社區(qū)教育的對(duì)象涵蓋了城市和農(nóng)村地區(qū)的廣大社區(qū)居民,覆蓋范圍十分廣泛。這意味著社區(qū)教育所面向的受眾在年齡段、受教育程度、學(xué)習(xí)需求、興趣愛(ài)好等方面具有多元性、復(fù)雜性的特征。社區(qū)教育往往是社區(qū)居民依個(gè)人興趣、需求等因素自發(fā)參與,學(xué)習(xí)內(nèi)容的吸引力直接影響參與度,這對(duì)學(xué)習(xí)資源內(nèi)容的質(zhì)量和形式都提出了較高的要求。[1]

(二)教育內(nèi)容的普適性、易學(xué)性

社區(qū)教育的對(duì)象大多為成年人,除去部分離退休老年人,大部分成年人因?yàn)楣ぷ骱图彝サ确矫娴脑?注定難以將大量的時(shí)間和精力投入到學(xué)習(xí)當(dāng)中,所以在學(xué)習(xí)內(nèi)容上更偏向于實(shí)用性、可操作性的“干貨”內(nèi)容,對(duì)需要較高知識(shí)門(mén)檻和理論性太強(qiáng)的學(xué)習(xí)內(nèi)容參與度不高。對(duì)于社區(qū)教育而言,如果學(xué)習(xí)資源不能真正被居民所接受,則終將淪為“花架子”“形象工程”,失去“市場(chǎng)”和口碑。這些特征都要求社區(qū)教育課程內(nèi)容具有針對(duì)不同對(duì)象的適應(yīng)性和易學(xué)性。

(三)教育形式的多樣性、靈活性

由于社區(qū)居民參與社區(qū)教育主要是自發(fā)主動(dòng)行為,這就對(duì)社區(qū)教育課程的吸引力提出了很高要求,既能夠達(dá)到寓教于樂(lè),又能夠借助多種教育形式實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地利用閑暇碎片化時(shí)間學(xué)習(xí),還能夠通過(guò)線下沙龍、線上社區(qū)、講座論壇等形式加強(qiáng)社交屬性,增加居民對(duì)社區(qū)教育活動(dòng)的參與性。

二、山東省社區(qū)教育組織機(jī)構(gòu)建設(shè)存在的問(wèn)題

(一)缺少全局性、系統(tǒng)性規(guī)劃

隨著城鄉(xiāng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)教育需求不斷增加,山東各級(jí)教育主管部門(mén)通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策,開(kāi)展各類不同形式和內(nèi)容的社區(qū)教育活動(dòng),積極推進(jìn)社區(qū)教育,并取得了一定成效。具有代表性的有山東省教育廳下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》,青島市教育局等7部門(mén)聯(lián)合制定的《關(guān)于加快推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的若干措施》,日照教育局發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)的通知》,濟(jì)南市開(kāi)展的“泉學(xué)e站”全民終身學(xué)習(xí)項(xiàng)目,濰坊諸城市開(kāi)展的“農(nóng)村社區(qū)教育”實(shí)踐探索項(xiàng)目等。上述政策和案例都充分立足實(shí)際,為推進(jìn)社區(qū)教育向系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、特色化等方面發(fā)展提供了十分重要的借鑒意義。

但是,從這些政策案例當(dāng)中也不難發(fā)現(xiàn),站在全省的角度,雖然省教育廳下發(fā)了全省性的社區(qū)教育發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn),各地市也依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定了社區(qū)教育發(fā)展對(duì)策,并開(kāi)展了一系列活動(dòng),但從社區(qū)教育自身的特點(diǎn)來(lái)看,想要發(fā)展好并不是單純依靠教育部門(mén)一家就能解決的。例如,機(jī)構(gòu)人員配備方面,經(jīng)費(fèi)支持方面,公共場(chǎng)所的建設(shè)和使用方面等。在關(guān)鍵的人員晉升、財(cái)政保障、績(jī)效考核等問(wèn)題上缺少科學(xué)系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃部署,經(jīng)常存在責(zé)任和利益不匹配的情況,這是導(dǎo)致社區(qū)教育“多頭領(lǐng)導(dǎo)”“各自為政”、低水平重復(fù)建設(shè)的癥結(jié)所在,只有將關(guān)鍵問(wèn)題打通理順,社區(qū)教育才能談發(fā)展,才不會(huì)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié),流于形式。

