從律師中選任法官制度的實(shí)踐與思考

張慶慶

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

從法院系統(tǒng)外選任法官的先例早已有之。在最高人民法院的主導(dǎo)下，雖然有少部分優(yōu)秀的律師成功轉(zhuǎn)型法官的案例，但是整體數(shù)量相對(duì)較少。2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)提出要建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。2016 年，中共中央辦公廳又印發(fā)了《從律師和法學(xué)專家中公開(kāi)選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》。 作為全面深化司法體制改革的重大舉措， 從律師中選任法官制度對(duì)推進(jìn)我國(guó)法律職業(yè)共同體建設(shè)具有重要意義。 伴隨最高人民法院及地方各級(jí)法院從律師中選任法官的深入實(shí)踐，我們更應(yīng)該關(guān)注從律師中選任法官制度本身與法官職業(yè)化建設(shè)的相互關(guān)系中的微觀問(wèn)題，以一項(xiàng)具體制度的發(fā)展推動(dòng)中國(guó)司法建設(shè)。

一、問(wèn)題的提出

一項(xiàng)司法制度不是天然生成的，揭示了包含政治、社會(huì)、法治、法院等要素交替影響的發(fā)生學(xué)原理［1］。只有在推進(jìn)司法體制改革背景以及法官選任制度的政策演進(jìn)與改革實(shí)踐中，方能把握從律師中選任法官制度的生成邏輯與發(fā)展基礎(chǔ)。 從律師中選任法官制度的探索最早可以追溯到1999 年3 月，最高人民法院在北京地區(qū)面向社會(huì)公開(kāi)招考高級(jí)法官，當(dāng)年10 月最高人民法院發(fā)布《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》，明確提出“逐步建立從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度”， 這是從律師中選任法官首次寫(xiě)入國(guó)家政策性文件。 但是，在2005 年和2009 年先后發(fā)布的“二五改革綱要”和“三五改革綱要”中，均未再單獨(dú)列明“從律師中選任”而是統(tǒng)稱為“優(yōu)秀法律人才”。 直到2013 年年底，最高法院向社會(huì)發(fā)布公告，公開(kāi)選拔5 名高層次審判人才，從律師中選任法官制度再次重啟。此后，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度”，將“從律師中選任法官”提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。 以此為根本遵循，最高法院發(fā)布“四五改革綱要”，明確提出“完善將優(yōu)秀律師、法律學(xué)者，以及在立法、檢察、執(zhí)法等部門(mén)任職的專業(yè)法律人才選任為法官的制度”。 2016 年6 月，中共中央辦公廳出臺(tái)《從律師和法學(xué)專家中公開(kāi)選任立法工作者、法官、檢察官辦法》，要求“人民法院應(yīng)當(dāng)把從律師、法學(xué)專家中選拔法官工作常態(tài)化、制度化”，并對(duì)選任原則、任職條件、選任方式、能力素質(zhì)考察和專業(yè)能力評(píng)審、選任監(jiān)督等作出進(jìn)一步規(guī)定。2019 年2 月，最高法院下發(fā)“五五改革綱要”，再次強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步完善從律師、專家學(xué)者和其他法律工作者中公開(kāi)選拔法官的工作機(jī)制”。 2019 年10 月，修訂后的《中華人民共和國(guó)法官法》（以下簡(jiǎn)稱“《法官法》”）正式實(shí)施，該法第十五條明確規(guī)定，“人民法院可以根據(jù)審判工作需要，從律師或者法學(xué)教學(xué)、研究人員等從事法律職業(yè)的人員中公開(kāi)選拔法官”。 當(dāng)前，從律師中選任法官已經(jīng)成為司法體制改革的重要內(nèi)容和推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

以上政策演變反映到從律師中選任法官的制度上呈現(xiàn)以下兩個(gè)方面的突出特點(diǎn)。一方面，從制度的發(fā)展歷程來(lái)看，從律師中選任法官呈現(xiàn)明顯的階段性。 縱觀從律師中選任法官的發(fā)展歷程，可以大致劃分為三個(gè)階段。一是探索試水期（1999—2006 年）。這一階段從律師中選任法官工作成為國(guó)家層面一項(xiàng)重要的“探索性”改革措施，主要以最高人民法院的頂層推進(jìn)為主導(dǎo)方式。 1999 年3 月，最高人民法院在北京地區(qū)公開(kāi)招考高級(jí)律師進(jìn)法院，以此為開(kāi)端，從相關(guān)科研院所、法學(xué)院校和律師事務(wù)所先后引進(jìn)知名法學(xué)教授、副教授及優(yōu)秀律師等22 人［2］。二是暫時(shí)停滯期（2006—2013 年）。 這一階段從律師中選任法官不僅未在國(guó)家政策性文件中被再提及，而且被泛化為“其他優(yōu)秀法律人才”，同時(shí)最高人民法院及各級(jí)地方法院也鮮有從律師中選任法官的實(shí)踐。在長(zhǎng)達(dá)七八年間，從律師中選任法官制度的運(yùn)行暫時(shí)處于停滯狀態(tài)。 三是重啟發(fā)展期（2014 年至今）。2013 年12 月底，最高人民法院向社會(huì)公開(kāi)選拔5 名高層次審判人才，并歷時(shí)五個(gè)月被選拔人員正式報(bào)到履新（其中，原北京市百倫律師事務(wù)所律師賈清林任立案二庭審判長(zhǎng)），表征從律師中選任法官工作再次啟動(dòng)。此后，2015 年7 月，上海市率先完成首次從律師中選任法官的司法試點(diǎn)工作，原北京大成（上海）律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、著名律師商建剛被任命為上海市第二中級(jí)人民法院三級(jí)高級(jí)法官。 特別在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《從律師和法學(xué)專家中公開(kāi)選任立法工作者、法官、檢察官辦法》及人民法院“四五”和“五五”改革綱要等文件發(fā)布后，從律師中選任法官制度重回頂層設(shè)計(jì)并走向常態(tài)化和規(guī)范化。 2014 年至2020 年期間，最高人民法院及浙江、山東、廣東等七地高級(jí)人民法院先后從律師中公開(kāi)選任法官多達(dá)55 人。