(二)缺少約束性的政策法規(guī)支持

近年來(lái),社區(qū)教育因其在構(gòu)建全面終身教育體系建設(shè)、應(yīng)對(duì)人口老齡化現(xiàn)狀、助力社區(qū)治理等方面發(fā)揮出積極作用,地位逐漸提升,各級(jí)政府也積極出臺(tái)相關(guān)政策予以支持推進(jìn)。但是,在立法層面上一直存在滯后現(xiàn)象。就山東省而言,除了前文提到的省市級(jí)層面的政策性指導(dǎo)文件之外,并沒(méi)有上升到法規(guī)高度的文件,這就導(dǎo)致社區(qū)教育的發(fā)展缺少必要的法律保障,勢(shì)必導(dǎo)致在具體目標(biāo)的執(zhí)行上缺少?gòu)?qiáng)制性和約束性。社區(qū)教育的持續(xù)健康發(fā)展,離不開(kāi)完善的法律法規(guī)保障。

(三)經(jīng)費(fèi)保障不到位

社區(qū)教育是一項(xiàng)惠及民生的公益性事業(yè),它的性質(zhì)決定了其必須有持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政支持。但因其經(jīng)濟(jì)效益不明顯,社會(huì)效益的產(chǎn)生又具有一定的滯后性,加之山東省教育經(jīng)費(fèi)較為緊張,只能將重心放在較為重要的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等方面。早在2012年11月,山東省教育廳下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》(魯教職字〔2012〕30號(hào))中明確要求建立推進(jìn)社區(qū)教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制:“建立以政府投入為主,多渠道投入的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。爭(zhēng)取財(cái)政支持,按照常住人口每年人均不少于2元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi),納入公共財(cái)政預(yù)算并做到逐年增長(zhǎng),但受制于財(cái)政壓力,往往無(wú)法真正落實(shí)?！吧鐓^(qū)內(nèi)各類企業(yè)要認(rèn)真落實(shí)關(guān)于職工工資總額1.5%—2.5%用于職工培訓(xùn)的規(guī)定,積極開(kāi)展在職人員培訓(xùn)。按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定對(duì)學(xué)習(xí)者個(gè)人回報(bào)率較高的培訓(xùn)可以收費(fèi)。”“制定相關(guān)優(yōu)惠政策,吸引和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人等以捐贈(zèng)或投資多種方式參與城鄉(xiāng)社區(qū)教育?！盵2]截至目前,山東省內(nèi)11個(gè)全國(guó)社區(qū)教育示范區(qū)基本已實(shí)現(xiàn)了社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障。例如,青島市按照市區(qū)常住人口每年人均不低于5元的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌社區(qū)教育經(jīng)費(fèi),濰坊諸城市將社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)列入經(jīng)常性財(cái)政支出,按照常住人口每年人均不低于2元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。[4]

經(jīng)費(fèi)短缺,來(lái)源單一,嚴(yán)重制約了山東社區(qū)教育工作的開(kāi)展。即使社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障每年人均標(biāo)準(zhǔn)最高的青島市,與我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展較好的地區(qū)相比,仍然存在較大差距。