另一方面，從制度的運(yùn)行軌跡來(lái)看，從律師中選任法官呈現(xiàn)正向的規(guī)范性。 從律師中選任法官雖然中間歷經(jīng)短暫的泛化停滯期，但該項(xiàng)制度的生命力并未因此而停止，其在曲折中完成復(fù)蘇并獲得正向的規(guī)范發(fā)展。 首先，從最高人民法院自主探索實(shí)踐的創(chuàng)新性和具體性制度上升為國(guó)家戰(zhàn)略并進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，充分反映了該項(xiàng)制度重要性的提升。 其次，法官的選任對(duì)象由“律師和高層次法律人才”到“其他優(yōu)秀法律人才”再到“律師和法學(xué)專家”，單列律師作為法官的選任對(duì)象，并將其與高層次法律人才和法學(xué)專家相并列，既從形式層面將律師擺在更加突出的地位， 更是從更深層次對(duì)律師之于審判工作及法官職業(yè)化建設(shè)的功能作用的實(shí)質(zhì)認(rèn)可。最后，從律師中選任法官經(jīng)由“首次提出”到“建立完善”再到“常態(tài)化和制度化”，客觀呈現(xiàn)了該項(xiàng)制度從“初創(chuàng)成長(zhǎng)”到“相對(duì)成熟”的漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，也為從律師中選任法官的操作實(shí)踐提供了全面、系統(tǒng)、規(guī)范的指引和遵循。

從律師中選任法官制度的政策演進(jìn)與運(yùn)行實(shí)踐是具體而生動(dòng)的，國(guó)家著眼于建立“從律師中選任法官”的常態(tài)化機(jī)制，從頂層設(shè)計(jì)和法律規(guī)制層面提供了切實(shí)保障。 按照要求，最高人民法院及各地高級(jí)人民法院等先后發(fā)布公告面向律師等優(yōu)秀法律人才公開(kāi)選任法官，這就為考察從律師中選任法官制度運(yùn)行及研判選任活動(dòng)提供了客觀對(duì)象和真實(shí)素材。 為全面梳理和分析從律師中選任法官制度的運(yùn)行情況，本文以最高人民法院及浙江、山東、吉林、陜西、江蘇、上海、廣東等七地高級(jí)人民法院從律師中選任法官的實(shí)踐為分析樣本，采用價(jià)值分析與實(shí)證分析相結(jié)合的方法，全面分析從律師中選任法官的規(guī)模數(shù)量、任職條件、任職法院層級(jí)及選任程序操作等情況，通過(guò)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和客觀分析，清晰厘定從律師中選任法官存在的問(wèn)題，諸如制度存在認(rèn)知偏差、選任未能常態(tài)化、示范作用發(fā)揮不足等，以此為基礎(chǔ)從法理上進(jìn)行反思兼進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，從而為從律師中選任法官提供更為深厚的理論基礎(chǔ)和建構(gòu)規(guī)范，最大限度地激發(fā)制度功能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)造活力。

二、從律師中選任法官制度的總體概況

卡多佐曾言：“如果根本不知道道路會(huì)導(dǎo)向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑。 ”［3］63換句話說(shuō)，要想改進(jìn)首先就要全面了解制度運(yùn)行的客觀樣態(tài)。

（一）從律師中選任法官的規(guī)模數(shù)量情況

表1 反映，當(dāng)前從律師中選任法官的規(guī)模和數(shù)量非常有限，樣本法院均從絕對(duì)數(shù)量和選任頻次上對(duì)從律師中選任法官進(jìn)行控制在絕對(duì)數(shù)量上，除山東高院選任18 人外，樣本法院從律師中選任法官的名額極少，絕大部分處于個(gè)位數(shù)的較低位置，諸如上海高院2015 年選任名額僅有2 個(gè)，吉林高院2020 年和上海高院2017 年也僅提供3 個(gè)選任名額；在選任頻次上，除最高法院和上海高院各2 次外， 樣本法院在2014—2020 年的七年時(shí)間跨度內(nèi)僅開(kāi)展過(guò)1 次選任，且其他省市高級(jí)法院尚未開(kāi)展選任工作，與常態(tài)化、制度化的要求差距較大。 同時(shí)，根據(jù)司法部于2020 年6 月22 日發(fā)布的《2019 年度律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析情況》顯示，全國(guó)執(zhí)業(yè)律師已達(dá)47.3 萬(wàn)，從律師中選任法官的數(shù)量嚴(yán)重不足。 雖然不能認(rèn)為這些經(jīng)由選任程序進(jìn)入法官隊(duì)伍的優(yōu)秀律師沒(méi)有解決任何問(wèn)題，但“這樣一個(gè)數(shù)字微小到完全可以忽略不計(jì)”［4］。

表1 從律師中選任法官的數(shù)量比例情況

（二）從律師中選任法官的任職法院情況

通過(guò)表2 可以看出在從律師中選任的55 名法官的任職安排上，中級(jí)人民法院和基層法院占合計(jì)比例達(dá)到八成，而除此之外的法院整體占比僅20%。 從律師中選任法官的這一任職安排情況與不同層級(jí)法院的功能定位及從律師中選任法官的崗位級(jí)別和任職條件有密切的關(guān)系。 首先，“根據(jù)四級(jí)法院功能定位，高層級(jí)法院法官更側(cè)重于研究型、規(guī)則形成型，更適合專家法官成長(zhǎng)”［5］。 而律師作為接入社會(huì)生活最廣泛、最深入的法律職業(yè)者，任職中、基層法院更能發(fā)揮其在法庭審判實(shí)務(wù)、妥善化解矛盾、密切聯(lián)系群眾等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。 其次，相對(duì)于高層級(jí)法院的高標(biāo)準(zhǔn)和高要求，低層級(jí)法院無(wú)論在選任法官的崗位級(jí)別及任職條件的設(shè)置上均相對(duì)較低，諸如陜西高院選任任職中級(jí)人民法院的2 名“四高或一級(jí)”法官要求律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷須7 年以上，而任職區(qū)縣法院的4 名法官均系“一級(jí)以下”且要求律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷滿5 年即可參加選任。 雖然較低崗位級(jí)別存在吸引力不足的天然弱勢(shì)，但職業(yè)流動(dòng)的較低門(mén)檻卻成為不可忽視的外部推力。