(四)管理體系松散、執(zhí)行效率低下

山東省現(xiàn)行的社區(qū)教育組織管理結(jié)構(gòu)在山東省教育廳的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,依托省級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心、市級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心或社區(qū)大學(xué)、縣區(qū)級(jí)社區(qū)教育學(xué)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)社區(qū)教育中心學(xué)校、村居社區(qū)學(xué)校五級(jí)體系來(lái)開(kāi)展具體工作。目前,省市兩級(jí)體系構(gòu)建已十分健全,并運(yùn)轉(zhuǎn)良好,全省136個(gè)縣市區(qū)有115個(gè)已經(jīng)成立了社區(qū)教育機(jī)構(gòu),有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村依托當(dāng)?shù)貙W(xué)校或其他公共設(shè)施建立了社區(qū)教育機(jī)構(gòu),山東基本上達(dá)到了省市縣三級(jí)的全覆蓋。[4]但在相對(duì)完善的體系之下,也存在著不少管理上的困難。首先,山東省社區(qū)教育體系是依托原有廣播電視大學(xué)(開(kāi)放大學(xué))系統(tǒng)建立的,省級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心設(shè)在山東開(kāi)放大學(xué),市縣級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)絕大部分設(shè)置在原廣播電視大學(xué)所在單位。但是由于歷史原因,山東市縣級(jí)的廣播電視大學(xué)幾乎全部被屬地高校、職業(yè)院校、中職中專等合并,人員編制全部被納入合并單位,變成所在學(xué)校的一個(gè)部門(mén)或者由所在學(xué)校的繼續(xù)教育部門(mén)承擔(dān)這部分業(yè)務(wù)功能。這就導(dǎo)致了市縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)機(jī)構(gòu)對(duì)于整個(gè)開(kāi)放大學(xué)體系歸屬感的下降。在實(shí)際調(diào)研中我們了解到,市縣級(jí)的工作人員面臨的困境是作為所在學(xué)校的工作人員承擔(dān)了開(kāi)放大學(xué)體系內(nèi)的工作,但往往不被所在學(xué)校評(píng)價(jià)體系認(rèn)可,而山東開(kāi)放大學(xué)和山東社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心也無(wú)權(quán)參與其他學(xué)校的評(píng)價(jià)機(jī)制。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致了自上而下的管理變得不通暢。其次,部分市縣級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)設(shè)置在非開(kāi)放大學(xué)體系內(nèi)學(xué)?；虍?dāng)?shù)亟逃鞴懿块T(mén)的直屬單位中,這部分社區(qū)教育機(jī)構(gòu)相較于開(kāi)放大學(xué)體系內(nèi)的機(jī)構(gòu)往往更加難以管理,只能夠依靠教育主管部門(mén)的行政命令才能調(diào)度工作,給省級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心的工作開(kāi)展帶來(lái)很大阻力。最后,依托開(kāi)放大學(xué)體系為主,其他學(xué)?；蚴聵I(yè)單位補(bǔ)位的山東社區(qū)教育組織管理體系雖然面上完成了基本全覆蓋,但還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“一盤(pán)棋”的效果。市縣級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)教育工作的重視程度完全取決于所在單位對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度。在實(shí)際工作當(dāng)中,依靠開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)的人際關(guān)系推動(dòng)工作十分常見(jiàn),但是這種管理模式是不能長(zhǎng)久的。各層級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)力、責(zé)任、利益不統(tǒng)一,給實(shí)際管理工作造成很大困難。所以,教育主管部門(mén)只有通過(guò)嚴(yán)格考評(píng)機(jī)制等方式,為各層級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)賦權(quán),才能為工作提供抓手。

三、優(yōu)化組織形式和功能定位的建議與對(duì)策

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)政府統(tǒng)籌與多部門(mén)配合

社區(qū)教育持續(xù)健康發(fā)展離不開(kāi)各級(jí)黨委政府的大力扶持,更需要各相關(guān)部門(mén)的支持配合。各級(jí)教育主管部門(mén)必須切實(shí)將社區(qū)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展整體規(guī)劃當(dāng)中,牽頭完成相關(guān)政策的制定和完善,并建立起相應(yīng)的考核督導(dǎo)機(jī)制,確保將社區(qū)教育發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到位。

1.成立由政府牽頭多部門(mén)參與的學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)與終身教育促進(jìn)委員會(huì)。廣泛開(kāi)展調(diào)查研究,摸清本地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展相關(guān)情況,在科學(xué)分析論證的基礎(chǔ)上,制定本地區(qū)的社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)。委員會(huì)建立例會(huì)制度,明確各部門(mén)職責(zé),形成共同發(fā)展社區(qū)教育的合力。

2.健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制。完善的管理機(jī)制“權(quán)力、責(zé)任、利益”三者缺一不可。建立完善的考核評(píng)價(jià)辦法,明確責(zé)任,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,這樣才能夠激發(fā)各部門(mén)和社區(qū)教育工作者的積極性。