表2 從律師中選任法官任職法院的層級(jí)情況

（三）從律師中選任法官的任職條件情況

表3 反映，為確保真正將優(yōu)秀的律師選拔進(jìn)入法官隊(duì)伍，在滿足政治素養(yǎng)、學(xué)歷學(xué)位、年齡身體等基本條件外，樣本法院對(duì)報(bào)名選任法官的律師設(shè)置了適當(dāng)?shù)摹案唛T(mén)檻”，要求律師必須具有獨(dú)立辦案能力，同時(shí)精通特定專業(yè)領(lǐng)域的法律實(shí)務(wù)，考察樣本發(fā)現(xiàn)，律師報(bào)名參加法官選任的執(zhí)業(yè)年限一般要求6～8 年，且該從業(yè)經(jīng)歷與選任法官的等級(jí)呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，比如上海高院2017 年選任四高法官要求律師執(zhí)業(yè)不少于9 年，而三高法官則不少于11 年，特別是最高人民法院2014 年選任法官要求律師執(zhí)業(yè)必須滿15 年。同時(shí)，樣本法院在進(jìn)行資格條件設(shè)定時(shí)突出對(duì)“高層次人才”和“優(yōu)秀律師”的政策性傾斜，明確“取得碩士或博士學(xué)位的律師可以在執(zhí)業(yè)年限要求上縮短1～2 年，對(duì)于獲得省級(jí)以上獎(jiǎng)勵(lì)或者被評(píng)為全國(guó)優(yōu)秀律師的，在選任中優(yōu)先考慮”。

表3 從律師中選任法官的任職條件情況

（四）從律師中選任法官的程序操作情況

表4 反映，從律師中選任法官整體上遵循了傳統(tǒng)法官選任的程序規(guī)定，均須歷經(jīng)報(bào)名、資格審查、考試、考察體檢及公示錄用等的完整過(guò)程，但是從律師中選任法官的程序又突出了自身的特殊性，在選任程序中嵌入“調(diào)查評(píng)估”和“專業(yè)評(píng)審”雙項(xiàng)保障機(jī)制。 一方面充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)或法學(xué)會(huì)等行業(yè)組織的優(yōu)勢(shì)對(duì)參與法官選任律師的政治態(tài)度、專業(yè)能力和品行操守等進(jìn)行前置性評(píng)估并出具意見(jiàn)，另一方面由中立的專業(yè)人士組成法官遴選委員會(huì)，通過(guò)查閱人事檔案、 承辦案件卷宗或者面談等方式對(duì)參與法官選任的律師的專業(yè)能力進(jìn)行審核把關(guān)，從而確保選拔結(jié)果客觀、準(zhǔn)確。 在最高人民法院2014 年的法官選任中，更是首次采用座談形式進(jìn)行“面談”，并首次允許新聞媒體記者參加面試旁聽(tīng)，引入了監(jiān)督機(jī)制，確保選拔過(guò)程公開(kāi)公平。

表4 從律師中選任法官的程序操作情況

三、從律師中選任法官存在的問(wèn)題及原因分析

目前開(kāi)展從律師中選任法官工作的地區(qū)數(shù)量較少，在任職條件和選任程序的設(shè)置上亦存在差異，從結(jié)果上來(lái)看，選拔的律師執(zhí)業(yè)年限普遍較長(zhǎng)，且優(yōu)先考慮全國(guó)優(yōu)秀律師，應(yīng)當(dāng)說(shuō)從律師中選任法官引進(jìn)了數(shù)量有限的優(yōu)秀的高端人才。 但是，從律師中選任法官也存在明顯的問(wèn)題。 首先，斷點(diǎn)式推進(jìn)導(dǎo)致該項(xiàng)制度推進(jìn)動(dòng)力和持續(xù)性不足。 正如前文指出，從律師中選任法官歷經(jīng)三個(gè)時(shí)期，特別是2006—2014 年期間一度處于停滯期，在此意義上從律師中選任法官即錯(cuò)失了經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐積淀的機(jī)遇，而從目前零星分散的七個(gè)地區(qū)來(lái)看，基本都是發(fā)達(dá)地區(qū)，從律師中選任法官也不具備成長(zhǎng)的土壤。 如此，從律師中選任法官整體而言，雖時(shí)間跨度較大，但卻不具有維系其生命活力的內(nèi)生動(dòng)力。 其次，選拔吸引和實(shí)際招錄律師數(shù)量均較少。 一方面，從律師中選任法官對(duì)律師的吸引力相對(duì)不足，數(shù)量有限甚至因包括人數(shù)不足而取消職位，比如陜西高院2019 年從律師和法學(xué)專家中選任法官6 名，因報(bào)名人數(shù)不足達(dá)不到開(kāi)考比例而取消4 個(gè)職位選拔計(jì)劃，江蘇高院2018 年的法官選任也遭遇同樣的情形。 另一方面，從律師中選任法官的實(shí)際招錄數(shù)量嚴(yán)重不足， 截至目前全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)公開(kāi)選拔錄用人數(shù)55人，這樣的招錄數(shù)量對(duì)優(yōu)化法官隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的增益作用幾乎可以忽略不計(jì)。 最后，律師轉(zhuǎn)崗法官后示范帶動(dòng)作用發(fā)揮不足。 律師特別是資深優(yōu)秀律師擔(dān)任法官具有“法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、執(zhí)業(yè)閱歷豐富、可以減少司法成本”［6］等方面的顯著優(yōu)勢(shì)，但實(shí)踐中其優(yōu)勢(shì)作用發(fā)揮明顯不足。 相當(dāng)數(shù)量的律師被選任法官后忙于自己所承辦案件的辦理，在總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、提煉裁判規(guī)則和統(tǒng)一法律適用等方面以及對(duì)年輕法官的成長(zhǎng)關(guān)注及業(yè)務(wù)能力“傳幫帶”上并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。 這里涉及的原因是多方面的，或者是因?yàn)檗k案任務(wù)繁重沒(méi)有過(guò)多時(shí)間和精力潛心研究，或者是因?yàn)槠脚_(tái)搭建缺陷而未能集中展現(xiàn)既有研究成果并推動(dòng)其有效轉(zhuǎn)化， 或者是因配套機(jī)制欠缺完善而未能與年輕律師進(jìn)行良性交流和互動(dòng)等。 從律師中選任的法官即便具有多方的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但終究未能轉(zhuǎn)化成司法審判工作中的“生產(chǎn)力”，從而賦能審判實(shí)務(wù)及法官職業(yè)化建設(shè)。

可以看出，從律師中選任法官制度的運(yùn)行效果并不理想，究其原因是多方面的。 其一，在制度設(shè)置層面，從律師中選任法官的定位界定及非常態(tài)化運(yùn)行縮減了其作用發(fā)揮的空間。 一方面，從律師中選任法官僅作為遴選制度的補(bǔ)充。 從律師中選任法官雖然在修改后的法官法中予以確認(rèn)，但其并非與員額法官遴選、初任法官遴選和逐級(jí)遴選等從系統(tǒng)內(nèi)部法官或法官助理中選任法官的方式具有同等地位，在員額制改革完成后，法官選任主要以初任法官遴選為主，并以逐級(jí)遴選作為重要補(bǔ)充，而從律師中選任法官僅作為前述兩種方式的輔助。 如此，即在制度源頭上削弱了從律師中選任法官的生命力，限定了該項(xiàng)制度作用發(fā)揮的空間。 另一方面，從律師中選任法官非常態(tài)化和制度化選任存在隱憂。 當(dāng)前，從律師中選任法官呈現(xiàn)零星分散進(jìn)行的狀態(tài)，距離常態(tài)化、制度化的要求差距較大。 如此，從律師中選任法官制度的運(yùn)行被注入諸多不穩(wěn)定因素，繼而在律師群體中引發(fā)觀望、遲疑和不信任。 相當(dāng)數(shù)量的律師亦對(duì)此表達(dá)了擔(dān)憂，認(rèn)為“這種職業(yè)流動(dòng)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，僅僅是一種政治點(diǎn)綴，很難具有固定性，而且選拔人數(shù)也很少，無(wú)法給律師帶來(lái)很多的希望”［7］30。 囿于此，從律師中選任法官遭受“冷遇”即在情理之中。 需要予以說(shuō)明的是，從律師中選任法官未能常態(tài)化和制度化不能過(guò)多地苛責(zé)于選任法院。 首先，員額制改革后，法官數(shù)量大幅減少，且經(jīng)由首次及二次員額選任后，法官員額存量嚴(yán)重不足；其次，從律師中選任法官遭遇“雙向選擇不能”的尷尬，報(bào)名選任的律師不是法院實(shí)際需要的，而法院實(shí)際需要的優(yōu)秀律師不愿意報(bào)名參選；最后，適用于全國(guó)范圍內(nèi)的從律師中選任法官實(shí)施細(xì)則的缺失，諸如選任標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)則、任職條件等未予以具體的細(xì)化設(shè)計(jì)。

其二，在價(jià)值認(rèn)知層面，律師和法官在各自群體利益的驅(qū)動(dòng)下，其對(duì)該項(xiàng)制度的價(jià)值認(rèn)知出現(xiàn)一定偏差。 “法律職業(yè)的基本屬性是一種有酬的工作，法律人對(duì)職業(yè)的選擇以及職業(yè)中的活動(dòng)和行為，都是個(gè)體作為理性人在特定環(huán)境下基于利益最大化作出的考量。 ”［7］29一方面，從律師角度來(lái)看，“律師群體的內(nèi)心認(rèn)知和法律職業(yè)所應(yīng)承擔(dān)起的社會(huì)期待、社會(huì)責(zé)任已出現(xiàn)了偏差，律師作為法律職業(yè)的公共性和職業(yè)性有淡化的趨勢(shì)”［8］55，諸如有的律師認(rèn)為，“律師僅僅是一種職業(yè)，一個(gè)簡(jiǎn)單的掙錢機(jī)器和一種經(jīng)濟(jì)動(dòng)力”［9］85；有的則呈現(xiàn)更加明顯的功利性，認(rèn)為“律師業(yè)就是商業(yè)，做律師就是為了賺到更多的錢”［10］285。 對(duì)此，也曾有學(xué)者做過(guò)專門(mén)調(diào)研，“79.4%的受訪律師認(rèn)為律師事務(wù)所本身就是營(yíng)利機(jī)構(gòu)、在開(kāi)拓業(yè)務(wù)時(shí)完全可以像商業(yè)公司一樣，而僅有11%的受訪律師認(rèn)為律師是正義的衛(wèi)道士者”［10］286，大多數(shù)律師并未從更深層次的職責(zé)和使命層面認(rèn)識(shí)律師職業(yè)，亦未將其與其他職業(yè)相區(qū)別，僅系將其作為謀生或謀求更好生活的一種手段。 另一方面，從法官角度來(lái)看，絕大多數(shù)法官對(duì)從優(yōu)秀的律師中選任法官表示支持，但不可否認(rèn)受到幾千年傳統(tǒng)文化的影響，部分法官也會(huì)秉持“從律師到法官中國(guó)傳統(tǒng)古未有之，缺少文化傳承”［9］85的理念，但把律師引入法官隊(duì)伍直接關(guān)系法院固有權(quán)力的再次分配，特別是在員額制改革后，從律師中選任法官勢(shì)必?cái)D占本就較為緊張的法官員額。 基于此，法官群體對(duì)律師的加入實(shí)際上存在一定的擔(dān)憂、疑慮甚或排斥。 特別是在部分律師選任為法院三高或四高法官后，部分與其年齡相仿且工作時(shí)間較長(zhǎng)的低級(jí)別法官因此產(chǎn)生明顯的心理落差，他們認(rèn)為“沒(méi)有給予其他法官一個(gè)同臺(tái)競(jìng)技的機(jī)會(huì)，律師直接就被任命為高級(jí)法官，內(nèi)外有別，更將導(dǎo)致法官產(chǎn)生被剝奪感”［11］。 同時(shí)，將通過(guò)選任程序最終被錄用的律師直接任命為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也會(huì)給現(xiàn)行法院體制內(nèi)行政職務(wù)逐級(jí)晉升機(jī)制帶來(lái)很大的沖擊。