3.落實(shí)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障。社區(qū)教育工作開(kāi)展離不開(kāi)穩(wěn)定的財(cái)政支持,無(wú)論是課程資源建設(shè)、教師和工作人員的工資等。只有穩(wěn)定的財(cái)政扶持才能帶來(lái)高質(zhì)量的課程資源和優(yōu)質(zhì)的師資。社區(qū)教育的公益性決定了依靠社會(huì)化籌資的方式是不穩(wěn)定的,所以必須由財(cái)政持續(xù)予以保障。[3]

(二)進(jìn)一步健全各級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)

雖然山東省現(xiàn)行的社區(qū)教育組織架構(gòu)為五級(jí)社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系,但是目前除濟(jì)南、青島之外其他地市只實(shí)現(xiàn)了到縣(市、區(qū))級(jí)的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)基本覆蓋,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)設(shè)置還不太理想。所以首先是實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的全覆蓋?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(居)的實(shí)際情況,設(shè)置單獨(dú)的機(jī)構(gòu)并不是最優(yōu)解,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)可以依托當(dāng)?shù)刂行W(xué)、技校、社區(qū)公共服務(wù)中心等掛牌成立社區(qū)教育中心學(xué)校,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管,業(yè)務(wù)上接受縣(市、區(qū))級(jí)社區(qū)教育學(xué)院指導(dǎo)。村(居)則可以依托區(qū)域內(nèi)公共活動(dòng)中心、黨員活動(dòng)室等場(chǎng)所設(shè)立社區(qū)學(xué)校,由村(居)民委會(huì)主管,業(yè)務(wù)上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社區(qū)教育中心學(xué)校指導(dǎo)。其次,要進(jìn)一步明確各級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的功能定位。市級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心(社區(qū)大學(xué))的主要職能為構(gòu)建終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)平臺(tái)和支持服務(wù)體系,組織實(shí)施社區(qū)教育重大項(xiàng)目,為全市社區(qū)教育工作提供信息咨詢、資源開(kāi)發(fā)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等服務(wù),統(tǒng)籌管理全市各級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)?？h(市、區(qū))社區(qū)教育學(xué)院的主要職能為開(kāi)發(fā)社區(qū)教育特色項(xiàng)目和教學(xué)資源,并提供教學(xué)示范、信息咨詢、崗位培訓(xùn)等服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社區(qū)教育中心學(xué)校的主要職能為具體組織實(shí)施各類社區(qū)教育活動(dòng),舉辦各種培訓(xùn)項(xiàng)目,指導(dǎo)村(居)社區(qū)學(xué)校的工作。村(居)社區(qū)學(xué)校的主要職能為提供靈活便捷的各類教育服務(wù),組織居民自主學(xué)習(xí),培育各類學(xué)習(xí)社團(tuán),建立學(xué)習(xí)共同體,開(kāi)展學(xué)習(xí)型社區(qū)、學(xué)習(xí)型家庭等創(chuàng)建工作。[5]最后,各級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)垂直管理,各級(jí)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受上一級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),由同級(jí)社區(qū)教育主管部門(mén)管理。各級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人由教育行政部門(mén)聘任。

(三)進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)教育的參與度

社區(qū)教育辦得好不好,是否深入人心,居民參與度是最能夠直接反映的指標(biāo)。想要居民真正愿意接受社區(qū)教育,主動(dòng)參與,并營(yíng)造出良好的輿論氛圍,除了要不斷提升社區(qū)教育課程質(zhì)量和管理水平之外,還需要加強(qiáng)宣傳。讓終身教育的理念深入人心,讓居民認(rèn)識(shí)到社區(qū)教育的積極作用,要用好新媒體,不斷豐富社區(qū)教育形式方法,主動(dòng)迎合居民的興趣需求。各級(jí)黨委政府要發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用,給予社區(qū)教育必要的政策和財(cái)政支持。各級(jí)企事業(yè)單位,尤其是學(xué)校、文化館、博物館等單位,要在主管部門(mén)的指導(dǎo)下探索整合場(chǎng)地、人力、經(jīng)費(fèi)資源,不斷提高對(duì)閑置資源的利用效率,實(shí)現(xiàn)公共資源的跨部門(mén)利用和統(tǒng)一集中管理,在不影響單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,做到“物盡其用”,真正讓社區(qū)教育變成一項(xiàng)“多方參與、全民共享”的事業(yè)。