其三，在配套機(jī)制層面，從律師中選任法官后如何發(fā)揮對(duì)審判工作的補(bǔ)強(qiáng)、示范和帶動(dòng)作用以實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效缺乏有效的指引和支撐。 一方面，職責(zé)定位和崗位分配不甚明確。 當(dāng)前，從律師中選任法官僅明確了擬選任法官的數(shù)量及相應(yīng)的等級(jí)， 個(gè)別法院在招考公告中也對(duì)擬任法官的具體審判領(lǐng)域作出明確，但是律師選任法官后的崗位分配和具體職責(zé)均未有涉及。 雖然此種帶有模糊性質(zhì)的處理方式， 能夠給予選任法院進(jìn)行崗位分配和職責(zé)定位的較大自由度和靈活性，但其在某種程度上亦潛存對(duì)從律師中選任法官“泛化使用”的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，被選任為法官的優(yōu)秀律師與普通法官無(wú)異，僅在補(bǔ)充審判力量和消減案件存量上發(fā)揮作用，且在循環(huán)往復(fù)的辦案過(guò)程中逐漸淪為“辦案機(jī)器”，最終喪失參加選任時(shí)獨(dú)有的職業(yè)特質(zhì)和從業(yè)優(yōu)勢(shì)。 另一方面，缺乏科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制。 相比較法官的內(nèi)部遴選，從律師中選任法官在任職條件和選任程序上均設(shè)置了更高的標(biāo)準(zhǔn)， 且在選任法官的目的和期許上存在較大程度的差距。 在此意義上，應(yīng)當(dāng)對(duì)從律師中選任法官的履職情況進(jìn)行專項(xiàng)考評(píng)，但截至目前評(píng)估機(jī)制仍然處于空白狀態(tài)，評(píng)估主體（諸如是高級(jí)法院統(tǒng)一評(píng)估，還是任職法院各自評(píng)估）、評(píng)估內(nèi)容（哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)或定性評(píng)估）及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等均未作系統(tǒng)規(guī)劃和具體的設(shè)計(jì)。

四、從律師中選任法官制度運(yùn)行的法理分析

從律師中選任法官對(duì)于法官選任制度的發(fā)展和完善具有重要意義。 但從上述實(shí)證分析來(lái)看，從律師中選任法官制度運(yùn)行過(guò)程中還存在著較多的變量因素，從而導(dǎo)致該項(xiàng)制度至今依然處于“試點(diǎn)運(yùn)行”階段且存在著效果不理想、價(jià)值偏離、方法缺位等現(xiàn)象。 綜合而言，需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行法理問(wèn)題反思。

（一）為什么要從律師中選任法官？

回答為什么要從律師中選任法官的問(wèn)題，弄清該項(xiàng)制度背后的生成邏輯，包括理論邏輯、運(yùn)行邏輯和實(shí)踐邏輯，是理解從律師中選任法官制度的前提要件或者說(shuō)是理論基礎(chǔ)。

第一，在理論邏輯上，從律師中選任法官是對(duì)法律職業(yè)共同體建設(shè)理論的創(chuàng)新發(fā)展。 法律職業(yè)共同體主要由法官、檢察官、律師和法學(xué)家等組成，各成員相互之間具有同質(zhì)性，具體表現(xiàn)為知識(shí)共同體、利益共同體和信仰共同體。 當(dāng)前，規(guī)范的法律教育機(jī)制及國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度已經(jīng)建立，律師與法官均不同程度地接受了系統(tǒng)的法學(xué)教育且通過(guò)了國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，具有共同的法學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)和分析應(yīng)用技能，在“知識(shí)層面”的共同體業(yè)已形成。 但受各自職責(zé)所限，律師與法官形成天然的對(duì)抗性，且此對(duì)抗性已經(jīng)突破對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用觀點(diǎn)的不同，甚至轉(zhuǎn)化為非理性的對(duì)抗，而究其根源而言則是各自職責(zé)背后的利益驅(qū)動(dòng)。 換句話說(shuō)，雖然律師與法官均以法律工作為職業(yè)，有著共同的語(yǔ)言——“法律”和共同的舞臺(tái)——“法庭”，但其利益及受其支配的價(jià)值信仰尚未形成共同體。 然而，從律師中選任法官打破了原有的法律職業(yè)間的流動(dòng)限制，能夠改變法律人對(duì)利益的選擇和追求模式并最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)職業(yè)共同體發(fā)展和整體利益增量。 而這一整體利益增量體現(xiàn)為：一是將優(yōu)秀的律師引入法官隊(duì)伍，不僅打破了身份壁壘更是實(shí)現(xiàn)了職業(yè)共同體內(nèi)的彼此平等與尊重，特別是借以交流合作培養(yǎng)和增強(qiáng)了一體化意識(shí)；二是律師與法官間的職業(yè)流動(dòng)，提供了職業(yè)轉(zhuǎn)換的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，“現(xiàn)在的法官”和“明天的法官”更加能夠產(chǎn)生共鳴，更加具有追求法律職業(yè)共同體內(nèi)部的合作共贏（也就是“階層利益”最大一致性）的共同意愿，如此，才會(huì)突破將從事法律職業(yè)僅作為謀生手段的狹隘事業(yè)觀，達(dá)成職業(yè)倫理共識(shí)而成為信奉憲法法律的“信仰共同體”。

第二，在運(yùn)行邏輯上，從律師中選任法官更加符合權(quán)利保護(hù)的要求。 習(xí)近平總書(shū)記明確指出，“律師隊(duì)伍是依法治國(guó)的一支重要力量”。 法官與律師的角色定位和職責(zé)分工雖然存在明顯差別，但是都是社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍的重要組成部分，都承擔(dān)著借以正確適用法律以維護(hù)社會(huì)公平正義的使命。 傳統(tǒng)法官選任模式下，律師與法官的交流機(jī)會(huì)有限，特別是受制于社會(huì)地位、職業(yè)利益等各方原因，導(dǎo)致兩者間形成隱性甚或顯性的對(duì)抗與割裂。 而從律師中選任法官，以共同的職業(yè)特性和職業(yè)品質(zhì)為牽引，不斷增進(jìn)不同職業(yè)群體間的交流、融合與認(rèn)可，從而推動(dòng)構(gòu)建和諧法律職業(yè)共同體，同時(shí)將具備“平民”特質(zhì)的律師引入法官隊(duì)伍，更能夠因其社會(huì)民眾的信任與共鳴，從而增強(qiáng)對(duì)司法裁判的過(guò)程與結(jié)果的認(rèn)同，尤其是“由于從業(yè)性質(zhì)的差異，律師理解和運(yùn)用法律多從權(quán)利的角度切入，其職業(yè)出發(fā)點(diǎn)就在于保障權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)相互沖突的權(quán)利之間的協(xié)調(diào)和平衡”［12］，在權(quán)利優(yōu)先視角下理解和運(yùn)用法律，能夠推動(dòng)法院在審理具體案件時(shí)更多地秉持權(quán)利思維，最大限度地對(duì)法律適用上的國(guó)家工具主義和政治實(shí)用主義進(jìn)行矯正，從而增加司法裁判的公正度，更大程度地推動(dòng)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，在實(shí)踐邏輯上，從律師中選任法官具有可供借鑒的成熟模式及探索經(jīng)驗(yàn)。 從世界范圍來(lái)看，從優(yōu)秀的律師中選任法官已經(jīng)成為可供遵循的國(guó)際慣例，諸如在英美法系國(guó)家特別是美國(guó)和英國(guó)，“在美國(guó)，法官具有比律師更高的社會(huì)地位，只有具有律師資格，具有律師工作經(jīng)驗(yàn)，是美國(guó)律師協(xié)會(huì)登記注冊(cè)的律師，且在律師界表現(xiàn)杰出，才有可能成為法官”［13］，而“在英國(guó)，除治安法官以外的所有法官都只能從律師中遴選”［14］100，同美國(guó)一樣，在英國(guó)也只有在資歷、業(yè)績(jī)和品行等均達(dá)至較高層次的優(yōu)秀律師才能擔(dān)任法官。 而在大陸法系國(guó)家也深受英美法系國(guó)家的影響，均將法律職業(yè)經(jīng)歷作為對(duì)法官候選者考察的重要指標(biāo)內(nèi)容，比如日本實(shí)行有限度的“法曹一元化”改革、德國(guó)推行的“法律職業(yè)一體化”等。 從國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況來(lái)看，“在新中國(guó)歷史上，早在我國(guó)司法體系建立之初就有選任律師作為法官的做法”［8］57，比如最高人民法院前兩任院長(zhǎng)沈鈞儒和董必武均具有律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，甚或開(kāi)辦律所的經(jīng)歷。 自1999 年至今特別是黨的十八大以來(lái)， 在最高人民法院的主導(dǎo)下， 包括最高人民法院本部及上海、廣東、江蘇等高級(jí)法院相繼組織開(kāi)展從律師中公開(kāi)選任法官工作，取得較好的效果并積累了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式。 從制度設(shè)置的目的來(lái)看，從律師中選任法官能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)三重功能，其一，從法官職業(yè)角度看，選任優(yōu)秀的律師擔(dān)任法官有利于豐富法官的來(lái)源渠道，優(yōu)化法官的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化和專業(yè)化。 其二，從律師職業(yè)角度看，將更多優(yōu)秀的律師引入法官隊(duì)伍，有利于拓展律師的工作舞臺(tái)和價(jià)值展現(xiàn)的空間，為律師行業(yè)培養(yǎng)什么樣的人才樹(shù)立標(biāo)桿。 其三，從職業(yè)共同體建設(shè)角度看，從律師中選任法官進(jìn)一步暢通了法律職業(yè)間的互換，能夠增進(jìn)不同職業(yè)群體間的融合與認(rèn)同。

（二）從律師中選任法官的價(jià)值方向？

司法是一門(mén)藝術(shù)，必須經(jīng)過(guò)專門(mén)的訓(xùn)練，法官作為社會(huì)公平正義最后一道防線的守門(mén)人，必須具備專門(mén)的知識(shí)和專業(yè)的思維方式［15］。 長(zhǎng)期以來(lái)，受到傳統(tǒng)法官選任模式的影響，法官素質(zhì)和能力參差不齊，難以滿足法官職業(yè)化建設(shè)的需要。 但伴隨員額制改革的全面完成，法官隊(duì)伍素質(zhì)在數(shù)量大幅消減和結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組的過(guò)程中得到實(shí)質(zhì)提升，“法官素養(yǎng)不過(guò)如此，人人皆可為法官”的社會(huì)認(rèn)知偏差得到較大程度的矯正，“讓法官更像法官”的改革目標(biāo)也逐漸在實(shí)踐中得到肯定性回應(yīng)。 從律師中選任法官的價(jià)值趨向同員額制改革具有同質(zhì)性，其均系借以法治人力資源的合理配置對(duì)法官隊(duì)伍進(jìn)行再選拔、再優(yōu)化和再提升，從而將真正的高層次、高素質(zhì)人才引入法官隊(duì)伍。 在此意義上，如果說(shuō)員額制改革是法官隊(duì)伍內(nèi)部的一場(chǎng)“自我革命”，通過(guò)“量”和“質(zhì)”的雙項(xiàng)控制讓最優(yōu)秀的人才留在法官隊(duì)伍；那么從律師中選任法官則是對(duì)法官隊(duì)伍的一種“外力補(bǔ)強(qiáng)”，通過(guò)全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)選拔將最優(yōu)秀的律師人才引入法官隊(duì)伍。

當(dāng)然，相較于員額制改革，從律師中選任法官對(duì)培育職業(yè)法官更具天然優(yōu)勢(shì)。 首先，從律師中選任法官可以通過(guò)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的形式公開(kāi)招募符合條件的優(yōu)秀人才，并在優(yōu)秀中再擇優(yōu)選任。 換句話說(shuō)，相比較員額法官遴選的封閉式和被動(dòng)性，從律師中選任法官則是開(kāi)放式和主動(dòng)性的，選任的范圍和對(duì)象更廣，選擇空間更大。 其次，員額制改革后法官數(shù)量大幅消減，雖然入額者也多系高素質(zhì)者，但在案多人少的辦案壓力下，員額法官的職業(yè)化和精英化形象可能被模糊、遭受弱化。 而從律師中選任法官因其更具有針對(duì)性，“因需設(shè)崗”更利于法官在任職崗位上辦理案件之同時(shí)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、揣摩審判規(guī)律、提煉裁判規(guī)則及研究疑難復(fù)雜案件等，逐漸成長(zhǎng)為特定審判領(lǐng)域的專家型法官，產(chǎn)生一批具有示范指引作用的法院判決，成為生產(chǎn)司法知識(shí)的標(biāo)桿。

（三）從律師中選任法官的方法論指引？

從律師中選任法官，必然涉及并需要方法和技術(shù)的支撐。 在此意義上，從律師中選任法官的過(guò)程又是司法方法和選任技術(shù)實(shí)踐的過(guò)程。

第一，以“制度構(gòu)建”為基礎(chǔ)方法，推動(dòng)從律師中選任法官的常態(tài)化。 從上述實(shí)證分析情況來(lái)看，從律師中選任法官尚處于“試點(diǎn)階段”，主要以相關(guān)法院的自發(fā)性實(shí)踐為主，并未形成規(guī)范化的制度要求，既有的標(biāo)準(zhǔn)和程序也存有較大差異。 基于此，從律師中選任法官首要的前提是在現(xiàn)有頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上由最高人民法院制定統(tǒng)一的“實(shí)施意見(jiàn)”，為從律師中選任法官提供明確且相對(duì)統(tǒng)一的工作指引和程序規(guī)范。 最高人民法院制定涉及對(duì)從律師中選任法官的工作指引和程序規(guī)范可以從以下方面考量。 一是關(guān)于選任時(shí)間周期的問(wèn)題。 常態(tài)化選任首先要克服各地法院參與度及選任時(shí)間不確定的問(wèn)題，對(duì)此，可以參照最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見(jiàn)》關(guān)于“每年開(kāi)展法官遴選原則上不少于一次”的規(guī)定，由各省高級(jí)法院統(tǒng)一組織實(shí)施。二是關(guān)于律師選任數(shù)量比例的問(wèn)題。 從律師中選任法官作為法官選任的一種獨(dú)立的創(chuàng)新方式，有其存在的特殊邏輯和制度價(jià)值，故此，建議從律師中選任法官實(shí)行單列計(jì)劃，并規(guī)定不得超過(guò)法官員額遴選總額的最低比例，具體比例由各地法院根據(jù)實(shí)際情況確定。 三是關(guān)于選任崗位和職責(zé)問(wèn)題。 從律師中選任法官的重要目的之一是選擇在某一專業(yè)領(lǐng)域具有特殊才能和較高成就的優(yōu)秀律師，而不是通過(guò)此方式單純充實(shí)辦案力量。 故此，從律師中選任法官建議實(shí)行“定向招聘”，要明確擬選任法官的崗位和職責(zé)，如此，一方面讓報(bào)名選任的律師知曉自己的工作內(nèi)容和職責(zé)范圍而理性選擇報(bào)考職位，另一方面確保從律師中選任法官的素養(yǎng)與技能最大限度與崗位職責(zé)相匹配，從而釋放更大的效能。 當(dāng)然，在崗位和職責(zé)明確的同時(shí)要制訂配套的任職條件要求，主要是工作年限及其對(duì)應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能水平。四是關(guān)于選任流程的問(wèn)題。 從律師中選任法官應(yīng)當(dāng)確保流程的開(kāi)放性，要充分公開(kāi)評(píng)選程序和信息，包括擬選任人員的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、受教育經(jīng)歷、代理典型案件、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、研究成果等各項(xiàng)內(nèi)容信息，經(jīng)公示無(wú)異議后方可予以錄用。 這里需要特別注意，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)報(bào)名法官選任律師的調(diào)查評(píng)估和專業(yè)審查，可以探索聘請(qǐng)社會(huì)第三方對(duì)參選律師進(jìn)行集中調(diào)查評(píng)估，補(bǔ)強(qiáng)律師協(xié)會(huì)或法學(xué)會(huì)及法官遴選委員會(huì)可能存在的缺漏。

第二，以“示范引領(lǐng)”為經(jīng)驗(yàn)方法，挖掘從律師中選任法官的專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)。 不同于法學(xué)理論專家，從律師中選任法官的目的是獲得實(shí)用型的高層次法律人才，其“立身之本在審判，示范引領(lǐng)作用主要通過(guò)審理案件的示范展開(kāi)”［5］30。 故此， 應(yīng)當(dāng)將從律師中選任的法官盡可能安排在審判一線，在辦理案件的類型上應(yīng)當(dāng)以重大、疑難、復(fù)雜及新類型案件為辦案重點(diǎn)，并根據(jù)崗位和職責(zé)區(qū)分知識(shí)產(chǎn)權(quán)、破產(chǎn)、金融等專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行人員配置，在審理案件的數(shù)量上可以不做硬性要求，要克服將從律師中選任法官單純作為充實(shí)審判力量和緩解辦案壓力的不當(dāng)思維，在此層面來(lái)講，從律師中選任法官一般不應(yīng)在基層法院進(jìn)行，可以從中級(jí)人民法院開(kāi)始，并以高級(jí)法院和最高法院為主。 這里需要注意的是，中級(jí)以上法院從律師中選任的法官可以根據(jù)實(shí)際情況安排到下級(jí)法院任職辦案，待期滿后返回選任法院任職。 同時(shí)，從律師中選任的法官擔(dān)任審判長(zhǎng)與不同法官組成合議庭，幫助辦案法官更好地理順庭審邏輯、掌握庭審技巧、確保庭審效果。此外，應(yīng)當(dāng)注重律師轉(zhuǎn)崗法官后參與案件審理的成果轉(zhuǎn)化。 從案件審判到形成典型性、示范性的案例可以作為從律師中選任法官示范帶動(dòng)方式的轉(zhuǎn)換，從律師中選任的法官每年應(yīng)當(dāng)從所承辦案件中提煉裁判規(guī)則并撰寫(xiě)典型案例等。

第三，以“完善配套”為保障方法，推動(dòng)從律師中選任法官的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。 一是穩(wěn)定職業(yè)預(yù)期。我國(guó)想要遴選優(yōu)秀人才出任法官的措施其實(shí)很簡(jiǎn)單，最根本的就是提高法官收入［16］。這僅僅是提高法官職業(yè)吸引力的一個(gè)重要的方面，對(duì)于收入較高的優(yōu)秀律師而言可能不會(huì)作為職業(yè)選擇的主要考量因素。 如此，為增強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀律師的吸引力，在招錄崗位上可以設(shè)置較高的法官等級(jí)，或者附設(shè)考核條件的領(lǐng)導(dǎo)崗位，以此增加優(yōu)秀律師選擇法官職業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。 同時(shí)，如前文所述，將從律師中選任法官限定在中級(jí)人民法院以上，并主要在高級(jí)法院和最高法院進(jìn)行，以此增加選任工作的層次和定位。 二是完善退出機(jī)制，在法律職業(yè)共同體內(nèi)構(gòu)建暢通的人才循環(huán)流動(dòng)制度［7］35，確保符合法官選任條件的優(yōu)秀律師“進(jìn)得來(lái)”，具備離職意愿且符合規(guī)定條件的法官“出得去”，通過(guò)法官與律師之間職業(yè)的自由流動(dòng)與良性互換，推動(dòng)法律職業(yè)共同體間的同質(zhì)化發(fā)展，在團(tuán)結(jié)合作中實(shí)現(xiàn)利益共贏。 這里需要注意的是，優(yōu)秀的律師未必適合做法官，也未必能夠成為好法官。 故此，為了確保招錄的優(yōu)秀律師能夠適應(yīng)崗位工作，可以規(guī)定適當(dāng)?shù)囊?jiàn)習(xí)期，此期間既是律師角色調(diào)整與職業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，也是法院對(duì)律師轉(zhuǎn)崗后擔(dān)任法官的能力進(jìn)行綜合評(píng)估的過(guò)程。 同時(shí)，為增強(qiáng)法官職業(yè)的吸引力，可以對(duì)律師轉(zhuǎn)崗的法官實(shí)行聘任制，任職期滿后可以根據(jù)其意愿選擇續(xù)聘，或者提請(qǐng)免去法官職務(wù)以重新就業(yè)。 三是拓展律協(xié)和律師對(duì)法官選任的參與范圍和程度。 基于法官選任的專業(yè)性、中立性和公正性，可以在法官遴選委員會(huì)中確定一定比例的律師名額，在拓展律師群體影響力之同時(shí)加強(qiáng)對(duì)法官選任工作的監(jiān)督和制衡。 同時(shí)，要充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)的作用，一方面，及時(shí)在官方網(wǎng)站及微信公眾號(hào)等平臺(tái)發(fā)布法院公開(kāi)選任法官的信息，盡可能消除信息不對(duì)稱導(dǎo)致錯(cuò)失參選機(jī)會(huì)；另一方面，積極推薦優(yōu)秀律師參加法官公開(kāi)選任，并致力于為律師參加法官選任提供便利條件。 四是構(gòu)建定性與定量相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制。 除比照“內(nèi)部成長(zhǎng)型”法官考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行常規(guī)辦案（主要是重大疑難復(fù)雜和專業(yè)領(lǐng)域案件）業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估外，從產(chǎn)出精品案例或優(yōu)秀判決、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和提煉裁判規(guī)則、提出工作建議的數(shù)量及效果、指導(dǎo)青年法官或助理工作情況及司法調(diào)研成果產(chǎn)出情況等方面對(duì)從律師中選任的法官進(jìn)行“專項(xiàng)評(píng)估”，更多的關(guān)注其“產(chǎn)出精品成果和生產(chǎn)司法知識(shí)”的情況，評(píng)估結(jié)果主要作為分析制度運(yùn)行和進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化的參考。